Entscheid vom 13. Mai 2020
Verfahrensbeteiligte
A.__,
Beschwerdeführer,
gegen
Regierung des Kantons St. Gallen, Regierungsgebäude, 9001 St. Gallen,
Vorinstanz,
Gegenstand
Botschaft und Entwürfe der Regierung des Kantons St. Gallen vom 24. Februar 2020 betreffend Weiterentwicklung der Strategie der St. Galler Spitalverbunde
Der Abteilungspräsident stellt fest:
Mit der Verabschiedung der Gesamtvorlage "Investitionen in die Infrastruktur der öffentlichen Spitäler im Kanton St. Gallen" genehmigte der Kantonsrat des Kantons St. Gallen am 4. Juni 2014 fünf Bauprojekte zur Erneuerung und Erweiterung der Spitäler an den Standorten St. Gallen, Altstätten, Grabs, Uznach (Spital Linth) und Wattwil und gewährte dafür Kredite über insgesamt 805 Millionen Franken. Die Beschlüsse unterstanden dem obligatorischen Finanzreferendum. Im erläuternden Bericht zur Volksabstimmung wurde unter anderem ausgeführt, die Bauvorlagen entsprächen der Strategie und den Aufträgen, die der Kantonsrat in den letzten Jahren definiert habe, und den Anliegen der Bevölkerung. Eine erneute Prüfung von Alternativen würde diese Arbeiten zunichtemachen. Das Resultat wären jahrelange Verzögerungen und höhere Kosten. Bei einer Konzentration der Standorte wäre nicht mehr in allen Regionen des Kantons ein wohnortnaher Zugang zu stationären Spitalleistungen garantiert. Sie hätte eine Abwanderung in ausserkantonale Spitäler und damit verbunden den Abfluss von Steuer- und Prämiengeldern, vermehrte Behandlungen in Zentrumsspitälern mit strukturbedingt höheren Kosten und Engpässe oder Wartefristen bei hochspezialisierten Leistungen zur Folge (vgl. ABl 2014 S. 2695 ff.). Die St. Galler Stimmberechtigten stimmten am 30. November 2014 allen fünf Beschlüssen zu (vgl. ABl 2014 S. 3395 ff.).
Mit der Begründung, das Umfeld habe sich für die Schweizer Spitäler in den letzten Jahren aufgrund des medizinisch-technischen Fortschritts und regulatorischer Anpassungen stark verändert, legte der Verwaltungsrat der Spitalverbunde der Regierung des Kantons St. Gallen im Mai 2018 ein Grobkonzept vor, das auf einem Versorgungsmodell mit den vier Spitalstandorten St. Gallen, Grabs, Uznach und Wil sowie fünf ambulanten Gesundheitszentren an den heutigen Spitalstandorten Flawil, Rorschach, Altstätten, Walenstadt und Wattwil basiert. Die Regierung nahm das Grobkonzept zur Kenntnis und gab im Juni 2018 das Projekt "Weiterentwicklung der Strategie der St. Galler Spitalverbunde: Leistungs- und Strukturentwicklung" in Auftrag. Mit Blick auf eine mögliche Neuausrichtung der Spitalstrategie wurden die Bauprojekte an den Standorten Altstätten und Wattwil im Sinne einer "Denkpause" ganz oder teilweise sistiert. Das 4-Standort-Konzept schloss im Vergleich mit einem Alternativkonzept und der Weiterführung des Status Quo am besten ab. Als vorteilhaft erwies es sich in medizinisch-versorgungstechnischer und in betriebswirtschaftlich-finanzieller Hinsicht. Nur aus einer regionalen Perspektive wies das Alternativkonzept in gesamtwirtschaftlich-politischer Hinsicht Vorteile auf. Gestützt auf dieses Ergebnis schlägt die Regierung den Lösungsansatz "4plus5" mit vier Spitalstandorten (Kantonsspital St. Gallen, Spital Grabs, Spital Linth und Spital Wil) und fünf regionalen Gesundheits- und Notfallzentren (Flawil, Rorschach, Altstätten, Walenstadt und Wattwil) vor. Mit Beschluss vom 24. Februar 2020 verabschiedete die Regierung die entsprechende Botschaft samt Entwürfen für die erforderlichen Beschlüsse zuhanden des Kantonsrates (vgl. Amtliche Publikationsplattform, ABl 00.016.254).
A.__ (Beschwerdeführer) erhob gegen den Beschluss der Regierung des Kantons St. Gallen (Vorinstanz) vom 24. Februar 2020 mit Eingabe vom 12. März 2020 Beschwerde beim Verwaltungsgericht. Er beantragt, unter Kosten- und Entschädigungsfolge und nach durchgeführter mündlicher und öffentlicher Verhandlung sei der angefochtene Beschluss aufzuheben und die Angelegenheit zur Neubeurteilung an die Regierung zurückzuweisen. Für die Ergänzung der Beschwerde ersuchte er um Ansetzung einer Nachfrist.
Der zuständige Abteilungspräsident forderte den Beschwerdeführer mit verfahrensleitender Verfügung vom 16. März 2020 auf, die Beschwerde bis 20. April 2020 zu ergänzen und sich insbesondere zur Frage der Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts zu äussern. Auf entsprechendes Ersuchen hin stellte der zuständige Abteilungspräsident der Vorinstanz das Doppel der Beschwerdeeingabe vom 12. April 2020 zur Kenntnisnahme zu. Der Beschwerdeführer äusserte sich mit Eingabe vom 20. April 2020 zur Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts, zu seiner Beschwerdelegitimation, zum Devolutiv- und Suspensiveffekt der Beschwerde und zu den Unterlagen, in die ihm Einsicht zu gewähren sei. Gleichzeitig ersuchte er um Erstreckung der Frist zur Einreichung der Beschwerdeergänzung. Der Abteilungspräsident stellte die Eingabe am 23. April 2020 der Vorinstanz zur Kenntnisnahme zu und teilte den Beteiligten mit, weitere Anordnungen im Verfahren ergingen später.
Auf die erneute Ansetzung einer Frist zur Einreichung einer Beschwerdeergänzung und die Einholung einer Vernehmlassung und der Akten bei der Vorinstanz wurde verzichtet. Auf die Ausführungen des Beschwerdeführers zur Begründung seiner Anträge, insbesondere zur Frage der Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts, wird, soweit wesentlich, in den Erwägungen eingegangen.
Der Abteilungspräsident erwägt:
Eintreten
Ob das Verwaltungsgericht auf die Beschwerde eintreten kann, ist von Amtes wegen zu prüfen (vgl. Art. 64 in Verbindung mit Art. 6 Abs. 2 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege; sGS 951.1, VRP).
Zuständigkeit nach kantonalem Gesetzesrecht
Der Beschwerdeführer leitet die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts aus Art. 59bis Abs. 1 VRP ab. Danach beurteilt das Verwaltungsgericht Beschwerden gegen Verfügungen und Entscheide unter anderem der Regierung. Als Verfügungen sind die erstinstanzlichen Anordnungen gekennzeichnet, während Entscheide Rechtsmittelentscheide sind (Cavelti/ Vögeli, Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kanton St. Gallen, 2. Aufl. 2003, Rz. 512). Art. 24 Abs. 1 VRP regelt zwar den Inhalt von Verfügungen. Das st. gallische Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege verzichtet aber darauf zu umschreiben, welche Anordnungen der Behörden als Verfügungen gelten. Der Kerngehalt des Begriffs ist indessen in Schrifttum und Praxis unbestritten und einheitlich. Verfügungen sind hoheitliche Anordnungen im Einzelfall, die sich auf öffentliches Recht stützen und ein Rechtsverhältnis in verbindlicher Weise regeln (vgl. Cavelti/Vögeli, a.a.O., Rz. 536).
Beim Regierungsbeschluss vom 24. Februar 2020 handelt es sich jedenfalls nicht um einen Rechtsmittelentscheid. Ebenso wenig ist er geeignet, ein individuelles Rechtsverhältnis zwischen dem Beschwerdeführer und dem Kanton St. Gallen im Einzelfall zu begründen und zu gestalten. Auch der Beschwerdeführer macht dazu in seiner Eingabe vom 20. April 2020 keine Ausführungen. Er beschränkt sich unter dem Titel "Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts" darauf, den Wortlaut von Art. 59bis Abs. 1 VRP wiederzugeben und festzuhalten, es lägen keine Gründe für eine Unzulässigkeit der Beschwerde im Sinn von Art. 59bis Abs. 2 VRP vor. Allein daraus, dass weder im Sinn von Art. 59bis Abs. 1 VRP ein "ordentliches Rechtsmittel an eine Verwaltungsbehörde oder eine verwaltungsunabhängige Kommission des Bundes oder an das Bundesverwaltungsgericht offensteht" noch im Sinn von Art. 59bis Abs. 2 VRP die Beschwerde "unzulässig" ist, kann indessen nicht geschlossen werden, beim angefochtenen Beschluss der Regierung handle es sich um eine Verfügung oder einen Entscheid im Sinn von Art. 59bis Abs. 1 VRP.
Der Beschwerdeführer leitet die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts zu Recht auch weder aus dem Gesetz über Referendum und Initiative (sGS 125.1, RIG) – es enthält keine Bestimmungen zum Rechtsmittelverfahren – noch aus dem Gesetz über Wahlen und Abstimmungen (sGS 125.3, WAG) – nach Art. 108 und 109 WAG ist die Regierung zur Beurteilung von Beschwerden zuständig, mit denen Unregelmässigkeiten, die bei der Vorbereitung oder Durchführung einer kantonalen Wahl oder Abstimmung vorgekommen sind, geltend gemacht werden – ab.
Zuständigkeit aufgrund der verfassungsrechtlichen Rechtsweggarantie
Der Beschwerdeführer macht nicht geltend, das Verwaltungsgericht habe seine Beschwerde zu behandeln, weil sich ein solcher Anspruch aus den verfassungsrechtlichen Rechtsweggarantien gemäss Art. 29a der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft (SR 101, BV) und gemäss Art. 4 der Verfassung des Kantons St. Gallen (sGS 111.1, KV) ergebe. Die (nachträgliche) Verwaltungsrechtspflege knüpft traditionell an die Verfügung an (vgl. BGer 2C_272/2012 vom 9. Juli 2012 E. 4.1). Dies gilt auch für das st. gallische Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege, das für das Rechtsmittelverfahren von den Begriffen "Verfügung" und "Entscheid" ausgeht (vgl. neben Art. 59bis Abs. 1 auch Art. 40 ff. und Art. 59 Abs. 1 VRP). Mit dem Beschluss der Vorinstanz ist gegenüber dem Beschwerdeführer – wie dargelegt – indessen weder eine Verfügung noch ein (Rechtsmittel-)Entscheid ergangen.
Zuständigkeit aufgrund des Rechtsmittelwegs an das Bundesgericht
Der Beschwerdeführer bringt schliesslich auch nicht vor, das Verwaltungsgericht habe seine Beschwerde zu behandeln, weil sich gemäss Art. 111 Abs. 1 des Bundesgesetzes über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz; SR 173.110, BGG) am Verfahren vor allen kantonalen Vorinstanzen als Partei beteiligen können muss, wer zur Beschwerde an das Bundesgericht berechtigt ist.
Der Beschwerdeführer macht – ausdrücklich und einzig – eine Verletzung seines Stimmrechts geltend. Das Bundesgericht beurteilt gemäss Art. 82 Ingress und lit. c BGG Beschwerden betreffend die politische Stimmberechtigung der Bürger und Bürgerinnen sowie betreffend Volkswahlen und -abstimmungen. In kantonalen Angelegenheiten sind solche Beschwerden entsprechend Art. 88 Abs. 1 Ingress und lit. a BGG gegen Akte letzter kantonaler Instanzen zulässig. Anfechtungsobjekt können entsprechend dem Wortlaut der Bestimmung nicht bloss Verfügungen und Entscheide im Sinn von Art. 59bis Abs. 1 VRP sein, sondern in allgemeiner Weise Handlungen und Beschlüsse, insbesondere auch Realakte im Zusammenhang mit Wahlen und Abstimmungen, namentlich Abstimmungserläuterungen und -informationen (BGer 1C_570/2013 vom 7. Januar 2014 E. 1.2.2). Art. 88 Abs. 2 Satz 1 BGG verpflichtet die Kantone, gegen behördliche Akte, welche die politischen Rechte der Stimmberechtigten in kantonalen Angelegenheiten verletzen können, ein Rechtsmittel vorzusehen. Seit dem Ablauf der Übergangsfrist gemäss Art. 130 Abs. 3 BGG am 1. Januar 2009 ist der bundesgesetzlich verlangte Rechtsschutz im Kanton selbst dann zu gewährleisten, wenn entsprechendes kantonales Anpassungsrecht fehlen sollte (vgl. BGE 143 I 426 E. 3.1). Die Pflicht gemäss Art. 88 Abs. 2 Satz 1 BGG erstreckt sich indessen gemäss Art. 88 Abs. 2 Satz 2 BGG nicht auf Akte des Parlaments und der Regierung (vgl. BGE 138 I 171 E. 1.2). Ausnahmen gemäss Art. 88 Abs. 2 Satz 2 BGG sind mit Art. 29a BV vereinbar (BGE 143 I 426 E. 3.1). Für diese Akte steht es den Kantonen frei, ein kantonales Rechtsmittel – an ein Gericht – vorzusehen oder nicht (BGer 1C_22/2010 vom 6. Oktober 2010 E. 1.3, BGE 139 I 195 E. 1.2). Für die Ausnahme gemäss Art. 88 Abs. 2 Satz 2 BGG genügt es, wenn im Zusammenhang mit dem Inkrafttreten des Bundesgerichtsgesetzes ein kantonales Rechtsmittel gegen Akte des Parlaments und der Regierung nicht eingeführt worden ist (BGer 1C_127 und 491/2010 vom 20. Dezember 2010, in BGE 136 I 376 nicht veröffentlichte E. 2). Das Bundesgericht verzichtet in konstanter Praxis auf das Erfordernis der Erschöpfung des kantonalen Instanzenzuges, wenn an der Zulässigkeit eines Rechtsmittels ernsthafte Zweifel bestehen (BGer 1C_175/2019 vom 12. Februar 2020 E. 1.3.6 mit Hinweis auf BGE 134 I 199 E. 1.3; BGer 1C_183/2008 vom 23. Mai 2008 E. 1.1.4 mit Hinweis auf BGE 132 I 92 E. 1.5). Es ist mit Art. 88 Abs. 2 BGG sowie Art. 29a BV vereinbar, eine solche im kantonalen Gesetzesrecht verankerte Ausnahme von der Rechtsweggarantie zuzulassen (BGE 143 I 426 E. 3.1).
Das st. gallische Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege sieht eine Ausnahme im Sinn von Art. 88 Abs. 2 Satz 2 BGG nicht ausdrücklich vor. Sind die Kantone nicht verpflichtet, die Stimmrechtsbeschwerde gegen Akte des Parlaments und der Regierung an ein kantonales Gericht vorzusehen, ist daraus zu schliessen, dass der Ausschluss einer solchen Beschwerde nicht ausdrücklich vorzuschreiben ist. Es genügt, wenn sich aus den Regelungen des Rechtsmittelverfahrens ergibt, dass eine Beschwerdemöglichkeit an das Verwaltungsgericht nicht besteht. Auch ein stillschweigender Ausschluss, wie er sich aus Art. 59bis Abs. 1 und 2 VRP ergibt, erscheint deshalb mit den bundesrechtlichen Vorgaben vereinbar (vgl. BGer 1C_127/2010 vom 20. Dezember 2010, in BGE 136 I 376 nicht veröffentlichte E. 2). Die Rechtsweggarantie von Art. 29a BV verlangt damit auch nicht eine über den Wortlaut von Art. 59bis Abs. 1 VRP hinausgehende verfassungskonforme Auslegung.
Nichteintreten mangels Zuständigkeit
Zusammenfassend ergibt sich, dass das Verwaltungsgericht mangels Zuständigkeit auf die Beschwerde nicht eintreten kann. Über das Nichteintreten auf offensichtlich verspätete oder aus andern Gründen offensichtlich unzulässige Eingaben kann gemäss Art. 39bis Abs. 1 Ingress lit. a Ingress und Ziff. 1 VRP der Präsident im vereinfachten Verfahren verfügen. Dies ist insbesondere dann der Fall, wenn – wie vorliegend – die Zuständigkeit offensichtlich fehlt (vgl. P. Egli, in: Rizvi/ Schindler/Cavelti [Hrsg.], Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege, Praxiskommentar, St. Gallen 2020, N 14 zu Art. 39bis VRP). Der Einzelrichter entscheidet unabhängig davon, ob im ordentlichen Verfahren gemäss Art. 18 Abs. 3 des Gerichtsgesetzes (sGS 941.1, GerG) eine Dreier- oder eine Fünferbesetzung erforderlich wäre (zum vergleichbaren Art. 108 BGG vgl. Bacher/Belser, in: Niggli/Uebersax/Wiprächtiger/Kneubühler [Hrsg.], in: Basler Kommentar BGG, 3. Aufl. 2018, N 8 zu Art. 108 BGG, H. Seiler, in: Seiler/von Werdt/Güngerich/Oberholzer [Hrsg.], Stämpflis Handkommentar BGG, N 8 zu Art. 108 BGG, je mit Hinweis auf die bundesgerichtliche Rechtsprechung). Da das Verwaltungsgericht in Abteilungen gegliedert ist, steht die Befugnis, das Nichteintreten zu verfügen, dem Abteilungspräsidenten zu (Art. 4 Abs. 1 des Reglements über die Organisation und den Geschäftsgang des Verwaltungsgerichts, sGS 941.22, in Verbindung mit Art. 33 Abs. 2 VRP).
Mündliche und öffentliche Verhandlung
Obwohl mangels Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts auf die Beschwerde im vereinfachten Verfahren nicht eingetreten werden kann, ist es angesichts des Umstandes, dass bereits die Frage der Zuständigkeit umstritten war, angebracht, auf seinen Antrag, die Angelegenheit sei mündlich und öffentlich zu verhandeln, einzugehen.
Ein solcher Anspruch kann indessen vorliegend weder aus Art. 6 Ziff. 1 der Europäischen Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten (SR 0.101, EMRK) noch aus Art. 29 Abs. 2 BV abgeleitet werden. Die völkerrechtliche Garantie beschlägt Streitigkeiten in Bezug auf zivilrechtliche Ansprüche und Verpflichtungen ("civil rights") sowie strafrechtliche Anklagen. Eine strafrechtliche Anklage gegen den Beschwerdeführer steht offenkundig nicht in Frage, und Verletzungen der politischen Rechte betreffen – selbst unter Berücksichtigung eines weiten Verständnisses des Begriffes – nicht "civil rights" (vgl. BGer 1C_632/2017 vom 5. März 2018 E. 2.3, 1C_138/2015 vom 25. März 2015 E. 3, EGMR 38978/03 Sarukhanyan v. Armenien vom 27. August 2008, EGMR 24194/94 Pierre-Bloch v. Frankreich vom 21. Oktober 1997, EKMR 11068/84 Priorello v. Italien vom 6. Mai 1985; Frowein/Peukert, EMRK-Kommentar, 3. Aufl. 2009, N 17 zu Art. 6 EMRK; Haefliger/Schürmann, Die europäische Menschenrechtskonvention und die Schweiz, 2. Aufl. 1999, S. 147, A. Kley-Struller, Art. 6 EMRK als Rechtsschutzgarantie gegen die öffentliche Gewalt 1993, S. 47). Die verfassungsrechtliche Garantie gewährleistet den Parteien in Verfahren vor Gerichts- und Verwaltungsinstanzen das rechtliche Gehör, verlangt aber weder die Durchführung einer mündlichen und öffentlichen Verhandlung noch eine mündliche Anhörung (vgl. BGE 134 I 140 E. 5.3). Nach Art. 30 Abs. 3 BV sind Gerichtsverhandlung und Urteilsverkündung vorbehältlich gesetzlicher Ausnahmen öffentlich. Entsprechend ihrem Wortlaut garantiert diese Bestimmung – grundsätzlich – die Öffentlichkeit gerichtlicher Verfahren hinsichtlich der Verhandlungen und Urteilsverkündungen. Hingegen regelt sie nicht, in welchen gerichtlichen Verfahren Anspruch auf eine mündliche Verhandlung besteht und ist deshalb entsprechend der bundesgerichtlichen Rechtsprechung (vgl. BGer 1C_138/2015 vom 25. März 2015 E. 3, 9C_320/2019 vom 9. Dezember 2019 E. 4.1, 4A_179/2019 vom 24. September 2019 E. 2.1, 8C_964/2012 vom 16. September 2013 E. 3.2, BGE 128 I 288 E. 2.3-2.6) nicht Grundlage eines Anspruches auf mündliche Verhandlung in sämtlichen gerichtlichen Verfahren (vgl. zur Kritik im Schrifttum beispielsweise R. Kiener, Die staatsrechtliche Rechtsprechung des Bundesgerichts in den Jahren 2002 und 2003, in: ZBJV 139/2003 S. 732 ff.).
Schliesslich ist die Durchführung einer mündlichen Verhandlung auch mit Blick auf Art. 55 VRP nicht angezeigt. Sie ist zur Wahrung der Parteirechte nicht notwendig und erscheint auch nicht als zweckmässig. Hinsichtlich der für den Nichteintretensentscheid relevanten tatsächlichen Grundlagen bestehen keine Unsicherheiten. Umstritten ist einzig deren rechtliche Bedeutung. Die Rechtsfragen lassen sich überdies übersichtlich darlegen und sind einer schriftlichen Darlegung ohne Weiteres zugänglich. Im Übrigen steht Art. 39bis VRP, der die Möglichkeit der präsidialen Nichteintretensverfügung mit kurzer Begründung vorsieht, unter dem Randtitel "vereinfachtes Verfahren". Sein Anwendungsbereich wurde gemäss VIII. Nachtrag vom 31. Januar 2017 (nGS 2017-032) mit dem Zweck einer – weiteren – Effizienzsteigerung ausgeweitet (vgl. Egli, a.a.O., N 3 zu Art. 39bis VRP). Da sich der Anwendungsbereich der Bestimmung – wie sich aus der Verwendung des Begriffs "offensichtlich" ergibt – auf klare Fälle beschränkt, stünde die Durchführung einer mündlichen Verhandlung im Sinn von Art. 55 VRP der Anforderung, dass das Verfahren einfach sein soll, entgegen. Das Begehren um Durchführung einer mündlichen und öffentlichen Verhandlung ist dementsprechend abzuweisen.
Kosten
Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind die amtlichen Kosten des Beschwerdeverfahrens vom Beschwerdeführer zu tragen (Art. 95 Abs. 1 VRP). Eine Entscheidgebühr von CHF 1'000 erscheint angemessen (vgl. Art. 7 Ziff. 212 der Gerichtskostenverordnung, sGS 941.12). Sie ist mit dem vom Beschwerdeführer geleisteten Kostenvorschuss von CHF 2'000 zu verrechnen. CHF 1'000 sind ihm zurückzuerstatten. – Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind keine ausseramtlichen Kosten zu entschädigen (Art. 98 Abs. 1 und Art. 98bis VRP).
Demnach erkennt der Abteilungspräsident zu Recht: