Entscheid vom 10. Juni 2021
Besetzung
Abteilungspräsident Eugster; Verwaltungsrichterin Bietenharder, Verwaltungsrichter Engeler; Gerichtsschreiberin Schmid Etter
Verfahrensbeteiligte
B.__,
Beschwerdeführer,
vertreten durch Rechtsanwalt Dr. iur. Matthias Suter, GÖRG SUTER AG, Postfach 22, 9425 Thal,
gegen
Sicherheits- und Justizdepartement des Kantons St. Gallen, Oberer Graben 32, 9001 St. Gallen,
Vorinstanz,
und
Politische Gemeinde X.__,
Beschwerdegegnerin,
Gegenstand
Anmeldeverfügung / Feststellung Wohnsitz
Das Verwaltungsgericht stellt fest:
Darüber zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:
Die sachliche Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts ist gegeben (Art. 59bis Abs. 1 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege, sGS 951.1, VRP). Der Beschwerdeführer ist als Adressat des angefochtenen Entscheids zur Ergreifung des Rechtsmittels berechtigt (Art. 64 in Verbindung mit Art. 45 Abs. 1 VRP). Die Beschwerdeeingabe vom 27. Januar 2021 erfolgte rechtzeitig und erfüllt formal und inhaltlich die gesetzlichen Anforderungen (Art. 64 in Verbindung mit Art. 47 Abs. 1 und Art. 48 Abs. 1 VRP). Auf die Beschwerde ist somit einzutreten.
Die Frage der Niederlassung betrifft das polizeiliche Domizil. Davon zu unterscheiden sind der zivilrechtliche Wohnsitz und Spezialwohnsitze wie das Steuerdomizil, der politische Wohnsitz, Sozialleistungswohnsitz und andere Spezialwohnsitze mit eigenständigen Anknüpfungspunkten (K. Spühler, Die Rechtsprechung zur polizeilichen Meldepflicht bei Niederlassung und Aufenthalt, ZBl 93/1992, S. 337 ff.). Der Entscheid über das polizeiliche Domizil bedeutet nur, dass der Niederlassung kein administratives Hindernis entgegensteht; die Bejahung der Niederlassung präjudiziert die Frage nach der Bestimmung der (Spezial-)Wohnsitze nicht (Spühler, a.a.O., S. 341). Wenn sich eine Person regelmässig an mehreren Orten aufhält, so bestimmt sich der Ort ihrer registerrechtlichen Niederlassung jedoch in der Regel nach denselben Merkmalen wie der zivilrechtliche Wohnsitz. Diese sind in Art. 23 des Schweizerischen Zivilgesetzbuchs (SR 210, ZGB) umschrieben, wonach sich der Wohnsitz einer Person an dem Ort befindet, wo sie sich mit der Absicht dauernden Verbleibens aufhält. Für die Begründung des zivilrechtlichen Wohnsitzes müssen somit zwei Merkmale erfüllt sein: ein objektives äusseres, der Aufenthalt, sowie ein subjektives inneres, die Absicht dauernden Verbleibens. Nach der Rechtsprechung kommt es dabei nicht auf den inneren Willen, sondern darauf an, welche Absicht objektiv erkennbar ist (BGE 136 II 405 E. 4.3; 133 V 309 E. 3.1, je mit Hinweisen). Massgebend ist daher der Ort, wo sich der Mittelpunkt der Lebensbeziehungen befindet, was normalerweise am Wohnort, dem Ort, wo man schläft, der Fall ist. Die nach aussen erkennbare Absicht muss sodann auf einen dauernden Aufenthalt gerichtet sein. Auch ein von vornherein bloss vorübergehender Aufenthalt kann einen Wohnsitz begründen, wenn er auf eine bestimmte Dauer angelegt ist und der Lebensmittelpunkt dorthin verlegt wird. Als Mindestdauer wird üblicherweise ein Jahr postuliert. Die Absicht, einen Ort später (aufgrund veränderter nicht mit Bestimmtheit vorauszusehender Umstände) wieder zu verlassen, schliesst eine Wohnsitzbegründung nicht aus (BGE 143 II 233 E. 2.5.2). Die Absicht dauernden Verweilens muss nur im Moment der Begründung eines Wohnsitzes bestanden haben (D. Stähelin, in: Basler Kommentar, Zivilgesetzbuch I, 6. Aufl. 2018, N 5 ff. zu Art. 23 ZGB; vgl. auch Richner/Frei/ Kaufmann/Meuter, Handkommentar zum DBG, 3. Aufl. 2016, N 17 f. zu Art. 3 DBG).
Massgebendes Kriterium ist grundsätzlich in beiden Fällen (Registerwohnsitz und zivilrechtlicher Wohnsitz) die Absicht des dauernden Verbleibens bzw. der Mittelpunkt der Lebensbeziehungen. Die Anmeldung zwecks Niederlassung hat somit am Ort zu erfolgen, zu dem die engsten Beziehungen bestehen, wofür objektive Merkmale und nicht die subjektive Verbundenheit mit einem Ort ausschlaggebend sind. Sowohl die Absicht des dauernden Verbleibens an einem Ort wie auch der Lebensmittelpunkt einer Person müssen sich durch feststellbare Sachverhalte erhärten lassen (Entscheid des Verwaltungsgerichts Zürich VB.2011.00362 vom 22. September 2011 E. 2.2 mit Hinweisen). Dabei lässt sich gemeinhin kein strikter Beweis erbringen, sodass eine Abwägung aufgrund von Indizien erforderlich ist. Dies bedingt eine sorgfältige Berücksichtigung und Gewichtung sämtlicher Berufs-, Familien- und Lebensumstände (BGer 2C_397/2010 vom 6. Dezember 2010 E. 2.4.2; 2C_646/2007 vom 7. Mai 2008 E. 4.3.3). Auf die bloss geäusserten Wünsche der betreffenden Person oder die gefühlsmässige Bevorzugung eines Ortes kommt es nicht an, ist der Wohnsitz doch insofern nicht frei wählbar. Gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung darf die steuerrechtliche Sichtweise zur Auslegung der registerrechtlichen Begriffe fraglos beigezogen, aber nicht unkritisch übernommen werden. Auch wenn sich die Begriffe gemäss Art. 3 lit. b und c RHG grammatikalisch an Art. 23 ZGB und die Praxis hierzu anlehnen (Botschaft RHG, S. 457), darf nicht aus den Augen verloren werden, dass ZGB und RHG unterschiedlichen Zwecken dienen (BGer 2C_599/ 2011 vom 13. Dezember 2011 E. 2.4; 2C_478/2008 vom 23. September 2008 E. 3.5). Auch im Verhältnis zwischen Register- und Steuerrecht ist grundsätzlich zu differenzieren, wobei die Nähe zwischen diesen Rechtsgebieten wohl grösser ist als jene des Registerrechts gegenüber dem ZGB. Im Rechtsalltag hängen Register- und Steuerrecht nicht unbedeutend zusammen, indem die registerrechtliche Behandlung für steuerliche Zwecke immerhin den Charakter eines Indizes, wenn auch nicht eines entscheidenden, hat. Es ist damit jedenfalls nicht willkürlich, die Registerfrage im konkreten Fall anhand der steuerrechtlichen Kriterien zu beantworten, zumal die steuerrechtlichen Kriterien präziser gefasst sind als die Legaldefinitionen des RHG (BGer 2C_919/2011 vom 9. Februar 2012 E. 3.2).
2.3.
Nach ständiger bundesgerichtlichen Rechtsprechung zu Art. 127 Abs. 3 der Bundesverfassung (SR 101, BV) sowie Art. 3 Abs. 2 des Bundesgesetzes über die Harmonisierung der direkten Steuern der Kantone und Gemeinden (SR 642.14, StHG) bzw. Art. 3 Abs. 2 des Bundesgesetzes über die direkte Bundessteuer (SR 642.11, DBG) gilt derjenige Ort als steuerrechtlicher Wohnsitz, an dem sich faktisch der Mittelpunkt der Lebensinteressen befindet (BGE 132 I 29 E. 4.1). Dem Ort, wo die Schriften hinterlegt sind oder die politischen Rechte ausgeübt werden, kommt keine entscheidende Bedeutung zu, denn dabei handelt es sich nur um äussere Merkmale, die ein Indiz für den steuerrechtlichen Wohnsitz bilden können, falls auch das übrige Verhalten der Person dafür spricht (BGer 2C_533/2018 vom 30. Oktober 2019 E. 2.2.2 mit Hinweisen). Wenn sich eine Person abwechslungsweise an zwei oder mehreren Orten aufhält, ist darauf abzustellen, zu welchem Ort sie die stärkeren Beziehungen unterhält (BGE 132 I 29 E. 4.2).
Die bundesgerichtliche Praxis hat für die steuerpflichtigen Personen der Wochenaufenthalterinnen und Wochenaufenthalter typische Fallkonstellationen entwickelt. Bei einer verheirateten, im Erwerbsleben stehenden Person mit Beziehungen zu mehreren Orten werden die persönlichen und familiären Kontakte zum Familienort regelmässig höher gewichtet als jene zum Arbeitsort. Dies trifft jedenfalls zu, soweit die betreffende Person unselbständig erwerbstätig ist und keine leitende Stellung einnimmt (BGE 132 I 29 E. 4.2). Als Arbeitsort gilt jener Ort, von dem aus die Person täglich zur Arbeit geht. Diese Kriterien gelten grundsätzlich auch, wenn es sich um eine unverheiratete Person handelt, die sowohl zum Arbeits- wie zum Familienort Beziehungen unterhält. Als Familie gelten diesfalls die Eltern und Geschwister (BGE 113 Ia 465 E. 4b). Da die Bindung zur elterlichen Familie gemeinhin aber lockerer ausfällt als jene unter Ehegatten, stellt die Praxis erhöhte Anforderungen (BGer 2C_296/2018 vom 6. Juni 2018 E. 2.2.2; 2C_580/2017 vom 16. März 2018 E. 4.2; Richner/Frei/Kaufmann/Meuter, a.a.O., N 26 zu Art. 3 DBG). Selbst wenn ledige Steuerpflichtige allwöchentlich zu den Eltern oder Geschwistern zurückkehren, können die Beziehungen zum Arbeitsort überwiegen, dies namentlich dann, wenn sie sich am Arbeitsort eine Wohnung eingerichtet haben oder über einen besonderen Freundes- und Bekanntenkreis verfügen. Zu berücksichtigen sind in diesem Zusammenhang auch die Dauer des Arbeitsverhältnisses und das Alter des Steuerpflichtigen. Die Beziehungen unverheirateter Personen zum Arbeitsort treten praxisgemäss in den Vordergrund, wenn die Person das dreissigste Altersjahr überschritten hat und/oder sich seit mehr als fünf Jahren ununterbrochen am selben auswärtigen Ort aufhält. Liegt zumindest eines der beiden Kriterien vor, begründet dies die natürliche Vermutung, der Lebensmittelpunkt befinde sich am Ort der Erwerbstätigkeit bzw. des Wochenaufenthalts. Die Vermutung kann dadurch entkräftet werden, dass die unverheiratete Person regelmässig, mindestens einmal pro Woche, an den Ort der Familie heimkehrt, mit welcher sie besonders eng verbunden ist, und wo sie andere persönliche und gesellschaftliche Beziehungen pflegt. Gelingt ihr der Nachweis solcher familiärer, privater und gesellschaftlicher Beziehungen zum Familienort, hat der Kanton des Arbeits- oder Wochenaufenthaltsortes nachzuweisen, dass die Person die gewichtigeren wirtschaftlichen sowie gegebenenfalls persönlichen und gesellschaftlichen Beziehungen zu diesem Ort unterhält (BGer 2C_296/2018 vom 6. Juni 2018 E. 2.2.3; 2C_270/2012 vom 1. Dezember 2012 E. 2.5; 2C_26/2012 vom 8. Mai 2012 E. 3.3.1; 2C_397/2010 vom 6. Dezember 2010 E. 2.3).
3.
3.1.
Die Vorinstanz legte die rechtlichen Grundlagen, die zum steuerrechtlichen Wohnsitz entwickelte bundesgerichtliche Rechtsprechung wie auch den zugrundeliegenden Sachverhalt im Wesentlichen korrekt dar. Sie zog daraus den Schluss, diese Sachlage spreche für einen Lebensmittelpunkt am Ort der Erwerbstätigkeit bzw. des Wochenaufenthalts in X.. Es sei dem Beschwerdeführer nicht gelungen, eine stärkere Verbindung zu R. als zu X.__ nachzuweisen. Es möge ein gutes Verhältnis zu den Eltern bestehen, eine besonders enge Beziehung sei aber weder dargetan noch ersichtlich. Die hobbymässigen und gesellschaftlichen Beziehungen zu R.__ schienen nicht unbedeutend zu sein. Sie reichten aber nicht aus, um die Bindung aufzuwiegen, die aufgrund der täglichen Arbeit und des Verweilens während der Woche zu X.__ bestehe. Nach den objektiven äusseren Umständen, namentlich aufgrund der unbefristeten Einmietung in eine Wohngemeinschaft mit dem Kontakt zu Mitbewohnern, des unbefristeten Arbeitsvertrags, der Arbeitskollegen und des Aufenthalts während des Grossteils der Woche in X., unterhalte der Beschwerdeführer eine stärkere Beziehung zu X., weshalb er sich hier als Niedergelassener anzumelden habe.
3.2.
Bis anhin hatte der Beschwerdeführer seinen Wohnsitz zivil-, register- und steuerrechtlich in der Gemeinde R.__ im Kanton T., wo er aufgewachsen ist. Er wohnt dort im Haus seiner Eltern. Am 1. März 2020 trat er eine unbefristete 90 Prozent-Stelle bei der E. AG in J.__ an (act. 8/8.1). Bereits zuvor mietete er per 1. Februar 2020 ein unmöbliertes Zimmer in einer Wohngemeinschaft in X., von wo aus er unter der Woche zu seinem Arbeitsort nach J. gelangt (act. 8/8.2). Die Wochenenden verbringt er jeweils bei seinen Eltern in R.__, was die Vorinstanz trotz entsprechendem Beweisangebot weder näher überprüfte noch bestreitet. Damit hält sich der Beschwerdeführer regelmässig an zwei verschiedenen Orten (Arbeits- und Familienort) auf. Für die Bestimmung der Niederlassungsgemeinde nach Art. 3 lit. b RHG ist folglich zu klären, zu welchem dieser Orte er die engeren Beziehungen aufweist. Dabei ist, wie eingangs dargelegt, auf die vom Bundesgericht entwickelten Kriterien zum steuerrechtlichen Wohnsitz abzustellen.
Im fraglichen Zeitpunkt der Anmeldung als Wochenaufenthalter in der Stadt X.__ Anfang Februar 2020 war der Beschwerdeführer knapp 27 Jahre alt; mittlerweile ist er 28 Jahre alt. Er hat bis heute weder das 30. Altersjahr überschritten noch hält er sich seit mehr als fünf Jahren ununterbrochen in X.__ auf. Es besteht damit gemäss ständiger bundesgerichtlicher Rechtsprechung noch keine natürliche Vermutung für einen Lebensmittelpunkt in X., welche der Beschwerdeführer entkräften müsste. Hinzu kommt, dass der Beschwerdeführer in X. über keine eigene unmöblierte Wohnung, sondern lediglich über ein kleines unmöbliertes Zimmer (12m2) in einer Wohngemeinschaft verfügt. Hinsichtlich der Intensität der Beziehung zum Arbeitsort ist die Untermiete eines Zimmers in einer bereits bestehenden Wohngemeinschaft nicht gleichbedeutend mit der Miete einer eigenen Wohnung, die komplett neu eingerichtet werden muss. Dafür, dass der Beschwerdeführer zu seinen Mitbewohnern oder anderen Personen in X.__ engere Beziehungen pflegt, gibt es keine konkreten Anhaltspunkte. Die Behauptung der Vorinstanz, er verbringe seine Freizeit mit Mitbewohnern oder Arbeitskollegen, stellt eine reine Mutmassung bzw. eine mögliche künftige Entwicklung dar, die jedoch momentan keineswegs feststeht. Die Tatsache, dass der Beschwerdeführer sich erst seit Februar 2020 in X.__ aufhält, lässt eher das Gegenteil vermuten. Seinerseits macht dieser glaubhaft geltend, dass er nebst dem familiären Bezug zu den Eltern gesellschaftliche Beziehungen in R.__ pflegt. Er ist Vorstandsmitglied der Jungmannschaft R.__ und aktives Mitglied der örtlichen Musikgesellschaft (Musikverein R.), die wöchentliche Proben abhält. Dass der Probebetrieb coronabedingt seit einiger Zeit eingeschränkt ist, vermag daran nichts zu ändern. Eine enge Verbundenheit zu den Eltern erscheint ohne Weiteres vorzuliegen, nachdem der Beschwerdeführer sich bei diesen nach wie vor wöchentlich aufhält und bisher noch keinen eigenständigen Haushalt begründet hat, so auch während des Studiums in Zürich nicht. Die Bevölkerungsdienste der Stadt X. hielten denn auch selber fest, es bestehe kein Zweifel, dass sich das soziale Netz des Beschwerdeführers vorwiegend in der Region R.__ befinde, und die Vorinstanz erachtete die hobbymässigen und gesellschaftlichen Beziehungen zu R.__ als nicht unbedeutend. Vor diesem Hintergrund lässt sich allein aus dem Umstand, dass sowohl die Arbeitsstelle, namentlich die erste ordentliche Stelle nach Abschluss des Masterstudiums, als auch das Mietverhältnis unbefristet sind, nicht ableiten, der Beschwerdeführer halte sich in X.__ mit der Absicht dauernden Verbleibens auf. Beide Vertragsverhältnisse sind innert weniger Monate kündbar. Hinzu kommt, dass der Arbeitsweg von R.__ nach J.__ und zurück mit dem Auto rund drei (Routenplaner unter maps.google.ch) und mit dem öffentlichen Verkehr (Fahrplan unter sbb.ch) rund fünf Stunden dauern würde (, womit eine tägliche Rückkehr aus zeitlichen Gründen nicht zumutbar ist und ein auswärtiger Wochenaufenthalt im Sinn von Art. 20 der Steuerverordnung (sGS 811.11, StV) vorliegt (vgl. St. Galler Steuerbuch StB 39 Nr. 5). Eine anderweitige stärkere persönliche Beziehung zu X.__ rückt damit noch weiter in den Hintergrund. Schliesslich ist darauf hinzuweisen, dass die Steuerbehörde den steuerrechtlichen Wohnsitz unabhängig von einem allfälligen Registerwohnsitz prüft. Letzterer stellt lediglich eines von vielen Indizien dar. Inwiefern bei der Frage des Wohnsitzes bzw. der Niederlassung pekuniäre Interessen für den Beschwerdeführer eine Rolle spielen, kann daher an dieser Stelle offengelassen werden.
3.3.
Zusammenfassend ist davon auszugehen, dass sich der Mittelpunkt der Lebensinteressen und damit der Ort der Niederlassung des Beschwerdeführers am Familienort in R.__ und nicht am Arbeitsort in X.__ befindet. Der Beschwerdeführer hält sich derzeit in X.__ zum Zweck der Arbeit ohne Absicht dauernden Verbleibens auf. Da der Beschwerdeführer seinen Lebensmittelpunkt bisher nicht nach X.__ verlegt hat, vermag die Dauer des Aufenthalts von mittlerweile mehr als einem Jahr nichts an diesem Ergebnis zu ändern. Die Beschwerde ist somit gutzuheissen und der vorinstanzliche Entscheid vom 13. Januar 2021 aufzuheben. Damit fällt auch die Verfügung vom 29. April 2020 samt Gebühr dahin. Die Beschwerdegegnerin ist anzuweisen, den Beschwerdeführer entsprechend seiner Anmeldung vom Februar 2020 nach Art. 3 lit. c RHG mit (Wochen)Aufenthalt in X.__ zu registrieren.
4.
4.1.
Aufgrund des Obsiegens des Beschwerdeführers sind die amtlichen Kosten des Rekurs- und des Beschwerdeverfahrens von der Beschwerdegegnerin zu tragen (vgl. Art. 95 Abs. 1 VRP). Die von der Vorinstanz festgesetzte Entscheidgebühr von CHF 1'000 ist unbestritten und nicht zu beanstanden. Für den Beschwerdeentscheid erscheint eine Gebühr von CHF 1'500 angemessen (Art. 7 Ziff. 222 der Gerichtskostenverordnung, sGS 941.12). Auf die Erhebung ist zu verzichten, da mit der amtlichen Registrierung nicht primär finanzielle Interessen verfolgt werden (Art. 95 Abs. 3 VRP). Dem Beschwerdeführer sind die von ihm geleisteten Kostenvorschüsse von CHF 1'000 für das Rekursverfahren und von CHF 1'500 für das Beschwerdeverfahren zurückzuerstatten.
4.2.
Bei diesem Verfahrensausgang hat der Beschwerdeführer Anspruch auf Entschädigung für das Beschwerdeverfahren, in welchem er anwaltlich vertreten war (Art. 98 Abs. 1 VRP in Verbindung mit Art. 98bis VRP). Eine Kostennote wurde nicht eingereicht. Das Verwaltungsgericht spricht praxisgemäss Pauschalentschädigungen nach Ermessen gemäss Art. 6 und Art. 22 Abs. 1 lit. b der Honorarordnung zu (sGS 963.75, HonO). Der Rahmen dafür beträgt CHF 1'500 bis CHF 15'000. Innerhalb dieses Rahmens wird das Grundhonorar nach den besonderen Umständen, namentlich nach Art und Umfang der Bemühungen, der Schwierigkeit des Falles und den wirtschaftlichen Verhältnissen der Beteiligten bemessen (Art. 19 HonO). Mit Blick auf vergleichbare Verfahren und unter Berücksichtigung der konkreten Verhältnisse, zumal die Angelegenheit weder in tatsächlicher noch in rechtlicher Hinsicht besondere Schwierigkeiten bot, erscheint vorliegend eine Entschädigung des Beschwerdeführers für das Beschwerdeverfahren mit CHF 2'000 zuzüglich 4% Barauslagen (CHF 80) angemessen. Ein Antrag auf Mehrwertsteuerzuschlag wurde nicht gestellt (vgl. Art. 29 HonO). Entschädigungspflichtig ist die Beschwerdegegnerin.
Demnach erkennt das Verwaltungsgericht auf dem Zirkulationsweg zu Recht: