Entscheid vom 5. Mai 2023
Besetzung
Abteilungspräsident Zürn; Verwaltungsrichterin Zindel, Verwaltungsrichter Steiner; Gerichtsschreiber Schmid
Verfahrensbeteiligte
A.__ und B.__,
Beschwerdeführer,
vertreten durch Rechtsanwalt lic. iur. Karl Güntzel, Goethestrasse 24, 9008 St. Gallen,
gegen
Bau- und Umweltdepartement des Kantons St. Gallen, Lämmlisbrunnenstrasse 54, 9001 St. Gallen,
Vorinstanz,
R.__ und S.__,
Beschwerdegegner,
Politische Gemeinde X.__,
Beschwerdebeteiligte,
Gegenstand
Lärmschutzmassnahmen
Das Verwaltungsgericht stellt fest:
Das 579 m2 grosse Grundstück Nr. 0000__, Grundbuch X., ist gemäss Zonenplan der Stadt X. vom 17. Juni 2004 der Wohnzone W2 zugeteilt. Es ist mit einem Einfamilienhaus überbaut, welches von A.__ und B.__ mit ihren zwei Töchtern (geb. 2008 und 2012) bewohnt wird. Im Südwesten des Hauses befindet sich ein überdachter Sitzplatz. Die Rasenfläche nach Süden und Westen ist mit einzelnen Sitzgelegenheiten möbliert. Südlich des Hauses sind ein Kletterturm und ein Wasserbassin aufgestellt. Im nordöstlichen Gartenteil befindet sich ein Hasenstall mit Auslauf (tatsächliche Situation im Zeitpunkt des Rekursaugenscheins; vgl. act. G 9/15). Auf der Nordostseite steht sodann ganzjährig ein Trampolin mit einem Durchmesser von rund 3.5 m und einem Abstand von je einem Meter zur Hauswand und zur Grenze zum benachbarten Grundstück Nr. 0001__. Letzteres und das Grundstück Nr. 0002__ sind mit einem Doppel-Einfamilienhaus überbaut. S.__ und R.__ bewohnen die auf Grundstück Nr. 0001__ stehende Haushälfte. Diese hält zur gemeinsamen Grenze zu Grundstück Nr. 0000__ einen Abstand von rund 7.5 m ein. Der Garten auf Grundstück Nr. 0001__ liegt leicht erhöht und ist entlang der Grenze zu den Grundstücken Nrn. 0000__ und 0002__ mit einer Thujahecke eingefriedet. In der südwestlichen Ecke von Grundstück Nr. 0002__ steht ein weiteres Trampolin.
A.__ betreut im Rahmen eines mit dem Verein Tagesfamilien Y.__ geschlossenen Vertrages als Tagespflegemutter seit 2014 von Montag bis Freitag in der Zeit zwischen 13.15 und 18 Uhr drei bis fünf Kinder im Alter bis zwölf Jahre (act. G 9/1 Beilage 1 S. 1).
Darüber zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:
Bei einem Rückweisungsentscheid, wie er vorliegend angefochten ist, handelt es sich grundsätzlich um einen Vor- bzw. Zwischenentscheid. Dieser ist als (anfechtbarer) Endentscheid zu behandeln, wenn er die im Verfahren aufgeworfenen Streitfragen entscheidet und verbindliche Weisungen für die Neubeurteilung erlässt. Ein Rückweisungsentscheid ist aber dann als Zwischenentscheid zu betrachten, wenn die Angelegenheit zu neuer Entscheidung - d.h. mit offenem Ausgang - zurückgewiesen wird, ohne dass bestimmte Streitfragen abschliessend entschieden werden und der Vorinstanz für ihren Entscheid eine gewisse Entscheidungsfreiheit bleibt (Cavelti/Vögeli, Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kanton St. Gallen - dargestellt an den Verfahren vor dem Verwaltungsgericht, 2. Aufl. 2003, Rz. 1036; T. Kamber, in: Rizvi/Schindler/Cavelti [Hrsg.], Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege, Praxiskommentar, St. Gallen/Zürich 2020, N 23 zu Art. 56 VRP). Mit Blick auf das in Art. 93 Abs. 1 lit. a Bundesgerichtsgesetz (SR 173.110; BGG) festgehaltene Erfordernis des nicht wieder gutzumachenden Nachteils für die Anfechtbarkeit von Zwischenentscheiden werden ebenfalls die verschiedenen Konstellationen betreffend die Rückweisung unterschieden: Dient die Rückweisung einzig noch der Umsetzung des vom vorinstanzlichen Gericht Angeordneten und verbleibt somit kein Entscheidungsspielraum mehr, handelt es sich materiell nicht um einen Zwischenentscheid, gegen den ein Rechtsmittel letztinstanzlich bloss unter den Voraussetzungen von Art. 93 Abs. 1 BGG zulässig ist, sondern um einen von beiden Parteien anfechtbaren Endentscheid im Sinne von Art. 90 BGG. Enthält der Rückweisungsentscheid demgegenüber Anordnungen, die den Beurteilungsspielraum der Verwaltung zwar wesentlich, aber nicht gänzlich einschränken, stellt er einen Zwischenentscheid dar. Dieser bewirkt in der Regel keinen nicht wiedergutzumachenden Nachteil, weil die rechtsuchende Person ihn später zusammen mit dem neu zu fällenden Endentscheid anfechten kann (vgl. BGer 9C_736/2019 vom 13. Mai 2020 E. 3.4; vgl. zum Ganzen ausführlich VerwGE B 2018/227 vom 19. August 2019 E. 1.3-1.5 mit weiteren Hinweisen; VerwGE B 2020/46 vom 27. September 2020 E. 1.3.1).
Die Vorinstanz legte im angefochtenen Entscheid dar, dass die Beschwerdebeteiligte es unterlassen habe, über die Lärmklage zu entscheiden und im Rahmen des Vorsorgeprinzips lärmreduzierende Massnahmen zu prüfen und allenfalls anzuordnen. Der Beschluss der Beschwerdebeteiligten vom 24. Januar 2022 sei deshalb aufzuheben und die Angelegenheit zur Abklärung des Sachverhalts und zum Entscheid über die Lärmklage an die Beschwerdebeteiligte zurückzuweisen (act. G 2 S. 17). Die Art der Abklärungen legte die Vorinstanz ausführlich (vgl. act. G 2 S. 14-17) und verbindlich (Gutheissung "im Sinn der Erwägungen") fest. Aufgrund dieser Weichenstellung dient die Rückweisung im Wesentlichen der Umsetzung des von der Vorinstanz Angeordneten. Der Beschwerdebeteiligten wäre somit hinsichtlich der Art und des Umfangs der Abklärungen kein Entscheidungsspielraum mehr verblieben, hätten die Beschwerdeführer den vorinstanzlichen Entscheid in Rechtskraft erwachsen lassen. Auf die Beschwerde ist daher einzutreten.
Formelle Fragen
Die Eingabe an die Rekursinstanz muss einen Antrag sowie eine Darstellung des Sachverhaltes und eine Begründung enthalten (Art. 48 Abs. 1 VRP). Fehlen Antrag, Darstellung des Sachverhalts, Begründung oder Unterschrift, fordert die Rechtsmittelinstanz den Rekurrenten gemäss Art. 48 Abs. 2 VRP unter Ansetzung einer Frist auf, den Rekurs zu ergänzen, und droht an, nach unbenützter Frist auf die Beschwerde nicht einzutreten. Gemäss der langjährigen und ständigen Praxis des Verwaltungsgerichts werden an die genannten Bestandteile einer Beschwerde, vorab einer Laienbeschwerde keine hohen Anforderungen gestellt (vgl. Cavelti/Vögeli, a.a.O., Rz. 909). Verlangt wird aber immerhin und im Minimum die ausdrückliche oder sinngemässe Erklärung, dass der vorinstanzliche Entscheid angefochten wird. Eine als vorsorglich bezeichnete Beschwerde oder das blosse Begehren um eine Fristverlängerung für die Beschwerdeerhebung genügen praxisgemäss nicht (vgl. Cavelti/Vögeli, a.a.O., Rz. 911). Sodann ist die Begründung des Rechtsmittels Gültigkeitserfordernis. Auch wenn an dessen Qualität und Ausgestaltung keine grossen Anforderungen gestellt werden, wird doch ein gewisses Mass an Sorgfalt verlangt. Um den formellen Anforderungen zu genügen, braucht eine Begründung weder richtig noch vollständig zu sein. Sie ist vielmehr dann ausreichend, wenn Argumente vorgebracht werden, nach denen ein Entscheid aus der Sicht des Rekurrenten auf einer fehlerhaften Sachverhaltsfeststellung oder Rechtsanwendung beruht (vgl. Cavelti/Vögeli, a.a.O., Rz. 922; VerwGE B 2016/208 vom 24. November 2016 E. 1 m.H.; Staub/Günthardt, in: Rizvi/Schindler/Cavelti [Hrsg.] a.a.O., N 7 zu Art. 48 VRP). Noch geringer als bei der Begründungspflicht sind die Anforderungen an die Darstellung des Sachverhalts (VerwGE B 2022/94 vom 14. November 2022 E. 2.2.1 m.H.).
Die Vorinstanz hielt im angefochtenen Entscheid fest, die Rekurrenten (Beschwerdegegner des vorliegenden Verfahrens) hätten in der Tat keine expliziten Anträge gestellt. Der Inhalt des Antrags sei indes, soweit er sich nicht von selbst verstehe, durch Auslegung zu ermitteln. Dazu sei neben dem Wortlaut vor allem die Begründung heranzuziehen. In der Rekursschrift vom 7. Februar 2022 (insbesondere Ziffern 1 und 5) würden sich die Beschwerdegegner sowohl gegen die fehlende Versetzung des Trampolins - wie sie im ersten, den Beteiligten als Entwurf zur Stellungnahme zugestellten Beschlussentwurf der Beschwerdebeteiligten noch vorgesehen gewesen sei - als auch gegen den Verweis auf den Zivil-Rechtsweg wenden und zudem allgemein eine übermässige Lärmbelästigung geltend machen. Diese Vorbringen seien nach Treu und Glauben als Antrag auf Aufhebung des vorinstanzlichen Beschlusses vom 24. Januar 2022 zu interpretieren (act. G 2 S. 8 f.).
Diesen Ausführungen ist zuzustimmen. Der Einwand der Beschwerdeführer, wonach die Rekurserhebung ohne (expliziten) Antrag erfolgt sei (act. G 5 Ziffer 1.4), vermag nichts daran zu ändern, dass aus der Rekursschrift (act. G 9/1) der Rekurswille klar erkennbar ist und das (sinngemässe) Rechtsbegehren sich aus der - im vorerwähnten Sinn - zureichenden Rekursbegründung eruieren lässt. Die von den Beschwerdeführern verlangte Nachfristansetzung nach Art. 48 Abs. 2 VRP (act. G 5 Ziffer 3.1) erübrigte sich dementsprechend. Unzutreffend ist von daher auch ihr weiteres Vorbringen, dass die Vorinstanz die Voraussetzung der "nicht allzu hohen Anforderungen" auf "gar keine Anforderungen" reduziert habe (act. G 5 Ziffer 3.1). Die Vorinstanz trat mithin zu Recht auf den Rekurs ein.
Die Garantie einer durch Gesetz geschaffenen, zuständigen, unabhängigen und unparteiischen Rechtsmittelinstanz ergibt sich aus Art. 30 Abs. 1 der Bundesverfassung (SR 101; BV), Art. 6 Ziff. 1 der Europäischen Menschenrechtskonvention (SR 0.101) und Art. 14 Abs. 1 UNO-Pakt II (SR 0.103.2) sowie für Verwaltungsbehörden aus Art. 29 Abs. 1 BV. Nach Art. 29 Abs. 1 BV hat jede Person auch in Verfahren vor Verwaltungsinstanzen Anspruch auf gleiche und gerechte Behandlung. Es gilt das Gebot des fairen Verfahrens (BGE 139 I 124 E. 4.2.1 mit Hinweis auf BGE 133 I 4 E. 5.3.1). Die Grundsätze der richterlichen Unabhängigkeit können indes nicht unbesehen auf nichtrichterliche Behörden bzw. auf Art. 29 Abs. 1 BV übertragen werden (BGE 127 I 198 E. 2b m.H.). Verwaltungsbehörden sind nicht nur zur neutralen Rechtsanwendung berufen, sie haben auch öffentliche Aufgaben zu erfüllen. Von daher können sie nicht im eigentlichen Sinn als unparteilich bezeichnet werden (B. Schindler, Die Befangenheit der Verwaltung, Diss. Zürich 2002, S. 150 ff., vgl. auch Kölz/Häner/Bertschi, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 3. Aufl. 2013, Rz. 432 mit Hinweisen). Im verwaltungsinternen Verfahren bejaht das Bundesgericht eine Ausstandspflicht in der Regel nur dann, wenn das betreffende Behördenmitglied ein persönliches Interesse an dem zu behandelnden Geschäft hat. Im Zusammenhang mit Vorabklärungen bei Verwaltungsbehörden, für die bei komplexen Sach- und Rechtsfragen ein Bedürfnis bestehen kann, dürfen die Äusserungen der Behörde aber nicht den Eindruck erwecken, diese habe sich bereits abschliessend ihre Meinung in Bezug auf ein konkretes Vorhaben gebildet (BGer 1C_150/2009 vom 8. September 2009, in: ZBl 2011 S. 478 ff. E. 3.5.2).
Art. 7 Abs. 1 VRP bestimmt, dass Behördenmitglieder sowie öffentliche Angestellte und amtlich bestellte Sachverständige von sich aus in den Ausstand zu treten haben, wenn sie oder eine ihnen nahestehende Person an der Angelegenheit persönlich beteiligt sind (lit. a), wenn sie Vertreter, Beauftragte, Angestellte oder Organe einer an der Angelegenheit beteiligten Person sind oder in der Sache Auftrag erteilt haben (lit. b) oder wenn sie "aus anderen Gründen" befangen erscheinen (lit. c). Es genügt, dass das betroffene Mitglied befangen sein könnte oder befangen erscheint. Ein ausschliesslich persönliches Empfinden einer Partei reicht dafür jedoch nicht aus. Vernünftige Gründe müssen das Misstrauen in die Unabhängigkeit und Unparteilichkeit objektiv rechtfertigen. Im Weiteren ist von Befangenheit auszugehen, wenn Personen im Sinn von Art. 7 Abs. 1 VRP bei einer Anordnung einer Vorinstanz mitgewirkt haben (Art. 7 Abs. 1 lit. bbis VRP; vgl. dazu C. Reiter, in: Rizvi/Schindler/Cavelti, a.a.O., N. 20-23 zu Art. 7-7bis VRP m.H.). Ein Ausstandsgrund im Sinn von Art. 7 Abs. 1 lit. c VRP kann gegeben sein, wenn einer Amtsperson Verfahrens- oder Ermessensfehler unterlaufen sind, die nach ihrer Natur oder wegen ihrer aussergewöhnlichen Häufung besonders schwer wiegen und auf eine gravierende Verletzung ihrer Amtspflichten gegenüber dem Betroffenen hinauslaufen (BGer 2C_36/2010 vom 14. Juni 2010 E. 3.3 mit Hinweisen).
Im angefochtenen Entscheid legte die Vorinstanz dar, die verfahrensleitende Rekurssachbearbeiterin verfüge als juristische Mitarbeiterin über keine Entscheidbefugnis. Sie leite das Rekursverfahren in formeller Hinsicht, nehme Sachverhaltsabklärungen vor und erstelle bei einer erfolglosen Verständigung einen Entscheidentwurf, welcher abteilungsintern durch ihren Vorgesetzten einer Überprüfung unterzogen werde, bevor er der Departementsvorsteherin vorgelegt werde. Im Umstand, dass die verfahrensleitende Rekurssachbearbeiterin im ausdrücklichen Einverständnis aller Verfahrensbeteiligten einen schriftlichen Vorschlag für eine einvernehmliche Erledigung des Rekursverfahrens unterbreitet habe, könne kein Grund für eine Befangenheit erblickt werden. Der im Schreiben vom 30. Mai 2022 enthaltene Vorschlag lasse auch inhaltlich nicht auf eine Befangenheit der Verfahrensleiterin schliessen. Wenn der aus der Abwägung der verschiedenen Feststellungen der Beteiligten sich ergebende Vorschlag von einem Teil der Betroffenen als nicht annehmbar empfunden werde, so ergebe sich dadurch noch keine Befangenheit der Verfahrensleitung. Sowohl das Augenscheinprotokoll als auch der Vorschlag zur gütlichen Erledigung des Verfahrens sei den Beteiligten des Verfahrens ausdrücklich zur Stellungnahme zugestellt worden. Der verfahrensleitenden Rekurssachbearbeiterin könne daher keine Befangenheit vorgeworfen werden, die zum Ausstand verpflichte (act. G 2 S. 12 f.).
Zum Einwand der Beschwerdeführer, für den gesamten Ablauf des Rekursverfahrens würden die Anforderungen an die Unabhängigkeit einer richterlichen Behörde gelten (act. G 5 Ziffer 5.1), ist vorab festzuhalten, dass es sich bei der Rekursinstanz um eine verwaltungsinterne Rechtsmittelbehörde handelt, für welche hinsichtlich Unabhängigkeit – wie oben ausgeführt - nicht der gleich strenge Massstab wie für richterliche Behörden gilt. Verwaltungsbehörden haben öffentliche Aufgaben zu erfüllen und öffentliche Interessen zu wahren. Dies gilt auch für Rechtsmittelinstanzen innerhalb der Departemente. Die in diesem Rahmen durchgeführten Aussöhnungsversuche und Vergleichsgespräche sowie Erörterungen von Erfolgsaussichten von Rechtsmitteln führen in der Regel nicht zu einem Anschein der Befangenheit, soweit die Behörde mit ihrer Äusserung nicht den Eindruck einer bereits definitiv gebildeten Meinung erweckt (vgl. Reiter a.a.O., N. 25-27 zu Art. 7-7bis VRP mit Hinweisen). Vorliegend beinhaltet der Einigungsvorschlag vom 30. Mai 2022 eine sachliche Würdigung der am Augenschein festgestellten tatsächlichen Gegebenheiten, einen Miteinbezug der Beurteilung der am Augenschein anwesenden Vertreterin des AFU sowie eine Abwägung der Interessen der beteiligten Parteien. Hierbei wurde auch explizit festgehalten, dass spezielle Arbeitszeiten der Beschwerdegegner und eine allfällig erhöhte Lärmempfindlichkeit nicht massgebend sein könnten. Der Vorschlag lautete dahingehend, dass die Beschwerdebeteiligte den Beschluss vom 24. Januar 2022 widerruft, in einem neuen Entscheid (betreffend die Lärmklage) die Verschiebung des Trampolins anordnet und in Absprache mit den Beschwerdeführern die Nutzungszeiten im Rahmen der Tagespflege verbindlich festlegt (act. G 9/13). Der Umstand allein, dass die Beschwerdeführer dem - zur Stellungnahme zugestellten - Vorschlag ihre Zustimmung nicht erteilen wollten, bewirkt augenscheinlich noch keine Befangenheit der verfahrensleitenden Juristin. Noch weniger ist - entgegen der Auffassung der Beschwerdeführer (act. G 5 Ziffer III/3.1 zweiter Absatz) - das von der Rekursverfahrensleiterin gewählte Vorgehen (Eintreten auf den Rekurs nach Eruierung eines Rekursantrags; vorstehende E. 2.1 zweiter Absatz) geeignet, den Anschein einer Befangenheit zu begründen bzw. eine (tatsächliche) Parteinahme zu belegen. Die abteilungsinterne Überprüfung und anschliessende Unterzeichnung des Rekursentscheids durch die Departementsvorsteherin konnte und musste somit vorliegend - entgegen dem Verständnis der Beschwerdeführer (act. G 5 Ziffer III/3.1 dritter Absatz, G 15 S. 2 Ziffer 1.1 unten) - auch keine allfällige Befangenheit der Verfahrensleiterin heilen.
Die Beschwerdeführer beanstanden das Fehlen einer Telefonnotiz betreffend einen Anruf der Rekursverfahrensleiterin vor Durchführung des Rekursaugenscheins. Sie habe abklären wollen, unter welchen Voraussetzungen die Beschwerdeführer den Beschwerdegegnern entgegenkommen könnten, um das Verfahren zu vereinfachen und eine Ausweitung desselben zu verhindern (act. G 5 Ziffer III/5.1). Die Vorinstanz hält hierzu fest, die Verfahrensleiterin habe sich im Hinblick auf die Durchführung des Augenscheins danach erkundigt, ob aus der Sicht der Beschwerdeführer allenfalls Raum für die Besprechung einer (bereits im erstinstanzlichen Verfahren diskutierten) einvernehmlichen Lösung gegeben sei (act. G 8 Ziffer II/3).
Im Rahmen der behördlichen Aktenführungspflicht sind *entscheidrelevante*Tatsachen und Ergebnisse schriftlich zu protokollieren, wobei der Umfang der Protokollierungspflicht von den konkreten Umständen des Einzelfalls abhängt (VerwGE B 2019/222 und 224 vom 16. Mai 2020 E. 2.1.4 m.H. auf BGer 2C_632/2013 vom 8. Juli 2014 E. 4.1 und 4.2 mit Hinweis auf BGE 130 II 473 E. 4.2; 124 V 389 E. 3). Vorliegend kann weder aus der erwähnten telefonischen Anfrage der Verfahrensleiterin noch aus dem Umstand, dass sie hierüber keine Telefonnotiz erstellte, auf ihre Vorbefangenheit (vgl. act. G 5 Ziffer III/5.2) geschlossen werden. Einerseits war es angesichts der gegebenen Verhältnisse nachvollziehbar und sinnvoll, eine gütliche Einigung anzustreben. Anderseits besteht wie dargelegt keine Protokollierungspflicht für Gegebenheiten, welchen für den Entscheid als solchen keine inhaltliche Relevanz zukommt.
Die Beschwerdeführer beziehen sich sodann auf eine Anrufnotiz der Verfahrensleiterin vom 18. März 2022 (act. G 9/7), wonach die Beschwerdegegnerin ihren Rekurs mündlich ergänzt und neue Anschuldigungen gegen die Beschwerdeführer vorgebracht habe. Diese Rekursergänzung sei den Beschwerdeführern nie zugestellt worden (act. G Ziffer III/5.1 vierter Absatz). Gemäss der erwähnten Aktennotiz erkundigte sich die Beschwerdegegnerin mit Hinweis auf eine Lärmverursachung durch die Trampolinbenützung nach 18 Uhr nach möglichen Massnahmen während der Dauer des Rekursverfahrens, worauf die Verfahrensleiterin sie auf die Möglichkeit hinwies, vorsorgliche Massnahmen während der Dauer des Verfahrens (schriftlich) zu beantragen (vgl. act. G 9/7). Um eine inhaltliche Rekursergänzung handelt es sich hierbei nicht, zumal darin ausschliesslich Gegebenheiten zur Sprache kamen, welche für den (End-)Entscheid in der Sache denn auch keine Bedeutung hatten. Von daher war die den Beschwerdeführern im Rahmen ihrer Akteneinsicht zugestellte Aktennotiz nicht noch zusätzlich zur Stellungnahme zuzustellen. Aus dem Umstand, dass die Verfahrensleiterin auf Anfrage über verfahrensrechtliche Möglichkeiten (vorsorgliche Massnahmen) orientierte, folgt sodann auch keine Befangenheit ("Gratis-Anwältin", act. G 5 Ziffer III/5.2; G 15 S. 2), zumal die verfahrensrechtliche Orientierung nicht über die gewöhnliche Informationstätigkeit einer Verfahrensleitung hinausging.
Die Beschwerdeführer machen schliesslich geltend, es sei weder protokolliert noch im Rekursentscheid gewürdigt worden, dass anlässlich des Rekursaugenscheins vier Kinder zeitweise auf dem Trampolin gespielt hätten und die Teilnehmer des Augenscheins sich auch nicht gestört gefühlt hätten. Die Kinder hätten dadurch ungeplant gezeigt, dass ihr Spielen im Garten - und sogar auf dem Trampolin - keinen unzumutbaren Lärm verursache. Im Protokoll des Augenscheins sei das erwähnte Ereignis nicht erwähnt worden; erst auf Antrag der Beschwerdeführer sei das Protokoll entsprechend ergänzt worden. Der überraschende Entlastungsbeweis sei indes im Rekursentscheid nicht berücksichtigt worden. Damit verhalte sich die Vorinstanz willkürlich (act. G 5 Ziffer III/5.3).
Zutreffend ist, dass die vorerwähnten Gegebenheiten in den Rekursentscheid hätten einfliessen müssen, zumal die Beschwerdeführer hierzu eigens eine Ergänzung des Rekursprotokolls verlangt hatten. Das Vorbringen der Vorinstanz, wonach die anlässlich des Augenscheins auf dem Trampolin spielenden, von den Beteiligten offenbar nicht als störend wahrgenommenen Kinder nicht entscheidrelevant seien (act. G 8 Ziffer II/5), trifft - zumindest in dieser absoluten Form - nicht zu. Inhaltlich muss im vorliegenden Verfahren insofern nicht weiter auf den vorerwähnten Punkt eingegangen werden, als in materieller Hinsicht die Rechtmässigkeit der Aufhebung des Beschlusses der Beschwerdebeteiligten vom 24. Januar 2022 und Rückweisung zum Entscheid über die Lärmklage zu klären ist und - wie nachstehend zu zeigen sein wird - eine Überprüfung der Lärmsituation sich als gerechtfertigt erweist. Die am Rekursaugenschein festgestellten Gegebenheiten werden entsprechend anlässlich dieser noch anstehenden Überprüfung mit zu berücksichtigen sein.
Materielle Fragen
Die Lärmbeanstandung der Beschwerdegegner (act. G 9/4/1) steht im Zusammenhang mit der von der Beschwerdeführerin seit 2014 ausgeübten Betreuung von Tagespflegekindern, welche auf einem mit dem Verein Tagesfamilien Y.__ geschlossenen Vertrag und der Verordnung über die Aufnahme von Pflege- und Tagespflegekindern (sGS 912.3), dem Reglement Kinderbetreuung (Tagesfamilien Y.; act. G 9/4/14) und dem Personalreglement (Tagesfamilien Y.; act. G 9/4/15) basiert. Seit 2014 betreute die Beschwerdeführerin von Montag bis Freitag in der Zeit zwischen 13.15 und 18 Uhr drei bis fünf Kinder im Alter bis zwölf Jahre (vgl. act. G 9/4/16), wobei ein Kind am Mittwoch jeweils bereits um 12 Uhr eintraf (act. G 5 Ziffer III/6). Seit 2015 sind im Garten der Beschwerdeführer ein Klettergerüst mit Schaukel (Südseite; zwischenzeitlich offenbar abgebaut, vgl. act. G 11 S. 1 Ziffer 8 und Bild 1.2 sowie G 15 S. 3), ein transportables Schwimmbecken (Südseite) und ein Trampolin (Westseite) aufgestellt worden (act. G 5 Ziffer III/8). Das Vorbringen der Beschwerdeführer, dass bis Juni 2021 - und damit während rund 7 Jahren - allfälliger Lärm spielender Kinder im Garten der Beschwerdeführer von Seiten der Nachbarn unbeanstandet geblieben sei (act. G 5 Ziffer III/9), ist insofern bestritten, als die Beschwerdegegner hierzu festhalten, dass von ihrer Seite in den vergangenen Jahren mehrfach auf die Notwendigkeit einer Versetzung des Trampolins hingewiesen worden sei (act. G 11 S. 1 f.).
Das Grundstück der Beschwerdeführer liegt in der Wohnzone W2. Nach Art. 12 Abs. 1 des Planungs- und Baugesetzes (sGs 731.1; PBG) umfassen Wohnzonen Gebiete, die sich für das Wohnen und nichtstörende Gewerbebetriebe eignen. Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung ist eine Kindertagesstätte mit bis zu 20 Kindern - und damit auch die hier in Frage stehende Betreuungstätigkeit - in der Wohnzone grundsätzlich zonenkonform (BGer 1C_181/2018 vom 7. Februar 2019 E. 7.1 f. mit Hinweisen). Unwidersprochen blieb die nachvollziehbar begründete Feststellung im angefochtenen Entscheid, wonach die mit der Garten- und Trampolinnutzung auf der Liegenschaft der Beschwerdeführer zusammenhängende Lärmbeanstandung vom 15. Juni 2021 (act. G 9/4/1) ausschliesslich als öffentlich-rechtliche Immissionsklage zu qualifizieren ist, welche unabhängig davon erhoben werden durfte, ob der geltend gemachte Lärm aus einer rein privaten Nutzung des Gartens oder aus der vertraglich bzw. durch Verordnung geregelten Betreuungstätigkeit resultiert (act. G 2 S. 13). Hiervon ist nachstehend auszugehen. Die Frage einer allfälligen Baubewilligungspflicht (vgl. Art. 136 ff PBG) bildet zwar nicht Gegenstand des angefochtenen Entscheids. Immerhin ist festzuhalten, dass das Aufstellen eines Trampolins als solches und für sich allein betrachtet noch nicht baubewilligungspflichtig sein dürfte (vgl. Art. 136 Abs. 2 lit. b sowie Abs. 3 e contrario PBG). Indes könnte der Umstand, dass von der Nutzung des Trampolins allein durch spielende Kinder - oder zusammen mit den weiteren Spielgeräten (u.a. Kletterturm, Wasserbassin) auf dem Grundstück - Lärmemissionen ausgehen können, aufgrund derer - wie vorliegend - die Einhaltung öffentlich-rechtlicher (Lärmschutz-)Vorschriften streitig ist, Anlass für die Durchführung eines Baubewilligungsverfahrens sein (Art. 136 Abs. 2 in Verbindung mit Abs. 3 PBG und Art. 138 ff. PBG), in welchem dann die erforderlichen Massnahmen geprüft und gegebenenfalls angeordnet werden können.
Nach Art. 11 Abs. 1 des Bundesgesetzes über den Umweltschutz (USG; SR 814.01) werden unter anderem Lärmimmissionen durch Massnahmen an der Quelle begrenzt. Nach Art. 11 Abs. 2 USG sind Emissionen im Rahmen der Vorsorge so weit zu begrenzen, als dies technisch und betrieblich möglich und wirtschaftlich tragbar ist (vorsorgliche Emissionsbegrenzung). Fehlen Belastungswerte (wie insbesondere für menschlichen Verhaltenslärm), müssen die Lärmimmissionen von der Vollzugsbehörde im Einzelfall nach Art. 15 USG beurteilt werden, unter Berücksichtigung von Art. 23 USG (Art. 40 Abs. 3 der Lärmschutzverordnung, LSV; SR 814.41). Neue ortsfeste Anlagen dürfen nur errichtet werden, wenn die durch sie allein erzeugten Lärmimmissionen die Planungswerte in der Umgebung nicht überschreiten (Art. 25 Abs. 1 USG). Diese liegen nach Art. 23 USG unter den Immissionsgrenzwerten für Lärm, die gemäss Art. 15 USG so festzulegen sind, dass nach dem Stand der Wissenschaft oder der Erfahrung Immissionen unterhalb dieser Werte die Bevölkerung in ihrem Wohlbefinden nicht erheblich stören. Fehlen Belastungsgrenzwerte, beurteilt die Vollzugsbehörde die Lärmimmissionen neuer ortsfester Anlagen nach Art. 15 USG. Solche Anlagen dürfen höchstens geringfügige Störungen verursachen (BGer 1C_138/2017 vom 5. Juli 2017 E. 2.5 und 1C_283/2016 vom 11. Januar 2017 E. 6.2, jeweils mit Hinweisen). Im Rahmen der erforderlichen Einzelfallbeurteilung sind der Charakter des Lärms, Zeitpunkt und Häufigkeit seines Auftretens sowie die Lärmempfindlichkeit bzw. Lärmvorbelastung zu berücksichtigen (BGE 137 II 30 E. 3.4 S. 36; BGer 1C_753/2013 vom 4. April 2014 E. 6.1 m.H.). Abzustellen ist dabei nicht auf das subjektive Lärmempfinden einzelner Personen; vielmehr ist eine objektivierte Betrachtung unter Berücksichtigung von Personen mit erhöhter Empfindlichkeit (Art. 13 Abs. 2 USG) vorzunehmen (BGE 133 II 292 E. 3.3 S. 297 mit Hinweisen).
Nach Art. 28 des Einführungsgesetzes zur eidgenössischen Umweltschutzgesetzgebung (sGS 672.1; EG USG) vollzieht die politische Gemeinde die eidgenössischen Vorschriften über den Lärmschutz, soweit keine besonderen Vorschriften gelten. Die Vorinstanz hielt mit Hinweis auf diese Bestimmung im angefochtenen Entscheid fest, die Beschwerdegegner hätten ihre Rüge der Bauverwaltung vorgetragen und damit den öffentlich-rechtlichen Weg gewählt. Die Beschwerdebeteiligte habe folglich die öffentlich-rechtliche Lärmklage der Beschwerdegegner, indem sie diese auf den Zivilrechtsweg verwiesen habe, in formeller Hinsicht nicht erledigt. Der Beschluss vom 24. Januar 2022 sei bereits aus diesem Grund aufzuheben und die Angelegenheit zur Behandlung an die Beschwerdebeteiligte zurückzuweisen. Aus den Beschlusserwägungen ergebe sich jedoch, dass die Beschwerdebeteiligte aus öffentlich-rechtlicher Sicht Lärmschutzmassnahmen ohnehin für nicht angezeigt halte und sie die Lärmklage in der Sache somit abgewiesen hätte. Aus verfahrensökonomischen Gründen sei daher auf die materielle Beurteilung der Vorbringen der Beschwerdegegner näher einzugehen (act. G 2 S. 13). Das Trampolin im Garten der Beschwerdeführer stelle eine neue ortsfeste Anlage gemäss Art. 7 Abs. 7 USG dar. Damit unterliege es grundsätzlich den lärmschutzrechtlichen Vorschriften. Zutreffend sei, dass der Lärm spielender Kinder auch im Aussenbereich zu Wohngebieten gehöre und von den Nachbarn allgemein zu dulden sei. Kinderlärm sei aber nicht grundsätzlich vom Anwendungsbereich des USG ausgenommen. Beim vorliegenden Trampolin handle es sich zudem um eine grössere Anlage, welche gleichzeitig von mehreren Kindern benutzt werden könne, was zu einer Erhöhung der Lärmimmissionen führe (Entscheid Verwaltungsgericht Zürich VB.2015.00116 vom 21. Januar 2016 E. 4.3, 5.1 und 5.5). Bereits aus diesem Grund hätte die Beschwerdebeteiligte prüfen müssen, ob gestützt auf Art. 25 Abs. 2 USG Massnahmen an der Quelle - wie die im Entscheidentwurf noch vorgesehene Versetzung des Trampolins - notwendig und möglich wären. Dies umso mehr, als die Trampolinnutzung nicht mit steigendem Alter der eigenen Kinder abnehme, sondern im Rahmen der Tageskinderpflege für eine unbestimmte Zeitdauer mit einer stets etwa gleichbleibenden Anzahl von Kindern gerechnet werden müsse, die das Trampolin täglich nutzen möchten. Hinzu kämen die relativ kleinräumigen Verhältnisse mit einem 579 m2 grossen Grundstück und einer Gartenanlage von 399 m2. Die Nachbarhäuser im Osten und Süden seien lediglich rund 7.6 m bzw. 4 m von der je gemeinsamen Grenze entfernt. Mit Blick hierauf und die fortdauernde Nutzung im Rahmen der Tageskinderbetreuung wäre sodann als weitere Massnahme auch die verbindliche Einschränkung und Festlegung der Zeiten zu prüfen gewesen, in welchen das Trampolin den Tagespflegekindern zur Verfügung stehen solle (Entscheid Verwaltungsgericht Zürich a.a.O. E. 5.1 f. und 5.5 ff.). Der Verweis der Beschwerdeführer auf die Einhaltung der allgemeinen Regeln nach Polizeireglement der Stadt X.__ vom 9. August 2010 sei diesbezüglich unzureichend. So setze das Reglement in Art. 7 lediglich eine Mittagsruhe für die Werktage von 12-13 Uhr sowie eine Nachtruhe von 22-6 Uhr fest und enthalte in Art. 8 nur ein allgemeines Verbot, wonach während der Ruhezeiten Tätigkeiten und Veranstaltungen, welche die Erholung und Ruhe erheblich stören würden, untersagt seien. Eine solch allgemein gehaltene Festlegung vermöge den durch die Tageskinderpflege geschaffenen besonderen und langfristig andauernden Verhältnissen nicht zu genügen. Eine Beschränkung der Nutzungszeiten sei auch im Rahmen des Rekursaugenscheins angesprochen worden, ohne dass hierüber eine konkrete Einigung habe gefunden werden können. Jedenfalls könnten die speziellen Arbeitszeiten der Beschwerdegegner und sich daraus oder aus gesundheitlichen Beschwerden ergebende besondere Ruhebedürfnisse nicht massgebend sein und lasse sich eine Trampolinnutzung z.B. am Nachmittag nicht generell ausschliessen. Vielmehr sei bei der Festlegung der Nutzungszeiten auch auf den konkreten Ablauf der Tagesbetreuung Rücksicht zu nehmen und die Möglichkeit einer allfälligen künftigen Ausdehnung der Betreuungszeiten abzuklären und zu berücksichtigen. Ebenfalls ohne Ergebnis thematisiert worden sei sodann ein möglicher Alternativstandort für das Trampolin. Der Einwand der Beschwerdeführer, aufgrund der im westlichen Gartenteil herrschenden Windverhältnisse sei eine verstärkte Befestigung notwendig, schliesse eine Versetzung jedenfalls nicht zum vornherein aus. Dies ebenso wenig wie das Vorhaben, die bestehende Umzäunung des Gartens (mit dem Ziel eines besseren Gartenzugangs für die beiden Hunde) durch eine stabilere Einfriedung zu ersetzen, womit zur Gewährleistung der Sichtverhältnisse bei der Grundstückszufahrt eine Verkleinerung des westlichen Gartenteils einhergehen würde. Hingegen sei mit den Beschwerdeführern davon auszugehen, dass die Immissionen aus der Trampolinbenützung auch bei dessen Versetzung in den westlichen Grundstückteil (wenn auch reduziert) hörbar bleiben würden. Auch am neuen Standort könne zusätzlich eine Beschränkung der Nutzungszeiten gerechtfertigt sein. Jedenfalls scheine der heutige Standort des Trampolins aus lärmtechnischer Sicht problematisch zu sein, liege er doch am nächsten zur Hauptwohnseite eines der Nachbarhäuser und führe gemäss Einschätzung der Vertreterin des AFU am Augenschein die Reflexion an der fast unmittelbar angrenzenden Hauswand der Beschwerdeführer zu einer Lärmverstärkung von rund 3 dB(A). Im vorderen westlichen Gartenabschnitt hingegen würde das Trampolin sowohl zum Haus der Beschwerdeführer als auch zu den Nachbarliegenschaften einen grösseren Abstand erhalten oder nicht auf ihre Hauptwohnseite zu liegen kommen. Die Beschwerdeführer zögen allerdings die Aussagen der Fachspezialistin Lärm in ihrer Stellungnahme vom 23. Juni 2022 in Zweifel mit dem Vorbringen, dass die Hauswand schallabsorbierend ausgestaltet sei. Insgesamt stelle zum einen das Trampolin eine lärmschutzrechtlich relevante Anlage dar und zum anderen seien mit der Tageskinderpflege bis auf Weiteres andauernde und (im Vergleich zu einer bloss privaten Nutzung) besondere Verhältnisse gegeben, welche bereits gestützt auf das umweltschutzrechtliche Vorsorgeprinzip eine Überprüfung der Lärmsituation und die Anordnung lärmreduzierender Massnahmen rechtfertigen würden. Da hierfür weitere Sachverhaltsabklärungen notwendig seien, sei die Angelegenheit an die Beschwerdebeteiligte zurückzuweisen (act. G 2 S. 14-16).
Die Beschwerdeführer bestreiten, dass das Trampolin in ihrem Garten eine ortsfeste Einrichtung ist. Es sei auch nicht neu, stehe es doch seit 2014 am gleichen Ort. Es sei nicht ausgeschlossen, dass die Verlegung des Trampolins eine Verbesserung bewirken würde; diese dürfte aber minim sein aufgrund der relativ kleinräumigen Verhältnisse. Eine Versetzung hätte zudem Auswirkungen für die Bewohner der südlich und westlich angrenzenden Gebäude. Die Versetzung auf die Westseite sei zudem nur teilweise möglich, da der Garten in jenem Teil aus Sicherheitsgründen um rund 2.5 m zurückversetzt werden müsse. Somit wäre das Trampolin bei einer Verlegung in den südlichen Gartenteil stark dem Föhn ausgesetzt. Das gänzliche Verbot der Betreuung von Tagespflegekindern auf dem Grundstück der Beschwerdeführer sei das Ziel der Beschwerdegegner gewesen und dürfte es heute noch sein. Da komme es nicht darauf an, wo einzelne Spielmöglichkeiten platziert seien. Im Rekursentscheid werde ausgeführt, dass die Regelungen im kommunalen Polizeireglement für die Tageskinderpflege nicht genügen; dies jedoch ohne überzeugende Begründung. Die Vorinstanz nehme masslose Behauptungen der Beschwerdegegner, was die angebliche Lärmbelastung durch Tagespflegekinder betreffe, kritiklos zur Kenntnis und anerkenne sie dadurch grundsätzlich, obwohl keine Beweise dafür vorlägen, die Tageskinderbetreuung nur am Nachmittag (ausserhalb der Mittags- und Nachtruhe) erfolge, sich keine Nachbarn je beschwert hätten, die Tagespflegekinder wegen Regen und Schnee oft nicht im Freien spielen könnten und von 2014 bis zur Anhängigmachung dieses Verfahrens keine Lärmbeanstandungen erfolgt seien. Dadurch werde die zutreffende Feststellung im Rekursentscheid, dass die speziellen Arbeitszeiten der Beschwerdegegner sowie eine erhöhte Lärmempfindlichkeit rechtlich nicht massgebend seien, zur Makulatur. Die verbalen Angriffe gegen die Beschwerdeführerin in der Rekurseingabe und am Augenschein (act. G 9/1, G 9/14), die in der Stellungnahme vom 4. April 2022 (act. G 9/8) entkräftet worden seien, seien im Rekursentscheid weitgehend unkommentiert geblieben. Die Beurteilung der Fachspezialistin Lärm werde bestritten; zudem sei die protokollierte Aussage in sich widersprüchlich. Festzustellen sei, dass nicht die Beschwerdeführer rücksichtslos handeln und die Gesundheit der Beschwerdegegner geringschätzen würden, sondern dass die Beschwerdegegner aufgrund ihrer "Kinder-Phobie" ein faktisches Verbot der Tageskinderbetreuung verlangen und dadurch die Beschwerdeführer terrorisieren würden (act. G 5 S. 7-9 und 13 f.; G 15).
Vorliegend ist wie dargelegt (E. 3.1) von der Zonenkonformität der Tageskinderbetreuung auf dem Grundstück der Beschwerdeführer auszugehen. Zutreffend weisen die Beschwerdeführer darauf hin, dass der Lärm spielender Kinder auch in eher ruhigen Wohngebieten von den Nachbarn grundsätzlich zu dulden ist (BGE 1C_148/2010 vom 6. September 2010 E. 2.2.3; BGE 1C_521/2015 vom 9. August 2016 E. 6.5). Dies ändert indes nichts daran, dass das vorliegend zur Diskussion stehende Trampolin, welches gleichzeitig von mehreren Kindern benutzt werden kann, entgegen der Auffassung der Beschwerdeführer eine neue ortsfeste Anlage im Sinn von Art. 7 Abs. 7 USG darstellt, bei deren Betrieb Lärmemissionen entstehen. Für die Lärmbelastung durch Kinderspielplätze hat der Bundesrat keine Grenzwerte festgelegt, so dass die Lärmimmissionen im Einzelfall nach den Kriterien von Art. 15 USG bewertet werden müssen (vgl. BGer 1A.241/2004 vom 7. März 2005 E. 2.1 m.H.). Mit der Vorinstanz ist festzuhalten, dass die Beschwerdebeteiligte mit Blick auf den konkreten Sachverhalt die Möglichkeit und Notwendigkeit von Massnahmen an der Quelle (Art. 25 Abs. 2 USG) - insbesondere die Versetzung des Trampolins sowie die verbindliche Festlegung von Nutzungszeiten des Trampolins - hätte prüfen müssen, zumal im Rahmen der Tageskinderbetreuung der Beschwerdeführerin eine Trampolinnutzung für einen nicht zum vornherein bestimmbaren Zeitraum in Frage steht. Zutreffend und bei der noch vorzunehmenden Prüfung zu berücksichtigen ist insbesondere die vorinstanzliche Feststellung, dass subjektive Gegebenheiten bei den Beschwerdegegnern (speziellen Arbeitszeiten, besondere Ruhebedürfnisse) eine Trampolinnutzung während den Zeiten der Tageskinderbetreuung z.B. am Nachmittag nicht generell auszuschliessen vermögen.
Die Infragestellung der Aussagen der Fachspezialistin Lärm des AFU mit dem Vorbringen der Beschwerdeführer, dass die Hauswand schallabsorbierend ausgestaltet sei, macht ebenfalls die Erforderlichkeit weiterer Abklärungen bzw. Verifizierung im Rahmen der Prüfung der öffentlich-rechtlichen "Lärmklage" deutlich. Dies gilt auch mit Bezug auf die Vorbringen der Beschwerdegegner betreffend Nichteinhaltung der Mittagsruhe, nicht korrekter Angabe der Anzahl betreuter Kinder und Übernachtung von betreuten Kindern (act. G 11). In die Prüfung der "Lärmklage" einzubeziehen sind sodann die am Rekursaugenschein festgestellten Gegebenheiten - unter anderem der Umstand, dass die anlässlich des Augenscheins auf dem Trampolin spielenden Kinder von den Beteiligten offenbar nicht als störend wahrgenommen wurden. Die Feststellung der Beschwerdegegner, die Kinder seien zu "leiser" Spielweise angehalten worden (act. G 11 Ziffer 5.3), wird von den Beschwerdeführern bestritten (act. G 15 Ziffern 1.2 und 2.3). Für die Lärmprognose zu beachten sein werden auch die weiteren auf dem Grundstück situierten und ebenfalls mit der Tagesbetreuung im Zusammenhang stehenden Spielgeräte (wie etwa der Kletterturm und das Wasserbassin) sowie die massgebenden Betreuungszeiten. Ab November 2022 erfolgte offenbar insofern eine Neuregelung, als sich die Kinderbetreuung von bisher fünf auf zwei Nachmittage pro Woche reduzierte (act. G 5 Ziffer IV/6.6). Angesichts all dieser Gegebenheiten erweist sich der angefochtene Rückweisungsentscheid als nicht zu beanstanden.
Vorinstanz und Beschwerdebeteiligte haben keinen Anspruch auf ausseramtliche Entschädigung (Linder, in: Rizvi/Schindler/Cavelti [Hrsg.] a.a.O., N 20 zu Art. 98bis VRP); beide stellten - wie die Beschwerdegegner - auch keinen Antrag. Dementsprechend sind keine ausseramtlichen Kosten zu entschädigen.
Demnach erkennt das Verwaltungsgericht auf dem Zirkulationsweg zu Recht: