Entscheid vom 19. Oktober 2020
Besetzung
Abteilungspräsident Zürn; Verwaltungsrichterin Zindel, Verwaltungsrichter Steiner; Gerichtsschreiber Scherrer
Verfahrensbeteiligte
X.__ AG,
Beschwerdeführerin,
vertreten durch Rechtsanwalt lic. iur. Peter Bürki, Bürki Bolt Rechtsanwälte, Auerstrasse 2, Postfach 91, 9435 Heerbrugg,
gegen
Baudepartement des Kantons St. Gallen, Lämmlisbrunnenstrasse 54, 9001 St. Gallen,
Vorinstanz,
und
Energieagentur St. Gallen GmbH, Vadianstrasse 6, 9000 St. Gallen,
Beschwerdegegnerin,
Gegenstand
Kantonales Energieförderungsprogramm (Ablehnung Beitragsgesuch)
Das Verwaltungsgericht stellt fest:
A.
Die X.__ AG beantragte am 13. August 2018 bei der Energieagentur St. Gallen GmbH einen Förderungsbeitrag für die Sanierung eines Dachabschnitts ihres Sitzgebäudes an der A.-strasse 00 in Y. mittels Wärmedämmung (act. 10/1; das Fördergesuch selbst ist in den Akten nicht vorhanden). Das Gebäude verfügt über ein Sheddach. Dessen einzelne Abschnitte bestehen je aus einem verglasten kurzen und einem im rechten Winkel dazu verlaufenden, als Holzfachwerk konstruierten langen Schenkel. Die Binderkonstruktion trägt das Dach und läuft in einem spitzen Winkel am oberen Ende des Schenkels zusammen. Am unteren Ende beträgt der Abstand zwischen Dach und unterer Ebene der Fachwerkkonstruktion rund 1,2 Meter. Die Wärmedämmung wurde an der unteren Ebene des Fachwerks angebracht. Der darüber liegende nicht beheizte und sich nach oben verengende Luftraum zum Dach dient der Hinterlüftung; er ist weder begehbar noch benutzbar (vgl. act. 6 III. E. 2). Die X.__ AG hatte bereits zuvor einzelne Dachabschnitte derselben Liegenschaft in der beschriebenen Art gedämmt und dafür jeweils Förderungsbeiträge erhalten.
Mit Verfügung vom 13. November 2018 lehnte die Energieagentur St. Gallen GmbH den Anspruch auf Förderungsbeiträge ab. Es handle sich bei der gedämmten Fläche um einen "Bauteil gegen unbeheizt". Die Massnahme sei deshalb nicht förderberechtigt (act. 10/1).
Das Baudepartement wies den gegen diese Verfügung erhobenen Rekurs mit Entscheid vom 22. April 2020 ab. Zur Begründung führt es im Wesentlichen aus, das vormals geltende "Harmonisierte Fördermodell der Kantone 2009" habe im Zusammenhang mit der "Sanierung von Einzelbauteilen der Gebäudehülle zur Verbesserung der Wärmedämmung" explizit auch noch die "Decke gegen unbeheizt" als förderungsberechtigt vorgesehen. Das Fördermodell sei indes 2015 angepasst worden. Wärmedämmungen von Estrichboden und Keller seien nunmehr ausdrücklich nicht mehr Teil des Modells. Weil auf die einzelnen Sanierungsetappen unterschiedliche Fördermodelle zur Anwendung kämen, könne aus früheren Förderzusagen kein Anspruch auf einen Beitrag abgeleitet werden. Bei der Prüfung von Fördergesuchen könne keine bautechnische Beurteilung im Einzelfall vorgenommen werden. Vielmehr müsse – auch zur Gewährleistung der Rechtsgleichheit – auf klare allgemeine Kriterien abgestellt werden. Dagegen, dass der Begriff "Dach" im neuen Förderungsmodell nun als "Aussenhülle" interpretiert werde und auf die Dicke einer allenfalls zwischen Dach und Dämmung liegenden Luftschicht abgestellt werde, sei nichts einzuwenden. Wie bei der Dämmung des Bodens eines belüfteten Estrichs komme dem Dach als Gebäudehülle nur mehr die Funktion eines Witterungsschutzes zu. Die Förderung ziele aber auf die Dämmung der Aussenhülle selbst. Die Festsetzung einer klaren ziffernmässigen Grenze diene dazu, zwischen dem eindeutigen Fall des Estrichbodens und dem Fall, da eine vernachlässigbare Luftschicht zwischen Dämmung und Aussenhülle liege, zu unterscheiden. Die Auslegung, die Grenze bei 300 Millimetern zu ziehen, scheine nachvollziehbar, zumal die Wärmeleitfähigkeit ab dieser Dicke markant erhöht und die Dämmwirkung damit entsprechend heruntergesetzt sei.
B.
Die X.__ AG (Beschwerdeführerin) erhob gegen den Entscheid des Baudepartements (Vorinstanz) vom 22. April 2020 mit Eingabe ihres Rechtsvertreters vom 6. Mai 2020 und Ergänzung vom 4. Juni 2020 Beschwerde beim Verwaltungsgericht mit den Anträgen, unter Kosten- und Entschädigungsfolge sei der angefochtene Entscheid aufzuheben und das Fördergesuch der Beschwerdeführerin sei zu bewilligen, eventuell sei die Sache zur Neubeurteilung an die Vorinstanz zurückzuweisen.
Die Vorinstanz beantragte mit Vernehmlassung vom 16. Juni 2020, die Beschwerdegegnerin mit Vernehmlassung vom 10. Juli 2020 die Abweisung der Beschwerde. Die Beschwerdeführerin äusserte sich dazu am 28. August 2020 und hielt an ihren Anträgen fest.
Auf die Ausführungen der Verfahrensbeteiligten zur Begründung ihrer Anträge sowie die Akten wird, soweit wesentlich, in den Erwägungen eingegangen.
Darüber zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:
Das Verwaltungsgericht ist zum Entscheid in der Sache zuständig (Art. 59bis Abs. 1 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege; sGS 951.1, VRP). Die Beschwerdeführerin, die mit ihren Begehren im Rekursverfahren unterlag, ist zur Erhebung der Beschwerde befugt (Art. 64 in Verbindung mit Art. 45 Abs. 1 VRP). Die Beschwerde gegen den Rekursentscheid vom 22. April 2020 wurde mit Eingabe vom 6. Mai 2020 rechtzeitig erhoben und erfüllt zusammen mit der Ergänzung vom 4. Juni 2020 formal und inhaltlich die gesetzlichen Anforderungen (vgl. Art. 64 in Verbindung mit Art. 47 Abs. 1 und Art. 48 Abs. 1 und 2 VRP). Auf die Beschwerde ist einzutreten.
Unbestritten ist die formelle Rechtmässigkeit der Abweisung des Fördergesuchs der Beschwerdeführerin durch die Energieagentur St. Gallen GmbH: An der Energieagentur sind einerseits der Kanton St. Gallen und die St. Galler Gemeinden und anderseits die SAK AG – ihrerseits vollständig im Besitz der Kantone St. Gallen sowie Appenzell Ausser- und Innerrhoden – beteiligt. Sie setzt sich für die Förderung der Energieeffizienz und die Nutzung erneuerbarer Energieträger im Sinn der Vision und Ziele der Energiepolitik des Kantons St. Gallen und der Gemeinden des Kantons St. Gallen ein. Sie berät in allgemeinen Energiefragen und setzt im Auftrag der Gesellschafter Förderungsprogramme unter anderem mittels Prüfung von Gesuchen um (vgl. Internetinformation aus dem kantonalen Handelsregister). Diesem privatrechtlichen Verwaltungsträger hat die Regierung gestützt auf Art. 17 des Energiegesetzes (sGS 741.1, EnG) den Vollzug der Vorschriften über die Förderungsbeiträge übertragen (vgl. dazu IV. Nachtrag zum Energiegesetz, Botschaft und Entwurf der Regierung vom 26. Juni 2011, in: ABl 2011 S. 1856 ff.; Art. 19 der Verordnung über Förderungsbeiträge nach dem Energiegesetz, sGS 741.12, EnFöV).
Umstritten ist, ob die Isolationsmassnahme der Beschwerdeführerin beitragsberechtigt ist. Die Beteiligten gehen stillschweigend davon aus, es bestehe ein Rechtsanspruch auf die umstrittene Finanzhilfe. Ein Anspruch auf einen Beitrag ist nach der Rechtsprechung anzunehmen, wenn das einschlägige Recht die Bedingungen umschreibt, unter denen ein Beitrag zu gewähren ist, ohne dass es im Ermessen der rechtsanwendenden Behörde läge, ob sie einen Beitrag gewähren will oder nicht (vgl. BGer 2C_735/2014 vom 7. August 2015 E. 1.2.2 mit Hinweis unter anderem auf BGE 117 Ib 225 E. 2a). Ein Rechtsanspruch auf eine Finanzhilfe kann unter Umständen selbst dann bestehen, wenn diese gemäss der einschlägigen Gesetzgebung lediglich im Rahmen der bewilligten Kredite gewährt wird (vgl. BGer 2A.453/1996 vom 18. August 1997 E. 1b, in: ZBl 100/1999 S. 166 ff.). Doch ist eine solche Formulierung ein gewichtiges Indiz gegen einen Rechtsanspruch, weil in diesem Fall die Subventionsgewährung unter dem Vorbehalt der Budgethoheit des Parlaments steht (vgl. BGer 2C_735/2014 vom 7. August 2015 E. 1.2.2). Das "Harmonisierte Fördermodell der Kantone 2009" empfahl, keinen Rechtsanspruch auf Förderbeiträge einzuräumen (vgl. Ziffer 6 HFM 2009), das Modell 2015 enthält diesbezüglich keine Empfehlung mehr. Art. 16 Abs. 2 EnG ist – im Gegensatz zu Art. 16 Abs. 1 EnG – nicht als "Kann"-Bestimmung formuliert. Die Bestimmung legt fest, dass der Kanton im Rahmen von Förderungsprogrammen Beiträge von insgesamt 5,4 Millionen Franken leistet. Der Betrag wurde damit nicht vom Parlament in Ausübung seiner Budgethoheit, sondern vom Gesetzgeber festgelegt. Gleichzeitig hat der Gesetzgeber aber das Parlament beauftragt, ein für mehrere Jahre geltendes Beitragsvolumen festzulegen, das "im Durchschnitt wenigstens 5,4 Millionen Franken je Jahr beträgt" (Art. 16 Abs. 2ter EnG). Die Voraussetzungen für die Gewährung der Finanzhilfe sind in den Weisungen der Regierung und mit dem zu deren Auslegung beizuziehenden "Harmonisierten Fördermodell der Kantone" weitgehend konkretisiert. Anhaltspunkte dafür, dass Beiträge mit der Begründung, die Budgetposition sei ausgeschöpft, abgewiesen wurden, sind nicht ersichtlich. Damit überwiegen die Hinweise darauf, dass der Gesetzgeber einen Rechtsanspruch auf den umstrittenen Förderbeitrag statuieren wollte. Die Frage kann allerdings offenbleiben, da – wie darzulegen ist – die Beschwerde selbst dann abzuweisen ist, wenn ein Rechtanspruch auf den Förderungsbeitrag besteht.
Die Beschwerdeführerin anerkennt, dass ihre Massnahme die von der Energieagentur St. Gallen GmbH gesetzten Kriterien für die Beitragsberechtigung nicht erfüllt. Sie macht allerdings geltend, das herangezogene Kriterium sei absolut ungeeignet, um die Sinnhaftigkeit der Sanierungsmassnahme im Grundsatz zu bewerten.
Das Energiegesetz des Kantons St. Gallen bezweckt gemäss dessen Art. 1 Abs. 1 Ingress lit. a die Umsetzung einer nachhaltigen Energiepolitik durch Förderung einer ausreichenden, wirtschaftlichen, umweltschonenden und sicheren Energieversorgung. Dafür leistet der Kanton im Rahmen von Förderungsprogrammen Beiträge an Massnahmen unter anderem zu sparsamer und rationeller Energienutzung, insbesondere zur Steigerung der Energieeffizienz (Art. 16 Abs. 2 Ingress Ziff. 1 EnG). Die Regierung regelt die Voraussetzungen für Ausrichtung und Rückforderung von Beiträgen durch Verordnung (Art. 16 Abs. 3 EnG).
Die Regierung ist dieser Verpflichtung mit dem Erlass der Verordnung über Förderungsbeiträge nach dem Energiegesetz (sGS 741.12, EnFöV) nachgekommen. Förderungsbeiträge für Massnahmen an Bauten und Anlagen können gemäss Art. 4 Abs. 1 EnFöV im Rahmen von Förderungsprogrammen gewährt werden. Im Förderungsprogramm werden insbesondere die Förderungsmassnahmen und die besonderen Voraussetzungen für die Gewährung von Förderungsbeiträgen geregelt (Art. 2 Abs. 2 Ingress lit. a und b EnFöV).
Die Regierung erliess am 15. Dezember 2014 das "Förderungsprogramm Energie 2015 bis 2020" mit Vollzugsbeginn am 1. Januar 2015. Für die Auslegung wurde auf das jeweils aktuelle "Harmonisierte Fördermodell der Kantone" (HFM) verwiesen (ABl 2014 S. 3555 ff.). Mit dem III. Nachtrag vom 15. November 2016 wurde die "Wärmedämmung mit Einzelmassnahme" – M21, in Vollzug ab 1. Januar 2017 – ins Programm aufgenommen (ABl 2016 S. 3449 ff., S. 3450 f. und S. 3466). Danach wird die Wärmedämmung der Bauteile Fassade, Dach, Wand sowie Boden gegen Erdreich gefördert (Ziffer 1). Der gedämmte Bauteil muss nach der Umsetzung der Massnahme einen Wärmedurchgangskoeffizient (U-Wert) von höchstens 0,20 W/m2K aufweisen und der U-Wert muss nach Umsetzung der Massnahme wenigstens 0,07 W/m2K tiefer sein (Ziffern 5 und 6). Die U-Werte werden an Bauteilquerschnitten im gedämmten Zustand des Bauteils nach der Norm SN EN ISO 6946 (siehe zum Beispiel SIA-Norm 180) berechnet (Ziffer 7). An diesen Vorgaben hat sich mit dem IV. Nachtrag vom 15. November 2018 – in Vollzug ab 1. Dezember 2018 – nichts geändert (ABl 2019 S. 4235 ff., S. 4251 f.).
Das "Harmonisierte Fördermodell der Kantone 2009" (revidierte Fassung vom August 2012) unterschied bei den Sanierungen von Einzelbauteilen der Gebäudehülle zwischen Fenster, Wand und Boden gegen aussen und Dach sowie Wand, Boden und Decke gegen unbeheizt (Ziff. 8.4 HFM 2009). Demgegenüber umfasst das "Harmonisierte Fördermodell der Kantone 2015" (revidierte Fassung vom September 2016) bei den Einzelmassnahmen an der Gebäudehülle ausschliesslich noch die Wärmedämmung von Fassaden, Dächern sowie Wänden und Böden gegen Erdreich. Der reine Fensterersatz sowie die Wärmedämmung von Estrichboden und Kellerdecke sind nicht mehr Teil des Förderprogramms. Im Zusammenhang mit der Auswahl der Massnahmen wird ausgeführt, um weiterhin einen wirksamen Beitrag an die energie- und klimapolitischen Ziele zu leisten, müsse die finanzielle Förderung stark fokussiert werden. Das neue Fördermodell sei ein erster Schritt von einer möglichst breiten finanziellen Förderung in Richtung einer konzentrierten Förderung (Ziff. 1.3 HFM 2015). Das Modell soll einfach im Vollzug sein (Ziff. 5.1 HFM 2009).
Die Rechtsmittelbehörde hat einen (eigenständigen) Beurteilungsspielraum der Verwaltungsbehörden anzuerkennen, wenn es bei der Auslegung offener Normen um technische, wissenschaftliche oder andere Spezialfragen geht, welche diese aufgrund ihrer örtlichen, sachlichen oder persönlichen Nähe zum Streitgegenstand sachgerechter zu beurteilen vermögen. Dieser Spielraum wird nicht nur überschritten, wenn ein Entscheid sachlich nicht mehr vertretbar und damit willkürlich ist, sondern namentlich auch dann, wenn die Verwaltungsbehörde sich von unsachlichen, dem Zweck der Reglung fremden Erwägungen leiten lässt oder die Grundsätze der Rechtsgleichheit und Verhältnismässigkeit verletzt oder das übergeordnete Gesetzesrecht missachtet (vgl. BGE 145 I 52 E. 3.6; BGer 1C_138/2019 vom 25. August 2020 E. 5.3).
Die Beschwerdeführerin anerkennt, dass seit 1. Januar 2017 im Rahmen von Einzelmassnahmen nur noch Wärmedämmungen des "Daches", nicht aber Wärmedämmungen einer "Decke gegen unbeheizt" – wie sie noch den Beurteilungen der Gesuche der früheren Sanierungsetappen zugrunde lagen – beitragsberechtigt sind. In tatsächlicher Hinsicht sind sich die Verfahrensbeteiligten einig, dass der Raum zwischen der Dämmung und der Aussenhülle des Daches nicht nutzbar ist. Er ergibt sich – was den Plänen ohne Weiteres zu entnehmen ist – aus der Dachkonstruktion. Streitig ist, ob es sich bei der von der Beschwerdeführerin getroffenen Massnahme (noch) um eine Wärmedämmung des Daches als Bauteil im Sinn des kantonalen Förderungsprogramms und des "Harmonisierten Fördermodells der Kantone 2015" handelt.
Die Beschwerdegegnerin geht davon aus, dass lediglich Flächen, die direkt gegen aussen gedämmt werden, förderberechtigt sind. Gedämmt werde der untere Teil des Fachwerkes. Dieser grenze nicht gegen aussen, sondern gegen einen – unbeheizten – Luftraum. Die SIA-Norm 279 (Baustoffkennwerte, 2018) mache Angaben für Luftströme bis dreissig Zentimeter. Grössere Lufträume sehe die Praxis deshalb nicht als "ein Bauteil" an, sondern als unbeheizten Luftraum (act. 10/6-3). Die Vorinstanz hält fest, ab einer Dicke von dreissig Zentimetern steige die Wärmeleitfähigkeit von Luftschichten markant an. Der von der Beschwerdeführerin angeführte b-Wert weise einen Wärmeverlust von 99 Prozent aus und bestätige, dass die Temperatur im Luftraum kaum über der Aussentemperatur liege. Deshalb dürfe von einer Dämmung gegen unbeheizt ausgegangen werden. Die Praxis stütze sich auf allgemeine technische Werte und sei damit sowohl nachvollziehbar als auch energietechnisch begründet und nicht willkürlich (act. 9).
Welche Elemente einer Dachkonstruktion noch zum Dach als Bauteil im Sinn der Massnahme M21 gehören, legt weder das kantonale Förderungsprogramm noch das "Harmonisierte Fördermodell der Kantone" konkret fest. Bei der Beschreibung der Massnahmenauswahl zur Wärmedämmung stellt das "Harmonisierte Fördermodell der Kantone 2015" die Einzelmassnahmen an den Bauteilen Fassaden, Dächer, Wände und Böden unter den Oberbegriff der "Gebäudehülle" (Ziff. 13 HFM 2015). Ein Dach kann funktionsbedingt über eine Luftschicht verfügen. Bei einem solchen, zweischalig aufgebauten Dach führt die zwischen der Dachhaut und der Dämmung liegende Belüftung die durch die Decke aus dem Gebäude diffundierende Feuchtigkeit ab (vgl. de.wikipedia.org/wiki/Kaltdach). Indem vorliegend die Dämmung an der unteren Ebene des das Dach tragenden Fachwerkes angebracht wurde, entstand nicht eine funktionsbedingte Luftschicht im Aufbau der Aussenhülle, sondern ein konstruktionsbedingter Luftraum. Dass die Beschwerdegegnerin deshalb die Wärmedämmung an der unteren Seite des Holzfachwerkes, welches das Dach trägt, nicht mehr zum Bauteil "Dach" und damit zur Gebäudehülle rechnete, ist nachvollziehbar.
Dieses Ergebnis steht im Übrigen auch im Einklang mit dem Zweck des kantonalen Förderungsprogramms. Mit dem Wegfall der Förderung von Wärmedämmungen gegen unbeheizte Räume im "Harmonisierten Fördermodell der Kantone 2015" sollten weniger effiziente Einzelmassnahmen nicht mehr mit Finanzhilfen unterstützt werden. Die Beschränkung der Förderung von wärmedämmenden Massnahmen auf die Aussenhülle bestehender Gebäude – und damit der Wegfall der Unterstützung von Massnahmen gegen unbeheizte Räume innerhalb eines Gebäudes – trägt dem Ziel Rechnung, möglichst wirksame Massnahmen mit öffentlichen Mitteln zu unterstützen. Die Beschwerdegegnerin geht deshalb in nachvollziehbarer Weise davon aus, dass nur noch energietechnisch effiziente Wärmedämmungen an der Aussenhülle finanziell gefördert werden sollen. Unbestritten ist zwischen den Verfahrensbeteiligten, dass die Dämmwirkung einer Luftschicht mit deren Mächtigkeit abnimmt. Dies gilt sowohl für ruhende als auch – in erhöhtem Mass – für Luftschichten, welche der Belüftung dienen. Ruhende Luftschichten gelten als wärmedämmend, schwach belüftete Luftschichten als geringfügig und stark belüftete Luftschichten als nicht wärmedämmend. Dass die Dämmwirkung bei Luftschichten mit einer Mächtigkeit von mehr als dreissig Zentimetern markant abnimmt, lässt sich jedenfalls den vorliegenden Akten nicht direkt entnehmen. Aus dem Umstand, dass das Register mit den Baustoffkennwerten zur SIA-Norm 297 Wärmedämmende Baustoffe Luftschichten nur bis dreissig Zentimeter aufführt, kann immerhin geschlossen werden, dass mächtigeren Schichten – zumindest üblicherweise – keine wärmedämmende Funktion mehr zukommt. Die Dachkonstruktion beim Gebäude der Beschwerdeführerin führt zu einer "Hinterlüftung" mit einer "Luftschicht" von mehr als einem Meter an der breitesten Stelle. Die Feststellung in der vorinstanzlichen Vernehmlassung, die Luft in dem durch das das Dach tragende Holzfachwerk bestimmten Raum habe nahezu Aussentemperatur, blieb unwidersprochen. Sie ist im Übrigen angesichts der Dimension des Raumes und dem unbestrittenen Umstand, dass es sich nicht um eine ruhende, sondern mit der Aussenluft zirkulierende Luftmasse handelt, ohne Weiteres nachvollziehbar. Auch aus diesem Grund ist nachvollziehbar, dass die Beschwerdegegnerin die Wärmedämmung an der Unterseite des Fachwerks als Isolation "gegen unbeheizt" beurteilt hat.
Die der Abweisung des Förderungsgesuchs der Beschwerdeführerin zugrundeliegende Auslegung und Anwendung der anspruchsbegründenden Normen, insbesondere der Begriffe "Bauteil", "Gebäudehülle" und "Dach" durch die Beschwerdegegnerin, ist sachlich nachvollziehbar und vertretbar. Die Vorinstanz hat den Rekurs deshalb zurecht abgewiesen und die Beschwerde erweist sich daher denn auch als unbegründet. Sie ist abzuweisen.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind die amtlichen Kosten von der Beschwerdeführerin zu tragen (Art. 95 Abs. 1 VRP). Eine Entscheidgebühr von CHF 3'000 erscheint angemessen (Art. 7 Ziff. 222 der Gerichtskostenverordnung, sGS 941.12). Sie ist mit dem von der Beschwerdeführerin in der gleichen Höhe geleisteten Kostenvorschuss zu verrechnen. Ausseramtliche Kosten sind für das Beschwerdeverfahren nicht zu entschädigen (Art. 98 Abs. 1 und Art. 98bis VRP).
Demnach erkennt das Verwaltungsgericht auf dem Zirkulationsweg zu Recht: