Entscheid vom 12. September 2022
Besetzung
Abteilungspräsident Zürn; Verwaltungsrichterin Reiter, Verwaltungsrichter Zogg; Gerichtsschreiber Scherrer
Verfahrensbeteiligte
A.__, zurzeit Ausschaffungsgefängnis, Ifangstrasse 5, 9602 Bazenheid,
Beschwerdeführer,
vertreten durch Rechtsanwältin M.A. HSG Lea Hungerbühler, AsyLex, Gotthardstrasse 52, 8002 Zürich,
gegen
Verwaltungsrekurskommission des Kantons St. Gallen, Unterstrasse 28, 9001 St. Gallen,
Vorinstanz,
und
Migrationsamt, Oberer Graben 38, 9001 St. Gallen,
Beschwerdegegner,
Gegenstand
Haft im Rahmen des Dublin-Verfahrens (Art. 76a AIG)
Das Verwaltungsgericht stellt fest:
A.__ (geboren 1998, von Afghanistan) reiste am 11. Juli 2022 um 17.30 Uhr von Österreich herkommend ohne gültiges Reisepapier mit dem Zug in die Schweiz ein. In Buchs/SG wurde er vom Grenzwachtkorps angehalten, kontrolliert und an die Kantonspolizei St. Gallen überstellt, die ihn vorläufig festnahm. A.__ gab an, er habe sich von 2015 bis 2019 in Österreich aufgehalten. Er habe aber dort kein Asyl erhalten und sei nach Afghanistan zurückgeschafft worden. Vor etwa einem Monat sei er trotz Einreiseverbots via Iran, die Türkei, Bulgarien und Ungarn wieder nach Österreich gelangt, um anschliessend in die Schweiz zu reisen und hier um Asyl zu ersuchen. Weitere Ermittlungen ergaben, dass A.__ in Österreich wegen illegalen Aufenthalts, Körperverletzung, gefährlicher Drohung, Sachbeschädigung, unerlaubten Umgangs mit Suchtmitteln und Drogenhandels bestraft und am 14. Oktober 2021 in Bulgarien und am 3. Dezember 2021 in Österreich erkennungsdienstlich erfasst worden war.
A.__ wurde am 12. Juli 2022 um 18.30 Uhr gestützt auf einen entsprechenden Haftbefehl des Migrationsamts für die Dauer des Asylverfahrens in Vorbereitungshaft genommen. Seit 13. Juli 2022 ist er im Ausschaffungsgefängnis in Bazenheid untergebracht. Gleichentags ersuchte das Migrationsamt das Staatssekretariat für Migration um Durchführung des Dublin-Verfahrens. Am 14. Juli 2022 erlitt A.__ in der Haft einen epileptischen Anfall.
Am 3. August 2022 ersuchte A.__ durch seine Rechtsvertreterin bei der Verwaltungsrekurskommission um Überprüfung der Haftanordnung und Entlassung aus der Haft. Der Einzelrichter bestätigte am 8. August 2022 den Haftbefehl vom 12. Juli 2022 und wies das Gesuch um Entlassung und um unentgeltliche Rechtsverbeiständung ab. Er verzichtete auf die Erhebung der A.__ auferlegten amtlichen Kosten und entzog einer allfälligen Beschwerde die aufschiebende Wirkung.
A.__ (Beschwerdeführer) erhob gegen den am 9. August 2022 versandten Entscheid des Einzelrichters der Verwaltungsrekurskommission (Vorinstanz) mit Eingabe seiner Rechtsvertreterin vom 17. August 2022 Beschwerde beim Verwaltungsgericht mit den Rechtsbegehren, unter Kosten- und Entschädigungsfolge, eventualiter unter Gewährung der unentgeltlichen Rechtspflege und Rechtsverbeiständung, sei der angefochtene Entscheid aufzuheben. Der Beschwerdeführer sei aus der Haft zu entlassen, eventualiter die Unrechtmässigkeit der Haft festzustellen, und die Rechtsvertreterin für das vorinstanzliche Verfahren als unentgeltliche Rechtsbeiständin einzusetzen und angemessen zu entschädigen. Nach Durchführung eines Augenscheines seien die Widerrechtlichkeit der Haftbedingungen und insbesondere die unzureichende medizinische Versorgung im Gefängnis Bazenheid festzustellen.
Die Vorinstanz verzichtete am 19. August 2022, das Migrationsamt am 24. August 2022 auf eine Vernehmlassung.
Auf die Erwägungen im angefochtenen Entscheid und die Ausführungen des Beschwerdeführers zur Begründung seiner Anträge sowie die Akten wird, soweit wesentlich, in den Erwägungen eingegangen.
Darüber zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:
Das Verwaltungsgericht ist zum Entscheid in der Sache zuständig (Art. 59 Abs. 1 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege; sGS 951.1, VRP). Der Beschwerdeführer, dessen Gesuch um Aufhebung der Haftanordnung und Entlassung aus der Haft im Rahmen des Dublin-Verfahrens gemäss Art. 76a des Bundesgesetzes über die Ausländerinnen und Ausländer und über die Integration (Ausländer- und Integrationsgesetz; SR 142.20, AIG) die Vorinstanz mit dem angefochtenen Entscheid abgewiesen hat, ist zur Erhebung der Beschwerde befugt (Art. 64 in Verbindung mit Art. 45 Abs. 1 VRP). Selbst wenn er mittlerweile aus der Haft entlassen worden sein sollte, ist seine Beschwerde in der Sache zu behandeln, da sich im Verfahren vor allen kantonalen Vorinstanzen als Partei beteiligen können muss, wer zur Beschwerde an das Bundesgericht berechtigt ist (vgl. Art. 111 Abs. 1 des Bundesgesetzes über das Bundesgericht; Bundesgerichtsgesetz, SR 173.110, BGG) und das Bundesgericht seinerseits in Konstellationen wie der vorliegenden – der Beschwerdeführer rügt in vertretbarer Weise Verletzungen völker- und verfassungsrechtlicher Ansprüche, die sich als Rechtsfragen von grundsätzlicher Bedeutung jederzeit wieder stellen können – vom Erfordernis des praktischen und aktuellen schutzwürdigen Rechtsschutzinteresses absieht (vgl. BGer 2C_101/2017 vom 1. März 2017 E. 1.2 mit Hinweis auf BGE 142 I 135 E. 1.3.2). Die Beschwerde gegen den am 9. August 2022 versandten Entscheid wurde mit Eingabe vom 17. August 2022 rechtzeitig erhoben und erfüllt in formeller und inhaltlicher Hinsicht die gesetzlichen Anforderungen (Art. 64 in Verbindung mit Art. 47 Abs. 1 und Art. 48 Abs. 1 VRP). Auf die Beschwerde ist einzutreten.
Der Beschwerdeführer wurde gestützt auf Art. 76a AIG am 13. Juli 2022 zur Sicherstellung des Dublin-Verfahrens in Vorbereitungshaft genommen. Er macht geltend, er sei aus der Haft zu entlassen, weil deren Anordnung ohne Befristung unverhältnismässig sei (dazu nachfolgend Erwägung 3). Der einzig zulässige Haftgrund der erheblichen Fluchtgefahr sei nicht erfüllt, mit Blick auf seine Erkrankung an Epilepsie sei die Haft unverhältnismässig und es sei zudem nicht ersichtlich, weshalb in seinem Fall nicht mildere Massnahmen ausreichten (dazu nachfolgend Erwägung 4). Schliesslich beantragt der Beschwerdeführer, es sei die Widerrechtlichkeit der Haftbedingungen in der Haftanstalt Bazenheid festzustellen (dazu nachfolgend Erwägung 5).
Der Beschwerdeführer macht geltend, auch wenn das Gesetz für eine bestimmte Haftart eine Maximaldauer vorsehe, entbinde dies die anordnende Behörde nicht davon, die Dauer der Haft im Hafttitel zu beschränken. Ohne eine solche Beschränkung sei die Haft per se unverhältnismässig. Vom Betroffenen könne nicht erwartet werden, dass er (in der Haft) im Gesetz nachschaue, wie lange die Haft in der Theorie maximal angeordnet werden könne. Migrationsamt und Vorinstanz hätten begründen müssen, weshalb sie direkt die maximale Haftdauer als gerechtfertigt erachteten.
Zur Vorbereitung des Entscheides über die Zuständigkeit für das Asylgesuch im Dublin-Verfahren kann die betroffene Person gemäss Art. 76a Abs. 3 Ingress und lit. a AIG für die Dauer von höchstens sieben Wochen ab Haftanordnung in Haft genommen werden. Im Haftbefehl vom 12. Juli 2022 hat das Migrationsamt zwar keine auf den Einzelfall bezogene konkrete Haftdauer festgelegt. Jedoch werden die betroffenen Personen anlässlich der Eröffnung des Haftbefehls standardmässig über die gesetzlich maximal zulässige Haftdauer von sieben Wochen und die in dieser Zeit zwischen den nationalen Behörden ablaufenden Verfahrensschritte zur Klärung der nationalen Zuständigkeit orientiert (act. 7/5 Seite 25). Auch der vorinstanzliche Einzelrichter gab in der Begründung seines Entscheides die gesetzliche Bestimmung wieder, welche die maximale Haftdauer von sieben Wochen festlegt (Erwägung 2 des angefochtenen Entscheides). Wird eine Person für die Dauer der Abklärung der nationalen Zuständigkeit zur Behandlung ihres Asylbegehrens in Haft genommen, dürfen die in Art. 28 Abs. 3 der Verordnung (EU) Nr. 604/2013 des Europäischen Parlamentes und des Rates vom 26. Juni 2013 zur Festlegung der Kriterien und Verfahren zur Bestimmung des Mitgliedstaats, der für die Prüfung eines von einem Drittstaatsangehörigen oder Staatenlosen in einem Mitgliedstaat gestellten Antrags auf internationalen Schutz zuständig ist (ABl. L 180 vom 29. Juni 2013 S. 31, Dublin-III-Verordnung) vorgegebenen Fristen für die standardisierte Abwicklung des internationalen Verwaltungsverfahrens nicht überschritten werden. Sie belassen den zuständigen nationalen Behörden keinen Raum für erhebliche Verzögerungen. Die haftanordnende Behörde ist deshalb nicht gehalten, zunächst eine kürzere Haftdauer anzuordnen oder weiter zu begründen, weshalb der Haftbefehl unmittelbar für die gesetzlich maximal zulässige Haftdauer von sieben Wochen ab Inhaftierung ausgestellt wird. Dass die vom Gesetz vorgesehene Maximaldauer von sieben Wochen mit den Vorgaben der Dublin-III-Verordnung grundsätzlich nicht vereinbar wäre, bringt der Beschwerdeführer nicht vor (vgl. dazu BGer 2C_199/2018 vom 9. Juli 2018 E. 4.4).
Die Rügen des Beschwerdeführers, die Haft sei mangels im Hafttitel festgesetzter Dauer unverhältnismässig und die haftanordnende Behörde und die Vorinstanz hätten die maximal siebenwöchige Dauer der Haft weiter begründen müssen, erweisen sich deshalb als unbegründet.
Der Beschwerdeführer ist der Auffassung, in seinem Fall liege keine für die Anordnung der Dublin-Haft erforderliche "erhebliche Fluchtgefahr" vor. Es bestünden keine ausreichenden öffentlichen Interessen an seiner Inhaftierung. Ob mildere Massnahmen den Zweck ebenfalls erfüllen könnten, sei nicht geprüft worden.
Die zuständige Behörde kann gestützt auf Art. 76a Abs. 1 AIG eine im Dublin-Verfahren ausgewiesene Person zur Sicherstellung der Wegweisung in den für das Asylverfahren zuständigen Dublin-Staat in Haft nehmen, wenn im Einzelfall konkrete Anzeichen befürchten lassen, dass die Person sich der Durchführung der Wegweisung entziehen will (lit. a, "erhebliche Fluchtgefahr", dazu nachfolgend Erwägung 4.2), die Haft verhältnismässig ist (lit. b, dazu nachfolgend Erwägung 4.3) und sich weniger einschneidende Massnahmen nicht wirksam anwenden lassen (lit. c, dazu nachfolgend Erwägung 4.4). Die Bestimmung setzt inhaltlich Art. 28 Abs. 2 der Dublin-III-Verordnung um (BGer 2C_199/2018 vom 9. Juli 2018 E. 4.1 mit Hinweisen).
Zum Haftgrund lässt der Beschwerdeführer ausführen, die haftanordnende Behörde begründe die angeblich erhebliche Fluchtgefahr damit, dass sie ihm eine "illegale Einreise" unterstelle. Die Genfer Flüchtlingskonvention stehe aber einer Kriminalisierung der Einreise von Flüchtlingen entgegen. Dass der Beschwerdeführer als Flüchtling zu qualifizieren sei, sei angesichts seiner Herkunft aus Afghanistan äusserst wahrscheinlich. Inwiefern die weit zurückliegenden Vorstrafen noch zu einer erheblichen Fluchtgefahr führen sollten, sei unergründlich und werde auch von der Vorinstanz nicht erklärt. Die Vermutung, der Beschwerdeführer habe ein Asylgesuch eingereicht, um den drohenden Vollzug seiner Wegweisung zu vermeiden, sei weit hergeholt. Inwieweit es rechtsmissbräuchlich sein soll, aus Afghanistan zu flüchten und Schutz vor der Verfolgung durch die Taliban zu suchen, sei nicht erkennbar und werde von der Vorinstanz auch nicht begründet. Vielmehr offenbare das Asylgesuch, dass der Beschwerdeführer schlicht keinen Anlass habe, sich den Schweizer Behörden zu entziehen. Im Gegenteil sei es in seinem Interesse, sich für das Asylverfahren den Schweizer Behörden zur Verfügung zu halten, da er in der Schweiz Asyl erhalten möchte.
Als Fluchtgefahr bezeichnet Art. 2 Ingress und lit. n der Dublin-III-Verordnung das Vorliegen von Gründen im Einzelfall, die auf objektiven, gesetzlich festgelegten Kriterien beruhen und zu der Annahme Anlass geben, dass ein Gesuchsteller gegen den ein Überstellungsverfahren läuft, sich diesem durch Flucht entziehen könnte. Der Beschwerdeführer macht nicht geltend, Art. 76a Abs. 2 AIG setze den Haftgrund der "erheblichen Fluchtgefahr" in einer Art. 28 Abs. 2 der Dublin-III-Verordnung nicht gerecht werdenden Weise um (vgl. dazu BGer 2C_199/2018 vom 9. Juli 2018 E. 3.2.). Art. 76a Abs. 2 AIG umschreibt die konkreten Anzeichen, welche befürchten lassen, die betroffene Person wolle sich der Durchführung der Wegweisung entziehen. Dies ist insbesondere dann der Fall, wenn ihr Verhalten in der Schweiz oder im Ausland darauf schliessen lässt, dass sie sich behördlichen Anordnungen widersetzen werde (lit. b). Dieser Haftgrund setzt nicht voraus, dass die betroffene Person im Asyl- oder Wegweisungsverfahren Anordnungen der Behörden missachtet hat (lit. a, e contrario). Allein der Hinweis, der Beschwerdeführer habe sich bisher den schweizerischen Behörden gegenüber kooperativ verhalten, schliesst deshalb nicht aus, dass – andere – konkrete Anzeichen eine Fluchtgefahr befürchten lassen.
Der 1998 geborene Beschwerdeführer ist Staatsangehöriger von Afghanistan. Er ersuchte im Jahr 2015 in Österreich um Asyl. Das Gesuch war erfolglos, und er wurde 2019 unter Verhängung eines bis 23. Februar 2025 gültigen Verbots, in den Schengenraum einzureisen (act. 7/5 Seite 10), in seine Heimat ausgeschafft. Im Jahr 2021 – in Europa wurde er erstmals im Oktober 2021 in Bulgarien erkennungsdienstlich erneut erfasst – hat der Beschwerdeführer Afghanistan nach der Machtübernahme durch die Taliban wieder verlassen, um in Europa neuerlich um Asyl nachzusuchen. In der Schweiz hat er das Gesuch unmittelbar nach seiner Einreise am 11. Juli 2022, anlässlich derer er festgenommen wurde, gestellt. Diese Verhaltensweisen des Beschwerdeführers für sich allein betrachtet sind unter den konkreten Umständen noch keine sehr gewichtigen Indizien dafür, dass er sich dem innereuropäischen Überstellungsverfahren durch Flucht entziehen könnte: Erstmals hat er als Jugendlicher in Europa um Asyl nachgesucht. Dass er im Jahr 2019 nicht selbständig in seine Heimat zurückkehrte, sondern sich zurückbringen liess, ist ebenso nachvollziehbar wie der Umstand, dass er Afghanistan nach dem Regimewechsel trotz des Einreiseverbots wieder in Richtung Europa verliess. Das Asylgesuch in der Schweiz hat der Beschwerdeführer im frühestmöglichen Zeitpunkt gestellt.
Allerdings weisen verschiedene andere Umstände daraufhin, dass der Beschwerdeführer einen illegalen Aufenthalt in Europa einem ordentlichen Asylverfahren in einem anderen europäischen Land als der Schweiz vorziehen und sich deshalb dem Überstellungsverfahren durch Flucht und Untertauchen entziehen könnte: In Österreich wurde er strafrechtlich rechtskräftig wegen illegalen Aufenthalts, Körperverletzung, gefährlicher Drohung, Sachbeschädigung, unerlaubten Umgangs mit Suchtmitteln und Drogenhandels verurteilt. Die Taten hat er zwar grösstenteils als Jugendlicher begangen. Jedoch bestehen in Österreich auch noch "Kriminalpolizeiliche Vormerkungen" wegen Raubes, schweren sexuellen Missbrauchs von Unmündigen, Raufhandels, Ladendiebstahls, schwerer Nötigung, Fälschung besonders geschützter Urkunden, Körperverletzung, schwerer Körperverletzung und Drogendelikten. Auch wenn diese "Vormerkungen" nicht zu Strafurteilen geführt haben, liegen ihnen zumindest entsprechende Verdachtsmomente zugrunde. Der Beschwerdeführer geht deshalb möglicherweise und zu Recht davon aus, bei einer Überstellung nach Österreich drohe ihm dort ein weiteres Strafverfahren. Der Beschwerdeführer gab in der polizeilichen Befragung an, er könnte sich seine Reisepapiere aus Afghanistan per Post zustellen lassen (act. 7/5 Seite 19). Daraus ist zu schliessen, dass er in Afghanistan über einen Pass verfügt hatte und die Reise nach Europa trotzdem ohne Reisepapier antrat. Schliesslich hat er sich spätestens seit Oktober 2021 in Europa illegal aufgehalten, ohne dass ein erneutes Asylgesuch aktenkundig geworden wäre. Mithin hat er einen illegalen Aufenthalt in Europa einem ordentlichen Asylverfahren vorgezogen. Damit liegen hinreichend konkrete Anzeichen dafür vor, dass sich der Beschwerdeführer dem Überstellungsverfahren ohne ausreichende Zwangsmassnahme widersetzen würde.
Der Beschwerdeführer erachtet die Haft sodann als unverhältnismässig, weil die haftanordnende Behörde mit keinem Wort erkläre, welche öffentlichen Interessen seinen privaten Interessen entgegenstünden. Weil er gesundheitlich angeschlagen sei, sei sein privates Interesse an der persönlichen Freiheit besonders hoch zu gewichten. Das Leben mit Epilepsie im Gefängnis sei äusserst gefährlich und psychisch belastend, da die Gefahr eines nicht erkannten Anfalls in der Nacht in einer Einzelzelle mit gravierenden Folgen bis zur Möglichkeit, zu sterben, real und als nicht gering einzustufen sei. Die haftanordnende Behörde habe nicht erläutert, wie und ob eine angemessene Reaktion in dieser Situation gegeben wäre.
Im Verlauf des Aufenthalts des Beschwerdeführers in der Schweiz wurden mehrfach Angaben zu seinem Gesundheitszustand erhoben. Anlässlich seiner Festnahme bestätigte er am 11. Juli 2022 die Angaben zu Krankheit oder Behinderung (Keine) und benötigten Medikamenten (Keine; act. 7/5 Seite 7). Am folgenden Tag gab er in der polizeilichen Einvernahme zum Vorwurf der widerrechtlichen Einreise im Zusammenhang mit seiner strafrechtlichen Verurteilung in Österreich allerdings an, er leide an Epilepsie und sei während eines Anfalls gegen eine unbekannte Person handgreiflich geworden (act. 7/5 Seite 19). Anlässlich der Eröffnung des Haftbefehls für die ausländerrechtliche Administrativhaft am 12. Juli 2022 bejahte der Beschwerdeführer dann die Frage, ob er gesund und hafterstehungsfähig sei, und verneinte jene, ob er einen Arzt benötige (act. 7/5 Seite 27). Aus den Akten geht nicht hervor, dass der Beschwerdeführer bisher je mit Antiepileptika behandelt worden wäre. Welche Bedeutung der Beschwerdeführer der geltend gemachten Erkrankung beimisst, ist jedenfalls mit Blick auf seine eigenen Angaben unklar.
Haftanordnende Behörde und Vorinstanz gehen davon aus, dass der Beschwerdeführer am 14. Juli 2022 in der Haft einen epileptischen Anfall erlitt. Der Rettungsdienst wurde beigezogen (act. 7/5 Seite 34). Über die Dauer und Schwere des Ereignisses lassen sich den Akten keine Hinweise entnehmen. Auch in der Beschwerde werden dazu keine weiteren Ausführungen gemacht. Dass die Epilepsie des Beschwerdeführers ärztlich – beispielsweise anlässlich des Einsatzes des Rettungsdienstes – diagnostiziert worden wäre, ist nicht aktenkundig. Ebenso wenig bestehen Hinweise dafür, dass der Gesundheitszustand des Beschwerdeführers anschliessend weitergehend ärztlich abgeklärt und nötigenfalls eine medikamentöse Behandlung angeordnet worden wäre. Der Beschwerdeführer weist deshalb zu Recht auf mögliche schwerwiegende Folgen eines unbemerkt gebliebenen Anfalls hin. Allein deshalb erscheint die Haft allerdings noch nicht als unverhältnismässig. Vielmehr sind die zur Vermeidung einer solchen Situation erforderlichen Massnahmen – ärztliche Untersuchung, nötigenfalls Abgabe von Medikamenten, Gewährleistung einer ausreichenden Überwachung beispielsweise durch Unterbringung in einer Doppelzelle – umgehend zu ergreifen.
Der Beschwerdeführer bringt schliesslich vor, die Haft müsse als ultima ratio in sachlicher, zeitlicher und persönlicher Hinsicht das mildeste Mittel zur Sicherstellung des Wegweisungsvollzugs darstellen. Die haftanordnende Behörde habe nicht erklärt, weshalb mildere Massnahmen vorliegend konkret nicht ausreichend wären. Es sei unergründlich, weshalb sich der Beschwerdeführer, der daran interessiert sei, dass sein Asylverfahren hier durchgeführt werde und er daran teilnehmen könne, beispielsweise nicht an eine Meldepflicht oder eine Eingrenzung halten sollte.
Die Haft ist durch das öffentliche Interesse an der Durchsetzung des europäischen Dublin-Systems, das mehrfache Asylanträge in verschiedenen Mitgliedstaaten vermeiden soll, gerechtfertigt und auch verhältnismässig. Sie ist zur Durchsetzung dieses öffentlichen Interesses geeignet und erforderlich. Die Haft des Beschwerdeführers hängt zwar mit dem von ihm in der Schweiz eingereichten Asylgesuch zusammen, an dessen erfolgreicher Durchführung er interessiert ist. Allerdings dient das Asylverfahren in der Schweiz jedenfalls vorderhand nicht der Beurteilung seiner Flüchtlingseigenschaft und seines allfälligen Anspruchs auf Asyl in der Schweiz, sondern der Klärung der nationalen Zuständigkeit im Dublin-Verfahren. Diesbezüglich wurden bereits konkrete Anhaltspunkte dafür festgestellt, dass der Beschwerdeführer einen illegalen Aufenthalt in Europa einem Asylverfahren ausserhalb der Schweiz vorziehen könnte. Unter diesen Umständen erscheint die vom Beschwerdeführer vorgeschlagene Meldepflicht oder Eingrenzung nicht geeignet, die erfolgreiche Durchführung und Umsetzung des Überstellungsverfahrens nach den Dubliner-Regeln sicherzustellen. Ob bei einer materiellen Prüfung seines Asylgesuchs durch die schweizerischen Behörden eine Vorbereitungshaft gestützt auf Art. 75 AIG zulässig wäre, kann offenbleiben.
Nach Art. 81 Abs. 2 AIG (in der seit 1. Juni 2019 in Kraft stehenden Fassung; AS 2019 S. 1413) ist die ausländerrechtliche Administrativhaft in Hafteinrichtungen zu vollziehen, die dem Vollzug der Vorbereitungs-, Ausschaffungs- und Durchsetzungshaft dienen; ist dies insbesondere aus Kapazitätsgründen in Ausnahmefällen nicht möglich, so sind die inhaftierten Ausländerinnen und Ausländer gesondert von Personen in Untersuchungshaft oder im Strafvollzug unterzubringen. Art. 81 Abs. 4 AIG verweist für die Rückführungen in einen Drittstaat (lit. a) und für Dublin-Überstellungen (lit. b) auf das einschlägige europäische Recht.
Für Dublin-Überstellungen verweist Art. 28 Abs. 4 der Dublin-III-Verordnung seinerseits auf Art. 9, 10 und 11 der Richtlinie 2013/33/EU. Danach sind die inhaftierten Personen in speziellen Hafteinrichtungen oder zumindest von den gewöhnlichen Strafgefangenen getrennt unterzubringen (Art. 10 Ziff. 1); sie müssen die Möglichkeit haben, sich an der frischen Luft aufzuhalten (Art. 10 Ziff. 2), mit Personen des UNHCR oder in deren Auftrag tätiger Organisationen sowie mit Familienangehörigen, Rechtsbeistand oder Berater und bestimmten weiteren Personen Verbindung aufzunehmen und sie als Besucher zu empfangen (Art. 10 Ziff. 3 und 4) und haben Anspruch auf systematische Informationen zu den in der Einrichtung geltenden Regeln (Art. 10 Ziff. 5). Schliesslich ist die Gesundheit, auch die psychische Gesundheit, der inhaftierten Personen ein vorrangiges Anliegen der nationalen Behörden, wobei die Mitgliedstaaten dafür sorgen, dass regelmässige Überprüfungen stattfinden, die inhaftierten Personen in angemessener Weise unterstützt werden und ihrer besonderen Situation einschliesslich ihrer Gesundheit Rechnung getragen wird (Art. 11 Ziff. 1).
Auch das europäische Recht geht davon aus, dass einerseits in Mitgliedstaaten besondere Hafteinrichtungen unter Umständen fehlen können – in diesen Fällen müssen die in Haft genommenen Drittstaatsangehörigen gesondert von den gewöhnlichen Strafgefangenen untergebracht werden – und anderseits in Haft genommenen Drittstaatsangehörigen auf Wunsch gestattet wird, zu gegebener Zeit mit Rechtsvertretern, Familienangehörigen und den zuständigen Konsularbehörden Kontakt aufzunehmen (vgl. Urteil des EuGH C-519/20 vom 10. März 2022 Rz. 5 zum entsprechenden Art. 16 der Richtlinie 2008/115/EG). Rechtsvorschriften, die Ausnahmen von diesem Grundsatz der Trennung von Strafvollzug und ausländerrechtlicher Administrativhaft vorsehen, sind selbst dann zulässig, wenn nicht ausgeschlossen ist, dass in dem Zeitraum, in dem auf die Ausnahme zurückgegriffen wird, in bestimmten speziellen Einrichtungen für den Vollzug der Abschiebehaft vorübergehend Plätze verfügbar sind (vgl. Urteil des EuGH C-519/20 vom 10. März 2022 Rz. 78). Personen in ausländerrechtlicher Haft werden gemäss Art. 2 Abs. 2 der Verordnung über die Gefängnisse und Vollzugsanstalten (sGS 962.14) getrennt von Gefangenen anderer Haftarten untergebracht und erhalten im Rahmen der Hausordnung Gelegenheit für soziale Kontakte und gemeinschaftliche Aktivitäten; im Übrigen werden die Vorschriften der Verordnung sachgemäss angewendet.
Im Gefängnis Bazenheid werden nebst der ausländerrechtlichen Administrativhaft – unbestrittenermassen – keine auf anderen Rechtsgründen beruhenden Freiheitsentzüge vollzogen. Die wesentliche Voraussetzung des Vollzugs der ausländerrechtlichen Haft in einer separaten dafür vorgesehenen Hafteinrichtung ist damit erfüllt.
Das Gefängnis Bazenheid war bei seiner Errichtung auf den Vollzug der Untersuchungshaft ausgerichtet. Die Einrichtung hat dementsprechend *in baulicher Hinsicht* – wie insbesondere das Erscheinungsbild des Spazierhofs und die erhebliche Einschränkung der Privat- und Intimsphäre in doppelt belegten Zellen zeigen – den Charakter einer Gefängnisumgebung. Allerdings verfügt das Gefängnis mit Aufenthaltsräumen, in welchen sich die inhaftierten Personen aufhalten und gemeinsam Freizeitbeschäftigungen – Tischfussball, Lesen, Gesellschaftsspiele spielen – nachgehen können, über eine *Ausstattung*, die sich von einem Untersuchungsgefängnis unterscheidet.
Das *Haftregime* wird als spürbar weniger einschränkend erlebt als jenes im Strafvollzug (vgl. VerwGE B 2022/124 vom 25. Juli 2022 E. 4.3.2). Die Freiheiten sind zwar räumlich, zeitlich und hinsichtlich der Betätigungsmöglichkeiten relativ eng begrenzt. Während längerer Zeit offene Zellen und weitergehende Möglichkeiten sportlicher Betätigung setzen voraus, dass die damit erforderliche Betreuung der Insassen personell gewährleistet werden kann. Das hängt vor allem auch davon ab, wie entspannt sich die Beziehungen zwischen den Häftlingen gestalten. Den allgemeinen Anspruch auf Beschäftigung in der ausländerrechtlichen Administrativhaft gemäss Art. 81 Abs. 2 Satz 3 AIG (in der Fassung vom 16. Dezember 2005, AS 2007 S. 5437) hat der Gesetzgeber per 1. Dezember 2014 ersatzlos gestrichen (vgl. AS 2013 S. 4375 ff. S. 4390). Der Beschwerdeführer macht nicht geltend, der Zugang zu Zeitungen und Büchern oder der Empfang von Besuchen seien ihm verwehrt worden. Er macht auch nicht geltend, zeitliche und finanzielle Restriktionen hätten zu einem ungenügenden Kontakt mit seiner Rechtsvertreterin geführt. Ebenso wenig bringt er vor, der Empfang von Besucherinnen oder Besuchern sei ihm verwehrt worden. Der Umstand, dass die inhaftierten Personen die Mobiltelefone abgeben müssen und keinen Zugang zum Internet haben, beschränkt ihre Möglichkeit, sich zu informieren und insbesondere mit Angehörigen Kontakt aufzunehmen, erheblich. Dass ihm damit aber jede von ihm gewünschte Kontaktaufnahme verunmöglicht wurde, macht auch der Beschwerdeführer nicht geltend. Trotzdem ist es angebracht, dass die haftanordnende Behörde – was sie bisher nicht getan hat – die Massnahmen begründet. Selbst wenn dafür keine ausreichenden Gründe vorgebracht werden könnten, hätte dies jedoch nicht zur Folge, dass die Inhaftierung des Beschwerdeführers als unverhältnismässig beurteilt und er umgehend aus der Haft entlassen werden müsste.
Die *medizinische und ärztliche Versorgung* ist im Ausschaffungsgefängnis Bazenheid wie in jeder anderen Hafteinrichtung des Kantons St. Gallen gewährleistet. Was die besondere Situation des Beschwerdeführers anbelangt, ist ärztlich umgehend Klarheit über eine Epilepsieerkrankung zu schaffen und die gegebenenfalls nötige Behandlung und Überwachung zu garantieren (vgl. dazu oben Erwägung 4.3).
Damit ergibt sich hinsichtlich der Haftbedingungen zusammenfassend, dass die Unterbringung des Beschwerdeführers im Ausschaffungsgefängnis Bazenheid den Grundsatz der Trennung von Straf- und Untersuchungsgefangenen einhält. Das Regime ist freier ausgestaltet als im Strafvollzug und in der Untersuchungshaft. Es genügt insgesamt den Mindestanforderungen, welche der Vollzug der ausländerrechtlichen Administrativhaft erfüllen muss. Soweit es als restriktiv – keine Möglichkeit für Sport und Beschäftigung – erscheint, ist es durch die bestehenden, jedoch in Anpassung stehenden st. gallischen Gefängnisstrukturen und die Aufrechterhaltung eines ordnungsgemässen Anstaltsbetriebs bedingt. Es ist davon auszugehen, dass Lockerungen zumindest teilweise – wie beispielsweise die Verkürzung der Einschliesszeiten, Bewegungsfreiheit im Zellentrakt und zusätzliche Sportmöglichkeiten im Innenhof wie beispielsweise ein Basketballkorb und weitere einfache Trainingseinrichtungen – bei zuverlässig kooperativem Verhalten der Insassen möglich sind. Die haftanordnende Behörde ist im Rahmen ihrer Pflicht zur Information über die in der Einrichtung geltenden Regeln zudem gehalten, zu begründen, weshalb den inhaftierten Personen das Mobiltelefon abgenommen und kein allenfalls kontrollierter Zugang zum Internet über anstaltseigene Informatikmittel gewährt wird.
Schliesslich bleibt zu prüfen, ob die Vorinstanz dem Beschwerdeführer im Verfahren der gerichtlichen Haftüberprüfung zu Recht die unentgeltliche Rechtsverbeiständung durch Rechtsanwältin Lea Hungerbühler verweigert hat. Die Vorinstanz hat zwar den grundsätzlichen Anspruch auf unentgeltliche Rechtspflege und -verbeiständung bei der erstmaligen richterlichen Prüfung der Dublin-Haft zu Recht anerkannt. Sie ist aber davon ausgegangen, das Hilfswerk der Evangelischen Kirchen Schweiz (HEKS) sei vom Staatssekretariat für Migration unter anderem beauftragt, die Rechtsvertretung von Asylsuchenden in der Verfahrensregion Ostschweiz (Altstätten) zu gewährleisten. Die haftanordnende Behörde habe ausgeführt, der Beschwerdeführer werde vom HEKS vertreten. Darauf könne er vorliegend zurückgreifen und die Vertretung durch AsyLex erweise sich als nicht notwendig. – Der Beschwerdeführer hält dem entgegen, die Rechtsvertretung habe im Administrativhaftverfahren durch eine Rechtsanwältin oder einen Rechtsanwalt zu erfolgen. Die Mitarbeitenden des HEKS seien nicht im Anwaltsregister eingetragen und könnten folglich die Vertretung bereits aus rechtlichen Gründen nicht übernehmen.
Die Vorinstanz geht von den bundesrechtlichen Regelungen zur Rechtsberatung und Rechtsvertretung Asylsuchender in Art. 102f ff. des Asylgesetzes (SR 142.31, AsylG) aus. Die Bestimmungen betreffen den Rechtsschutz der asylsuchenden Personen in den Zentren des Bundes. Das Asylgesuch des Beschwerdeführers wird im Bundesasylzentrum in Altstätten behandelt. Es wurde ihm deshalb eine Rechtsvertretung – durch das Hilfswerk der Evangelisch-reformierten Kirche Schweiz (HEKS) – zugewiesen (Art. 102h Abs. 1 AsylG; act. 7/4). Der Zugang zur unabhängigen Beratung und Rechtsvertretung durch die beauftragten Leistungserbringer und die zugelassenen Rechtsberatungsstellen betrifft die Durchführung des Asylverfahrens (vgl. Art. 52a der Asylverordnung 1 über Verfahrensfragen, Asylverordnung 1, SR 142.311, AsylV 1), nicht aber das davon unabhängige Verfahren zur Anordnung und Überprüfung ausländerrechtlicher Zwangsmassnahmen im Sinn von Art. 73 ff. AIG. Die Vorinstanz durfte deshalb die Einsetzung seiner Rechtsvertreterin als unentgeltliche Rechtsbeiständin im Haftverfahren nicht deshalb verweigern, weil das Hilfswerk der Evangelisch-reformierten Kirche Schweiz die Rechtsvertretung aufgrund einer entsprechenden Leistungsvereinbarung für asylsuchende Personen, deren Gesuche im Bundesasylzentrum in Altstätten behandelt werden, bei der Abwicklung des Asylverfahrens übernimmt.
Die Vorinstanz ist der Auffassung, das Gesuch müsste auch wegen Rechtsmissbrauchs abgewiesen werden. Personen, die ein gegen sie verfügtes Einreiseverbot missachteten, müsse bekannt sein, dass sie umgehend ausländerrechtlich inhaftiert würden. – Nach Art. 9 Ziffer 6 der Richtlinie 2013/33/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 26. Juni 2013 Satz 1 zur Festlegung von Normen für die Aufnahme von Personen, die internationalen Schutz beantragen (ABl. L 180/97 vom 29. Juni 2013) sorgen die Mitgliedstaaten im Fall einer gerichtlichen Überprüfung der Haftanordnung dafür, dass der Antragsteller unentgeltliche Rechtsberatung und -vertretung in Anspruch nehmen kann. Der offenbare Missbrauch eines Rechtes findet keinen Rechtsschutz (Art. 2 Abs. 2 des Schweizerischen Zivilgesetzbuches; SR 210). Als allgemeiner Rechtsgrundsatz gilt das Rechtsmissbrauchsverbot in der ganzen Rechtsordnung mit Einschluss des öffentlichen Rechts sowie des Prozess- und Vollstreckungsrechts. Rechtsmissbrauch liegt vor, wenn ein Rechtsinstitut zweckwidrig zur Verwirklichung von Interessen verwendet wird, die dieses Rechtsinstitut nicht schützen will. Ob eine Berechtigung missbräuchlich ausgeübt wird, hängt von den Umständen des Einzelfalles ab (vgl. BGer 6B_1039/2019 vom 16. Juni 2020 E. 2.3.2 mit zahlreichen Hinweisen). – Der Umstand, dass klarerweise ein Haftgrund vorliegt, kann allenfalls für die Beurteilung der Aussichtslosigkeit der Begehren des Betroffenen bedeutsam sein. Der Anspruch auf die unentgeltliche Rechtsverbeiständung wird allein deshalb aber nicht rechtsmissbräuchlich geltend gemacht, umso mehr als für die Beurteilung der Zulässigkeit der Haft das Vorliegen eines Haftgrundes allein nicht ausreicht.
Die Rechtsvertreterin macht im vorinstanzlichen Verfahren einen eigenen Aufwand von 3.8 Stunden zu CHF 220 und einen Aufwand einer Praktikantin von 3.5 Stunden zu CHF 110, mithin ein Honorar von CHF 1'221 geltend. In der Verwaltungsrechtspflege beträgt das Honorar vor dem Einzelrichter im Verwaltungsjustizverfahren pauschal CHF 1'000 bis 7'500 (Art. 22 Abs. 1 Ingress und lit. c der Honorarordnung; sGS 963.75, HonO). Innerhalb des für eine Pauschale gesetzten Rahmens wird das Grundhonorar nach den besonderen Umständen, namentlich nach Art und Umfang der Bemühungen, der Schwierigkeit des Falles und den wirtschaftlichen Verhältnissen der Beteiligten, bemessen (Art. 19 HonO). Das Honorar bewegt sich im Rahmen dessen, was in einem Verfahren zur richterlichen Haftüberprüfung pauschal zugesprochen wird. Es ist um einen Fünftel auf CHF 977 herabzusetzen (vgl. Art. 31 Abs. 3 des Anwaltsgesetzes; sGS 963.70, AnwG). Zu entschädigen sind schliesslich die geltend gemachten Barauslagen von rund CHF 22. Eine pauschale Entschädigung von CHF 1'000 erscheint angemessen. Ein Antrag auf Entschädigung der Mehrwertsteuer wurde nicht gestellt (vgl. Art. 28 und 28bis, Art. 29 HonO). Kostenpflichtig ist der Staat (Vorinstanz).
Zusammenfassend erweist sich die Beschwerde, soweit der Beschwerdeführer die Feststellung der Rechtswidrigkeit der Haft und die umgehende Entlassung beantragt, als unbegründet. Diesbezüglich ist sie abzuweisen. Begründet ist hingegen seine Rüge, die Vorinstanz habe ihm im Verfahren der richterlichen Haftüberprüfung zu Unrecht die unentgeltliche Rechtsverbeiständung verweigert. Dementsprechend ist die Beschwerde teilweise gutzuheissen und Ziffer 4 des angefochtenen Entscheides der Vorinstanz aufzuheben. Rechtsanwältin Lea Hungerbühler, Zürich, ist für das vorinstanzliche Verfahren als unentgeltliche Rechtsbeiständin des Beschwerdeführers zu bestellen. Zuständig ist der hauptamtliche Abteilungspräsident (Art. 59 Abs. 2 VRP).
Bei diesem Verfahrensausgang sind die amtlichen Kosten des Beschwerdeverfahrens zu zwei Dritteln vom Beschwerdeführer und zu einem Drittel vom Staat zu tragen (Art. 95 Abs. 1 VRP). Eine Entscheidgebühr von CHF 1'500 erscheint angemessen (Art. 7 Ziff. 222 der Gerichtskostenverordnung; sGS 941.12). Auf die Erhebung der Kostenanteile ist beim Beschwerdeführer gestützt auf Art. 97 VRP und beim Staat gestützt auf Art. 95 Abs. 3 VRP zu verzichten. Der Beschwerdeführer unterliegt in der Hauptsache und damit mehrheitlich. Bei diesem Verfahrensausgang hat er keinen Anspruch auf die Entschädigung ausseramtlicher Kosten (vgl. Art. 98 Abs. 1 und Art. 98bis VRP; A. Linder, in: Rizvi/Schindler/Cavelti [Hrsg.] Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege, Praxiskommentar, St. Gallen 2020, N 16 zu Art. 98bis VRP).
Das Gesuch des Beschwerdeführers um Gewährung der unentgeltlichen Rechtspflege (Kostenerhebung) kann als gegenstandslos geworden abgeschrieben werden, da auf die Erhebung von Kosten für das Beschwerdeverfahren zu verzichten ist. Der Beschwerdeführer ist offenkundig prozessual bedürftig. Die Streitsache hat zudem in verfahrens- und materiell-rechtlicher Hinsicht Fragen aufgeworfen, welche die vom Beschwerdeführer erhobenen Rügen nicht als aussichtslos erscheinen liessen. Dem Gesuch um unentgeltliche Rechtsverbeiständung im Beschwerdeverfahren ist deshalb zu entsprechen. Rechtsanwältin Lea Hungerbühler, die im vorinstanzlichen und im Beschwerdeverfahren als Rechtsvertreterin aufgetreten ist, ist im Anwaltsregister des Kantons Zürich ohne Beschränkung auf Mandate im Rahmen Vereinszwecks von AsyLex eingetragen (vgl. gerichte-zh.ch). Sie kann deshalb als unentgeltliche Rechtsbeiständin des Beschwerdeführers eingesetzt werden. Zuständig ist der verfahrensleitende Abteilungspräsident (vgl. Art. 99 Abs. 2 VRP in Verbindung mit Art. 119 Abs. 3 der Schweizerischen Zivilprozessordnung, Zivilprozessordnung, SR 272, und Art. 6 Abs. 1 Ingress und lit. a des Einführungsgesetzes zur Schweizerischen Zivilprozessordnung, sGS 961.2; Art. 6 Abs. 2 des Reglements über die Organisation und den Geschäftsgang des Verwaltungsgerichts; sGS 941.22).
Die Rechtsvertreterin hat keine Kostennote eingereicht. Das Honorar bewegt sich im Rahmen der pauschalen Entschädigung, die einer Partei in einem vergleichbaren Verfahren bei Obsiegen zugesprochen würde. Die Rechtsvertreterin ist mit einem pauschalen Honorar von CHF 2'000 (vgl. Art. 19, Art. 22 Abs. 1 Ingress und lit. b HonO), das bei unentgeltlicher Prozessführung um einen Fünftel auf CHF 1'600 herabzusetzen ist (vgl. Art. 31 Abs. 3 des Anwaltsgesetzes; sGS 963.70, AnwG), zu entschädigen. Hinzu kommen Barauslagen von CHF 80 (pauschal vier Prozent von CHF 2'000; vgl. Art. 28bis HonO). Mangels Antrags ist die Mehrwertsteuer nicht hinzuzurechnen (Art. 29 HonO). Die Rechtsvertreterin darf von ihrem Mandanten kein zusätzliches Honorar fordern (Art. 11bis HonO). Der Beschwerdeführer ist zur Nachzahlung der Kosten aus unentgeltlicher Rechtspflege und Rechtsverbeiständung an den Staat verpflichtet, sobald er dazu in der Lage ist (Art. 99 Abs. 2 VRP in Verbindung mit Art. 123 Abs. 1 ZPO).
Demnach erkennt der Abteilungspräsident zu Recht:
Der Abteilungspräsident
Zürn
Demnach erkennt das Verwaltungsgericht auf dem Zirkulationsweg zu Recht:
Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit sie die Genehmigung des Haftbefehls und die Abweisung des Gesuchs um Entlassung aus der Haft durch die Vorinstanz betrifft.
Der Staat (Vorinstanz) entschädigt die Rechtsvertreterin des Beschwerdeführers für das vorinstanzliche Haftprüfungsverfahren aus unentgeltlicher Rechtsverbeiständung mit CHF 1'000 (ohne Mehrwertsteuer).
Die amtlichen Kosten des Beschwerdeverfahrens von CHF 1'500 tragen der Beschwerdeführer zu zwei Dritteln und der Staat zu einem Drittel. Auf die Erhebung der Kostenanteile wird verzichtet.
Der Staat entschädigt die Rechtsvertreterin des Beschwerdeführers aus unentgeltlicher Rechtsverbeiständung für das Beschwerdeverfahren mit CHF 1'680 (ohne Mehrwertsteuer).