Entscheid vom 12. November 2020
Besetzung
Abteilungspräsident Eugster; Verwaltungsrichterin Reiter, Verwaltungsrichter Zogg; Gerichtsschreiber Wehrle
Verfahrensbeteiligte
A.__,
Beschwerdeführerin,
vertreten durch Rechtsanwalt lic. iur. Markus Heer, Heer & Partner Advokatur AG, Degersheimerstrasse 6, Postfach, 9230 Flawil,
gegen
Gesundheitsdepartement des Kantons St. Gallen, Oberer Graben 32, 9001 St. Gallen,
Vorinstanz,
Gegenstand
Kosten Tierheim und Tierarzt für beschlagnahmte Hündin
Das Verwaltungsgericht stellt fest:
Am 11. November 2015 führte das Amt für Verbraucherschutz und Veterinärwesen (AVSV) auf dem Grundstück von A.__ und B.__ eine unangemeldete Kontrolle der dortigen Hundehaltung durch. Aufgrund der festgestellten Mängel und des Umstandes, dass in der Hundedatenbank seit Jahren keine Tiere mehr auf A.__ und B.__ mehr gemeldet waren, beschlagnahmte das AVSV die im Zwinger vorgefundenen belgischen Schäferhündinnen "S." und "H." gestützt auf Art. 24 Abs. 1 des Tierschutzgesetzes (SR 455, TSchG) vorsorglich und brachte sie in einem Tierheim unter. In der Folge zeigte das AVSV A.__ und B.__ die Absicht an, ein Tierhalteverbot zu verfügen und die Hündinnen einzuziehen. In einem Schreiben vom 29. Januar 2016 verlangte der damalige Rechtsvertreter des Ehepaares A.__ und B.__ vom AVSV die Sicherstellung der beiden Tiere bis zum rechtskräftigen Abschluss des Verfahrens. Am 8. April 2016 verfügte das AVSV die Einziehung der vorsorglich beschlagnahmten Hunde (Ziff. 1) und verbot dem Ehepaar A.__ und B.__, weiter Tiere zu halten oder selbständig zu betreuen (Ziff. 2-4). Ausserdem auferlegte es den beiden eine Verfahrensgebühr von CHF 600 (Ziff. 5) und hielt fest, "die bei der Beschlagnahme entstandenen Kosten für Tierarzt und Unterbringung werden separat in Rechnung gestellt" (Ziff. 6; zum Ganzen vgl. act. 11/8/2).
Den gegen diese Verfügung erhobenen Rekurs hiess das Gesundheitsdepartement am 26. September 2017 teilweise gut (act. 11/8/3). Das generelle unbefristete Tierhalteverbot für A.__ und B.__ wurde auf ein unbefristetes Hundehalteverbot für A.__ reduziert. In den Erwägungen wurde jedoch festgehalten, dass die Platzierung von Hunden unter dem Namen von B.__ auf derselben Liegenschaft als Umgehung des für seine Frau angeordneten Verbots gelte und von diesem ebenfalls erfasst sei. Die gegen diesen Entscheid erhobene Beschwerde wies das Verwaltungsgericht mit Entscheid vom 11. Dezember 2018 ab, soweit es darauf eintrat (Verfahren B 2017/205; act. 11/8/4). Auch eine Beschwerde an das Bundesgericht blieb ohne Erfolg (Urteil 2C_122/2019 vom 6. Juni 2019; act. 11/8/5).
Das AVSV stellte A.__ am 26. Juni 2019 einen Betrag von CHF 42'308.10 in Rechnung (1317 Tage Tierheim für "S." à CHF 30: insgesamt CHF 39'510; Tierarztkosten: CHF 2'198.10; Verfahrenskosten für die erstinstanzliche Verfügung: CHF 600; vgl. act. 11/8/6). Für die Hündin "H." erhob es keine Kosten; diese sei privat untergebracht worden. A.__ liess ihre Pflicht zur Kostenübernahme bestreiten. Am 23. September 2019 verfügte das AVSV schliesslich was folgt (act. 11/8/11):
A.__ bezahlt CHF 41'708.10 für die Unterbringung der beschlagnahmten Hündin S.__ in der Zeit vom 11. November 2015 bis zum 20. Juni 2019.
A.__ bezahlt CHF 600 als Gebühr für diese Verfügung.
C.
Den von A.__ gegen diese Verfügung am 7. Oktober 2019 erhobenen Rekurs beim Gesundheitsdepartement (GD) wies dessen Vorsteherin mit Entscheid vom 20. April 2020 ab (act. 2).
D.
Gegen den Rekursentscheid erhob A.__ (Beschwerdeführerin) mit Eingabe vom 5. April 2020 Beschwerde beim Verwaltungsgericht (act. 1). Sie beantragte, der angefochtene Entscheid sei aufzuheben; eventualiter sei die Sache zu neuer Entscheidung an das GD bzw. an das AVSV zurückzuweisen; subeventualiter seien ihr die auferlegten Kosten zu erlassen. In prozessualer Hinsicht ersuchte die Beschwerdeführerin zunächst um Gewährung der unentgeltlichen Rechtspflege und -verbeiständung durch ihren Rechtsvertreter (Rechtsanwalt Markus Heer, Flawil), füllte aber in der Folge das vom Gericht einverlangte Gesuchsformular nicht aus und leistete den Kostenvorschuss (vgl. act. 5). Der Vorsteher des Gesundheitsdepartements beantragte mit Vernehmlassung vom 14. August 2020, die Beschwerde sei abzuweisen (act. 9). Zur Begründung verwies er auf den angefochtenen Entscheid.
Auf die Ausführungen der Beschwerdeführerin, den angefochtenen Entscheid und die Akten wird – soweit wesentlich und erforderlich – in den nachstehenden Erwägungen eingegangen.
Darüber zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:
Die sachliche Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts ist gegeben (Art. 59bis des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege, sGS 951.1, VRP). Die Beschwerde vom 5. April 2020 erfolgte rechtzeitig und erfüllt formal und inhaltlich die gesetzlichen Anforderungen (Art. 64 in Verbindung mit Art. 47 Abs. 1 und Art. 48 Abs. 1 VRP).
Streitig sind die Kosten der Unterbringung und veterinärmedizinischen Versorgung der Hündin "S.__" von insgesamt CHF 41'708.10 im Zeitraum vom 11. November 2015 bis zum 6. Juni 2019 (Datum der Rechtskraft der Einziehungsverfügung vom 8. April 2016).
Die Beschwerdeführerin macht in erster Linie geltend, die Vorinstanz habe die vom AVSV in der Verfügung vom 8. April 2016 vorgesehene Verpflichtung (Dispositiv-Zff.6: "Die bei der Beschlagnahme entstandenen Kosten für Tierarzt und Unterbringung werden separat in Rechnung gestellt") mit Rekursentscheid vom 26. September 2017 aufgehoben bzw. Ziff. 6 durch eine neue Formulierung ersetzt ("A.__ bezahlt eine Gebühr von CHF 600"). Mit dieser heute rechtskräftigen Änderung des Dispositivs sei definitiv auf die Erhebung der streitigen Kosten verzichtet worden. In den nachfolgenden Rechtsmittelverfahren sei – im Gegensatz zu heute – nie die Rede davon gewesen, es handle sich um einen zu berichtigenden Kanzleifehler, und die Neufassung habe sich korrekterweise auf Ziff. 5 ("A.__ und B.__ bezahlen eine Gebühr von CHF 600") bezogen.
Im Übrigen sei es dem AVSV nach Art. 24 Abs. 1 TSchG freigestanden, wenn nötig über die Hündin "S.__" zu verfügen, sei es durch Unterbringung bei einer Privatperson oder durch Veräusserung. Schliesslich sei als eine der ersten Amtshandlungen K.__ als deren Eigentümer ausgemacht worden, und dieser habe die Hündin mit Schreiben vom 2. Dezember 2015 definitiv dem AVSV übereignet. Spätestens seit dieser Erklärung habe das AVSV frei über "S.__" verfügen können. Die Tierklinik X.__, wohin "S.__" verbracht worden sei, habe denn auch bereits im Februar 2016 versucht, die Hündin zu veräussern. Damit sei erwiesen, dass das AVSV die Hündin während des Verfahrens nicht auf Verlangen der Beschwerdeführerin sichergestellt habe. Des Weiteren hätten die enormen, jenseits jeder Verhältnismässigkeit stehenden Unterbringungskosten der Beschwerdeführerin vorgängig angekündigt oder laufend mitgeteilt werden müssen. So wäre es ihr möglich gewesen, selbst für die Unterbringung von "S.__" zu sorgen oder andere, kostengünstigere Dispositionen zu treffen. Nebst den Pensionskosten seien auch die Tierarztkosten völlig unbegründet und unverhältnismässig. Bei ihrer Beschlagnahme sei die Hündin absolut gesund gewesen. Die medizinischen Eingriffe und Behandlungen seien nicht nachvollziehbar begründet worden. Die Vorinstanz habe sich im Rekursentscheid über die entsprechenden Einwendungen der Beschwerdeführerin einfach hinweggesetzt, worin eine Rechtsverweigerung liege.
Nach Auffassung der Vorinstanz ergibt sich die Kostenverlegung im Falle eines Verstosses gegen die Tierschutzgesetzgebung aus der spezialgesetzlichen Bestimmung von Art. 24 TSchG. Subsidiär kämen das Verursacherprinzip sowie der verwaltungsrechtliche Grundsatz in Art. 94 Abs. 1 VRP zum Tragen, wonach diejenige Person zum Ersatz der Barauslagen verpflichtet werden könne, welche durch ihr Verhalten eine Amtshandlung veranlasst habe. Die Kosten für Tierheim und Tierschutz seien konkret auf den Umstand zurückzuführen, dass die Beschwerdeführerin ihre Hunde nicht tierschutzkonform gehalten habe und ein Eingreifen des AVSV notwendig geworden sei.
Die aufgeworfenen Rechtsfragen lassen sich mit allgemeinen verfahrensrechtliche Grundsätzen beantworten.
Mit Verfügung vom 8. April 2016 hat das AVSV die Einziehung der bei der Kontrolle vom 11. November 2015 vorsorglich beschlagnahmten Hunde angeordnet. Verfügungen und Entscheide sind vollstreckbar, wenn sie mit ordentlichen Rechtsmitteln nicht oder nicht mehr angefochten werden können (vgl. Art. 101 Abs. 1 VRP). Angesprochen ist damit die sog. "formelle Rechtskraft" (vgl. statt vieler Häfelin/Müller/Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. Aufl. 2016, Rz. 1091). Diese tritt ein, wenn kein ordentliches Rechtsmittel mehr existiert, die Rechtsmittelfrist ungenutzt abgelaufen ist, auf das Rechtsmittel nicht eingetreten oder es abgewiesen wurde, auf dessen Erhebung definitiv verzichtet oder es unwiderruflich zurückgezogen wurde. Während der Dauer eines Rechtsmittelverfahrens sind Sachverfügungen oder -entscheide in der Regel nicht vollstreckbar, weil Rekurs und Beschwerde nach kantonalem Verfahrensrecht aufschiebende Wirkung zukommt (Art. 51 Abs. 1 VRP; durch Verweis in Art. 64 VRP gilt die aufschiebende Wirkung auch im Beschwerdeverfahren; vgl. zum Ganzen M. Looser, in: Rizvi/Schindler/Cavelti, Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege, Praxiskommentar, Zürich/St. Gallen 2020, N 3 f. zu Art. 101 VRP). Die Rechtsmittel an das Bundesgericht wirken grundsätzlich nicht aufschiebend (vgl. Art. 103 Abs. 1 bzw. den Verweis hierauf in Art. 117 des Bundesgerichtsgesetzes, SR 173.110, BGG). Dennoch wird in der Praxis mit der Vollstreckung bis zum Ablauf der Rechtsmittelfrist an das Bundesgericht bzw. während des bundesgerichtlichen Verfahrens abgewartet, um gegenteiligen Anordnungen des Bundesgerichts (vgl. Art. 103 Abs. 3 BGG) nicht vorzugreifen oder für den Fall eines anderweitigen Ausgangs des Verfahrens keine unumkehrbaren Verhältnisse zu schaffen (vgl. Looser, a.a.O., N 4 zur Art. 101 VRP).
Ist allerdings Gefahr im Verzug, muss die formelle Rechtskraft der Sachverfügung nicht abgewartet werden, und es kann deren sofortige Vollstreckbarkeit angeordnet werden (vgl. Art. 101 Abs. 2 VRP). Zum gleichen Ergebnis führt es, wenn eine Behörde oder ein Gericht einem allfälligen Rechtsmittel gegen den Sachentscheid "aus wichtigen Gründen" die aufschiebende Wirkung entzieht (vgl. Art. 51 Abs. 1 VRP). Hierfür müssen bedeutende und dringliche öffentliche Interessen vorliegen, die das Interesse an einem Aufschub der Wirksamkeit überwiegen (vgl. VerwGE B 2012/96 vom 19. Juni 2012 E. 2 und Präsidialentscheid B 2013/149 vom 22. Juli 2013 E. 2.1.1). Die aufschiebende Wirkung kann von der erstinstanzlich verfügenden Behörde sowie von allen nachfolgenden Rechtsmittelinstanzen entzogen oder wiederhergestellt werden. Der Entzug der aufschiebenden Wirkung ist ab Eröffnung der entsprechenden Anordnung wirksam. Auch wenn direkt im Hauptsachenentscheid verfügt wird, handelt es sich beim Entzug der aufschiebenden Wirkung um eine Zwischenverfügung, die dahinfällt, sobald die nächst höhere Rechtsmittelinstanz in der Hauptsache entscheidet (und zwar unabhängig davon, ob der Rechtsmittelentscheid rechtskräftig wird). Der Entzug der aufschiebenden Wirkung ist somit für jedes (Rechtsmittel-) Verfahren bzw. für jede Instanz erneut anzuordnen.
Weder in der Verfügung des AVSV vom 8. April 2016, im Rekursentscheid der Vorinstanz vom 26. September 2017 noch im verwaltungsgerichtlichen Verfahren wurde die aufschiebende Wirkung entzogen. Aufgrund des Suspensiveffekts wurde "S.__" mithin erst mit Eintritt der formellen Rechtskraft am 6. Juni 2019 – mit dem Entscheid des Bundesgerichts – definitiv eingezogen.
Es fragt sich, weshalb "S." weiter in der Tierklinik X. verblieb, obwohl die Rechtsmittelverfahren gegen die am 8. April 2016 verfügte Einziehung aufschiebend wirkten.
Nach den Grundsätzen von Art. 4 TSchG hat, wer mit Tieren umgeht, ihren Bedürfnissen in bestmöglicher Weise Rechnung zu tragen und – soweit es der Verwendungszweck zulässt – für ihr Wohlergehen zu sorgen (Abs. 1). Niemand darf ungerechtfertigt einem Tier Schmerzen, Leiden oder Schäden zufügen, es in Angst versetzen oder in anderer Weise seine Würde missachten. Das Misshandeln, Vernachlässigen oder unnötige Überanstrengen von Tieren ist verboten (Abs. 2). Gemäss Art. 24 Abs. 1 TSchG schreitet die zuständige Behörde unverzüglich ein, wenn sie feststellt, dass Tiere vernachlässigt oder unter völlig ungeeigneten Bedingungen gehalten werden. Sie kann die Tiere vorsorglich beschlagnahmen und auf Kosten der Halterin oder des Halters an einem geeigneten Ort unterbringen; wenn nötig lässt sie die Tiere verkaufen oder töten. Sie kann dafür die Hilfe der Polizeiorgane in Anspruch nehmen.
Das AVSV und die Vorinstanz führen die streitige Kostenauflage für die gesamte Verfahrensdauer im Wesentlichen auf den zitierten Art. 24 Abs. 1 Satz 2 TSchG zurück.
Durch die Beschlagnahme eines vernachlässigten oder unter völlig ungeeigneten Bedingungen gehaltenen Tieres wird der gesetzliche Zustand (d.h. die durch verschiedene Ausführungsbestimmungen konkretisierten Grundsätze von Art. 4 TSchG) mit unmittelbarem Zwang gegen den Tierhalter wiederhergestellt. Die entsprechende Vollzugshandlung kann sich – als verfügungsbezogener Realakt – entweder auf eine vorgängig erlassene Verfügung stützen oder kann – als verfügungsvertretender Realakt und wie am 11. November 2015 auf der Liegenschaft der Beschwerdeführerin geschehen – als unmittelbarer Gesetzesvollzug ohne vorhergehende Sachverfügung erfolgen (vgl. Goetschel/Ferrari, a.a.O., S. 25; zur Rechtsfigur des "verfügungsvertretenden Realakts" vgl. Tschannen/Zimmerli/Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. Aufl. 2014, § 32 Rz. 35 ff. und § 38 Rz. 17 ff.; Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O., Rz. 1478 ff.). Im Unterschied zum verfügungsbezogenen geht es beim verfügungsvertretenden Realakt nicht um die Vollstreckung einer Verfügung, sondern um die Durchsetzung einer gesetzlichen Pflicht (Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O., Rz. 1478). Der verfügungsvertretende Realakt muss sich auf eine eigene gesetzliche Grundlage stützen (hier: Art. 24 Abs. 1 TSchG), der Mitteleinsatz muss verhältnismässig sein und ist nur staatlichen Organen erlaubt (Tschannen/Zimmerli/Müller, a.a.O., § 32 Rz. 36 f.; Goetschel/Ferrari, a.a.O., S. 25). Im Vollzug der Tierschutzgesetzgebung kann dem Tierhalter durch die zwangsweise Wegnahme des Tieres vorerst der unmittelbare Besitz am Tier entzogen werden (Goetschel/Ferrari, a.a.O., S. 55 f.). Nach dieser vorsorglichen Beschlagnahme klärt die Behörde den Sachverhalt ab und kann das Tier – wenn notwendig – durch Verfügung definitiv beschlagnahmen (in der Verfügung vom 8. April 2016 als "Einziehung" bezeichnet). Dies insbesondere dann, wenn sich der Schluss aufdrängt, dass der Halter auch in Zukunft nicht in der Lage sein wird, angemessen für das Tier zu sorgen.
Aus diesen Ausführungen – und übrigens bereits aus dem Wortlaut von Art. 24 TSchG –wird klar, dass es sich beim "behördlichen Einschreiten" und insbesondere bei der "vorsorglichen Beschlagnahme" um einen Realakt handelt, mit dem das Schicksal des Tieres bis zum Erlass einer allfälligen definitiven Beschlagnahme bestimmt werden kann. Die Beschlagnahme gilt ab sofort und für die Dauer des erstinstanzlichen Verfahrens; sie sichert als Regelungsmassnahme bedrohte rechtliche Interessen (vgl. z.B. auch Art. 18 Abs. 1 VRP). Sie setzt zwingend eine (spätere) Verfügung in der Hauptsache voraus, ist mit anderen Worten "akzessorisch" zur Hauptsache (vgl. B. Märkli, in: Rizvi/Schindler/Cavelti [Hrsg.], a.a.O., N 6 zu Art. 18 VRP mit Hinweisen). Es handelt sich um eine provisorische Massnahme auf Zeit, die unter dem Vorbehalt steht, dass sie durch eine belastbarere Entscheidung in der Hauptsache ersetzt wird (ebd.). Mit dem Entscheid in der Hauptsache fällt sie ohne weiteres dahin (vgl. GVP 2013 Nr. 48 E. 2; R. Kiener, in: A. Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 3. Aufl. 2014, N 29 zu § 6 VRG/ZH, die in N 11 zu Recht die Bedeutung vorsorglicher Massnahmen im erstinstanzlichen Verfahren und in jenen Rechtsmittelverfahren hervorhebt, in denen der Entzug der aufschiebenden Wirkung mangels positiver Anordnungen nicht greift; ferner Wiederkehr/Plüss, Praxis des öffentlichen Verfahrensrechts, Bern 2020, § 8 Rz. 3248 mit Hinweis u.a. auf BGE 139 IV 314 E. 2.2.3).
Wird die definitive Beschlagnahme angeordnet und soll das Tier während eines Rechtsmittelverfahrens weiterhin sichergestellt bleiben, ist einem allfälligen Rechtsmittel die aufschiebende Wirkung zu entziehen. Fehlt es an einer derartigen Anordnung, ist das Tier – aufgrund der aufschiebenden Wirkung der ordentlichen Rechtsmittel – dem Tierhalter für die Dauer des Verfahrens wieder herauszugeben (vgl. dazu das Vorgehen der jeweiligen kantonalen Vollzugsbehörden in BGer 2A.618/2002 vom 12. Juni 2003 und 2C_92/2015 vom 24. März 2015; widersprüchlich Goetschel, S. 26 und 78). Dies ist natürlich zu vermeiden, wenn sich der Tierhalter – wie im konkreten Fall die Beschwerdeführerin – als unfähig erwiesen hat, Tiere zu halten und angemessen zu betreuen und ihm deshalb (in der Hauptsache) gar verboten werden soll, weiter Tiere zu halten. In solchen Fällen dürfte regelmässig nichts am Entzug der aufschiebenden Wirkung vorbeiführen. Denkbar wäre auch die Anordnung einer (erneuten) vorsorglichen Massnahme dahingehend, dass die Tiere während des Verfahrens sichergestellt bleiben.
Im vorliegenden Fall hat die Beschwerdeführerin nur die Kosten für die Dauer der vorsorglichen Beschlagnahme, d.h. vom 11. November 2015 bis zum 8. April 2016 zu übernehmen. Insoweit stützt sich der vorinstanzliche Entscheid zu Recht auf Art. 24 Abs. 1 TSchG. Mangels anderweitiger Anordnungen für das Verfahren hätte das AVSV die Hündinnen ab dem 8. April 2016 der Beschwerdeführerin wieder aushändigen müssen, wie es diese auch mehrfach verlangt hat. Für die seit dem 8. April 2016 entstandenen Unterbringungs- und Tierarztkosten gibt es keinen Rechtsgrund, weshalb diese nicht der Beschwerdeführerin angelastet werden können. Die inzwischen ebenfalls rechtskräftige Bestimmung von Ziff. 6 der Verfügung vom 8. April 2016 spricht zwar allgemein von den "bei der Beschlagnahme entstandenen Kosten". Das kann jedoch – unbesehen der vorstehend angesprochenen grundsätzlichen Probleme – angesichts der aufschiebenden Wirkung der Rechtsmittel gegen die definitive Beschlagnahme als Rechtsgrundlage für die Zahlungspflicht der Beschwerdeführerin für die fortdauernde vorsorgliche Beschlagnahme während der gesamten restlichen Verfahrensdauer nicht genügen.
Das Dispositiv des Rekursentscheids vom 26. September 2017 steht diesem Ergebnis nicht entgegen. Die Vorinstanz hat in jenem Entscheid nur mehr die Beschwerdeführerin ins Recht gefasst und das gegenüber dem Ehemann gleichermassen ausgesprochene Tierhalteverbot aufgehoben. Als offenkundige Folge daraus sollte die Entscheidgebühr nur noch bei der heutigen Beschwerdeführerin erhoben werden. Dabei wurde im Rekursentscheid statt Ziff. 5 (Entscheidgebühr) fälschlicherweise Ziff. 6 (Kostenübernahme von Tierheim- und Tierarztkosten) aufgehoben und ersetzt durch "Ziffer 6: A.__ bezahlt eine Gebühr von CHF 600". Wie die Vorinstanz zu Recht ausgeführt hat, ist offenkundig, dass es sich bei den erwähnten CHF 600 um die Verfügungsgebühr handelt, welche neu ausschliesslich der Beschwerdeführerin auferlegt worden ist, anstatt auch ihrem Ehemann. Bei diesem offenkundigen Fehler (falsche Ziffer, materiell aber richtiger Inhalt) handelt es sich um ein redaktionelles Versehen, das die hierfür zuständige Vorinstanz im angefochtenen Entscheid ohne weiteres berichtigen durfte (vgl. Art. 93septies VRP und C. Reiter, in: Rizvi/Schindler/Cavelti, a.a.O., N 5 f. zu Art. 93septies VRP).
Gegen die so reduzierte Kostenauflage sprechen auch nicht die ungeklärten Eigentumsverhältnisse an "S.". Es war die Beschwerdeführerin, die als Halterin zur vorsorglichen Beschlagnahme Anlass gegeben hat (vgl. Art. 24 Abs. 1 TSchG) und die – entgegen ihrer heutigen Darlegung – das Verfahren in der Hauptsache auch deshalb geführt hat, um "S." wieder in Besitz nehmen zu können.
Zusammenfassend ergibt sich, dass die Beschwerde teilweise gutzuheissen und der angefochtene Entscheid aufzuheben ist. Die Streitsache ist zu neuer Entscheidung – d.h. zur Festlegung der Tierheim- und Tierarztkosten zwischen dem 11. November 2015 und dem 8. April 2016 – an das AVSV zurückzuweisen. Diese Kosten werden sich ca. auf einen Zehntel des in diesem Verfahren streitigen Betrages beschränken.
Neu zu verlegen sind sodann die amtlichen Kosten des Rekursverfahrens von CHF 1'500. In der Regel wird die Kostenverlegung in Bezug auf die Beteiligten und ihre Anteile analog dem Rechtsmittelentscheid vorgenommen (vgl. R. Hirt, Die Regelung der Kosten nach st. gallischem Verwaltungsrechtspflegegesetz, Diss. St. Gallen 2004, S. 103). Dementsprechend haben die Beschwerdeführerin einen (CHF 150) und der Staat neun Zehntel (CHF 1'350) zu tragen. Der Anteil der Beschwerdeführerin ist mit dem Kostenvorschuss von CHF 1'500 zu verrechnen. Der Restbetrag, CHF 1'350, ist ihr zurückzuerstatten. Auf die Erhebung der Kosten von CHF 1'350 beim Staat (AVSV) ist hier entsprechend der vorinstanzlichen Praxis zu verzichten (vgl. z.B. auch VerwGE B 2017/224 vom 18. Mai 2018 E. 9).
Bei diesem Verfahrensausgang hat die Beschwerdeführerin Anspruch auf eine Entschädigung von vier Fünfteln ihrer ausseramtlichen Kosten für das Rekurs- und das Beschwerdeverfahren. Die Komplexität des Falles machte den Beizug eines Rechtsvertreters für das Rekursverfahren notwendig (Art. 98 Abs. 1 und 2, Art. 98bis und Art. 98ter VRP, letzterer in Verbindung mit Art. 106 Abs. 2 der Schweizerischen Zivilprozessordnung, SR 272). Eine Entschädigung von je CHF 2'000, insgesamt CHF 4'000 (zuzüglich Barauslagen von vier Prozent bzw. CHF 160, mangels Antrag jedoch ohne Mehrwertsteuer), erscheint angemessen (Art. 6, 19, 22 Abs. 1 Ingress und lit. a bzw. b sowie Art. 28bis Abs. 1 und Art. 29 der Honorarordnung, sGS 963.75). Davon entschädigt der Staat vier Fünftel, d.h. CHF 3'328.
Das Gesuch der Beschwerdeführerin um Gewährung unentgeltlicher Rechtspflege und -verbeiständung hat als zurückgezogen zu gelten. Sie hat das entsprechende Formular entgegen der in der Beschwerde (act. 1 Rz. 34) bekundeten Absicht und der Aufforderung des Abteilungspräsidenten vom 6. Mai 2020 (act. 5) nicht ausgefüllt retourniert und in der Folge den Kostenvorschuss (in Raten) bezahlt.
Demnach erkennt das Verwaltungsgericht auf dem Zirkulationsweg zu Recht: