Entscheid vom 20. Januar 2023
Besetzung
Abteilungspräsident Zürn; Verwaltungsrichterin Bietenharder, Verwaltungsrichter Engeler; Gerichtsschreiber Scherrer
Verfahrensbeteiligte
M.__,
Beschwerdeführer,
gegen
Bildungsdepartement des Kantons St. Gallen, Davidstrasse 31, 9001 St. Gallen,
Vorinstanz,
und
Gewerbliches Berufs- und Weiterbildungszentrum St. Gallen, Demutstrasse 115, 9012 St. Gallen,
Beschwerdegegner,
Gegenstand
Diplomarbeit Teil 2 HF Bauführung
Das Verwaltungsgericht stellt fest:
M.__ absolvierte im Ausbildungsjahr 2017/18 an der Höheren Fachschule Bauführung am Gewerblichen Berufs- und Weiterbildungszentrum St. Gallen (GBS), Baukaderschule St. Gallen, den Lehrgang "dipl. Techniker HF Bauführung". Er bestand die im März 2018 abgelegte Diplomprüfung nicht. Ein Jahr später wiederholte er sie im Rahmen der Abschlussprüfungen des Nachfolgelehrgangs erfolgreich und wurde zur Diplomarbeit Teil 2 zugelassen, den er allerdings im Juni 2019 mit der Note 3.6 nicht bestand (act. 3.3). Den dagegen erhobenen Rekurs wies die damals zuständige Berufsfachschulkommission des GBS am 13. November 2019 ab.
Im Mai 2021 wiederholte M.__ im Rahmen der regulären Prüfungssequenz des Lehrgangs HF Bauführung 2020/21 die Diplomarbeit Teil 2. Am 10. Juni 2021 stellte das GBS fest, M.__ habe die Wiederholungsprüfung mit der Note 3.4 nicht bestanden.
Das Bildungsdepartement hiess den von M.__ gegen die Verfügung des GBS erhobenen Rekurs am 11. Juli 2022 gut. Es hob die angefochtene Verfügung auf und wies das GBS an, M.__ ohne Anrechnung der erfolglosen Wiederholungsprüfung eine gebührenfreie Wiederholung der Diplomprüfung (richtig: Diplomarbeit) Teil 2 zu ermöglichen. Zur Begründung wird zusammenfassend ausgeführt, die Bewertung der Diplomprüfung (richtig: Diplomarbeit) Teil 2 lasse sich anhand der Bewertungsunterlagen und der Ausführungen des GBS nicht nachvollziehen. Dies verletze in willkürlicher Weise den Anspruch auf rechtliches Gehör.
M.__ (Beschwerdeführer) erhob gegen den am 12. Juli 2022 versandten Rekursentscheid des Bildungsdepartements (Vorinstanz) mit Eingabe vom 26. Juli 2022 (Postaufgabe: 27.07.22) Beschwerde beim Verwaltungsgericht. Sinngemäss beantragt er, es sei unter Kosten- und Entschädigungsfolge der angefochtene Entscheid aufzuheben, die Diplomarbeit mit der Note 4 zu bewerten und ihm das Diplom als "dipl. Techniker HF Bauführung" auszustellen. Eventualiter sei für ihn eine Tiefbauprüfung zu erstellen und unter Ersatz der vollständigen Kosten von CHF 3'300 (Lohnausfall und Spesen) gebührenfrei abzunehmen.
Stillschweigend verzichteten Vorinstanz und GBS (Beschwerdegegner) auf eine Vernehmlassung und der Beschwerdeführer auf eine abschliessende Stellungnahme.
Auf die Erwägungen im angefochtenen Entscheid und die Ausführungen des Beschwerdeführers zur Begründung seiner Anträge sowie die Akten wird, soweit wesentlich, in den Erwägungen eingegangen.
Darüber zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:
Das Verwaltungsgericht ist zum Entscheid in der Sache zuständig (Art. 59bis Abs. 1 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege; sGS 951.1, VRP). Der Beschwerdeführer, der Adressat des angefochtenen Entscheids ist und mit seinem Antrag, seine Diplomarbeit Teil 2 sei mit der Note 4 zu bewerten, nicht durchgedrungen ist, ist zur Erhebung des Rechtsmittels berechtigt (Art. 64 in Verbindung mit Art. 45 Abs. 1 VRP). Die Beschwerde gegen den am 12. Juli 2022 versandten Entscheid der Vorinstanz wurde mit Eingabe vom 26. Juli 2022 (Postaufgabe: 27.07.22) rechtzeitig erhoben und erfüllt in formeller und inhaltlicher Hinsicht die gesetzlichen Anforderungen (Art. 64 in Verbindung mit Art. 47 Abs. 1 und Art. 48 Abs. 1 VRP). Auf die Beschwerde ist grundsätzlich einzutreten (vgl. allerdings nachfolgend Erwägung 5).
Streitig und zu prüfen ist im vorliegenden Verfahren die Nichterteilung des Abschlussdiploms als "dipl. Techniker HF Bauführung" durch das GBS infolge der ungenügenden Note des Beschwerdeführers im Fach Diplomarbeit Teil 2. Die Vorinstanz ist davon ausgegangen, sie könne bei Rekursen gegen Notenentscheide lediglich untersuchen, ob die Prüfungen vorschriftsgemäss sowie fair durchgeführt, korrigiert und bewertet worden seien. Solange Durchführung und Bewertung einer Prüfung oder die Festlegung von Zeugnisnoten nicht gesetzes- oder reglementwidrig oder offensichtlich unhaltbar und damit willkürlich seien, bestehe in einem Rechtsmittelverfahren kein Anlass, die entsprechenden Noten zu korrigieren. In der Begründung des Prüfungsentscheides beziehungsweise in der Vernehmlassung im Rechtsmittelverfahren müsse die Prüfungsbehörde darlegen, welche Lösungen erwartet worden seien und inwiefern die beurteilten Antworten den Anforderungen nicht zu genügen vermochten. Der Beschwerdegegner lege nicht dar, inwiefern die Leistung des Beschwerdeführers den Anforderungen konkret nicht zu genügen vermochte. Liege wegen Verfahrensfehlern kein gültiges Prüfungsergebnis vor, bleibe in der Regel keine andere Lösung, als den Betroffenen die Prüfung gebührenfrei wiederholen zu lassen. Aufgrund der fehlenden Begründung der angefochtenen Verfügung bleibe der Sachverhalt ungeklärt und die Rechtslage könne nicht geprüft werden. Deshalb könne die Verletzung der Begründungspflicht nicht geheilt werden.
Der Beschwerdeführer beantragt die Aufhebung des angefochtenen Entscheides, mit dem sein Rechtsmittel – entgegen der Formulierung im Dispositiv des angefochtenen Entscheides – teilweise gutgeheissen wurde. Nicht durchgedrungen ist er mit dem – auch im Beschwerdeverfahren vor Verwaltungsgericht gestellten – Begehren, seine Lösung der schriftlichen Diplomarbeit Teil 2 sei als genügend zu bewerten.
Die Vorinstanz hat die einschlägige Rechtsprechung zur Zurückhaltung bei der Überprüfung von Prüfungsbewertungen im Rechtsmittelverfahren zutreffend wiedergegeben (vgl. angefochtener Entscheid E. 2a). Das Verwaltungsgericht seinerseits kann angefochtene Verfügungen und Entscheide einzig auf Rechtsverletzungen und einen unrichtigen oder unvollständig festgestellten Sachverhalt hin überprüfen (vgl. Art. 61 VRP). Als Rechtsverletzungen gelten auch qualifizierte Fehler in der Ermessensausübung. Ermessensmissbrauch ist ein qualifizierter Ermessensfehler, der als Rechtsverletzung gilt (Cavelti/Vögeli, Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kanton St. Gallen, 2. Aufl. 2003, Rz. 741–743). Eine Kontrolle der Angemessenheit des angefochtenen Entscheids ist dem Verwaltungsgericht deshalb verwehrt. Eine zusätzliche Einschränkung der Prüfungsdichte kann sich daraus ergeben, dass das Verwaltungsgericht nicht über besonderes Fachwissen verfügt, weshalb es die Bewertung von Prüfungsleistungen nur mit Zurückhaltung überprüft. Es kontrolliert praxisgemäss nur, ob die Bewertung einer Examensleistung nachvollziehbar ist, keine Mängel aufweist und nicht auf sachfremden Kriterien beruht (vgl. VerwGE B 2016/61 und 62 vom 14. Dezember 2017 E. 2; B 2016/172 vom 26. Oktober 2016 E. 2; B 2014/151 vom 4. Dezember 2014 E. 2.2; B 2014/108 vom 16. September 2014 E. 4.1). Diese Zurückhaltung ist jedoch lediglich bei der an sich freien Überprüfung von Bewertungsfragen zulässig. Rügen, die organisatorische oder verfahrensrechtliche Gesichtspunkte einer Prüfung betreffen, prüft es indessen ohne diese Zurückhaltung (VerwGE B 2021/98 vom 17. Januar 2021 E. 2.1, B 2016/61 und 62 vom 14. Dezember 2017 E. 2 und 3.1; vgl. auch BGer 2P.44/2007 vom 2. August 2007 E. 2.1; 2D_7/2011 vom 19. Mai 2011 E. 1.2). Es steht ausser Frage, dass die materielle Bewertung von Prüfungsleistungen (Benotung) zurückhaltend überprüft werden darf, soweit das Gesetz nichts Anderes bestimmt (vgl. BGE 136 I 229 E. 5.4.1; BGE 131 I 467 E. 3.1; VerwGE B 2014/108 vom 16. September 2014 E. 4.1, B 2013/250 vom 8. Juli 2014 E. 2; Cavelti/Vögeli, a.a.O., Rz. 632).
Anhaltspunkte für eine krasse Fehlbeurteilung einer an sich genügenden Leistung liegen nicht vor, zumal die Beurteilung durch ein Expertenteam aus drei Lehrpersonen des Bildungsgangs HF Bauführung und drei extern beigezogenen Fachexperten – zwei diplomierte Baumeister und ein diplomierter Bauführer HF mit langjähriger Berufserfahrung – erfolgte (vgl. angefochtener Entscheid, Sachverhalt, Seite 7/22), denen ein erheblicher Ermessensspielraum zusteht (vgl. dazu beispielsweise BGer 2D_76/2009 vom 14. Mai 2010 E. 5.4.2). Weder die Vorinstanz noch das Verwaltungsgericht sind in der Lage, die Lösung des Beschwerdeführers zur Diplomarbeit Teil 2 zu beurteilen und allenfalls als genügend zu bewerten. Das Begehren des Beschwerdeführers, das Verwaltungsgericht habe die Diplomarbeit Teil 2 als mit der Note 4 bestanden zu bewerten und ihm das Diplom als "dipl. Techniker HF Bauführung" auszustellen, ist deshalb abzuweisen.
Fraglich ist allerdings, ob die vorinstanzlichen Feststellungen, die Prüfungsleistung des Beschwerdeführers könne nicht mehr objektiv untersucht (angefochtener Entscheid Erwägung 3a) und die Verletzung des rechtlichen Gehörs mangels nachvollziehbarer Begründung der ungenügenden Note nicht mehr geheilt werden (angefochtener Entscheid Erwägung 3b), zutreffen. Zumal die Bewertung einer schriftlichen Arbeit in Frage steht, ist es grundsätzlich nicht ausgeschlossen, die Angelegenheit an die Prüfungsbehörde zurückzuweisen mit dem Auftrag, die ungenügende Bewertung der Arbeit nachvollziehbar zu begründen. Einen solchen Antrag stellen aber weder der Beschwerdeführer noch die Vorinstanz, noch der Beschwerdegegner. Das Verwaltungsgericht ist gemäss Art. 63 VRP an die Begehren des Beschwerdeführers gebunden und kann insbesondere den angefochtenen Entscheid nicht zu dessen Nachteil ändern. Zumal die Arbeit des Beschwerdeführers von den Experten mit der Note 3.4 als klar ungenügend eingestuft wurde, hätte eine Rückweisung zur erneuten Bewertung wohl zur Folge, dass die Diplomarbeit Teil 2 mit einer nachvollziehbaren Begründung als ungenügend benotet würde und der Beschwerdeführer damit gar des von der Vorinstanz festgestellten Anspruchs auf eine erneute – gebührenfreie – Prüfung verlustig ginge. Aus diesem Grund erscheint denn auch die Schlussfolgerung der Vorinstanz, zugunsten des Beschwerdeführers auf eine Rückweisung zu verzichten, als gerechtfertigt, zumal der Beschwerdegegner die ungenügende Beurteilung weder im Rahmen der ursprünglichen Bewertung der Arbeit noch in der Vernehmlassung im Rechtsmittelverfahren gegen den Prüfungsentscheid nachvollziehbar begründen konnte.
Zu prüfen ist des Weiteren, ob der Beschwerdeführer einen Anspruch auf einen bestimmten Inhalt der Wiederholungsprüfung hat. Er ist der Auffassung, wenn der Beschwerdegegner eine generalistische Ausbildung anbiete, müssten auch die Prüfungen generalistisch sein. Die "allerletzte Prüfung" sei aber merkwürdigerweise eine im Fachgebiet "Hochbau" gewesen und er sei Tiefbauer. Alle generalistischen Arbeiten, Zeugnisnoten und Prüfungen habe er bestanden. Die allerletzte Prüfung, die er zweimal nicht bestanden habe, prüfe die Baustellen- und Berufspraxis. Sie sei nur noch auf Hochbau ausgerichtet gewesen, sollte aber doch sein Wissen und Können aus seinem Berufsalltag widerspiegeln und testen. Die Lehrer des Beschwerdegegners hätten gewusst, dass er weder Berufspraxis noch Routine im Vertiefungsfach Hochbau habe. Im Übrigen hätte er davon ausgehen dürfen, dass Aufgaben aus dem Hoch- und dem Tiefbau gestellt würden, sonst hätte man ihn von Anfang an informieren müssen, dass er als Tiefbauer an der falschen Schule sei. Das sei nicht sein Fehler. Er sehe sich nicht in der Lage, diese Prüfung im Hochbau erfolgreich absolvieren zu können.
Der Beschwerdeführer legt weder substantiiert dar, auf welcher rechtlichen Grundlage für ihn für die Diplomarbeit Teil 2 eine Tiefbauprüfung erstellt und abgenommen werden soll, noch ist eine entsprechende Grundlage ersichtlich. Insbesondere ist gestützt auf die Verfügung des SBFI vom 18. April 2019 betreffend die Anerkennung des Bildungsgangs Technik HF Bauführung des Beschwerdegegners als Bildungsgang einer höheren Fachschule für Technik im Sinne der MiVo-HF, welche rückwirkend ab der Durchführung März 2015 erteilt worden ist, (act. 7.8a.2.12) nicht ersichtlich, inwiefern die Diplomarbeit Teil 2 den reglementarischen bzw. gesetzlichen Vorgaben nicht zu genügen vermag und für den Beschwerdeführer eine auf Tiefbau ausgerichtete Diplomarbeit Teil 2 erstellt und abgenommen werden soll. Auch aus der Promotionsordnung HF BAUFÜHRUNG des Beschwerdegegners vom 25. November 2014 (act. 7/8a/2) ergibt sich nichts Anderes. Sie legt vielmehr in Art. 26 Abs. 3 und in Art. 46 die Fächertafel für die Stufe 3 (Bauführung) fest. Aufgeführt werden: Kaderkompetenz, Baustatik/Festigkeitslehre, Bauführung, Kostenkalkulation/Preisbildung, Baustelleneinrichtung, Bauadministration, Unternehmensführung, Geologie und Grundbau, Mathematik, Englisch, Bau & Energie sowie Bauleitung (vgl. auch das vom Beschwerdeführer eingereichte Zeugnis vom 28. März 2018; act. 3/2). Zur Diplomarbeit Teil 2 enthält die Promotionsordnung keine inhaltlichen Vorgaben. Der Beschwerdeführer legte zudem selbst im vorinstanzlichen Verfahren einen Auszug aus den auf https://www.berufsberatung.ch zugänglichen Informationen vor, aus welchen sich ergibt, dass der Beschwerdegegner – im Unterschied zu anderen Anbietern insbesondere auch im Kanton Aargau – in der Ausbildung zum "dipl. Techniker HF Bauführer" den Schwerpunkt im Hochbau setzt. Die vom Beschwerdeführer vergleichsweise herangezogenen Ausbildungen zum Fachanwalt und zum Facharzt unterscheiden sich von der von ihm gewählten generalisierten Ausbildung dadurch, dass es sich gerade nicht um generalisierte Ausbildungen handelt und bereits für die Zulassung eine überdurchschnittliche praktische Erfahrung im Fachgebiet vorausgesetzt wird (vgl. §10a des Reglements Fachanwalt/Fachanwältin SAV, https://www.sav-fsa.ch, Weiterbildung/Fachanwältin SAV/Reglemente). Demgegenüber hat der Beschwerdeführer auch als im Tiefbau tätiger Interessent die Zulassungsbedingungen für die Stufe 3 gemäss Art. 5 Abs. 6 der Promotionsordnung erfüllt.
Sinngemäss will der Beschwerdeführer einen Anspruch aus dem Grundsatz von Treu und Glauben, wie er als verfassungsmässiges Recht in Art. 9 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft (SR 101, BV) verankert ist, ableiten. Der Schutz berechtigten Vertrauens setzt insbesondere eine Vertrauensgrundlage voraus. Dabei kann grundsätzlich jede Form behördlichen Verhaltens den öffentlich-rechtlichen Vertrauensschutz auslösen (vgl. BGE 131 II 627 E. 6.1, 111 Ib 116 E. 4). Der Rahmenlehrplan für Bildungsgänge der höheren Fachschulen mit dem geschützten Titel "dipl. Techniker/in HF Bauführung" sieht in Ziffer 2 mit dem Hinweis auf den Rahmenlehrplan Technik vom 24. November 2010 (Stand 14. Oktober 2015) die Vertiefungen "Hochbau", "Tiefbau" und "Verkehrswegbau" vor (vgl. https://www.sbfi.admin.ch Bildung / Berufs- und Weiterbildung / Höhere Berufsbildung / Höhere Fachschulen / Rahmenlehrpläne / Berufsverzeichnis, aufgesucht am 10. Januar 2023). In der Beschwerde bringt der Beschwerdeführer nicht vor, der Lehrgang des Beschwerdegegners habe im Ausbildungsjahr 2017/2018 das Vertiefungsgebiet Tiefbau beschlagen. Vielmehr geht er selbst davon aus, er habe "mit der Wahl der Schule unwissentlich aufs falsche Pferd (Hochbau statt Tiefbau) gesetzt" (act. 7/10).
Einen Anspruch darauf, im Teil 2 der Diplomprüfung – auch – im Hinblick auf Fragestellungen im Tiefbau geprüft zu werden, hat der Beschwerdeführer daher nicht. Dies gilt umso mehr, als der an der GBS erworbene Abschluss als "dipl. Techniker HF Bauführer" geeignet ist, bei Dritten die Erwartung zu wecken, der Absolvent kenne sich insbesondere im Hochbau aus.
Der Beschwerdeführer beantragt erstmals im Beschwerdeverfahren, es sei ihm bei einer Wiederholung der Diplomarbeit Teil 2 nicht nur die Prüfungsgebühr zu erlassen, sondern es seien ihm auch sämtliche weiteren Kosten, insgesamt rund CHF 3'300 für Arbeitsausfall, Fahrt, Unterkunft und Verpflegung während der drei Prüfungstage zu ersetzen.
Im Beschwerdeverfahren sind neue Begehren unzulässig (Art. 61 Abs. 3 VRP). Die Unzulässigkeit neuer Rechtsbegehren bedeutet, dass keine neuen Anträge gestellt werden dürfen. Ein Begehren ist neu, wenn es im Vergleich zum Begehren vor der Rekursinstanz andere oder weitergehende Rechtsfolgebehauptungen enthält. Der Streitgegenstand kann somit nicht durch neue Anträge geändert werden, indem mehr oder etwas Anderes verlangt wird als im vorinstanzlichen Verfahren. Hingegen ist es auch im Beschwerdeverfahren zulässig, das Rechtsbegehren zu reduzieren oder einzuschränken oder die Anträge dem Entscheid der Vorinstanz anzupassen (Looser/Looser-Herzog, in: Rizvi/Schindler/Cavelti [Hrsg.], Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege, Praxiskommentar, 2020, N 11–12 zu Art. 61 VRP).
Auf den Antrag zur Erstattung der Kosten von rund CHF 3'300 ist in der Folge nicht einzutreten. Zumal dem Beschwerdeführer zurzeit die geltend gemachten Kosten noch nicht angefallen sind, hat er ohnehin keinen Leistungsanspruch. Ob sein Antrag als Feststellungsbegehren behandelt werden könnte, kann offenbleiben. – Die Beschwerde ist daher abzuweisen, soweit auf sie eingetreten werden kann.
Bei diesem Verfahrensausgang sind die amtlichen Kosten des Beschwerdeverfahrens vom Beschwerdeführer zu tragen (Art. 95 Abs. 1 VRP). Eine Entscheidgebühr von CHF 1'500 erscheint angemessen (Art. 7 Ziff. 222 der Gerichtskostenverordnung, sGS 941.12). Der vom Beschwerdeführer in gleicher Höhe geleistete Kostenvorschuss ist zu verrechnen. Die Vorinstanz hat keinen Anspruch auf ausseramtliche Entschädigung (A. Linder, in: Rizvi/Schindler/Cavelti [Hrsg.], Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege, Praxiskommentar, 2020, N 20 zu Art. 98bis VRP). Sie hat auch keinen entsprechenden Antrag gestellt.
Demnach erkennt das Verwaltungsgericht auf dem Zirkulationsweg zu Recht: