Entscheid vom 13. September 2021
Besetzung
Abteilungspräsident Zürn; Verwaltungsrichterin Reiter, Verwaltungsrichter Zogg; Gerichtsschreiberin Schmid Etter
Verfahrensbeteiligte
A.__,
Beschwerdeführer,
gegen
Volkswirtschaftsdepartement des Kantons St. Gallen, Davidstrasse 35, 9001 St. Gallen,
Vorinstanz,
Gegenstand
finanzielle Unterstützung in Zusammenhang mit der Covid-19-Epidemie
Das Verwaltungsgericht stellt fest:
A.__ betreibt seit Dezember 2019 den X.__ in B.. Die Einzelfirma bezweckt den An- und Verkauf von Waren des First- und Secondhandhandels für und von Kunden (www. … .ch); sie ist nicht im Handelsregister eingetragen. Mit Gesuch vom 21. Januar 2021 beantragte A. eine finanzielle Härtefallunterstützung im Zusammenhang mit der Covid-19-Epidemie in der Höhe von CHF 10'000. Mit Schreiben vom 10. März 2021 teilte das Amt für Wirtschaft und Arbeit dem Gesuchsteller mit, dass die gesetzlichen Voraussetzungen für eine finanzielle Unterstützung nicht erfüllt seien. Mit Eingabe vom 11. März 2021 verlangte dieser eine beschwerdefähige Verfügung. Mit Verfügung vom 1. Juni 2021 wies das Volkswirtschaftsdepartement das Gesuch um wirtschaftliche Unterstützung in Zusammenhang mit der Covid-19-Epidemie ab. Zur Begründung wurde ausgeführt, dass die Firma von A.__ die Voraussetzung des Mindestumsatzes von CHF 50'000 nicht erfülle. Die Gebühr für die Verfügung wurde auf CHF 250 festgesetzt (act. 2).
Mit Schreiben vom 4. Juni 2021 erhob A.__ (Beschwerdeführer) Beschwerde gegen die ablehnende Verfügung des Volkswirtschaftsdepartements (Vorinstanz) mit dem Antrag, die angefochtene Verfügung sei aufzuheben und ihm sei eine Härtefallunterstützung in der Höhe von CHF 10'000 zu gewähren. Auf die Erhebung eines Kostenvorschusses wurde vorläufig verzichtet. Mit Vernehmlassung vom 25. Juni 2021 beantragte die Vorinstanz die Abweisung der Beschwerde. Dazu nahm der Beschwerdeführer am 6. Juli 2021 (Datum Poststempel) Stellung. Für die Bearbeitung der Beschwerde wurden von der Vorinstanz zusätzliche Akten eingefordert und dem Beschwerdeführer zur Kenntnis gebracht.
Auf die Erwägungen in der angefochtenen Verfügung und die Ausführungen der Beteiligten zur Begründung ihrer Anträge sowie die Akten wird, soweit für den Entscheid relevant, in den nachstehenden Erwägungen eingegangen.
Darüber zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:
Das Verwaltungsgericht ist zum Entscheid in der Sache zuständig (Art. 59bis Abs. 1 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege; sGS 951.1, VRP). Als Adressat der ablehnenden Verfügung der Vorinstanz ist der Beschwerdeführer zur Ergreifung des Rechtsmittels berechtigt (Art. 64 in Verbindung mit Art. 45 Abs. 1 VRP). Die Beschwerde wurde mit Eingabe vom 15. Mai 2021 rechtzeitig erhoben und erfüllt zusammen mit der Ergänzung vom 17. Mai 2021 formal wie inhaltlich die gesetzlichen Anforderungen (Art. 64 in Verbindung mit Art. 47 Abs. 1 und Art. 48 Abs. 1 VRP). Auf die Beschwerde ist einzutreten.
Art. 1 der Verordnung über Härtefallmassnahmen für Unternehmen im Zusammenhang mit der Covid-19-Epidemie (SR 951.262, Covid-19-Härtefallverordnung) hält den Grundsatz fest, wonach sich der Bund im Rahmen des von der Bundesversammlung bewilligten Verpflichtungskredits an den Kosten und Verlusten beteiligt, die einem Kanton aus seinen Härtefallmassnahmen für Unternehmen entstehen, sofern die kantonale Regelung die Mindestvoraussetzungen dieser Verordnung bezüglich der Anspruchsberechtigung der Unternehmen sowie der Ausgestaltung der Massnahmen erfüllt. Die Federführung liegt beim Kanton. Er definiert die Härtefallmassnahmen. Dabei liegt der Entscheid, ob und in welchem Umfang Härtefallmassnahmen ergriffen werden, in dessen alleiniger Zuständigkeit (Erläuterungen der Eidgenössischen Finanzverwaltung vom 31. März 2021 zur Covid-19-Härtefallverordnung, S. 2, nachfolgend: Erläuterungen EFV). Gemäss Art. 3 Abs. 1 des Gesetzes über die wirtschaftliche Unterstützung von Unternehmen in Zusammenhang mit der Covid-19-Epidemie (sGS 571.3, kantonales Covid-Gesetz) kann der Kanton Unternehmen unter gewissen Voraussetzungen Härtefallmassnahmen, darunter auch nicht rückzahlbare Beiträge, gewähren. Als Kann-Vorschrift räumt diese Bestimmung einen gewissen Ermessensspielraum ein und zwar im Hinblick auf die Entscheidung, ob überhaupt eine Rechtsfolge angeordnet werden soll (sog. Entschliessungsermessen). Die Unternehmen können keinen Anspruch auf Finanzhilfen geltend machen (Art. 5 Abs. 3 des kantonalen Covid-Gesetzes).
Die Härtefallmassnahmen sind begrenzt auf die Mittel des Bundes, die er für Härtefallmassnahmen im Kanton St. Gallen bereitstellt, und jene des Kantons, die maximal 95 Millionen Franken betragen (Art. 2 des kantonalen Covid-Gesetzes). Das zur Verfügung stehende Gesamtvolumen wie auch die Kann-Vorschrift schränken die Rechtsansprüche auf die nicht rückzahlbaren Beiträge ein oder schliessen solche aus. Sie zwingen die Behörden zu Ermessensentscheiden. Als leitendes Prinzip soll dabei die Gleichbehandlung gelten (vgl. BVGer A-2600/2020 vom 16. Februar 2021 E. 4.2 zu Begleitmassnahmen im Sportbereich zur Abfederung der Folgen der Covid-19-Epidemie). Es handelt sich daher bei den nicht rückzahlbaren Beiträgen nach dem kantonalen Covid-Gesetz um Ermessenssubventionen, auf die kein Rechtsanspruch besteht (vgl. BVGer B-1773/2012 vom 18. Dezember 2014 E. 2.3 mit Hinweis). Entsprechend hat das Verwaltungsgericht daher sein Ermessen nicht anstelle desjenigen der Vorinstanz zu setzen, sondern deren Entscheid mit einer gewissen Zurückhaltung zu prüfen.
Der Beschwerdeführer bringt vor, die angefochtene Verfügung gehe davon aus, dass er um eine Entschädigung in der Höhe von CHF 70'000 ersucht habe. Tatsächlich seien es aber nur CHF 10'000 gewesen. Da er seine selbständige Geschäftstätigkeit erst im Dezember 2019 aufgenommen und den Umsatz des Monats Dezember 2019 auf den Januar 2020 übertragen habe, lägen für 2018 und 2019 keine Geschäftszahlen vor. Aufgrund des ersten Lockdown vom 17. März bis 11. Mai 2020 mit den Zutrittsbeschränkungen zur Ladenfläche und der Empfehlung des Bundes, zuhause zu bleiben, habe er eine erhebliche Umsatzeinbusse erlitten. Es sei davon auszugehen, dass er im Jahr 2020 einen deutlich höheren Umsatz hätte erwirtschaften können und der erforderliche Umsatz von CHF 50'000 erreicht worden wäre. Auch der zweite Lockdown im Jahr 2021 habe zu Umsatzeinbussen geführt.
Der Kanton St. Gallen hat für die Ausgestaltung der Härtefallmassnahmen auf Grundlage der bundesrechtlichen Bestimmungen gemäss Covid-19-Gesetz und Covid-19-Härtefallverordnung ein Gesetz über die wirtschaftliche Unterstützung von Unternehmen in Zusammenhang mit der Covid-19-Epidemie (sGS 571.3, kantonales Covid-Gesetz) erlassen. Die gestützt auf Art. 75 der Verfassung des Kantons St. Gallen (sGS 111.1, KV) als Dringlichkeitsrecht erlassene Verordnung war im Zeitpunkt der angefochtenen Verfügung am 1. Juni 2021 nicht mehr in Vollzug. Die Verordnung fiel mit Inkrafttreten des kantonalen Covid-Gesetzes am 18. Februar 2021 dahin. Gemäss Art. 17 jenes Gesetzes wird auf hängige Gesuche für Härtefallmassnahmen das neue Gesetz und nicht die Verordnung angewendet. Nach Art. 3 des kantonalen Covid-Gesetzes kann Unternehmen eine Härtefallmassnahme gewährt werden, wenn sie die Vorgaben nach dem zweiten Abschnitt der Covid-19-Härtefallverordnung (Art. 2 bis 6) erfüllen (lit. a), ihren Umsatz zu wenigstens 75 Prozent in einer Branche nach Art. 4 dieses Erlasses erzielen (lit. b), per 1. Oktober 2020 ihren Sitz im Kanton St. Gallen haben, eine operative Geschäftstätigkeit im Kanton ausüben und per 15. März 2020 Arbeitsplätze im Umfang von wenigstens 100 Stellenprozent in der Schweiz aufweisen (lit. c), keinen Anspruch auf branchenspezifische Covid-19-Finanzhilfen des Bundes oder des Kantons St. Gallen in den Bereichen Kultur, Sport, öffentlicher Verkehr oder Medien haben (lit. d), per 31. Dezember 2019 nicht überschuldet waren (lit. e), über einen Nachweis der Überlebensfähigkeit verfügen, der glaubhaft aufzeigt, dass die Finanzierung des Unternehmens mit der Härtefallmassnahme gesichert werden kann (lit. f) und sich am 15. März 2020 nicht in einem Betreibungsverfahren für steuerrechtliche Forderungen befunden haben, das nicht bereits durch eine Zahlung abgeschlossen oder für das noch keine Zahlungsplanung vereinbart werden konnte (lit. g). Härtefallmassnahmen werden auf Gesuch hin gewährt (Art. 11 Abs. 1 des kantonalen Covid-Gesetzes).
In Bezug auf die erforderliche Umsatzhöhe hat der Kanton St. Gallen keine zusätzliche Regelung getroffen. Mit der Umsatzuntergrenze in der Höhe von CHF 50'000 sollen Eigentümer von Kleinstunternehmen, die ihren Lebensunterhalt bereits vor dem Ausbruch von Covid-19 höchstens teilweise aus Unternehmensgewinnen bestreiten konnten, von Härtefallhilfen ausgeschlossen werden. Als Referenz gilt dabei der durchschnittliche Umsatz der Jahre 2018 und 2019 – also Umsatzzahlen, wie sie vor dem Ausbruch von Covid-19 erzielt worden sind. In Art. 3 Abs. 2 der Covid-Härtefallverordnung wird geregelt, wie der Umsatz von Unternehmen zu berechnen ist, die nach dem 31. Dezember 2017 gegründet worden sind und damit keine zwei vollen Umsatzjahre vor Covid-19 aufweisen. Für Unternehmen, die zwischen dem 31. Dezember 2017 und dem 29. Februar 2020 gegründet wurden (d.h. bevor in der Schweiz gesundheitspolitisch bedingte wirtschaftliche Einschränkungen beschlossen wurden), gilt als durchschnittlicher Umsatz entweder der von der Gründung bis zum 29. Februar 2020 erzielte durchschnittliche Umsatz, berechnet auf 12 Monate, oder der von der Gründung bis zum 31. Dezember 2020 erzielte durchschnittliche Umsatz, berechnet auf 12 Monate. Dabei wird jener Umsatz berücksichtigt, der für das Unternehmen zu einer höheren Unterstützung führt. Diese Regelung stellt sicher, dass Unternehmen, die bereits 2018 oder 2019 gegründet wurden, aber erst ab 2020 höhere Umsätze erwirtschaftet haben, nicht schlechter gestellt werden als Unternehmen, die nach dem 29. Februar 2020 gegründet worden sind und im Sommer 2020 Umsätze erwirtschaftet haben. Für Unternehmen, die zwischen dem 1. März 2020 und dem 30. September 2020 gegründet wurden, gilt der von der Gründung bis zum 31. Dezember 2020 erzielte durchschnittliche Umsatz berechnet auf 12 Monate (Erläuterungen EFV, S. 5 f.).
Der Beschwerdeführer eröffnete sein Geschäft im Dezember 2019 und damit vor dem 29. Februar 2020. Für die Berechnung des massgebenden Umsatzes sieht die Covid-19-Härtefallverordnung zwei Varianten vor. Es zählt entweder der von der Gründung bis Ende Februar 2020 oder der bis Ende 2020 erzielte Umsatz, jeweils auf ein Jahr umgerechnet. Den Umsatz des ersten Geschäftsmonats Dezember 2019 erfasste der Beschwerdeführer gemäss eigenen Angaben im Januar 2020. Die Einnahmen vom Zeitpunkt der Gründung bis am 29. Februar 2020 betrugen CHF 3'317.30 (act. 7/1.3), umgerechnet auf zwölf Monate somit CHF 18'703.20. Der Umsatz des gesamten Jahres 2020 belief sich auf CHF 32'731.60 bei Ausgaben von CHF 45'035.05, was zu einem Verlust von CHF 12'303.45 führte (act. 7/1.3). Somit erreicht der Umsatz weder nach der einen gesetzlich vorgesehenen Variante (Zeitraum noch vor den covid-bedingten Einschränkungen) noch nach der anderen Möglichkeit die erforderliche Mindesthöhe von CHF 50'000. Der Mindestumsatz von CHF 50'000 wurde vom Gesetzgeber ausdrücklich auch für Jungunternehmen festgelegt und damit im Wissen darum, dass die Umsätze in der Anfangsphase meist noch nicht so hoch ausfallen. Mit der Möglichkeit der Berechnung des massgebenden Umsatzes anhand einer Periode vor März 2020 wurde sodann sichergestellt, dass die Einschränkungen (Ladenschliessungen, Zugangsbeschränkungen, etc.) noch nicht zu entsprechenden Umsatzeinbussen geführt hatten. Aus den Angaben des Beschwerdeführers ist sodann nicht zwingend zu schliessen, dass sich die Massnahmen bei ihm durchwegs negativ auf den Umsatz auswirkten, erzielte er doch im April 2020, also während des ersten Lockdown, mit rund CHF 7'000 die zweithöchsten Einnahmen des Jahres bei den gleichzeitig geringsten Ausgaben von CHF 714.40 (act. 7/1.3).
Zusammenfassend ist die Voraussetzungen der Erzielung eines Jahresmindestumsatzes von CHF 50'000 beim Beschwerdeführer nicht erreicht. Die Vorinstanz hat daher zurecht verfügt, dass er keinen Anspruch auf finanzielle Unterstützung im Zusammenhang mit der Covid-19-Epidemie hat. In der Sache ist die Beschwerde demzufolge abzuweisen.
Grundsätzlich ist gestützt auf Art. 94 Abs. 1 VRP für jede Amtshandlung zum eigenen Vorteil die vorgeschriebene Gebühr zu entrichten. Der Rahmen für eine Verfügung oder einen Entscheid in einem Verwaltungsverfahren, sofern keine andere Gebühr festgelegt ist, beträgt CHF 150 bis 2'300 (Nr. 20.12 des Gebührentarifs für die Kantons- und Gemeindeverwaltung, sGS 821.5, GebT). Für den Fall eines negativen Bescheids wurde in Art. 12 Abs. 2 lit. b des kantonalen Covid-Gesetzes zugunsten der Gesuchsteller die vorgängige kostenlose Mitteilung per einfachem Brief vorgesehen. Erst bei ausdrücklichem Verlangen nach Erlass einer anfechtbaren Verfügung soll eine Gebühr erhoben werden.
Die Vorinstanz teilte dem Beschwerdeführer mit Schreiben vom 10. März 2021 mit, dass sein Gesuch die Voraussetzung des Mindestumsatzes von CHF 50'000 nicht erfülle. Gleichzeitig wies sie ihn darauf hin, dass eine anfechtbare Verfügung kostenpflichtig sein werde (act. 7/4). Dieser Brief stellte die in Art. 12 Abs. 2 lit. b des kantonalen Covid-Gesetzes vorgesehene kostenlose Mitteilung per einfachem Brief dar. Der Beschwerdeführer verlangte daraufhin ausdrücklich eine kostenpflichtige anfechtbare Verfügung (act. 7/5.1). Mit E-Mail vom 14. Mai 2021 teilte der zuständige Sachbearbeiter dem Beschwerdeführer nochmals mit, dass der Umsatz, berechnet nach den Vorgaben von Bund und Kanton, die Mindesthöhe nicht erreiche, das Gesuch abzulehnen und eine anfechtbare Verfügung mit Kosten von CHF 250 verbunden sei (act. 7/5.3). Indem der Beschwerdeführer abermals eine anfechtbare Verfügung verlangte, ist die Gebühr denn auch ohne weiteres geschuldet. Dass die Vorinstanz in der Verfügung die Höhe der beantragten Härtefallunterstützung mit CHF 70'000 statt CHF 10'000 falsch angab, vermag daran nichts zu ändern. Dieser "Fehler" hatte keinen Einfluss auf die Abweisung des Gesuchs. Massgebend war vielmehr, dass der Mindestumsatz von CHF 50'000 nicht erreicht wurde, was aus der angefochtenen Verfügung klar hervorgeht, während der falsche Betrag des Unterstützungsgesuchs in den Erwägungen nirgends vorkommt. Auch aus der gerügten langen Verfahrensdauer kann der Beschwerdeführer nichts zu seinen Gunsten ableiten. Vom Gesuch um Erlass einer anfechtbaren Verfügung am 11. März 2021 bis zur Verfügung am 1. Juni 2021 vergingen gut zweieinhalb Monate. Angesichts der hohen Anzahl an Unterstützungsgesuchen von mehr als 1'500 kann dies indessen nicht als überaus lang bezeichnet werden. Die konkrete Höhe der Gebühr von CHF 250 bewegt sich im untersten Rahmen des GebT und erweist sich als angemessen. In Bezug auf die Gebührenerhebung ist die Beschwerde damit ebenfalls abzuweisen.
In Streitigkeiten hat jener Beteiligte die Kosten zu tragen, dessen Begehren ganz oder teilweise abgewiesen werden (Art. 95 Abs. 1 VRP). Auf die Erhebung von amtlichen Kosten wird jedoch in der Regel gestützt auf Art. 97 VRP verzichtet, wenn eine Rechtsfrage in einem Verfahren erstmals entscheiden wird (R. von Rappard-Hirt, in: Rizvi/Schindler/Cavelti [Hrsg.], a.a.O., N 7 zu Art. 97 VRP). Dem Verfahrensausgang entsprechend wären die amtlichen Kosten – angemessen ist vorliegend eine Entscheidgebühr von CHF 1'500 (Art. 7 Ziff. 222 der Gerichtskostenverordnung, sGS 941.12) – dem Beschwerdeführer aufzuerlegen (Art. 95 Abs. 1 VRP). Da vor der Beschwerdeerhebung noch keine Entscheide des Verwaltungsgerichts im Zusammenhang mit Härtefallmassnahmen für Unternehmen aufgrund der Covid-19-Gesetzgebung ergangen und publiziert worden sind, rechtfertigt es sich, auf die Erhebung der Kosten zu verzichten.
Der Vorinstanz steht kein Kostenersatz zu (vgl. VerwGE B 2017/59 vom 23. März 2018 E. 7 mit Hinweis auf R. Hirt, Die Regelung der Kosten nach st. gallischem Verwaltungsrechtspflegegesetz, Lachen/St. Gallen 2004, S. 176 ff.).
Demnach erkennt das Verwaltungsgericht auf dem Zirkulationsweg zu Recht: