Entscheid vom 27. Januar 2021
Besetzung
Abteilungspräsident Zürn; Verwaltungsrichterin Bietenharder, Verwaltungsrichter Engeler; Gerichtsschreiber Schmid
Verfahrensbeteiligte
M.__,
Beschwerdeführerin,
gegen
Bildungsdepartement des Kantons St. Gallen, Davidstrasse 31, 9001 St. Gallen,
Vorinstanz,
Gegenstand
Stipendien
Das Verwaltungsgericht stellt fest:
Darüber zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:
(…).
Stipendien und Studiendarlehen werden für die ordentliche Dauer der Ausbildung oder Weiterbildung gewährt. In besonderen Fällen sind Abweichungen zulässig (Art. 10 Abs. 1 StipG). Sie werden insgesamt für längstens zwölf Jahre gewährt. Ausbildungen oder Weiterbildungen, für die keine Stipendien oder Studiendarlehen gewährt wurden, werden angerechnet (Art. 10 Abs. 2 StipG). Die Beitragsberechtigung dauert bis zum tatsächlichen Abschluss der Ausbildung, in der Regel längstens bis zwei Semester nach dem frühestmöglichen Abschluss (Art. 5 Abs. 1 StipV). Bei einem Ausbildungswechsel entspricht die Beitragsberechtigung der ordentlichen Dauer der neuen Ausbildung abzüglich der Beitragsdauer der ersten Ausbildung (Art. 5 Abs. 2 StipV). Die Anrechnung an die zulässige Ausbildungszeit von zwölf Jahren richtet sich nach dem European Credit Transfer System (ECTS). 60 ECTS-Punkte gelten als ein Jahr (Art. 6 Abs. 1 StipV). Wendet eine Ausbildungsstätte das ECTS nicht an, wird sachgemäss auf die Angaben und Vorschriften der Ausbildungsstätte über Dauer und Intensität der Ausbildung abgestellt (Art. 6 Abs. 2 StipV).
Erstausbildung (Art. 2 StipG) oder Weiterbildung (Art. 3 Abs. 3 StipG)
Die Vorinstanz führte im angefochtenen Entscheid aus, der Kurs "Dipl. Psychologische Beraterin FSB" sei nicht als Erstausbildung (im Sinn von Art. 2 Abs. 2 StipG) zu werten. Das Frauenseminar sei ein privates Bildungsinstitut, welches im Kurs, den die Beschwerdeführerin besuche, auf eine eidgenössische Prüfung vorbereite (Beraterin im psychosozialen Bereich mit eidgenössischem Diplom). Beim Kurs handle es sich daher um eine Weiterbildung (act. G 2 S. 10 f. E. 4).
Die Beschwerdeführerin hält dem entgegen, sie verfüge über keinerlei Erstausbildung im Sinn von Art. 2 Abs. 2 StipG. Die Ausbildung am Frauenseminar Bodensee (FSB) zur diplomierten psychologischen Beraterin FSB/SGfB entspreche nicht dem gewöhnlichen Bild einer Berufsbildung, Mittelschule oder Hochschule. Der Weiterbildungscharakter fehle daher. Die Ausbildung vermittle die Kompetenzen, derer es zur vollwertigen und eigenständigen Ausübung des Berufs der psychologischen Beraterin bedürfe. Auch in Anbetracht der Zwecksetzung des StipG, Chancengleichheit durch Bildung zu verschaffen, sei die Ausbildung als Erstausbildung im Sinn von Art. 2 Abs. 2 lit. a StipG zu erfassen. Die Ausbildung ermögliche ihr die Ausübung eines Berufes. Die von ihr verfolgte Ausbildung führe zum Erwerb eines eidgenössischen Diploms und sei damit anerkannt.
Die Beschwerdeführerin besuchte in der damaligen DDR von 1974 bis 1984 die obligatorische Schule und schloss diese mit der mittleren Reife (= Abschluss der Sekundarstufe I) ab. Ihrer Ausbildungsagenda und ihrem Lebenslauf ist zu entnehmen, dass sie Kurse in verschiedenen Berufsbereichen absolvierte und unterschiedliche Tätigkeiten ausübte. Eine eigentliche Ausbildung (Sekundarstufe II, Tertiärstufe) schloss sie indes - soweit aus den dem Gericht vorliegenden Akten und den Vorbringen der Verfahrensparteien ersichtlich - nicht ab (vgl. act. G 11/9a/8 f.). Weiterbildungen setzen indes nach dem klaren Wortlaut von Art. 3 Abs. 3 StipG eine schon bestehende Ausbildung voraus und dienen der Vertiefung/Ergänzung derselben. Der Umstand, dass die Beschwerdeführerin unbestrittenermassen über keine abgeschlossene Ausbildung verfügt, steht der Annahme einer eigentlichen Weiterbildung bei dem von ihr absolvierten Kurs an sich entgegen. Soweit indes davon ausgegangen wird, dass faktisch eine Ausbildung im Sinn von Art. 3 Abs. 3 StipG auch aus der langjährigen Ausübung einer Tätigkeit resultiert, könnte eine Weiterbildung - wie die Vorinstanz dies mit ihrer Annahme des Vorliegens einer Weiterbildung offenbar tut - auf die von der Beschwerdeführerin tatsächlich ausgeübten bisherigen Berufstätigkeiten bezogen werden. So hielt die Beschwerdeführerin fest, dass sie während 10 Jahren als Prokuristin und der Geschäftsführung angehörende Mitarbeiterin unter anderem für die Aufsicht und Betreuung der Lernenden in einer Kanzlei zuständig gewesen sei (act. G 1 S. 7). Wenn somit - mit der Vorinstanz - bei der in Frage stehenden Ausbildung von einer Weiterbildung ausgegangen wird, ist zu beachten, dass Art. 2 und 9 StipV in Einzelfällen eine Leistungsausrichtung für Weiterbildungen bei Vorliegen der entsprechenden Voraussetzungen ermöglichen (vgl. dazu nachstehende E. 4.3.3).
Die von der Beschwerdeführerin verfolgte Ausbildung befähigt dazu, in eigener Beratungspraxis, bei Institutionen oder Behörden zu arbeiten. Für die Ausbildung ist kein Beruf oder Schulabschluss vorausgesetzt (www.frauenseminar-bodensee.ch/onken-w/Assets/docs/lehrgaenge/Dipl-Psychologische-Beraterin-FSB). Durch die Ausübung dieses Berufs (über sechs oder acht Jahre) können die Voraussetzungen für die Zulassung zu einer höheren Fachprüfung (HFP) erfüllt werden, welche zum geschützten "Beraterin/Berater im psychosozialen Bereich mit eidgenössischem Diplom" führt (www.sgfb.ch/Portrait SGfB).
Fachliche (Art. 4 StipG) und staatliche Anerkennung der Ausbildung (Art. 1 StipV); Beitragsberechtigung nach Art. 2 und Art. 9 StipV
Im Rekursentscheid legte die Vorinstanz dar, seit Januar 2018 würden Absolvierende von Kursen, die sich auf eine eidgenössische Berufs- oder höhere Fachprüfung vorbereiten würden, finanziell unterstützt. Der Bund übernehme 50 Prozent der angefallenen Kursgebühren unter der Voraussetzung, dass im Anschluss an den Kursbesuch die eidgenössische Prüfung absolviert werde (max. CHF 10'500 für eine höhere Fachprüfung). Der Anspruch bestehe unabhängig vom Prüfungserfolg. Die Meldeliste (Liste der vorbereitenden Kurse Staatssekretariat für Bildung, Forschung und Innovation [SBFI]; act. G 11/9a/2 und 3; www.becc.admin.ch/becc/public/sufi/meldeliste, Stand September 2020), auf welcher der von der Beschwerdeführerin besuchte Kurs am Frauenseminar aufgeführt sei, biete eine Übersicht über das Kursangebot und bilde die subventionsrechtliche Grundlage für die Auszahlung der Beiträge durch den Bund (Subjektfinanzierung). Kantonsbeiträge, die bisher an die Anbieter von vorbereitenden Kursen geleistet worden seien (angebotsorientierte Finanzierung), kämen neu in Form von Bundesbeiträgen direkt den Absolvierenden der vorbereitenden Kurse zugute. Die Kantone hätten weiterhin die Möglichkeit, bestimmte Angebote aus regionalpolitischen und versorgungsrelevanten Gründen zu unterstützen. Die Kursanbieter hätten mit Selbstdeklaration zu bestätigen, dass der erfasste Kurs auf die angegebene eidgenössische Prüfung vorbereite. Diese Angaben würden vom SBFI inhaltlich nicht geprüft. Das SBFI halte fest, dass die Liste der vorbereitenden Kurse keine Aussage über die genauen Inhalte und die Qualität der Kurse sowie die Zulassung zur eidgenössischen Prüfung nach Absolvierung eines auf der Liste verzeichneten Kurses mache (act. G 11/9a/2 "Hinweis"; www.sbfi.admin.ch/sbfi/de/home/bildung/hbb/finanzierung/teilnehmende-und absolvierende.html, Stand September 2020). Die Aufnahme des von der Beschwerdeführerin besuchten Kurses am Frauenseminar in die Liste der vorbereitenden Kurse SBFI (explizit ein Instrument für die Umsetzung der Subjektfinanzierung) dürfe nach dem Gesagten nicht mit einer Anerkennung der Ausbildungsstätte und Ausbildung durch den Bund, wie sie Art. 1 StipG verlange, gleichgesetzt werden. Ohne Qualitätsprüfung könne nicht von einer fachlich anerkannten Ausbildung oder Weiterbildung (Art. 4 StipG) gesprochen werden (act. G 2 S. 11 f. E. 5a).
Im Zusammenhang mit der Prüfung der *Beitragsberechtigung im Einzelfall* (Art. 2 StipV) legte die Vorinstanz dar, am Frauenseminar selber werde keine eidgenössische Prüfung abgeschlossen. Um das eidgenössische Diplom zu erhalten, müsse eine externe Prüfung abgelegt werden (www.frauenseminar-bodensee.ch/onken-wAssets/docs/lehrgaenge/Dipl. -Psychologische-Beraterin-FSB.pdf). Aus der entsprechenden Prüfungsordnung (www.becc.admin.ch/becc/public/bvz/beruf/show/94331) gehe hervor, dass kein Vorbereitungslehrgang besucht werden müsse. Die Zulassungsbedingungen würden sich an Ausbildung und Arbeitserfahrung der Kandidaten orientieren. Grundsätzlich werde ein Abschluss der Tertiärstufe oder eine gleichwertige Qualifikation vorausgesetzt. Verlangt seien sodann mindestens sechs Jahre Berufserfahrung mit Beratungsfunktion im psychosozialen Kontext. Ein fehlender Abschluss auf Tertiärstufe könne mit acht (statt sechs) Berufsjahren kompensiert werden. Vorausgesetzt seien weiter unter anderem eine Beratungspraxis im psychosozialen Bereich mit mindestens 100 Sitzungen. Unter Berücksichtigung des anscheinend fehlenden Abschlusses auf Tertiärstufe und der bisherigen Berufspraxis der Beschwerdeführerin erscheine es als fraglich, ob sie zur höheren Fachprüfung (Beraterin im psychosozialen Bereich) zugelassen werde. Vor diesem Hintergrund könne nicht von einer gemäss Art. 2 StipV geforderten zweckmässigen Art des Abschlusses gesprochen werden. Es erübrige sich somit, beim Frauenseminar die weiteren Voraussetzungen für die Anwendung von Art. 2 StipV (Aufnahmeverfahren, Lehrplan, Qualifikation der Lehrpersonen) zu prüfen. Betreffend Intensität der Ausbildung stehe fest, dass gemäss Unterlagen des Frauenseminars die Selbstlernzeit für den Kurs "Dipl. Psychologische Beraterin FSB" im Grundkurs in der Regel lediglich ca. 10-20 Stunden pro Semester betrage. Wenn die Beschwerdeführerin die Ausbildung am Frauenseminar betreffend Intensität mit einem Universitätsstudium gleichsetze, treffe sie damit ins Leere (act. G 2 S. 12 f. E. 5b).
Die Vorinstanz wies sodann im angefochtenen Entscheid ferner darauf hin, dass für die Anwendung der Ausnahmebestimmung von Art. 9 StipV die "gemeinsamen Bestimmungen" von Art. 1 ff. StipV zu beachten seien. Konkret müsse die Ausbildungsstätte durch den Bund, interkantonale Organe oder einen (Standort-)Kanton anerkannt sein oder es müsse die Beitragsberechtigung im Einzelfall von der Stipendienabteilung festgestellt werden. Vorliegend seien weder die Ausbildungsstätte noch die Ausbildung anerkannt und es gebe auch keine Gründe, die Beitragsberechtigung im Einzelfall festzustellen. Nach dem Gesagten könne daher die Prüfung, ob die Beschwerdeführerin gestützt auf Art. 9 StipV einen Anspruch habe, unterbleiben. Ihr Gesuch sei zu Recht abgewiesen worden (act. 2 S. 13 f. E. 6 f.)
Die Beschwerdeführerin wendet ein, dass das FSB und dessen Ausbildungsgang zur diplomierten psychologischen Beraterin FSB dem Erfordernis der fachlichen Anerkennung entspreche, da beide einer besonderen Qualitätsprüfung durch verschiedene, vom Bund legitimierte Organe unterlägen und dieser standgehalten hätten. Ihre Behauptung, dass die Zulassungsvoraussetzungen für die höhere Fachprüfung möglicherweise nicht erfüllt seien, habe die Vorinstanz nicht im Geringsten einer Überprüfung unterzogen. Es gehe nicht um die höhere Fachprüfung SGfB (Schweizerische Gesellschaft für Beratung), sondern um den darauf vorbereitenden Ausbildungsgang. Sie (die Beschwerdeführerin) sei vom SGfB als "Mitglied in Ausbildung" aufgenommen worden. Zudem sei sie während 10 Jahren als Prokuristin und der Geschäftsführung angehörende Mitarbeiterin unter anderem für die Aufsicht und Betreuung der Lernenden in einer Kanzlei zuständig gewesen, wodurch sie gegebenenfalls die entsprechenden Voraussetzungen nach Ziffer 3.31 Abs. 1 lit. c-g und Abs. 2 der Prüfungsordnung (SGfB; https://www.sgfb.ch/images/10.01_D_PO_HFP_Berater_20171213.pdf) erfüllen würde (act. G 1 S. 5-7).
Die Ausbildung des FSB zur diplomierten psychologischen Beraterin schliesst mit einer Diplomprüfung ab. Dabei handelt es sich nicht um die höhere Fachprüfung SGfB an sich, sondern um einen durch die SGfB anerkannten Abschluss (dipl. psychologische Beraterin FSB). Dieser Abschluss berechtigt dazu, den Fachtitel "Berater SGfB" zu führen und als Aktivmitglied des SGfB geführt zu werden (vgl. https://www.sgfb.ch/de/wie-werde-ich-beraterin-berater). Die Ausbildung des FSB stellt eine Vorbereitung für die höhere Fachprüfung dar. Die Anerkennung als Aktivmitglied SGfB verkürzt die höhere Fachprüfung SGfB insofern, als Aktivmitglieder von zwei der insgesamt vier Prüfungsteile dispensiert werden. (vgl. https://www.sgfb.ch/de/hoehere-fachpruefung-hfp/vorbereitung-und-zulassung). Die Vorinstanz verneint zwar die Anerkennung der Ausbildung des FSB, vermag dies jedoch im angefochtenen Entscheid nicht einmal ansatzweise zu begründen. Der von ihr angeführte Umstand, dass der Bund einen Teil der Kurskosten übernimmt (vorstehende E. 4.1 erster Absatz), spricht jedenfalls nicht gegen eine Anerkennung. Angesichts der geschilderten Gegebenheiten besteht kein Anlass, die fachliche Anerkennung der Ausbildung in Zweifel zu ziehen.
Unter den dargelegten Umständen (Anerkennung der Ausbildungsstätte und der Ausbildung) wäre vorliegend eine Beitragsberechtigung der Beschwerdeführerin im Einzelfall (Art. 2 StipV) zu prüfen gewesen, zumal aufgrund der geschilderten Gegebenheiten das Aufnahmeverfahren, der Lehrplan, die Qualifikation der Lehrkräfte sowie die Art des Abschlusses "dipl. Beraterin FSB" nicht als unzweckmässig im Sinn von Art. 2 StipV bezeichnet werden können. In diesem Zusammenhang ist überdies zu beachten, dass Art. 3 Abs. 1 StipG im Ausnahmefall eine Gewährung von Stipendien auch bei Weiterbildungen explizit vorsieht. Die Ausbildung beim FSB umfasst insgesamt 65 Kurstage und ist auf drei Jahre verteilt. Hinzu kommt die Selbstlernzeit von in der Regel ca. 10-20 Stunden pro Semester und für das Diplomsemester von 30-40 Stunden (https://www.frauenseminar-bodensee.ch/lehrgaenge/dipl-psychologische-beraterin-fsb.php). Aufgrund des vorbereitenden Charakters der Ausbildung beim FSB und mit Blick auf eine in Betracht kommende Fortsetzung - etwa mit der höheren Fachprüfung SGfB oder eine ähnlich gelagerten Ausbildung - kann eine Dauer der Weiterbildung von mindestens sechs Monaten (vgl. Art. 2 StipV) nicht in Abrede gestellt werden. Dies umso weniger, als Art. 2 StipV zwar die notwendige formelle Dauer der Ausbildung (2 Jahre) bzw. Weiterbildung (sechs Monate) regelt, nicht aber deren Intensität festlegt. Aus Art. 10 StipG und Art. 6 Abs. 2 StipV lassen sich in diesem Zusammenhang keine weitergehenden Anforderungen an die Intensität der Ausbildung/Weiterbildung ableiten. Zu beachten ist auch, dass sich die Beschwerdeführerin zudem um eine Fortsetzung ihrer Ausbildung bemüht hat und gemäss Bestätigung vom 18. November 2020 zum CAS Psychopathologie für soziale Berufe an der Zürcher Hochschule für Angewandte Wissenschaften (ZHAW) mit Dauer vom 12. Januar bis 2. November 2021 zugelassen wurde (act. G 13 Anhang). Zur Schaffung der Voraussetzungen für die Zulassung an der ZHAW dürfte unter anderem auch die Ausbildung beim FSB beigetragen haben.
Aufgrund der offenen Formulierung von Art. 2 StipV, die der rechtsanwendenden Stelle einen erheblichen Ermessensspielraum einräumt, ist für deren Anwendung eine Abklärung der gesamten Umstände sowie eine umfassende Berücksichtigung derselben verlangt. Die Formulierung als "Kann"-Bestimmung stellt eine Ausrichtung von steuerfinanzierten staatlichen Leistungen nicht ins Belieben der rechtsanwendenden Stelle. Im Weiteren wäre - soweit mit der Vorinstanz von einer Weiterbildung ausgegangen wird - entgegen ihrer Auffassung (act. G 2 S. 13 f.) auch eine Leistungsausrichtung gestützt auf Art. 9 StipV (Einstieg/Wiedereinstieg/unverschuldete Notlage) näher zu prüfen gewesen, nachdem wie dargelegt beim FSB von einer anerkannten Ausbildungsstätte und Ausbildung auszugehen ist. Die Stipendienabteilung wird den Leistungsanspruch der Beschwerdeführerin von daher erneut zu klären und zu entscheiden haben. Weil sich eine Leistungsablehnung ohne vorgängige Klärung und Würdigung der geschilderten Gegebenheiten als unzulässig erweist, lässt sich der angefochtene Entscheid nicht aufrechterhalten.
Im Sinn der vorstehenden Erwägungen ist die Beschwerde unter Aufhebung des Rekursentscheids vom 7. Oktober 2020 teilweise gutzuheissen und die Angelegenheit zur Prüfung und neuem Entscheid über den Stipendienanspruch 2019/20 an die Abteilung Stipendien und Studiendarlehen zurückzuweisen. Die Rückweisung der Sache an die Stipendienabteilung (mit noch offenem Ausgang) gilt für die Frage der Auferlegung der Gerichtskosten wie auch einer Parteientschädigung als vollständiges Obsiegen, unabhängig davon, ob sie beantragt oder ob das entsprechende Begehren im Haupt- oder im Eventualantrag gestellt wird (VerwGE B 2017/76 vom 16. August 2018 E. 5). Dem Verfahrensausgang entsprechend gehen die amtlichen Kosten des Beschwerdeverfahrens zulasten des Staates (Art. 95 Abs. 1 VRP). Angemessen erscheint eine Entscheidgebühr von CHF 2'000 (Art. 7 Ziff. 222 der Gerichtskostenverordnung, sGS 941.12). Auf die Erhebung der Kosten beim Staat wird verzichtet (Art. 95 Abs. 3 VRP). Die bewilligte unentgeltliche Rechtspflege wird bei diesem Verfahrensausgang gegenstandslos.
Die amtlichen Kosten für das Rekursverfahren vor der Vorinstanz von CHF 400 sind somit ebenfalls dem Staat aufzuerlegen. Auf die Erhebung der Kosten ist zu verzichten (Art. 95 Abs. 3 VRP). Die Vorinstanz ist anzuweisen, der Beschwerdeführerin den im Rekursverfahren geleisteten Kostenvorschuss von CHF 400 zurückzuerstatten.
Die Beschwerdeführerin hat im verwaltungsgerichtlichen Verfahren vollumfänglich obsiegt. Eine Partei, die sich nicht vertreten lässt, hat - mangels eines besonderen Aufwandes - grundsätzlich keinen Anspruch auf eine Parteientschädigung (Art. 98ter VRP in Verbindung mit Art. 95 Abs. 3 lit. c ZPO). Dass ihr gleichwohl Kosten für Umtriebe erwachsen, bedarf einer besonderen Begründung. Konkret macht die Beschwerdeführerin für das Rekurs- und das Beschwerdeverfahren keine Angaben über getätigte (erhebliche) Aufwände. Auch sind die übrigen Voraussetzungen für die Ausrichtung einer Umtriebsentschädigung nicht erfüllt (vgl. VerwGE B 2013/178 vom 12. Februar 2014 E. 4.4, www.gerichte.sg.ch). Trotz ihres Obsiegens kann der Beschwerdeführerin daher keine Entschädigung zugesprochen werden.
Demnach erkennt das Verwaltungsgericht auf dem Zirkulationsweg zu Recht:
Die Beschwerde wird unter Aufhebung des Rekursentscheids vom 7. Oktober 2020 teilweise gutgeheissen. Die Angelegenheit wird zur Prüfung und neuem Entscheid über den Stipendienanspruch für das Ausbildungsjahr 2019/20 an die Abteilung Stipendien und Studiendarlehen zurückgewiesen.
Die amtlichen Kosten des Beschwerdeverfahrens von CHF 2'000 werden dem Staat (Vorinstanz) auferlegt; auf die Kostenerhebung wird verzichtet.
Die amtlichen Kosten des Rekursverfahrens von CHF 400 werden dem Staat (Vorinstanz) auferlegt; auf die Kostenerhebung wird verzichtet. Der Beschwerdeführerin ist der für jenes Verfahren geleistete Kostenvorschuss von CHF 400 zurückzuerstatten.
Ausseramtliche Kosten werden nicht entschädigt.