Entscheid vom 19. August 2021
Besetzung
Abteilungspräsident Zürn; Verwaltungsrichterin Reiter, Verwaltungsrichter Zogg; Gerichtsschreiberin Schmid Etter
Verfahrensbeteiligte
A.__,
Beschwerdeführer,
gegen
Volkswirtschaftsdepartement des Kantons St. Gallen, Davidstrasse 35, 9001 St. Gallen,
Vorinstanz,
Gegenstand
Finanzielle Unterstützung in Zusammenhang mit der Covid-19-Epidemie
Das Verwaltungsgericht stellt fest:
A.__ führt als Selbständigerwerbender das Restaurant X.__ in Y.. Er ist im Handelsregister nicht eingetragen. Mit Gesuch vom 21. Januar 2021 beantragte er eine finanzielle Härtefallunterstützung im Zusammenhang mit der Covid-19-Epidemie in der Höhe von CHF 25'000. Mit Schreiben vom 12. Februar 2021 teilte ihm das Amt für Wirtschaft und Arbeit mit, dass die gesetzlichen Voraussetzungen für eine finanzielle Unterstützung nicht erfüllt seien. Mit Eingabe vom 22. März 2021 verlangte A. eine beschwerdefähige Verfügung. Mit Verfügung vom 17. Mai 2021 wies das Volkswirtschaftsdepartement das Gesuch von A.__ um wirtschaftliche Unterstützung in Zusammenhang mit der Covid-19-Epidemie ab. Die Gebühr für die Verfügung wurde auf CHF 250 festgesetzt (act. 2).
Mit Schreiben vom 22. Mai 2021 erhob A.__ (Beschwerdeführer) Beschwerde gegen die ablehnende Verfügung des Volkswirtschaftsdepartements (Vorinstanz) mit den Anträgen, die angefochtene Verfügung sei aufzuheben, sein Gesuch um Härtefallunterstützung gutzuheissen und die Gebühr der Verfügung von CHF 250 zu erlassen. Der Abteilungspräsident verzichtete in der Folge vorläufig auf die Erhebung eines Kostenvorschusses.
Mit Vernehmlassung vom 14. Juni 2021 beantragte die Vorinstanz die Abweisung der Beschwerde. Der Beschwerdeführer reichte keine weitere Stellungnahme ein. Für die Bearbeitung der Beschwerde wurden von der Vorinstanz zusätzliche Akten eingefordert. Der Beschwerdeführer machte von der Gelegenheit, in die Akten Einsicht zu nehmen, keinen Gebrauch. Auf die Erwägungen in der angefochtenen Verfügung und die Ausführungen der Beteiligten zur Begründung ihrer Anträge sowie die Akten wird, soweit für den Entscheid relevant, in den nachstehenden Erwägungen eingegangen.
Darüber zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:
Das Verwaltungsgericht ist zum Entscheid in der Sache zuständig (Art. 59bis Abs. 1 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege; sGS 951.1, VRP). Als Adressat der ablehnenden Verfügung der Vorinstanz ist der Beschwerdeführer zur Ergreifung des Rechtsmittels berechtigt (Art. 64 in Verbindung mit Art. 45 Abs. 1 VRP). Die Beschwerde wurde mit Eingabe vom 22. Mai 2021 rechtzeitig erhoben und erfüllt formal wie inhaltlich die gesetzlichen Anforderungen (Art. 64 in Verbindung mit Art. 47 Abs. 1 und Art. 48 Abs. 1 VRP). Auf die Beschwerde ist einzutreten.
Nach Art. 12 Abs. 1 des Bundesgesetzes über die gesetzlichen Grundlagen für die Verordnungen des Bundesrates zur Bewältigung der Covid-19-Epidemie (SR 818.102, Covid-19-Gesetz) kann der Bund auf Antrag eines oder mehrerer Kantone Massnahmen für Unternehmen unterstützen, die aufgrund der Natur ihrer wirtschaftlichen Tätigkeit von den Folgen von Covid-19 besonders betroffen sind und einen Härtefall darstellen (darunter insbesondere auch Gastronomiebetriebe). Ein Härtefall liegt vor, wenn der Jahresumsatz unter 60 Prozent des mehrjährigen Durchschnitts liegt. Die gesamte Vermögens- und Kapitalsituation ist zu berücksichtigen sowie der Anteil an nicht gedeckten Fixkosten (Art. 12 Abs. 1bis des Covid-19-Gesetzes). Die Unterstützung durch den Bund setzt weiter voraus, dass die Unternehmen vor dem Ausbruch von Covid-19 profitabel und überlebensfähig waren und dass sie nicht Anspruch auf andere Covid-19-Finanzhilfen des Bundes haben (Art. 12 Abs. 2bis des Covid-19-Gesetzes). Der Bundesrat regelt die Einzelheiten in einer Verordnung (Art. 12 Abs. 4 des Covid-19-Gesetzes). Hauptzweck der Verordnung ist es zu definieren, unter welchen Voraussetzungen sich der Bund an kantonalen Härtefallmassnahmen beteiligt. Die Kantone wiederum entscheiden frei, ob sie Härtefallmassnahmen ergreifen und, bejahendenfalls, wie sie diese ausgestalten. Sie können die im Bundesrecht geregelten Mindestvoraussetzungen weiter verschärfen oder eingrenzen (vgl. Ziffer 2 der Erläuterungen des Eidgenössischen Finanzdepartements vom 25. November 2020 zur Covid-19-Härtefallverordnung, nachfolgend: Erläuterungen vom 25. November 2020).
Nach Art. 1 Abs. 1 lit. a der Verordnung über Härtefallmassnahmen für Unternehmen im Zusammenhang mit der Covid-19-Epidemie (SR 951.262, Covid-19-Härtefallverordnung) beteiligt sich der Bund im Rahmen des von der Bundesversammlung bewilligten Verpflichtungskredits an den Kosten und Verlusten, die einem Kanton aus seinen Härtefallmassnahmen für Unternehmen entstehen, sofern die vom Kanton unterstützten Unternehmen die Anforderungen nach dem zweiten Abschnitt (Art. 2 bis 6 der Covid-19-Härtefallverordnung) erfüllen. Nach Art. 4 Abs. 1 lit. a der Covid-19-Härtefallverordnung muss das Unternehmen dem Kanton gegenüber belegt haben, dass es profitabel und überlebensfähig ist. Als profitabel oder überlebensfähig gilt ein Unternehmen, das sich im Zeitpunkt der Einreichung des Gesuchs nicht in einem Konkursverfahren oder in Liquidation befindet (Art. 4 Abs. 2 lit. a der Covid-19-Härtefallverordnung) und das sich am 15. März 2020 nicht in einem Betreibungsverfahren für Sozialversicherungsbeiträge befunden hat, es sei denn, dass zum Zeitpunkt der Einreichung des Gesuchs eine vereinbarte Zahlungsplanung vorliegt oder das Verfahren durch Zahlung abgeschlossen ist (Art. 4 Abs. 2 lit. b der Covid-19-Härtefallverordnung).
Der Kanton St. Gallen hat für die Ausgestaltung der Härtefallmassnahmen auf Grundlage der bundesrechtlichen Bestimmungen gemäss Covid-19-Gesetz und Covid-19-Härtefallverordnung ein Gesetz über die wirtschaftliche Unterstützung von Unternehmen in Zusammenhang mit der Covid-19-Epidemie (sGS 571.3, kantonales Covid-Gesetz) erlassen. Die gestützt auf Art. 75 der Verfassung des Kantons St. Gallen (sGS 111.1, KV) als Dringlichkeitsrecht erlassene Verordnung war im Zeitpunkt der angefochtenen Verfügung am 22. Mai 2021 nicht mehr in Vollzug. Die Verordnung fiel mit Inkrafttreten des kantonalen Covid-Gesetzes am 18. Februar 2021 dahin. Gemäss Art. 17 jenes Gesetzes wird auf hängige Gesuche für Härtefallmassnahmen das neue Gesetz und nicht die Verordnung angewendet. Nach Art. 3 des kantonalen Covid-Gesetzes kann Unternehmen eine Härtefallmassnahme gewährt werden, wenn sie die Vorgaben nach dem zweiten Abschnitt der Covid-19-Härtefallverordnung erfüllen (lit. a), ihren Umsatz zu wenigstens 75 Prozent in einer Branche nach Art. 4 dieses Erlasses (Gastronomie, Hotellerie, Reisen und Tourismus, Märkte und Messen, Freizeit und Veranstaltungen sowie Tierparks) erzielen (lit. b), per 1. Oktober 2020 ihren Sitz im Kanton St. Gallen haben, eine operative Geschäftstätigkeit im Kanton ausüben und per 15. März 2020 Arbeitsplätze im Umfang von wenigstens 100 Stellenprozent in der Schweiz aufweisen (lit. c), keinen Anspruch auf branchenspezifische Covid-19-Finanzhilfen des Bundes oder des Kantons St. Gallen in den Bereichen Kultur, Sport, öffentlicher Verkehr oder Medien haben (lit. d), per 31. Dezember 2019 nicht überschuldet waren (lit. e), über einen Nachweis der Überlebensfähigkeit verfügen, der glaubhaft aufzeigt, dass die Finanzierung des Unternehmens mit der Härtefallmassnahme gesichert werden kann (lit. f) und sich am 15. März 2020 nicht in einem Betreibungsverfahren für steuerrechtliche Forderungen befunden haben, das nicht bereits durch eine Zahlung abgeschlossen oder für das noch keine Zahlungsplanung vereinbart werden konnte (lit. g). Härtefallmassnahmen werden auf Gesuch hin gewährt (Art. 11 Abs. 1 des kantonalen Covid-Gesetzes).
Die Behörde oder das von ihr beauftragte Verwaltungsorgan ermittelt den Sachverhalt und erhebt die Beweise von Amtes wegen durch Befragen von Beteiligten, Auskunftspersonen und Zeugen, durch Beizug von Urkunden, Amtsberichten und Sachverständigen, durch Augenschein sowie auf andere geeignete Weise. Sind zur Wahrung des öffentlichen Interesses keine besonderen Erhebungen nötig, so sind nur die von den Beteiligten angebotenen und die leicht zugänglichen Beweise über erhebliche Tatsachen aufzunehmen (Art. 12 Abs. 1 und 2 VRP). Dieser Grundsatz gilt (mit Einschränkungen hinsichtlich Behauptungs- und Beweisführungslast) auch im Rechtsmittelverfahren (Cavelti/Vögeli, Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kanton St. Gallen, 2. Aufl. 2003, Rz. 610). Der Untersuchungsgrundsatz wird durch die Mitwirkungspflicht der Parteien relativiert. Diese Pflicht ist insofern gerechtfertigt, als die Beteiligten den Sachverhalt nicht nur besser kennen, sondern oft auch ein eigenes Interesse daran haben, ihre Darstellung des Sachverhalts beweismässig zu untermauern (Cavelti/Vögeli, a.a.O., Rz. 599). Sie führt dazu, dass die Verfahrensbeteiligten vor allem dort, wo sie eine Bewilligung oder eine staatliche Leistung beanspruchen, das tatsächliche Fundament ihres Begehrens weitgehend selbst behaupten und die Beweise dafür anbieten müssen (Cavelti/Vögeli, a.a.O., Rz. 605 mit Hinweis). Kann von den Privaten nach den Umständen eine Handlung oder eine Äusserung erwartet werden und bleibt eine solche aus, so haben die Behörden nicht nach Tatsachen zu forschen, die nicht aktenkundig sind. Eine Mitwirkungspflicht besteht insbesondere für die Beschaffung von Unterlagen, welche nur die Parteien liefern können, und für die Abklärung von Tatsachen, welche eine Partei besser kennt als die Behörde (Häfelin/Müller/Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 8. Aufl. 2020, Rz. 990 ff. mit Hinweis auf die bundesgerichtliche Rechtsprechung).
Der Beschwerdeführer führt das Restaurant X.__ in Y.__ seit 2018 als Einzelfirma. Dies bedeutet, dass er mit seinem privaten Vermögen auch für die Geschäftsschulden haftet. Das Unternehmensvermögen ist nicht zu einem vom Privatvermögen klar getrennten Sondervermögen ausgestaltet (Meyer-Hayoz/Forstmoser, Schweizerisches Gesellschaftsrecht, 12. Aufl. 2018, S. 898).
Gemäss eigenen Angaben erzielte der Beschwerdeführer in den Vorjahren Umsätze in der Höhe von CHF 91'347.10 (2018), CHF 100'231.80 (2019) und CHF 70'987.45 (2020); in allen drei Jahren resultierte aus der Geschäftstätigkeit jeweils ein Verlust (zwischen rund CHF 1'700 und CHF 9'900; act. 5/1.2 bis 1.4). Gemäss Betreibungsregisterauszug vom 20. Januar 2021 bestehen gegenüber dem Beschwerdeführer laufende Betreibungen (Stadium Pfändung) für Sozialversicherungsbeiträge in der Höhe von insgesamt CHF 7'618.85 (act. 5/2). Die Betreibungen wurden am 16. Januar 2020 eingeleitet. Gemäss Erläuterungen vom 25. November 2020 zu Art. 4 Abs. 2 der Covid-19-Härtefallverordnung darf gegen ein Unternehmen am Stichtag 15. März 2020 kein Betreibungsverfahren für Sozialversicherungsbeiträge eingeleitet sein. Da die AHV-Ausgleichskassen in einem weitestgehend automatisierten Prozess unverzüglich nach Ende der Zahlungsfrist Mahnungen versenden und Betreibungen einleiten, sobald auf eine Mahnung keine fristgerechte Zahlung eingeht, stellt diese Bestimmung sicher, dass nur Unternehmungen von Härtefallmassnahmen profitieren, welche ihre Sozialversicherungsbeiträge vor Ausbruch von Covid-19 regelmässig bezahlt haben. Im Hinblick auf die gesetzgeberische Zielsetzung, lediglich profitablen und überlebensfähigen Unternehmen finanzielle Unterstützung zukommen zu lassen, erweist sich dieses Kriterium zur Beurteilung der Vermögens- und Kapitalsituation eines Unternehmens durchaus als geeignet. Indem sich der Beschwerdeführer am 15. März 2020 in einem Betreibungsverfahren für Sozialversicherungsbeiträge befand, erfüllt er diese Voraussetzung für die Ausrichtung einer Härtefallmassnahme offensichtlich nicht.
In den Erläuterungen des Eidgenössischen Finanzdepartements vom 21. Januar 2021 wird präzisiert, dass die Anspruchsvoraussetzungen erfüllt sind, wenn zum Zeitpunkt der Gesuchseinreichung eine vereinbarte Zahlungsplanung für in Betreibung gesetzte Sozialversicherungsbeiträge vorliegt oder das Betreibungsverfahren durch Zahlung abgeschlossen ist. Weder das eine noch das andere ist vorliegend der Fall. Betreffend Zahlungsplanung macht der Beschwerdeführer zwar geltend, er tätige Ratenzahlungen. Den entsprechenden Nachweis, auf dessen zwingende Einreichung bei der Antragstellung hingewiesen wurde und der ihm aufgrund der ihn treffenden Mitwirkungspflicht obliegt, lieferte er indessen weder bei der Antragstellung noch im angehobenen Beschwerdeverfahren. Auch seine Behauptung, die betriebenen Sozialversicherungsbeiträge stammten noch von der Vorbesitzerin des Restaurants, ist in keiner Art und Weise nachgewiesen. Ohnehin scheint nicht glaubhaft, dass er als Einzelfirma offene Sozialversicherungsbeiträge seiner Vorgängerin übernommen hat, da eine öffentlich-rechtliche Forderung nicht einfach zediert werden kann. Selbst wenn dem so wäre, ändert sich dadurch bei Konstellationen wie der vorliegenden mangels Trennung von Privat- und Geschäftsvermögen beim Einzelunternehmer nichts.
Die Vorinstanz führte aus, gegen den Beschwerdeführer lägen zudem 22 Verlustscheine in der Höhe von CHF 115'575.55 für ausstehende Sozialversicherungs- und Steuerforderungen vor. Diese Verfahren seien nicht durch Zahlung im Sinn von Art. 4 Abs. 2 lit. b der Covid-19-Härtefallverordnung abgeschlossen worden. Es erscheint fraglich, ob Verlustscheine aus früheren, am Stichtag des 15. März 2020 nicht laufenden Betreibungen der Zusprechung einer Härtefallentschädigung entgegenstehen. Weil der Beschwerdeführer jedoch die Voraussetzungen für die Ausrichtung einer Härtefallentschädigung bereits wegen der am Stichtag hängigen Betreibungsverfahren für Sozialversicherungsbeiträge nicht erfüllt, kann dies offenbleiben.
Der Vollständigkeit halber ist darauf hinzuweisen, dass auch die Voraussetzung von Art. 3 Abs. 1 lit. c des kantonalen Covid-Gesetzes, wonach ein berechtigtes Unternehmen per 15. März 2020 Arbeitsplätze im Umfang von wenigstens 100 Stellenprozenten in der Schweiz aufweisen muss, kaum erfüllt sein dürfte. Der Beschwerdeführer gab in seinem Antrag als Summe aller Stellenprozente seines Unternehmens 200 und damit zwei Vollzeitstellen an (act. 12). Gemäss Antragsformular wird für den Nachweis der beschäftigten Vollzeitstellen auf die Sozialversicherungsabrechnung 2019 abgestellt. Gemäss der Mitteilung der Sozialversicherungsanstalt des Kantons St. Gallen für die Akontobeiträge 2019 vom 6. Februar 2020 wiederum beträgt das versicherte Erwerbseinkommen des Beschwerdeführers (gestützt auf dessen Selbstangaben gegenüber der SVA) für das Jahr 2019 CHF 12'000 (act. 5/1.7). Im Widerspruch zu seinen Selbstangaben ist davon auszugehen, dass er keine Angestellte beschäftigte, was angesichts eines Jahresumsatzes von rund CHF 100'000 auch kaum realistisch erscheint. Die Angaben des Beschwerdeführers von 200 Stellenprozenten kann somit nicht zutreffen. Auch die für die Ausrichtung einer Entschädigung erforderlichen 100 Stellenprozente werden bei dieser Sachlage nicht erreicht, weshalb das Härtefallgesuch auch aus diesem Grund abzulehnen gewesen wäre.
Der Beschwerdeführer beantragt schliesslich den Erlass der Gebühr für die vorinstanzliche Verfügung von CHF 250, ohne dies allerdings näher zu begründen. Grundsätzlich ist gestützt auf Art. 94 Abs. 1 VRP für jede Amtshandlung zum eigenen Vorteil die vorgeschriebene Gebühr zu entrichten. Der Rahmen für eine Verfügung oder einen Entscheid beträgt CHF 150 bis 2'300 (Nr. 20.12 des Gebührentarifs für die Kantons- und Gemeindeverwaltung, sGS 821.5, GebT). Wenn die Umstände es rechtfertigen, kann die Behörde auf Kostenvorschüsse und auf die Erhebung amtlicher Kosten verzichten (Art. 97 VRP). Für den Fall eines negativen Bescheids wurde in Art. 12 Abs. 2 lit. b des kantonalen Covid-Gesetzes zugunsten der Gesuchsteller die vorgängige kostenlose Mitteilung per einfachem Brief im Sinn eines Vorbescheids vorgesehen. Erst bei ausdrücklichem Verlangen nach Erlass einer anfechtbaren Verfügung wird eine Gebühr erhoben.
Die Vorinstanz teilte dem Beschwerdeführer mit Schreiben vom 12. Februar 2021 mit, dass sein Antrag die Bedingungen nicht erfülle, da sein Unternehmen sich in einem Betreibungsverfahren für Sozialversicherungsbeiträge befinde (act. 5/3). Auf nochmaliges Nachfragen hielt die Vorinstanz im E-Mail vom 11. März 2021 an ihrem Vorbescheid fest (act. 5/4.2), worauf der Beschwerdeführer mit Schreiben vom 22. März 2021 ausdrücklich eine kostenpflichtige Verfügung verlangte, ohne einen Erlass der Gebühr zu beantragen (act. 5/4.3). Gestützt auf die gesetzlichen Grundlagen erweist sich die Gebührenerhebung als rechtmässig. Die konkrete Höhe der Gebühr von CHF 250 bewegt sich im untersten Rahmen des GebT und erweist sich als angemessen. Über ein nachträgliches Erlassgesuch müsste auf ein entsprechendes Gesuch hin die Vorinstanz als für die Vollstreckung des Kostenspruchs zuständige Behörde befinden (R. von Rappard-Hirt, in: Rizvi/Schindler/Cavelti [Hrsg.], Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege, Praxiskommentar, Zürich/St. Gallen 2020, N 10 zu Art. 97 VRP). Auch in Bezug auf die Gebührenerhebung ist die Beschwerde damit abzuweisen.
Zusammenfassend hat die Vorinstanz das Gesuch des Beschwerdeführers um finanzielle Unterstützung im Zusammenhang mit der Covid-19-Epidemie zurecht abgewiesen. Die damit einhergehende Gebührenerhebung erweist sich ebenfalls als rechtmässig. Die Beschwerde gegen die Verfügung der Vorinstanz vom 17. Mai 2021 ist somit vollumfänglich abzuweisen.
In Streitigkeiten hat jener Beteiligte die Kosten zu tragen, dessen Begehren ganz oder teilweise abgewiesen werden (Art. 95 Abs. 1 VRP). Auf die Erhebung von amtlichen Kosten wird jedoch in der Regel gestützt auf Art. 97 VRP verzichtet, wenn eine Rechtsfrage in einem Verfahren erstmals entscheiden wird (R. von Rappard-Hirt, in: Rizvi/Schindler/Cavelti [Hrsg.], a.a.O., N 7 zu Art. 97 VRP). Dem Verfahrensausgang entsprechend wären die amtlichen Kosten – angemessen ist vorliegend eine Entscheidgebühr von CHF 1'500 (Art. 7 Ziff. 222 der Gerichtskostenverordnung, sGS 941.12) – dem Beschwerdeführer aufzuerlegen (Art. 95 Abs. 1 VRP). Da das Verwaltungsgericht aber erstmals über Härtefallmassnahmen für Unternehmen aufgrund der Covid-19-Gesetzgebung entscheidet, rechtfertigt es sich, auf die Erhebung der Kosten zu verzichten.
Demnach erkennt das Verwaltungsgericht auf dem Zirkulationsweg zu Recht: