Entscheid vom 20. Oktober 2020
Besetzung
Abteilungspräsident Eugster; Verwaltungsrichterin Bietenharder, Verwaltungsrichter Engeler; Gerichtsschreiberin Blanc Gähwiler
Verfahrensbeteiligte
A.__ ,
Beschwerdeführer,
gegen
Verwaltungsrekurskommission des Kantons St. Gallen, Unterstrasse 28, 9001 St. Gallen,
Vorinstanz,
und
Strassenverkehrs- und Schifffahrtsamt, Frongartenstrasse 5, 9001 St. Gallen,
Beschwerdegegner,
Gegenstand
Wiedererteilung des Führerausweises
Das Verwaltungsgericht stellt fest:
A.__ (geb. 1955) erwarb 1976 den Führerausweis der Kategorien B und BE sowie der Unterkategorien D1 und D1E (act. 8/12). Am 12. November 2012 teilte die IV-Stelle der Sozialversicherungsanstalt St. Gallen dem Strassenverkehrs- und Schifffahrtsamt des Kantons St. Gallen mit, aus medizinischen Gründen an der Fahrtauglichkeit von A.__ zu zweifeln (act. 8/13/60 = act. 8/8/3). In einem vom Strassenverkehrsamt in Auftrag gegebenen Aktengutachten vom 11. Dezember 2012 verneinte das Institut für Rechtsmedizin am Kantonsspital St. Gallen (IRM) die Fahreignung aus verkehrsmedizinischer Sicht wegen einer Benzodiazepinabhängigkeit und einem zumindest schädlichen Gebrauch des Opioids Tramal (act. 8/13/44 = act. 8/8/4). In der Folge wurde A.__ am 18. April 2013 vom IRM verkehrsmedizinisch und verkehrspsychologisch untersucht. Die Gutachter kamen im Bericht vom 5. Juli 2013 ebenfalls zum Schluss, die Fahreignung könne aus verkehrsmedizinischer Sicht wegen einer Benzodiazepinabhängigkeit, einem zumindest schädlichen Gebrauch von Tramal sowie einer insgesamt mindestens mittelstark bis zum Teil markant beeinträchtigten Leistungsfähigkeit – vor allem bei Aufgaben, wo mehrere Faktoren zur gleichen Zeit zu beachten seien, bei der visuellen Strukturierung und der Fehlerkontrolle – nicht befürwortet werden (act. 8/13/11 = act. 8/8/6). Gestützt darauf entzog das Strassenverkehrsamt mit Verfügung vom 29. August 2013 A.__ den – am 26. April 2013 bereits vorsorglich entzogenen (act. 8/13/20) – Führerausweis für alle Kategorien auf unbestimmte Zeit. Als Bedingungen für die Aufhebung des Entzugs wurden der Nachweis einer mindestens siebenmonatigen, fachtherapeutisch betreuten und kontrollierten Abstinenz von suchterzeugenden zentral wirksamen Medikamenten (insbesondere benzodiazepinähnlichen Substanzen und Tramal) gemäss Merkblatt zum Nachweis einer Abstinenz sowie eine positiv lautende verkehrsmedizinische sowie verkehrspsychologische (Leistungsdiagnostik) Kontrolluntersuchung festgelegt (act. 8/13/62 = act. 8/8/5).
Am 7. Juni 2014 beantragte A.__ erstmals die Wiedererteilung des Führerausweises (act. 8/13/80). Mangels Vorliegens eines positiv lautenden verkehrsmedizinischen und verkehrspsychologischen Gutachtens und eines Berichts der Suchtfachstelle wies das Strassenverkehrsamt das Gesuch mit Schreiben vom 17. Juni 2014 ab (act. 8/13/78). Am 4. März 2015 wurde A.__ – nachdem er erneut um Wiedererteilung des Führerausweises ersucht hatte (act. 8/13/88) – begutachtet. Im Bericht vom 26. März 2015 kamen die Gutachterinnen zum Schluss, dass A.__ aufgrund von Hirnleistungsdefiziten zum jetzigen Zeitpunkt als Lenker eines Motorfahrzeugs überfordert wäre. Die Defizite hätten ein nicht mehr kompensierbares Ausmass; erfahrungsgemäss seien die Möglichkeiten zur Wiederherstellung der kognitiven Fahreignung bei dieser Ausgangslage sehr beschränkt (act. 8/13/115 = act. 8/8/7). Mit Schreiben vom 8. September 2017 ersuchte A.__ abermals um die Wiedererteilung des Führerausweises (act. 8/13/162). Mit Schreiben vom 13. September 2017 erklärte das Strassenverkehrsamt, gemäss der Verfügung vom 29. August 2013 könne über eine Wiedererteilung erst entschieden werden, wenn eine siebenmonatige Abstinenz bestätigt sei und ein verkehrsmedizinisch-verkehrspsychologisches Gutachten die Fahreignung bestätige. Da ein solches nicht vorliege, sei das Gesuch abzuweisen (act. 8/13/170). Am 26. Februar 2018 meldete sich A.__ beim IRM zur Fahreignungsabklärung an (act. 8/13/198), welche am 16. Juli 2018 durchgeführt wurde. Im verkehrsmedizinischen Gutachten vom 16. Oktober 2018 kamen die Ärzte zum Schluss, bei noch ausstehender verkehrspsychologischer Untersuchung der kognitiven Leistungsfähigkeit könne die Fahreignung nicht abschliessend beurteilt werden (act. 8/13/246 = act. 8/8/8). Am 4. Juli 2019 unterzog sich A.__ einer verkehrspsychologischen Untersuchung. Im entsprechenden Gutachten vom 25. Juli 2019 führte der Verkehrspsychologe zusammenfassend aus, die vorhandene kognitive Leistungsfähigkeit reiche nicht aus, um ein Motorfahrzeug sicher zu führen. A.__ sei zwar bezüglich seiner Leistungsschwächen einsichtiger geworden; diese seien aber zu gravierend, als dass sie aktuell auf der Einstellungs- und Verhaltensebene hinreichend kompensiert werden könnten (act. 8/13/375 = act. 8/8/9). Mit Schreiben vom 5. August 2019 wies das Strassenverkehrsamt das Gesuch um Wiedererteilung des Führerausweises ab. Für eine Aufhebung des Entzugs seien gemäss Gutachten ein kognitives Training von zehn Stunden und eine positiv lautende verkehrspsychologische Untersuchung nötig. Letztere sei aber nur zu veranlassen, wenn das Training zum gewünschten Erfolg geführt habe (act. 8/13/377).
Mit Schreiben vom 20. Januar 2020 forderte A.__ wiederum seinen Führerausweis zurück und legte dem Schreiben diverse Arztberichte bei (act. 8/13/414). Mit Verfügung vom 4. Februar 2020 wies das Strassenverkehrsamt das Gesuch um Wiedererteilung des Führerausweises ab mit der Begründung, die eingereichten Berichte seien nicht geeignet, die im Gutachten vom 24. Juli 2019 festgestellten Defizite auszuräumen (act. 8/3). Einen dagegen erhobenen Rekurs wies die Verwaltungsrekurskommission mit Entscheid vom 25. Juni 2020 ab, soweit sie darauf eintrat (act. 2).
A.__ (Beschwerdeführer) erhob gegen den am 26. Juni 2020 versandten Entscheid der Verwaltungsrekurskommission (Vorinstanz) mit Eingabe vom 1. Juli 2020 Beschwerde beim Verwaltungsgericht mit dem Antrag, "das Administrativverfahren aufzuheben und die sofortige Wiedererteilung des Führerausweises". Ausserdem seien ihm die aufgelaufenen Kosten von CHF 18'119.65 zurückzuerstatten, inklusive Zins von 5 Prozent seit dem 1. Mai 2013, sowie eine Entschädigung von CHF 25'000 für den entstandenen Schaden im persönlichen, privaten und beruflichen Bereich zuzusprechen (act. 1). Unter Verweis auf die Erwägungen des angefochtenen Entscheids beantragte die Vorinstanz am 11. August 2020 die Abweisung der Beschwerde (act. 7). Das Strassenverkehrsamt (Beschwerdegegner) verzichtete am 17. August 2020 ausdrücklich auf eine Vernehmlassung (act. 10). Mit Eingaben vom 28. August 2020 (act. 12), vom 11. September 2020 (act. 15), vom 23. September 2020 (act. 16) und vom 5. Oktober 2020 behielt der Beschwerdeführer das letzte Wort.
Auf die Erwägungen im angefochtenen Entscheid und die Ausführungen des Beschwerdeführers zur Begründung seiner Anträge sowie die Akten wird, soweit wesentlich, in den Erwägungen eingegangen.
Darüber zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:
Verfahrensgegenstand bildet einzig der vorinstanzliche Entscheid vom 25. Juni 2020, mit welchem der Rekurs gegen die Verfügung des Beschwerdegegners vom 4. Februar 2020 und damit die Wiedererteilung des Führerausweises abgewiesen wurde. Soweit der Beschwerdeführer Entschädigungs- und Genugtuungsansprüche geltend macht, ist daher auf die Beschwerde nicht einzutreten. Gemäss Art. 72 lit. a VRP bzw. Art. 13bis des Gesetzes über die Haftung der öffentlich-rechtlichen Körperschaften und Anstalten und die Verantwortlichkeit der Behörden und öffentlichen Angestellten (Verantwortlichkeitsgesetz, sGS 161.1) beurteilt der Zivilrichter öffentlich-rechtliche Entschädigungsansprüche gegenüber Staat, öffentlich-rechtlichen Körperschaften oder Anstalten (vgl. auch Cavelti/Vögeli, Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kanton St. Gallen – dargestellt an den Verfahren vor dem Verwaltungsgericht, 2. Aufl. 2003, Rz. 483). Im Übrigen wies die Vorinstanz zu Recht darauf hin, dass die Kosten verkehrsmedizinischer Untersuchungen grundsätzlich vom Fahrzeuglenker zu leisten sind (vgl. BGer 1C_248/2011 vom 30. Januar 2012 E. 4.2).
Umstritten ist, ob die Vorinstanz den Rekurs gegen die mit Verfügung des Beschwerdegegners vom 4. Februar 2020 verweigerte Wiedererteilung des Führerausweises zu Recht abgewiesen hat.
Eine Grundvoraussetzung für die Erteilung des Führerausweises ist die sog. Fahreignung. Mit diesem Begriff umschreiben alle betroffenen wissenschaftlichen Disziplinen (insbesondere Medizin, Psychologie und Jurisprudenz) die körperlichen und geistigen Voraussetzungen des Individuums, ein Fahrzeug im Strassenverkehr sicher lenken zu können. Die Fahreignung muss grundsätzlich dauernd vorliegen (BGE 133 II 384 E. 3.1). Nach Art. 16 Abs. 1 des Strassenverkehrsgesetzes (SR 741.01, SVG) sind Ausweise zu entziehen, wenn die gesetzlichen Voraussetzungen für ihre Erteilung nicht mehr gegeben sind. Der Führerausweis wegen fehlender Fahreignung wird einer Person auf unbestimmte Zeit entzogen, wenn ihre körperliche und geistige Leistungsfähigkeit nicht oder nicht mehr ausreicht, ein Motorfahrzeug sicher zu führen (Art. 16d Abs. 1 lit. a SVG). Der Entzug des Führerausweises wegen fehlender Fahreignung ist ein Entzug zu Sicherungszwecken (sog. Sicherungsentzug). Dieser wird angeordnet, um die zu befürchtende Gefährdung der Verkehrssicherheit durch einen ungeeigneten Fahrzeugführer in der Zukunft zu verhindern, nicht um den Betroffenen wegen einer begangenen Verkehrsregelverletzung zu bestrafen. Er setzt keine schuldhafte Widerhandlung im Strassenverkehr voraus (BGer 1C_74/2011 vom 17. Mai 2011 E. 2.2). Der auf unbestimmte Zeit entzogene Führerausweis kann bedingt und unter Auflagen wiedererteilt werden, wenn eine allfällige gesetzliche oder verfügte Sperrfrist abgelaufen ist und die betroffene Person die Behebung des Mangels nachweist, der die Fahreignung ausgeschlossen hat (Art. 17 Abs. 3 SVG). Für den Nachweis der Mangelbehebung gilt das volle Beweismass. Absolute Gewissheit ist dabei nicht verlangt, sondern es genügt, dass die Behörde nach objektiven Gesichtspunkten von der Richtigkeit der behaupteten Tatsache überzeugt ist (Rütsche/Weber, in: Niggli/Probst/Waldmann [Hrsg.], Basler Kommentar, Strassenverkehrsgesetz [SVG], Basel 2014, N 25 zu Art. 17 SVG).
Verkehrsmedizinische und verkehrspsychologische Gutachten unterliegen der freien richterlichen Beweiswürdigung (Art. 21 Abs. 3 in Verbindung mit Art. 58 Abs. 1 VRP). Das Gericht ist gemäss der bundesgerichtlichen Rechtsprechung an die Auffassung des Experten gebunden, soweit Fachfragen betroffen sind und soweit nicht triftige Gründe für eine abweichende Würdigung sprechen. Hinsichtlich des Beweiswerts eines Arztberichts ist entscheidend, ob der Bericht auf einer hinreichend umfassenden Untersuchung beruht, die Vorbringen der untersuchten Person berücksichtigt, in Kenntnis der Vorakten (Anamnese) abgegeben worden ist, in der Beurteilung der medizinischen Zusammenhänge und in der Beurteilung der medizinischen Situation einleuchtet und ob die Schlussfolgerungen des Experten begründet sind (BGer 1C_5/2014 vom 22. Mai 2014 E. 3.3 mit weiteren Hinweisen). Auch das verkehrspsychologische Gutachten soll in der Gesamtbeurteilung die erhobenen Befunde hinsichtlich der Fragestellung würdigen und so gewichten, dass die Schlussfolgerungen und die Beantwortung der Fragestellung für einen psychologischen Laien nachvollziehbar sind (J. Bächli-Biétry, Inhalt des Gutachtens, Würdigung, Folgefragen aus verkehrspsychologischer Sicht, in: Jahrbuch zum Strassenverkehrsrecht 2009, St. Gallen 2009, S. 58).
Die Vorinstanz hat sich ausführlich mit dem verkehrsmedizinischen und verkehrspsychologischen Gutachten vom 5. Juli 2013 (act. 8/8/6), der verkehrspsychologischen Abklärung der kognitiven Fahreignung vom 26. März 2015 (act. 8/8/7) und dem verkehrspsychologischen Gutachten vom 25. Juli 2019 (act. 8/8/9) sowie mit den vom Beschwerdeführer eingereichten Beweismitteln auseinandergesetzt. Sie kam dabei zum Schluss, die drei verkehrspsychologischen Gutachten stimmten sowohl im Ergebnis (fehlende Fahreignung) als auch in der Begründung (erhebliche Probleme bei der Durchführung der standardisierten Leistungstests) und damit inhaltlich überein. Mehrheitlich unterdurchschnittlich bzw. nicht ausreichend für eine sichere Teilnahme am motorisierten Strassenverkehr seien namentlich die Ergebnisse in den Bereichen Wahrnehmung, Aufmerksamkeit, Konzentration und Gedächtnis gewesen. Die ärztlichen Stellungnahmen von behandelnden Ärzten des Beschwerdeführers würden dagegen nicht auf konkreten, spezifischen Untersuchungen der kognitiven Leistungsfähigkeit beruhen, weshalb sie die übereinstimmenden und mittels Tests belegten verkehrspsychologischen Ergebnisse der Fachleute nicht in Zweifel zu ziehen vermögen würden (vgl. E. 2b des angefochtenen Entscheids, act. 2).
Diese Beurteilung ist nicht zu beanstanden. Sämtliche Gutachten befassen sich mit der Vorgeschichte des Beschwerdeführers, setzen sich mit den Angaben des Untersuchten und Fremdauskünften auseinander und stützen sich auf die Befunde der körperlichen Untersuchung und die Resultate der Laboruntersuchungen bzw. die Testergebnisse der für die spezifischen Fragestellungen geeigneten Tests. Die Untersuchungen wurden dabei unter der Verantwortung von Verkehrsmedizinern SGRM bzw. von anerkannten Fachpsychologen für Verkehrspsychologie FSP durchgeführt (vgl. zum Ganzen Art. 5a ff. der Verordnung über die Zulassung von Personen und Fahrzeugen zum Strassenverkehr [Verkehrszulassungsverordnung, SR 741.51, VZV]). Die Gutachter sprachen dem Beschwerdeführer die Fahreignung übereinstimmend insbesondere aufgrund einer Einschränkung der kognitiven Leistungsfunktionen ab; die vom Beschwerdeführer bestrittene Benzodiazepinabhängigkeit und der Vorwurf eines zumindest schädlichen Gebrauchs des Opioids Tramal spielte dabei keine Rolle mehr. Bereits im Gutachten vom 5. Juli 2013 ergaben sich mindestens mittelstarke Schwierigkeiten in der visuellen Strukturierungsfähigkeit und in der Fehlerkontrolle in der gerichteten Aufmerksamkeit (vgl. act. 8/8/6). In der verkehrspsychologischen Untersuchung im Jahr 2015 ergaben sich bei der Durchführung der standardisierten Leistungstests ebenfalls erhebliche Probleme. Insgesamt betrachtet ergaben die Resultate verkehrsrelevante kognitive Defizite in allen getesteten Funktionen. Als übergeordnete Problematik gingen die Fachpsychologinnen von einer sehr geringen kognitiven Kapazität aus, die zu Beeinträchtigungen in der Fähigkeit, Informationen schnell und korrekt verarbeiten zu können, führe. Dabei können gemäss Gutachterinnen die bestehenden Defizite nicht durch entsprechende Anpassungen auf der Verhaltensebene ausgeglichen werden (act. 8/8/7). Schliesslich kam auch der im Jahr 2019 beauftragte Gutachter zum Schluss, dass die vorhandene kognitive Leistungsfähigkeit nicht ausreiche, um ein Motorfahrzeug sicher zu führen. Insbesondere die Wahrnehmung, Aufmerksamkeit, Konzentration und das Gedächtnis wurden als mehrheitlich unterdurchschnittlich bzw. nicht ausreichend für die sichere Teilnahme am motorisierten Strassenverkehr beurteilt, wobei die Mängel als nicht kompensierbar eingeschätzt wurden (act. 8/8/9). Für ein sicheres Fahren unabdingbar sind unter anderem schnelle und sichere visuelle Wahrnehmung, visuelle Zielorientierung im Verkehrsraum, Aufmerksamkeitsverteilung, Fokussierung und Belastbarkeit sowie schnelle und sichere (auch motorische) Reaktionen (vgl. BGer 1C_74/2011 vom 17. Mai 2011 E. 2.3). Sämtliche Gutachter haben festgestellt, dass solche wichtigen kognitiven Voraussetzungen beim Beschwerdeführer nicht mehr oder nur noch eingeschränkt vorhanden sind. In der letzten Untersuchung im Jahr 2019 fielen insbesondere am Fahrsimulator die Wachsamkeit (rechtzeitige Entscheidung bei Verzweigungen), zuverlässiges Erkennen der Signale sowie die Reaktionszeit auf Signale als sehr negativ auf, das heisst die Ergebnisse bewegten sich unter den 15 Prozent leistungsschwächsten Personen (vgl. act. 8/8/9).
Die vom Beschwerdeführer eingereichten Beweismittel genügen nicht, um die von entsprechenden Fachpersonen der Verkehrsmedizin und Verkehrspsychologie erstellten Gutachten in Zweifel zu ziehen. Soweit sich der Beschwerdeführer auf die Berichte des Universitätsspitals Basel vom 11. April 2012 (act. 3/1), des IRM vom 5. Juli 2013 (act. 3/2) und des IRM vom 16. Oktober 2018 (act. 3/3) bezieht, geht daraus lediglich hervor, dass in den Laboruntersuchungen (Blut, Urin, Haar) weder Tramal noch Benzodiazepine nachgewiesen wurden. Zur kognitiven Leistungsfähigkeit ist den eingereichten Teilauszügen jedoch nichts zu entnehmen. Auch der Bericht der Suchtfachstelle vom 7. Mai 2018 (act. 3/4) äussert sich lediglich zur Benzodiazepinabhängigkeit, nicht aber zur kognitiven Leistungsschwäche. Schliesslich bestätigt ein Facharzt für Neurologie dem Beschwerdeführer in seinem Bericht vom 13. Dezember 2019 (act. 3/5) zwar, dass er im Gespräch keine Auffälligkeiten im kognitiven Bereich festgestellt habe; insgesamt sei die neurologisch körperliche Untersuchung inklusive EEG-Diagnostik unauffällig. Zu berücksichtigten ist jedoch, dass es sich dabei weder um einen Verkehrsmediziner SGRM noch um einen Fachpsychologen FSP handelt. Des Weiteren führte er keine für die Abklärung kognitiver Beeinträchtigungen notwendigen verkehrspsychologischen Tests durch, sondern er stützt sich bei der Beurteilung lediglich auf ein Gespräch und eine körperliche Untersuchung.
Zusammenfassend ergibt sich, dass die Vorinstanz den Rekurs gegen die Verfügung des Beschwerdegegners vom 4. Februar 2020 (Nichtwiedererteilung des Führerausweises) zu Recht abgewiesen hat. Die angehobene Beschwerde erweist sich als unbegründet und ist daher abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist.
Dem Verfahrensausgang entsprechend sind die amtlichen Kosten des Beschwerdeverfahrens dem Beschwerdeführer aufzuerlegen (Art. 95 Abs. 1 VRP). Eine Entscheidgebühr von CHF 1'500 erscheint angemessen (Art. 7 Ziff. 222 Gerichtskostenverordnung, sGS 941.12). Sie ist mit dem vom Beschwerdeführer in der gleichen Höhe geleisteten Kostenvorschuss zu verrechnen.
Demnach erkennt das Verwaltungsgericht auf dem Zirkulationsweg zu Recht: