Entscheid vom 19. Januar 2023
Besetzung
Abteilungspräsidentin Lendfers; Verwaltungsrichterin Zindel, Verwaltungsrichter Steiner; Gerichtsschreiber Geertsen
Verfahrensbeteiligte
Politische Gemeinde X.__,
Beschwerdeführerin,
vertreten durch Rechtsanwalt Dr. iur. Lawrence Reiser, David Kaufmann Scherrer Büsser, Marktgasse 20, 9000 St. Gallen,
gegen
Bau- und Umweltdepartement des Kantons St. Gallen, Lämmlisbrunnenstrasse 54, 9001 St. Gallen,
Vorinstanz,
und
A.__ AG,
Beschwerdegegnerin,
vertreten durch Rechtsanwalt lic. oec. Marco Müller, Wisflegge 8, 9468 Sax,
Gegenstand
Vorbescheid nach Art. 145 PBG / Nichteintreten
Das Verwaltungsgericht stellt fest:
Darüber zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:
Die Beschwerde vom 17. Juni 2022 richtet sich gegen den Entscheid der Vorinstanz vom 8. Juni 2022, worin diese die Beschwerdeführerin verpflichtete, das Gesuch der Beschwerdegegnerin «vom 3. November 2021 (bzw. vom 15. Dezember 2021)» um Erlass eines Vorbescheids durch den Gemeinderat zu behandeln (act. G 11.14). Die so angeordnete Verpflichtung zum Tätigwerden beschlägt offensichtlich den Aufgabenbereich der Beschwerdeführerin, in welchem sie öffentliche Interessen zu vertreten hat. Somit ist die Beschwerdeführerin zur Beschwerdeerhebung berechtigt (Art. 64 i.V.m. Art. 45 Abs. 2 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege [VRP; sGS 951.1]; vgl. den Entscheid des Verwaltungsgerichts B 2020/55 vom 12. November 2020 E. 1). Die sachliche Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts ist gegeben (Art. 59bis Abs. 1 VRP). Die Beschwerde vom 17. Juni 2022 (act. G 1) erfolgte rechtzeitig und erfüllt zusammen mit der ergänzenden Eingabe vom 17. August 2022 (act. G 7) die formellen und inhaltlichen Anforderungen (Art. 64 i.V.m. Art. 47 Abs. 1 und Art. 48 Abs. 1 und Abs. 2 VRP). Auf die Beschwerde ist einzutreten.
Die vorliegend zu beurteilende Angelegenheit dreht sich um die sachliche Zuständigkeit zum Erlass eines Vorbescheids gemäss Art. 145 des Planungs- und Baugesetzes (PBG; sGS 731.1).
Die Bauherrschaft kann die Baubehörde um einen Vorbescheid zu wichtigen Bau- und Nutzungsfragen ersuchen (Art. 145 Abs. 1 PBG). Es wird kein Baubewilligungsverfahren durchgeführt. Der Vorbescheid ist weder anfechtbar noch endgültig (Art. 145 Abs. 2 PBG).
Wie die Vorinstanz zutreffend ausführte, handelt es sich beim Vorbescheid um eine Auskunft, mithin um eine Meinungsäusserung seitens der Baubehörde. Sie ist rein praktischer Natur und kann nicht auf ihre Rechtskonformität überprüft werden (E. 3.1 des angefochtenen Entscheids mit Hinweis auf Ch. Kägi, in: Bereuter/Frei/Ritter [Hrsg.], Kommentar zum Planungs- und Baugesetz des Kantons St. Gallen, 2020, N 1 f. zu Art. 145; act. G 11.14). Art. 145 Abs. 2 Satz 2 PBG hält ausdrücklich fest, dass der Vorbescheid nicht endgültig ist. Er stellt damit keinen Rechtsakt dar, weshalb er auch nicht mit einem ordentlichen Rechtsmittel angefochten werden kann, was der Gesetzgeber ebenfalls ausdrücklich in Art. 145 Abs. 2 Satz 2 PBG einfliessen liess («weder anfechtbar […]»). Die Vorinstanz hätte deshalb auf den Rekurs als ordentliches Rechtsmittel nicht eintreten dürfen. Indes fragt sich, ob die als Rekurs bezeichnete Eingabe als ausserordentliches Rechtsmittel hätte entgegengenommen werden müssen.
Gemäss Art. 88 Abs. 1 VRP kann Rechtsverweigerungsbeschwerde erhoben werden, soweit kein ordentliches Rechtsmittel gegeben ist oder offenstand. Mit der Rechtsverweigerungsbeschwerde kann unter anderem geltend gemacht werden, dass eine Behörde sich weigere, eine vorgeschriebene Amtshandlung vorzunehmen, oder sie ungerechtfertigt verzögere (Art. 88 Abs. 2 lit. a VRP). Die Beschwerdegegnerin strebt den Erlass eines Vorbescheids durch die zuständige und beschlussfähige Behörde – ihrer Ansicht nach der Gemeinderat – an, was sie auch im vorinstanzlichen Verfahren zum Ausdruck gebracht hat. Vor dem Hintergrund dessen, dass der Gemeinderat sich geweigert hat, einen Vorbescheid zu erlassen, und da der ordentliche Rechtmittelweg zur Überprüfung von Vorbescheiden (einschliesslich der Frage der Zuständigkeit) nicht offensteht (siehe vorstehende E. 2.2), ist der Rekurs der Beschwerdegegnerin vom 28. Januar 2021 (auch) als Rechtsverweigerungsbeschwerde zu qualifizieren. Mit Erhalt des Entscheids der Beschwerdeführerin vom 10. Januar 2022 nahm die Beschwerdegegnerin zur Kenntnis, dass die Beschwerdeführerin die anbegehrte Rechtshandlung – den Erlass des Vorbescheids durch den Gemeinderat – nicht vornehmen würde. Mit ihrer Eingabe vom 28. Januar 2022 wahrte sie die Frist von 30 Tagen nach Kenntnisnahme des Beschwerdegrunds (Art. 90 Abs. 1 VRP). Nachfolgend zu prüfen ist deshalb, ob der Gemeinderat für den Erlass des Vorbescheids zuständig ist.
Grundsätzlich schliesst die Kompetenz zum Entscheid auch diejenige zur Auskunftserteilung ein, soweit nicht eine besondere Regelung vorliegt (Häfelin/Müller/Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 8. Auflage, 2020, Rz 676; siehe auch im Speziellen P. Hänni, Planungs-, Bau- und besonderes Umweltschutzrecht, 7. Auflage 2022, S. 382).
Die Gemeindeordnung bestimmt die Zuständigkeiten des Rates (Art. 90 Abs. 2 Satz 2 des Gemeindegesetzes [GG; sGS 151.2]). Die Verwaltungsstellen und Kommissionen erfüllen die Aufgaben, die ihnen durch Gesetz, Gemeindeordnung, Reglemente und ergänzende Anordnungen des Rates übertragen werden (Art. 93 Abs. 1 GG). Der Gemeinderat kann demnach die Aufgabe der Baubehörde an eine Kommission oder eine Verwaltungsstelle delegieren (St. Staub, Kommentar zum Planungs- und Baugesetz des Kantons St. Gallen, a.a.O., N 4 zu Art. 135). Gemäss dem Baureglement der Beschwerdeführerin obliegt die Aufsicht über das Planungs- und Bauwesen dem Gemeinderat. Er bestimmt die Baukommission und entscheidet über Baugesuche, für die weder die Baukommission noch das Bauamt zuständig sind (Art. 2 Abs. 1 Baureglement). Die Baukommission stellt dem Gemeinderat Antrag, wenn dieser zuständig ist (Art. 2 Abs. 2 lit. a Baureglement), und entscheidet über Baugesuche, für die das vereinfachte Verfahren angewendet wird (Art. 2 Abs. 2 lit. b Baureglement).
Ein allfälliges Gesuch um Bewilligung des von der Beschwerdegegnerin angestrebten, mit erheblichen raumwirksamen Folgen verbundenen Bauvorhabens wäre offenkundig im ordentlichen Verfahren (Art. 138 f. PBG) zu prüfen. Zuständig für den Entscheid über die Bewilligungsfähigkeit des Bauvorhabens und damit auch für die entsprechende Auskunft ist folglich der Gemeinderat der Beschwerdegegnerin (Art. 2 Abs. 1 Baureglement) und nicht deren Baukommission. Eine Delegation der Kompetenz an die Baukommission zum Erlass von Vorbescheiden über Bauvorhaben, die in die Entscheidzuständigkeit des Gemeinderats fallen, kann dem Baureglement nicht entnommen werden, wie bereits die Vorinstanz ausführlich begründet darlegte und worauf verwiesen wird (act. G 11.14, E. 3.3.1 ff.). Damit ist der Gemeinderat der Beschwerdeführerin zum Erlass des Vorbescheids verpflichtet und er verweigerte zu Unrecht die Vornahme der ihm obliegenden Amtshandlung im Sinn von Art. 88 Abs. 2 lit. a VRP.
Demgegenüber ist die in der Begründung des angefochtenen Entscheids anklingende Auffassung nicht zu teilen, dass diejenigen Mitglieder der Baukommission, die gleichzeitig als Mitglieder des Gemeinderats der Beschwerdegegnerin amten, vorliegend befangen seien und beim vom Gemeinderat noch zu erlassenden Vorbescheid in den Ausstand zu treten hätten (act. G 11.14, E. 3.3.4). Mit einem Vorbescheid ist keine den Anschein von Voreingenommenheit erweckende Vorbefassung verbunden, ist er doch von Gesetzes wegen nicht endgültig (Art. 145 Abs. 2 Satz 2 PBG). Er hat unter dem Vorbehalt eines abweichenden Entscheids im Baubewilligungsverfahren zu erfolgen und begründet damit für sich allein keine unzulässige Vorbefassung (vgl. Urteil des Bundesgerichts 1C_205/2015 vom 29. Oktober 2015 E. 5.4 am Schluss). Der vorliegend zu beurteilende Vorbescheid der Baukommission vom 24. November 2021 erfolgte denn auch ausdrücklich unter entsprechendem Vorbehalt («Der Vorbescheid […] dient lediglich einer groben Richtungsbestimmung. […] Es erfolgt keine erweiterte Prüfung der Einhaltung der baurechtlichen Vorschriften. Feststellungen während eines allfälligen Baugesuchsverfahrens sind ausdrücklich vorbehalten und denkbar.»; act. G 11.4.13, S. 2), was allein schon gegen den Anschein einer Voreingenommenheit bzw. ein beim Gemeinderat nicht mehr ergebnisoffenes Vorbescheidverfahren spricht. Ausserdem steht der Baukommission immerhin in einem allfälligen Baubewilligungsverfahren ein Antragsrecht zu (Art. 2 Abs. 2 lit. a Baureglement), womit sie spätestens dann ohnehin zur Äusserung ihres Standpunktes berechtigt wäre.
Von der Beschwerdeführerin als unterliegendes Gemeinwesen sind keine amtlichen Kosten zu erheben (Art. 95 Abs. 3 VRP).
Beim vorliegenden Verfahrensausgang hat die Beschwerdegegnerin Anspruch auf eine ausseramtliche Entschädigung (Art. 98 Abs. 1 i.V.m. Art. 98bis VRP). In der Verwaltungsrechtspflege beträgt das Honorar vor Verwaltungsgericht nach Art. 22 Abs. 1 lit. b der Honorarordnung (HonO; sGS 963.75) pauschal CHF 1'500 bis CHF 15'000. Der Rechtsvertreter der Beschwerdegegnerin hat keine Kostennote eingereicht. In der vorliegend zu beurteilenden Angelegenheit erscheint mit Blick auf die sich stellenden Rechtsfragen, den einfachen Schriftenwechsel und den damit notwendigen Aufwand eine pauschale Entschädigung von CHF 2'600 (einschliesslich 4 % Barauslagen, mangels Antrags [act. G 15] ohne Mehrwertsteuer) angemessen. Im Übrigen sind keine ausseramtlichen Entschädigungen zuzusprechen.
Demnach erkennt das Verwaltungsgericht zu Recht: