Entscheid vom 6. November 2020
Besetzung
Abteilungspräsident Zürn; Verwaltungsrichterin Zindel, Verwaltungsrichter Steiner; Gerichtsschreiber Schmid
Verfahrensbeteiligte
A.__,
Beschwerdeführer,
vertreten durch Rechtsanwältin lic. iur. Liliane Kobler, Museumstrasse 35, 9004 St. Gallen,
gegen
Baudepartement des Kantons St. Gallen, Lämmlisbrunnenstrasse 54, 9001 St. Gallen,
Vorinstanz,
und
Politische Gemeinde X.__, Gemeinderat,
Beschwerdegegnerin,
Gegenstand
Baugesuch (Terrassendach)
Das Verwaltungsgericht stellt fest:
Darüber zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:
Das Verwaltungsgericht ist zum Sachentscheid zuständig (Art. 59bis Abs. 1 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege, sGS 951.1, VRP). Der Beschwerdeführer ist als Baugesuchsteller und Adressat des angefochtenen Entscheids zur Beschwerde befugt (Art. 64 in Verbindung mit Art. 45 VRP). Die Beschwerde wurde mit Eingabe vom 15. Mai 2020 rechtzeitig erhoben und erfüllt zusammen mit der Ergänzung vom 15. Juni 2020 (act. G 7) in formeller und inhaltlicher Hinsicht die gesetzlichen Anforderungen (Art. 64 in Verbindung mit Art. 47 Abs. 1 sowie Art. 48 Abs. 1 und 2 VRP). Auf die Beschwerden ist grundsätzlich einzutreten. Nicht einzutreten ist auf die Beschwerde, soweit damit die Aufhebung des Beschlusses der Beschwerdegegnerin vom 1. Juli 2019 beantragt wird (Devolutiveffekt, vgl. BGer 1C_560/2017 vom 17. Dezember 2018 E. 1.2 mit Hinweis auf BGE 134 II 142 E. 1.4).
Der erstinstanzliche Entscheid der Beschwerdegegnerin datiert vom 1. Juli 2019 und erging damit nach Inkrafttreten des Planungs- und Baugesetzes (sGS 731.1, PBG) am 1. Oktober 2017 (nGS 2017-049), weshalb das PBG grundsätzlich zur Anwendung gelangt. Die Vorinstanz erachtet jedoch mit Hinweis auf das Kreisschreiben Übergangsrechtliche Bestimmungen im Planungs- und Baugesetz [PBG] vom 8. März 2017, Baudepartement, Juristische Mitteilungen 2017/I/1 S. 3 f. zu Recht das bis 30. September 2017 gültige Gesetz über die Raumplanung und das öffentliche Baurecht (Baugesetz; nGS 32-47, BauG, in der Fassung vom 1. Januar 2015) auf das vorliegende Verfahren insoweit weiterhin anwendbar, als der kommunale Zonenplan und das Baureglement der Beschwerdegegnerin im Hinblick auf die Umsetzung des PBG noch nicht revidiert und in Kraft gesetzt sind (act. G 2 E. 2).
Materiell streitig ist, ob die Vorinstanz den Beschluss der Beschwerdegegnerin - Verweigerung der Baubewilligung für das geplante Terrassendach wegen Unvereinbarkeit mit Art. 7 Abs. 3 BauR - im angefochtenen Entscheid zu Recht bestätigte. Der in Art. 7 Abs. 3 BauR verwendete Begriff der Fassade kommt auch in der Grenzabstandsregelungen von Art. 92 PBG und Art. 56 Abs. 1 BauG zum Tragen. Im Hinblick auf eine koordinierte Verwendung von bautechnischen Begriffen sind die erwähnten Regelungen in die rechtliche Würdigung der hier streitigen Gegebenheiten miteinzubeziehen. Indes würde eine direkte Anwendung von Art. 92 PBG wie dargelegt eine entsprechende Umsetzung der kommunalen Erlasse erfordern, was bis anhin wie erwähnt nicht der Fall ist (vgl. dazu Art. 8 BauR mit der Unterscheidung von grossem und kleinem Grenzabstand). Als Folge davon ist konkret nicht Art. 92 PBG, sondern die bisherige Regelung von Art. 56 Abs. 1 BauG zu beachten. Im Weiteren sind der Interkantonalen Vereinbarung über die Harmonisierung der Baubegriffe (IVHB, www.bpuk.ch) 16 Kantone, nicht jedoch der Kanton St. Gallen, beigetreten (vgl. VerwGE B 2015/14 vom 20. Januar 2017 E. 13.6), weshalb die IVHB konkret nicht zur Anwendung kommen kann.
Umstritten ist der Verlauf der Fassade im Sinn von Art. 7 Abs. 3 BauR an der Südwestseite des MFH im Bereich des Terrassendachs. Die Vorinstanz bestätigte im angefochtenen Entscheid im Wesentlichen die Sichtweise der Beschwerdegegnerin, wonach als Fassade (Umhüllungslinie) derjenige Bauteil zu bezeichnen sei, der eine statisch tragende Funktion aufweise, bis auf die Fensteröffnungen geschlossen sei und die Wärmedämmung beinhalte. Balkone würden als der Fassade vorgelagerte Bauteile stets zu den Vorbauten zählen. Wenn die in Art. 10 Abs. 8 BauR festgelegte maximale Ausdehnung der Vorbauten von mehr als der Hälfte der Fassadenlänge überschritten werde, so würden sie dennoch nicht zu Hauptbauten. Bei einer Überschreitung der Fassadenlänge entfalle einzig die Privilegierung bei Vorbauten in Bezug auf Strassen- und Grenzabstandsvorschriften. Es bestehe damit kein Widerspruch zwischen den Fassadenbegriffen für den einzuhaltenden Grenzabstand (Art. 56 Abs. 1 BauG) und für die Definition des Dachgeschosses (Art. 7 Abs. 3 BauR). In beiden Fällen sei der Abstand ab der Fassade zu messen. Der Abstand im Sinn von Art. 56 Abs. 1 BauG werde zwischen der Grenze und den äussersten Fassadenteilen gemessen. Ausgenommen seien privilegierte Bauteile wie Vorbauten (Balkone, Erker). Auch im ursprünglichen Baugesuch der Q.__ AG sei der für die Rückversetzung des Dachgeschosses vorgeschriebene 60°-Winkel (Art. 7 Abs. 3 BauR) bei der Fassadenlinie angesetzt worden, die sich aus den äussersten Fassadenteilen der Hauptbaute ergeben habe und nicht bei derjenigen, die aus den äussersten Teilen der Vorbauten resultiert habe. Die Beschwerdegegnerin habe zu Recht auf die (auf der Südwestseite nicht geradlinig verlaufende) Fassade mit Wärmedämmung abgestellt. Nur auf einer Länge von rund 3.8 m verlaufe die Fassade auf der gleichen Flucht mit den äussersten Teilen der Vorbauten. Das geplante Terrassendach würde deutlich über die Fassade hinausragen und wäre nicht mit einem 60°-Winkel von derselben zurückversetzt. Es würde zudem mit seiner vertikalen Ausdehnung die Umhüllung überschreiten (Art. 7 Abs. 4 BauR). Die Erweiterung des Dachgeschosses mit dem geplanten Terrassendach sei nicht reglementskonform (act. G 2 S. 10-12).
Zum Einwand der Ungleichbehandlung aufgrund nicht einheitlicher Anwendung des Fassadenbegriffs durch die Beschwerdegegnerin sowie zu den am Rekursaugenschein vorgelegten Plänen zum Objekt (MFH) K.__-strasse 02__ führte die Vorinstanz aus, dort sei für die nach Art. 7 Abs. 3 BauR notwendige Rückversetzung auf die optische Wahrnehmung (Materialisierung) der Gebäudehülle abgestellt worden. Dabei sei die Fassade auf die von aussen sichtbaren und ohne Wärmedämmung ausgestatteten Abschlüsse der Balkone (in der Baueingabe als Loggien bezeichnet) verlagert worden. Die Beschwerdegegnerin habe für die Ermittlung der maximal zulässigen Ausdehnung des Dachgeschosses für das MFH K.__-strasse 02__ nicht auf diejenige Fassade zurückgegriffen, die mit ihrer Wärmedämmung den Wohninnenbereich gegen Witterungseinflüsse schütze. Beim streitigen FMH (K.__-strasse 01__) werde bei der Ermittlung der maximal zulässigen Ausdehnung des Dachgeschosses hingegen auf die Fassade zurückgegriffen, die den Wohninnenbereich gegen Witterungseinflüsse schütze. Von der Funktion her würden sich die angeblichen Loggien an der K.__-strasse 02__ nicht von den gedeckten Balkonen an der K.__-strasse 01__ unterscheiden, zumal jene Balkone ebenfalls gegen drei Seiten gegen Witterungsflüsse geschützt würden. Sowohl die Loggien als auch die Balkone seien mit einer Wand, Fenstern und Türen vollständig gegen den Wohninnenbereich abgegrenzt. Die Einstufung der Wohnaussenbereiche beim MFH K.__-strasse 02__ (als Loggien) erweise sich zudem als falsch. Das von der Beschwerdegegnerin beigezogene Kriterium der einheitlichen Materialisierung der Gebäudehülle, um in Einzelfällen bei der Anwendung von Art. 7 Abs. 3 BauR nicht auf die (wärmegedämmte) Fassade zurückzugreifen, widerspreche dem Zweck dieser Bestimmung (Begrenzung der Ausdehnung des Dachgeschosses). Die Beschwerdegegnerin habe weiterhin ihre Überzeugung zum Ausdruck gebracht, es liege in ihrem Ermessen, die architektonische Gestaltung (optische Unterordnung) nicht nur bei der Definition der Vorbaute, sondern auch der Auslegung des Begriffs der Fassade (Art. 7 Abs. 3 BauR) zu berücksichtigen (act. G 10/15). Gleichzeitig habe sie auch festgehalten, sie werde einen anderslautenden Rechtsmittelentscheid akzeptieren und die Bewilligungspraxis auf einen entsprechenden (überzeugend begründeten) Entscheid ändern. Deshalb sei nicht ohne Weiteres zu erwarten, dass die Beschwerdegegnerin in Zukunft an ihrer teilweise gesetzwidrigen Praxis festhalten werde. Ein Anspruch auf Gleichbehandlung im Unrecht bestehe somit nicht (act. G 2 S. 12-15).
Der Beschwerdeführer wendet ein, die Beschwerdegegnerin habe die Erteilung der Baubewilligung für das Terrassendach verweigert, weil sie "in gängiger Praxis" verschiedene Fassadenbegriffe anwende, was unrechtmässig sei. Sie definiere den Begriff der "Fassade" über die Materialisierung, weshalb für die massgebende Umhüllungslinie gemäss Art. 7 Abs. 3 BauR einmal die "Ausserkant-Fassade" (Aussenseite der Balkone/Loggias) und einmal die Wand hinter den Balkonen/Loggias massgebend gewesen sei. Dies alles unabhängig davon, welche "Fassade" für die Bemessung des Grenzabstands (Art. 56 BauG) für massgeblich erklärt worden sei, obwohl das anwendbare Recht keine verschiedenen Fassadenbegriffe zulasse. Die Beschwerdegegnerin gehe aber noch weiter, indem sie nicht nur die Materialisierung, sondern auch die optische Betrachtungsweise zur Beurteilung der Frage heranziehe, welche "Fassade" für die Umhüllungslinie gemäss Art. 7 Abs. 3 BauR massgebend sei. Dies sei rechtlich nicht haltbar. Weder das BauR noch das Gesetz (BauG) definiere die Fassade anhand der Wärmedämmung. In Art. 56 Abs. 1 BauG bzw. Art. 92 PBG und Art. 7 Abs. 3 und 4 BauR müsse der gleiche Fassadenbegriff gelten. Für die Bestimmung der Fassaden seien die äussersten Punkte des Baukörpers (grüne Linie auf Plandarstellung act. G 7 S. 9) massgebend. Die Vorinstanz stütze sich auf einen Fassadenbegriff, der sich angeblich "nach dem gewöhnlichen Sprachgebrauch und der Praxis" ergebe (ohne der Gebäudefassade vorgelagerte Bauteile wie Balkone). Wenn das Baugesetz den Begriff der "Fassade" klar definiere, sei es rechtlich nicht haltbar, wenn von dieser Definition ohne Rechtsgrundlage zugunsten des "gewöhnlichen Sprachgebrauchs und der Praxis" abgewichen und einfach auf die Materialisierung - die Wärmedämmung - abgestellt werde. Die eingelassenen Loggias mit tragender Funktion der K.-strasse 01 seien offenkundig keine Vorbauten, die es rechtfertigen könnten, die rückversetzte Fassade als für die Bemessung der Umhüllungslinie und damit die Lage der Terrassenüberdachung für massgebend zu betrachten. Die "Fassade", von wo aus der Grenzabstand und die Umhüllungslinie gemessen werde, sei äusserster Punkt der Balkone und damit nicht die rückversetzte Aussenwand des Gebäudes, unabhängig von der Wärmedämmung oder der Materialisierung. Nicht mit dem kantonalen und kommunalen Recht vereinbar sei, dass die Vorinstanz auf einen "wärmetechnischen" Fassadenbegriff abgestellt habe. Die Auffassung, wonach bei Art. 7 Abs. 3 BauR auf die wärmegedämmte Fassade zurückzugreifen sei, sei mit Art. 10 Abs. 8 BauR nicht vereinbar. Wenn (im Sinn dieser Bestimmung) die Vorbauten mehr als die Hälfte der Fassadenlänge einnehmen würden, sei für die Bemessung des Grenzabstandes die Aussenseite der Balkone massgebende "Fassade". Es stelle sich dementsprechend nicht die Frage der Gleichbehandlung im Unrecht, sondern die Frage der Gleichbehandlung im Recht. Das Bauvorhaben stehe im Einklang mit Art. 7 BauR und sei zu bewilligen (act. G 7, G 16).
Zu den Ausführungen des Beschwerdeführers (act. G 7, insbesondere Ziffer 3 f. und 7 f.) ist festzuhalten, dass die Beschwerdegegnerin im Beschluss vom 1. Juli 2019 für die Festlegung der Umhüllungslinie bei Attikabauten zunächst von einer "tatsächlichen Fassade" ausging und zu dem vom Beschwerdeführer verwendeten Begriff der "Ausserkant-Fassade" Stellung nahm. Hierbei zog sie den unzutreffenden Schluss, dass Balkone (Vorbauten) aufgrund der Regelung von Art. 10 Abs. 8 BauR zu Hauptbauten würden, wenn diese mehr als die Hälfte der Fassadenlänge ausmachen würden. Einzige Folge bei Überschreitung der Hälfte der Fassadenlänge durch Vorbauten ist der Wegfall der Privilegierung beim Strassen- und Grenzabstand. Dies stellte die Vorinstanz in E. 5.2.2. des angefochtenen Entscheids in zutreffender Weise richtig. Wenn der Beschwerdeführer sodann die Balkone an der Südwestfassade als eingelassene Loggien mit tragender Funktion bezeichnet (act. G 7 Ziffer 7 S. 10), ist auf die nachvollziehbar begründeten Ausführungen der Vorinstanz im Rekursentscheid (E. 6.2 f.) zu verweisen, wonach es sich bei den der Fassade vorgelagerten Wohnaussenbereichen weder im Fall des MFH K.-strasse 02 (vgl. dazu nachstehende E. 4.2) noch in demjenigen des MFH K.-strasse 01 um sogenannte Loggien handelt; von dieser nicht fundiert in Frage gestellten (vgl. act. G 1 und 16) Feststellung ist auszugehen.
Im Weiteren ist festzuhalten, dass der eigentlichen Gebäudefassade vorgelagerte Bauteile wie offene und geschlossene Balkone, Balkonbrüstungen, Geländer oder thermisch (für die Gebäudeisolation) nicht relevante Balkonverglasungen praxisgemäss nicht zur Gebäudefassade zählen (vgl. VerwGE B 2013/28 vom 12. Februar 2014 E. 4.4, BDE [Rechtsprechung Baudepartement] 2020 Nr. 6 vom 6. Februar 2020 E. 5.4 und Ch. Häuptli in: Kommentar zum Baugesetz des Kantons Aargau, Bern 2013, S. 735 N. 29; VerwGE B 2008/48 vom 19. August 2008 E. 2.4). Als Fassade gilt mithin derjenige Bauteil, der eine eigentliche Wärmedämmung im bautechnischen Sinn beinhaltet. Der optischen Gestaltung/Materialisierung der Gebäudehülle des Attikageschosses kann hierbei für die nach Art. 7 Abs. 3 BauR notwendige Rückversetzung keine ausschlaggebende Bedeutung zukommen (vgl. dazu nachstehende E. 4.2 zweiter Absatz). Die Wärmedämmung ist - entgegen der offenbaren Auffassung des Beschwerdeführers (act. G 7 Ziffer 10 f. S. 12, G 16 S. 2 erster Absatz am Schluss) - kein Aspekt der (äusserlich sichtbaren) Materialisierung der Gebäudehülle, sondern betrifft eine bautechnische Gegebenheit, welche als solche in aller Regel von aussen nicht sichtbar ist. Sodann ist es zwar richtig, dass in Art. 56 Abs. 1 BauG für die Bestimmung der Fassade die äussersten Punkte des Baukörpers massgebend sind (vgl. B. Heer, St. Gallisches Bau- und Planungsrecht, Bern 2003 N. 616). Indes umfassen die äussersten Punkte des MFH auf der Südwestseite (vgl. Plandarstellungen in act. G 10/7/17 und 18 sowie act. G 2 S. 10) die der Fassade vorgelagerten Balkone entgegen der Auffassung des Beschwerdeführers (act. G 7 Ziffer 7 S. 8-11) gerade nicht, da sie - als Vorbauten (vgl. Heer a.a.O., N. 616) - nicht zum massgeblichen Baukörper zählen. Als Folge davon wird der Grenzabstand nicht - wie der Beschwerdeführer festhält (act. G 7 Ziffer 11 S. 13, G 16 S. 2) - ab der Aussenseite des Balkons, sondern ab der Fassade im oben erwähnten Sinn gemessen. Die Vorschrift von Art. 10 Abs. 8 BauR, wonach Vorbauten, die mehr als die Hälfte der Fassadenlänge einnehmen, nicht in den Grenzabstand ragen dürfen, bewirkt - entgegen der offenbaren Auffassung des Beschwerdeführers (act. G 7 Ziffer 11 S. 13) - nicht, dass die Aussenseite des Balkons zur Fassade wird, wenn die Länge der Balkone mehr als Hälfte der Fassadenlänge ausmacht. Zu Recht lehnte die Vorinstanz die Erweiterung des Dachgeschosses mit dem geplanten Terrassendach als nicht reglementskonform ab, weil eine solche Erweiterung das Dachgeschoss zu einem (unzulässigen vierten) Vollgeschoss machen würde.
Ein Verwaltungsakt verletzt das Rechtsgleichheitsgebot gemäss Art. 8 Abs. 1 BV, wenn er rechtliche Unterscheidungen trifft, für die ein vernünftiger Grund in den zu regelnden Verhältnissen nicht ersichtlich ist, oder Unterscheidungen unterlässt, die sich aufgrund der Verhältnisse aufdrängen, wenn also Gleiches nicht nach Massgabe seiner Gleichheit gleich und Ungleiches nicht nach Massgabe seiner Ungleichheit ungleich behandelt wird (vgl. statt vieler BGE 131 I 1 E. 4.2 mit Hinweisen, 129 I 1 E. 3). Wenn eine Behörde in Einzelfällen eine von einer Norm abweichende Entscheidung getroffen hat, resultiert daraus grundsätzlich kein Anspruch, in einer vergleichbaren Situation ebenfalls abweichend von der Norm behandelt zu werden. Dieser Anspruch besteht solange nicht, als es sich nur um einzelne abweichende Fälle handelt. Besteht hingegen eine normwidrige Praxis und lehnt es die Behörde ab, diese aufzugeben, so können Private verlangen, dass die Begünstigung, welche anderen Personen gewährt wurde, auch ihnen zukommt (Häfelin/Müller/Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. Aufl. 2016, Rz. 599 mit zahlreichen Hinweisen).
Unbestritten ist vorliegend, dass die Beschwerdegegnerin bei früheren Baubewilligungen vereinzelt nicht von dem vorerwähnten Fassadenbegriff ausgegangen war, sondern den Umstand in den Vordergrund rückte, dass Balkone von aussen (optisch bzw. von der Materialisierung her) als Teil der Fassade in Erscheinung traten (vgl. das anlässlich des Rekursaugenscheins diskutierte Objekt an der K.__-strasse 02__, X.__; act. G 10/13). Es mag unter anderem ein Ziel der Regelung von Art. 7 Abs. 3 BauR sein, das Attikageschoss auch optisch als Dachgeschoss und nicht als Vollgeschoss in Erscheinung treten zu lassen. Indes darf dem Kriterium der optischen Unterordnung bzw. der architektonischen Gestaltung (Materialisierung) des Attikageschosses bei der Definition des Begriffs der Fassade - wie dies bei der Erteilung früherer Baubewilligungen durch die Beschwerdegegnerin der Fall gewesen war und vom Beschwerdeführer zu Recht gerügt wird (act. G 7) - keine ausschlaggebende Bedeutung zugemessen werden. Vielmehr ist vom oben (E. 4.1) erwähnten Fassadenbegriff auszugehen. Vorliegend kann sich der Beschwerdeführer auf eine Gleichbehandlung (im Unrecht) jedoch insofern nicht zu Recht berufen, als die Beschwerdegegnerin im Fall eines anderslautenden Rechtsmittelentscheids am früheren Vorgehen nicht festhalten will, wie sie auch in diesem Verfahren explizit bestätigt (vgl. act. G 12 S. 2). Auch unter diesem Titel lässt sich somit die Ablehnung der Baubewilligung nicht beanstanden.
Vorinstanz und Beschwerdegegnerin haben keinen Anspruch auf ausseramtliche Entschädigung (Linder in: Rizvi/Schindler/Cavelti, Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege, Praxiskommentar, St. Gallen/Zürich 2020, N. 19 f. zu Art. 98bis VRP).
Demnach erkennt das Verwaltungsgericht auf dem Zirkulationsweg zu Recht: