Entscheid vom 25. Oktober 2021
Besetzung
Abteilungspräsident Eugster; Verwaltungsrichterin Reiter, Verwaltungsrichter Zogg; Gerichtsschreiberin Schmid Etter
Verfahrensbeteiligte
A.__ GmbH,
Beschwerdeführerin,
gegen
Volkswirtschaftsdepartement des Kantons St. Gallen, Davidstrasse 35, 9001 St. Gallen,
Vorinstanz,
Gegenstand
finanzielle Unterstützung im Zusammenhang mit der Covid-19-Epidemie
Das Verwaltungsgericht stellt fest:
Die A.__ GmbH mit Sitz in X.__ bezweckt die Beratung und den Betrieb von Hotels, Restaurants und Gasthöfen (www.zefix.ch). Sie betreibt sie den Gasthof Y.__ in X.. Mit Gesuch vom 25. Januar 2021 beantragte die Gesellschaft eine finanzielle Härtefallunterstützung im Zusammenhang mit der Covid-19-Epidemie in der Höhe von CHF 38'200. Mit Schreiben vom 12. Februar 2021 teilte das Amt für Wirtschaft und Arbeit der Gesuchstellerin mit, dass die gesetzlichen Voraussetzungen für eine finanzielle Unterstützung nicht erfüllt seien. Mit Eingabe vom 15. Februar 2021 verlangte die A. GmbH eine beschwerdefähige Verfügung. Mit Verfügung vom 3. Mai 2021 wies das Volkswirtschaftsdepartement das Gesuch um wirtschaftliche Unterstützung in Zusammenhang mit der Covid-19-Epidemie ab. Zur Begründung wurde ausgeführt, dass am Stichtag 15. März 2020 zwei Betreibungen für steuerrechtliche Forderungen gegen die Gesuchstellerin vorgelegen hätten, womit die gesetzlichen Voraussetzungen nicht erfüllt seien. Die Gebühr für die Verfügung wurde auf CHF 250 festgesetzt (act. 2).
Mit Schreiben vom 15. Mai 2021 und Ergänzung vom 17. Mai 2021 erhob die A.__ GmbH (Beschwerdeführerin) Beschwerde gegen die ablehnende Verfügung des Volkswirtschaftsdepartements (Vorinstanz) mit dem sinngemässen Antrag, die angefochtene Verfügung sei aufzuheben und ihr sei eine Härtefallunterstützung in der Höhe von CHF 38'200 zu gewähren. Auf die Erhebung eines Kostenvorschusses wurde vorläufig verzichtet. Mit Vernehmlassung vom 9. Juni 2021 beantragte die Vorinstanz die Abweisung der Beschwerde. Für die Bearbeitung der Beschwerde wurden zusätzliche Akten eingefordert und der Beschwerdeführerin zur Kenntnis gebracht.
Auf die Erwägungen in der angefochtenen Verfügung und die Ausführungen der Beteiligten zur Begründung ihrer Anträge sowie die Akten wird, soweit für den Entscheid relevant, in den nachstehenden Erwägungen eingegangen.
Darüber zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:
Das Verwaltungsgericht ist zum Entscheid in der Sache zuständig (Art. 59bis Abs. 1 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege; sGS 951.1, VRP). Als Adressat der ablehnenden Verfügung der Vorinstanz ist der Beschwerdeführer zur Ergreifung des Rechtsmittels berechtigt (Art. 64 in Verbindung mit Art. 45 Abs. 1 VRP). Die Beschwerde wurde mit Eingabe vom 15. Mai 2021 rechtzeitig erhoben und erfüllt zusammen mit der Ergänzung vom 17. Mai 2021 formal wie inhaltlich die gesetzlichen Anforderungen (Art. 64 in Verbindung mit Art. 47 Abs. 1 und Art. 48 Abs. 1 und 2 VRP). Auf die Beschwerde ist einzutreten.
Art. 1 der Verordnung über Härtefallmassnahmen für Unternehmen im Zusammenhang mit der Covid-19-Epidemie (SR 951.262, Covid-19-Härtefallverordnung) hält den Grundsatz fest, wonach sich der Bund im Rahmen des von der Bundesversammlung bewilligten Verpflichtungskredits an den Kosten und Verlusten beteiligt, die einem Kanton aus seinen Härtefallmassnahmen für Unternehmen entstehen, sofern die kantonale Regelung die Mindestvoraussetzungen dieser Verordnung bezüglich der Anspruchsberechtigung der Unternehmen sowie der Ausgestaltung der Massnahmen erfüllt. Die Federführung liegt beim Kanton. Er definiert die Härtefallmassnahmen. Dabei liegt der Entscheid, ob und in welchem Umfang Härtefallmassnahmen ergriffen werden, in dessen alleiniger Zuständigkeit (Erläuterungen der Eidgenössischen Finanzverwaltung vom 31. März 2021 zur Covid-19-Härtefallverordnung, S. 2, nachfolgend: Erläuterungen EFV). Gemäss Art. 3 Abs. 1 des Gesetzes über die wirtschaftliche Unterstützung von Unternehmen in Zusammenhang mit der Covid-19-Epidemie (sGS 571.3, kantonales Covid-Gesetz) kann der Kanton Unternehmen unter gewissen Voraussetzungen Härtefallmassnahmen, darunter auch nicht rückzahlbare Beiträge, gewähren. Als Kann-Vorschrift räumt diese Bestimmung einen gewissen Ermessensspielraum ein und zwar im Hinblick auf die Entscheidung, ob überhaupt eine Rechtsfolge angeordnet werden soll (sog. Entschliessungsermessen). Die Unternehmen können keinen Anspruch auf Finanzhilfen geltend machen (Art. 5 Abs. 3 des kantonalen Covid-Gesetzes).
Die Härtefallmassnahmen sind begrenzt auf die Mittel des Bundes, die er für Härtefallmass-nahmen im Kanton St. Gallen bereitstellt, und jene des Kantons, die maximal 95 Millionen Franken betragen (Art. 2 des kantonalen Covid-Gesetzes). Das zur Verfügung stehende Gesamtvolumen wie auch die Kann-Vorschrift schränken die Rechtsansprüche auf die nicht rückzahlbaren Beiträge ein oder schliessen solche aus. Sie zwingen die Behörden zu Ermessensentscheiden. Als leitendes Prinzip soll dabei die Gleichbehandlung gelten (vgl. BVGer A-2600/2020 vom 16. Februar 2021 E. 4.2 zu Begleitmassnahmen im Sportbereich zur Abfederung der Folgen der Covid-19-Epidemie). Es handelt sich daher bei den nicht rückzahlbaren Beiträgen nach dem kantonalen Covid-Gesetz um Ermessenssubventionen, auf die kein Rechtsanspruch besteht (vgl. BVGer B-1773/2012 vom 18. Dezember 2014 E. 2.3 mit Hinweis). Entsprechend hat das Verwaltungsgericht daher sein Ermessen nicht anstelle desjenigen der Vorinstanz zu setzen, sondern den Entscheid mit einer gewissen Zurückhaltung zu prüfen.
Die Beschwerdeführerin bringt im Wesentlichen vor, die Überlebensfähigkeit des Unternehmens sei mit den Härtefallmassnahmen gesichert. Sie verfüge über Bargeldreserven von CHF 178'079 und habe einen Betriebsgewinn von CHF 30'374 erzielt (im Jahr 2019). Am 15. März 2012 (recte wohl 2020) hätten keine Betreibungen bezüglich Sozialversicherungsbeiträgen bestanden, und es bestehe ein Zahlungsabkommen mit dem Steueramt. Sodann sei die Mehrwertsteuer 2019 bezahlt. Der ihr effektive entstandene Schaden sei mit CHF 142'960 mehr als dreimal höher als der beantragte Kredit. Einem anderen Wirt sei trotz ablehnendem Härtefallentscheid ein Kredit ausbezahlt worden, da er die Betreibung nachträglich habe einzahlen können. Es sollten alle Betroffenen gleich behandelt werden.
Nach Art. 12 Abs. 1 des Covid-19-Gesetzes kann der Bund auf Antrag eines oder mehrerer Kantone Massnahmen für Unternehmen unterstützen, die vor dem 1. Oktober 2020 gegründet worden sind oder ihre Geschäftstätigkeit aufgenommen haben und am 1. Oktober 2020 ihren Sitz im jeweiligen Kanton hatten und die aufgrund der Natur ihrer wirtschaftlichen Tätigkeit von den Folgen von Covid-19 besonders betroffen sind und einen Härtefall darstellen, insbesondere Unternehmen in der Wertschöpfungskette der Eventbranche, Schausteller, Dienstleister der Reisebranche, Gastronomie- und Hotelleriebetriebe sowie touristische Betriebe. Ein Härtefall liegt vor, wenn der Jahresumsatz unter 60 Prozent des mehrjährigen Durchschnitts liegt. Die gesamte Vermögens- und Kapitalsituation ist zu berücksichtigen sowie der Anteil an nicht gedeckten Fixkosten (Art. 12 Abs. 1bis des Covid-19-Gesetzes). Der Bundesrat regelt die Einzelheiten in einer Verordnung, wobei er Unternehmen berücksichtigt, die im Durchschnitt der Jahre 2018 und 2019 einen Umsatz von mindestens CHF 50'000 erzielt haben (Art. 12 Abs. 4 des Covid-19-Gesetzes). Für Unternehmen, die aufgrund von Massnahmen des Bundes oder der Kantone zur Eindämmung der Covid-19-Epidemie ihren Betrieb ab dem 1. November 2020 für mehrere Wochen schliessen mussten oder die während dieser Dauer in der betrieblichen Tätigkeit erheblich eingeschränkt wurden, kann der Bundesrat die Anspruchsvoraussetzungen für die Unternehmen nach diesem Artikel lockern (Art. 12 Abs. 5 des Covid-19-Gesetzes).
Nach Art. 1 Abs. 1 lit. a der Covid-19-Härtefallverordnung beteiligt sich der Bund im Rahmen des von der Bundesversammlung bewilligten Verpflichtungskredits an den Kosten und Verlusten, die einem Kanton aus seinen Härtefallmassnahmen für Unternehmen entstehen, sofern die vom Kanton unterstützten Unternehmen die Anforderungen nach dem zweiten Abschnitt (Art. 2 bis 6 der Covid-19-Härtefallverordnung) erfüllen. Nach 12 Abs. 2bis des Covid-19-Gesetzes in Verbindung mit Art. 4 Abs. 1 lit. a der Covid-19-Härtefallverordnung muss das Unternehmen dem Kanton gegenüber belegt haben, dass es profitabel und überlebensfähig ist. Als profitabel oder überlebensfähig gilt ein Unternehmen, das sich im Zeitpunkt der Einreichung des Gesuchs nicht in einem Konkursverfahren oder in Liquidation befindet (Art. 4 Abs. 2 lit. a der Covid-19-Härtefallverordnung) und das sich am 15. März 2020 nicht in einem Betreibungsverfahren für Sozialversicherungsbeiträge befunden hat, es sei denn, dass zum Zeitpunkt der Einreichung des Gesuchs eine vereinbarte Zahlungsplanung vorliegt oder das Verfahren durch Zahlung abgeschlossen ist (Art. 4 Abs. 2 lit. b der Covid-19-Härtefallverordnung).
Der Kanton St. Gallen hat für die Ausgestaltung der Härtefallmassnahmen auf Grundlage der bundesrechtlichen Bestimmungen gemäss Covid-19-Gesetz und Covid-19-Härtefallverordnung ein Gesetz über die wirtschaftliche Unterstützung von Unternehmen in Zusammenhang mit der Covid-19-Epidemie (sGS 571.3, kantonales Covid-Gesetz) erlassen. Die gestützt auf Art. 75 der Verfassung des Kantons St. Gallen (sGS 111.1, KV) als Dringlichkeitsrecht erlassene Verordnung war im Zeitpunkt der angefochtenen Verfügung am 3. Mai 2021 nicht mehr in Vollzug. Die Verordnung fiel mit Inkrafttreten des kantonalen Covid-Gesetzes am 18. Februar 2021 dahin. Gemäss Art. 17 jenes Gesetzes wird auf hängige Gesuche für Härtefallmassnahmen das neue Gesetz und nicht die Verordnung angewendet. Nach Art. 3 des kantonalen Covid-Gesetzes kann Unternehmen eine Härtefallmassnahme gewährt werden, wenn sie die Vorgaben nach dem zweiten Abschnitt der Covid-19-Härtefallverordnung erfüllen (lit. a), ihren Umsatz zu wenigstens 75 Prozent in einer Branche nach Art. 4 dieses Erlasses erzielen (lit. b), per 1. Oktober 2020 ihren Sitz im Kanton St. Gallen haben, eine operative Geschäftstätigkeit im Kanton ausüben und per 15. März 2020 Arbeitsplätze im Umfang von wenigstens 100 Stellenprozent in der Schweiz aufweisen (lit. c), keinen Anspruch auf branchenspezifische Covid-19-Finanzhilfen des Bundes oder des Kantons St. Gallen in den Bereichen Kultur, Sport, öffentlicher Verkehr oder Medien haben (lit. d), per 31. Dezember 2019 nicht überschuldet waren (lit. e), über einen Nachweis der Überlebensfähigkeit verfügen, der glaubhaft aufzeigt, dass die Finanzierung des Unternehmens mit der Härtefallmassnahme gesichert werden kann (lit. f) und sich am 15. März 2020 nicht in einem Betreibungsverfahren für steuerrechtliche Forderungen befunden haben, das nicht bereits durch eine Zahlung abgeschlossen oder für das noch keine Zahlungsplanung vereinbart werden konnte (lit. g). Härtefallmassnahmen werden auf Gesuch hin gewährt (Art. 11 Abs. 1 des kantonalen Covid-Gesetzes).
Die Behörde oder das von ihr beauftragte Verwaltungsorgan ermittelt den Sachverhalt und erhebt die Beweise von Amtes wegen durch Befragen von Beteiligten, Auskunftspersonen und Zeugen, durch Beizug von Urkunden, Amtsberichten und Sachverständigen, durch Augenschein sowie auf andere geeignete Weise. Sind zur Wahrung des öffentlichen Interesses keine besonderen Erhebungen nötig, so sind nur die von den Beteiligten angebotenen und die leicht zugänglichen Beweise über erhebliche Tatsachen aufzunehmen (Art. 12 Abs. 1 und 2 VRP). Dieser Grundsatz gilt (mit Einschränkungen hinsichtlich Behauptungs- und Beweisführungslast) auch im Rechtsmittelverfahren (Cavelti/Vögeli, Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kanton St. Gallen, 2. Aufl. 2003, Rz. 610). Der Untersuchungsgrundsatz wird durch die Mitwirkungspflicht der Parteien relativiert. Diese Pflicht ist insofern gerechtfertigt, als die Beteiligten den Sachverhalt nicht nur besser kennen, sondern oft auch ein eigenes Interesse daran haben, ihre Darstellung des Sachverhalts beweismässig zu untermauern (Cavelti/Vögeli, a.a.O., Rz. 599). Sie führt dazu, dass die Verfahrensbeteiligten vor allem dort, wo sie eine Bewilligung oder eine staatliche Leistung beanspruchen, das tatsächliche Fundament ihres Begehrens weitgehend selbst behaupten und die Beweise dafür anbieten müssen (Cavelti/Vögeli, a.a.O., Rz. 605 mit Hinweis). Kann von den Privaten nach den Umständen eine Handlung oder eine Äusserung erwartet werden und bleibt eine solche aus, so haben die Behörden nicht nach Tatsachen zu forschen, die nicht aktenkundig sind. Eine Mitwirkungspflicht besteht insbesondere für die Beschaffung von Unterlagen, welche nur die Parteien liefern können, und für die Abklärung von Tatsachen, welche eine Partei besser kennt als die Behörde (Häfelin/Müller/Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 8. Aufl. 2020, Rz. 990 ff. mit Hinweis auf die bundesgerichtliche Rechtsprechung).
Gemäss eigenen Angaben erzielte die Beschwerdeführerin in den Vorjahren Umsätze in der Höhe von CHF 341'820 (2019) und CHF 285'776 (2020). Da sie ein Restaurant betreibt und dieses aufgrund der am 18. Dezember 2020 beschlossenen Massnahmen in der Folge mehr als 40 Tage behördlich geschlossen war, ist sie vom Nachweis eines Umsatzrückgangs von 60 Prozent befreit. Gemäss Betreibungsregisterauszug vom 27. Januar 2021 bestanden am 15. März 2020 fünf Betreibungen von offenen Sozialversicherungsbeiträgen und Steuerforderungen gegen die Beschwerdeführerin (act. 13/2):
Gläubiger Betr. Nr. Datum Einleitung Stadium Betrag
Sozialversicherungsanstalt des Kt. St. Gallen 192739 04.10.2019 Pfändung 13'797.85
Schw. Eidgenossenschaft (EStV) 200037 07.01.2020 Rechtsvorschlag 3'500.00
Schw. Eidgenossenschaft (EStV) 200038 07.01.2020 Rechtsvorschlag 3'600.00
Kanton St. Gallen (Kant. Steueramt) 200602 02.03.2020 Verwertung 6'198.85
Kanton St. Gallen (Kant. Steueramt) 200603 02.03.2020 Verwertung 5'827.20
Die am 4. Oktober 2019 eingeleitete Betreibung Nr. 192739 für Sozialversicherungsbeiträgen in der Höhe von CHF 13'797.85 befand sich am 27. Januar 2021 im Pfändungsstadium. Gemäss Bestätigung der Sozialversicherungsanstalt St. Gallen vom 10. Mai 2021 wurde der gesamte Betrag mittlerweile vollumfänglich beglichen (act. 7/14). Gegen zwei am 7. Januar 2020 eingeleitete Betreibungen der Eidgenössischen Steuerverwaltung (Nrn. 200037 und 200038) hatte die Beschwerdeführerin Rechtsvorschlag erhoben. Von ursprünglich CHF 3'500 und CHF 3'600 waren am 31. August 2021 noch CHF 376.36 und CHF 2'963.65 offen (vgl. Liste der aktuell offenen Betreibungen, act. 20/3). Bei zwei anderen, am 2. März 2020 eingeleiteten Betreibungen betreffend kantonale Steuerforderungen von zusammen rund CHF 12'000 (Nrn. 200602 und 200603) erhob die Beschwerdeführerin am 17. März 2020 Rechtsvorschlag. Am 18. Mai 2020 erteilte die Einzelrichterin des Kreisgerichts Q.__ Rechtsöffnung, die Beschwerde dagegen wies das Kantonsgericht St. Gallen ab. Anschliessend wurde das Betreibungsverfahren fortgesetzt und die Verwertung eingeleitet (vgl. act. 7/8). Das Betreibungsamt Z.__ schlug der Beschwerdeführerin mit Schreiben vom 21. Januar 2021 vor, die offenen Forderungen mit monatlichen Abschlagszahlungen von CHF 1'200 zu begleichen (act. 7/8). Zwischen 9. Februar und 14. Mai 2021 leistete die Beschwerdeführerin Abschlagszahlungen an das Betreibungsamt von insgesamt CHF 4'000 (act. 7/12). Die Forderungen wurden in der Folge indessen nicht vollumfänglich getilgt, sondern für die Restbeträge Verlustscheine über CHF 4'239.60 (Nr. 200602) und CHF 3'811.85 (Nr. 200603) ausgestellt (vgl. Auszug aus dem Verlustscheinregister vom 31. August 2021, act. 20/2).
Das Betreibungsverfahren für die am 15. März 2020 in Betreibung gesetzten Sozialversicherungsbeiträge (Nr. 192739) ist mittlerweile mittels Zahlung abgeschlossen. Die am Stichtag des 15. März 2020 fraglichen Steuerforderungen waren jedoch weder bei der Gesuchseinreichung am 25. Januar 2021 noch sind sie heute vollumfänglich getilgt. Bei zwei Forderungen der Eidgenössischen Steuerverwaltung laufen die Pfändungen; es sind noch Beträge über CHF 3'300 offen. Für zwei Forderungen des kantonalen Steueramtes führte die Pfändung nicht zur Befriedigung der Schulden, und für die ungedeckten Beträge (rund CHF 8'000) wurden Verlustscheine ausgestellt. Daran vermögen die an das Betreibungsamt geleisteten Zahlungen nichts zu ändern. Abzahlungsvereinbarungen mit der Eidgenössischen Steuerverwaltung und dem kantonalen Steueramt legte die Beschwerdeführerin weder bei der Antragstellung noch im angehobenen Beschwerdeverfahren vor, obschon ihr der Nachweis dafür aufgrund der sie treffenden Mitwirkungspflicht obliegt und sie auf deren zwingende Einreichung bei der Antragstellung (vgl. Antragsformular unter www.sg.ch) hingewiesen wurde.
Hinzu kommt, dass nach dem Stichtag des 15. März 2020 neue Betreibungen für Sozialversicherungsbeiträge und Steuerforderungen hinzugekommen und am 31. August 2021 noch in folgendem Umfang offen sind, was doch gewisse Zweifel an der Überlebensfähigkeit der Gesellschaft aufkommen lässt (vgl. act. 20/3):
Kanton St. Gallen (Kant. Steueramt) 201258 27.05.2020 Pfändung 1'892.70
Schw. Eidgenossenschaft (EStV) 201330 02.06.2020 Pfändung 3'393.30
Sozialversicherungsanstalt des Kt. St. Gallen 201810 06.08.2020 Pfändung 9'560.30
Schw. Eidgenossenschaft (EStV) 203180 16.12.2020 Pfändung 3'475.75
Schw. Eidgenossenschaft (EStV) 210728 10.03.2021 Pfändung 1'995.80
Schw. Eidgenossenschaft (EStV) 211406 19.05.2021 Rechtsvorschlag 1'580.85
Sozialversicherungsanstalt des Kt. St. Gallen 211906 14.07.2021 Rechtsvorschlag 19'848.55
6.
Zusammenfassend erfüllt die Beschwerdeführerin vor diesem Hintergrund die Voraussetzung von Art. 3 Abs. 1 lit. g des kantonalen Covid-Gesetzes für die Ausrichtung einer Härtefallmassnahme offensichtlich nicht. Die Vorinstanz hat daher zurecht verfügt, dass die Beschwerdeführerin keinen Anspruch auf finanzielle Unterstützung im Zusammenhang mit der Covid-19-Epidemie hat. Die Beschwerde ist daher abzuweisen.
7.
In Streitigkeiten hat jener Beteiligte die Kosten zu tragen, dessen Begehren ganz oder teilweise abgewiesen werden (Art. 95 Abs. 1 VRP). Auf die Erhebung von amtlichen Kosten wird jedoch in der Regel gestützt auf Art. 97 VRP verzichtet, wenn eine Rechtsfrage in einem Verfahren erstmals entscheiden wird (R. von Rappard-Hirt, in: Rizvi/Schindler/Cavelti [Hrsg.], a.a.O., N 7 zu Art. 97 VRP). Dem Verfahrensausgang entsprechend wären die amtlichen Kosten – angemessen ist vorliegend eine Entscheidgebühr von CHF 1'500 (Art. 7 Ziff. 222 der Gerichtskostenverordnung, sGS 941.12) – der Beschwerdeführerin aufzuerlegen (Art. 95 Abs. 1 VRP). Da vor der Beschwerdeerhebung noch keine Entscheide des Verwaltungsgerichts im Zusammenhang mit Härtefallmassnahmen für Unternehmen aufgrund der Covid-19-Gesetzgebung ergangen und publiziert worden sind, rechtfertigt es sich, auf die Erhebung der Kosten zu verzichten.
Bei diesem Verfahrensausgang besteht kein Anspruch der Beschwerdeführerin auf eine ausseramtliche Entschädigung (Art. 98bis VRP). Der Vorinstanz steht sodann kein Kostenersatz zu (vgl. VerwGE B 2017/59 vom 23. März 2018 E. 7 mit Hinweis auf R. Hirt, Die Regelung der Kosten nach st. gallischem Verwaltungsrechtspflegegesetz, Lachen/St. Gallen 2004, S. 176 ff.). Sie hat denn auch zurecht keinen Entschädigungsantrag gestellt.
Demnach erkennt das Verwaltungsgericht auf dem Zirkulationsweg zu Recht: