Entscheid vom 21. Januar 2020
Besetzung
Abteilungspräsident Eugster; Verwaltungsrichterin Reiter, Verwaltungsrichter Zogg; Gerichtsschreiber Scherrer
Verfahrensbeteiligte
G.__,
Beschwerdeführer,
vertreten durch Rechtsanwalt Dr. iur. Werner Ritter, Ritter Advokatur, Im Forum, Bahnhofstrasse 24, Postfach 142, 9443 Widnau,
gegen
Gesundheitsdepartement des Kantons St. Gallen, Oberer Graben 32, 9001 St. Gallen,
Vorinstanz,
Gegenstand
Entzug der tierärztlichen Detailhandelsbewilligung
Das Verwaltungsgericht stellt fest:
G.__ besitzt seit 2007 die Bewilligung zur Ausübung des Tierarztberufs mit eigener Praxis und zur Führung einer tierärztlichen Privatapotheke im Kanton St. Gallen.
Wegen verschiedener insbesondere im Jahr 2014 und anfangs 2015 aufgetretener Unregelmässigkeiten im Medikamentenbereich reichte der Veterinärdienst des Amtes für Verbraucherschutz und Veterinärwesen am 29. Januar 2015 beim Kantonalen Untersuchungsamt St. Gallen Strafanzeige gegen G.__ ein. Er wurde in der Folge mit rechtskräftig gewordenem Strafbefehl vom 16. April 2018 wegen vorsätzlichen Vergehens gegen das Tierseuchengesetz (schwere Zuwiderhandlung gegen die Sorgfalts- und Meldepflicht) und mehrfacher vorsätzlicher Übertretung des Heilmittelgesetzes (Unterlassung der Buchführungspflichten, Inverkehrbringen von Tierarzneimitteln ohne Zulassung, unberechtigte Abgabe von Tierarzneimitteln, Verletzung der Sorgfaltspflicht als Tierarzt, unzulässige Publikumswerbung) zu einer Geldstrafe von dreissig Tagessätzen zu je CHF 110, bedingt erlassen bei einer zweijährigen Probezeit, und zu einer Busse von CHF 11'000 verurteilt.
Der Walliser Kantonstierarzt wirft G.__ verschiedene Verstösse gegen das Walliser Veterinärgesetz, gegen das Heilmittelgesetz und gegen die Tierarzneimittelverordnung vor und reichte deswegen am 13. Juni 2018 Strafanzeige ein.
Das Amt für Verbraucherschutz und Veterinärwesen schränkte mit Verfügung vom 26. Oktober 2018 die Bewilligung von G.__ zur Ausübung des Tierarztberufs mit eigener Praxis insoweit ein, als es ihm die Berechtigung zur Führung einer tierärztlichen Privatapotheke als Detailhandelsbetrieb im Kanton St. Gallen unter Strafandrohung im Widerhandlungsfall entzog. Zur Begründung führte es unter Hinweis auf die rechtskräftige strafrechtliche Verurteilung vom 16. April 2018 und die Strafanzeige vom 13. Juni 2018 aus, aufgrund der Schwere der wiederholten Verstösse gegen die Heilmittelgesetzgebung sei der Entzug der Detailhandelsbewilligung angezeigt. Der Entzug sei geeignet, weitere Verstösse im Bereich der Heilmittelgesetzgebung auszuschliessen. Eine mildere Massnahme, beispielsweise eine Einschränkung der Detailhandelsbewilligung auf bestimmte Medikamente, erscheine aufgrund der vielfältigen und teilweise schweren Verstösse nicht als zielführend. Die Massnahme stelle zwar einen schweren Eingriff in die wirtschaftliche Existenz dar. G.__ habe jedoch sein Verhalten trotz des bereits im Jahr 2015 eingeleiteten Strafverfahrens nicht geändert und sich die strenge Sanktion selber zuzuschreiben. Das öffentliche Interesse am Schutz der Tiergesundheit und der Lebensmittelsicherheit sowie an einer gesetzeskonformen Berufsausübung überwiege sein privates Interesse, Tierarzneimittel weiterhin selbständig abgeben zu dürfen. Auf den Antrag, G.__ sei zu verwarnen, trat das Amt für Verbraucherschutz und Veterinärwesen nicht ein mit der Begründung, die Aufsicht über die Berufsausübung falle in den Geschäftskreis des Gesundheitsdepartements, wobei der Leiter des Rechtsdienstes zur Anordnung von Verwarnungen, Verweisen oder Bussen gegenüber Medizinalpersonen befugt sei.
Gestützt auf die Anzeige des Walliser Kantonstierarztes verurteilte das Untersuchungsamt St. Gallen G.__ mit Strafbefehl vom 27. November 2018 wegen mehrfacher vorsätzlicher Übertretung des Heilmittelgesetzes und unberechtigter Abgabe von Tierarzneimitteln. G.__ erhob gegen die Verurteilung Einsprache. Das Strafverfahren ist hängig.
Das Gesundheitsdepartement des Kantons St. Gallen wies den von G.__ gegen die Verfügung des Amtes für Verbraucherschutz und Veterinärwesen vom 26. Oktober 2018 erhobenen Rekurs am 8. April 2019 ab. In tatsächlicher Hinsicht stellte das Departement in erster Linie auf den rechtskräftigen Strafbefehl vom 16. April 2018 ab. Prospektiv könnten die neuen Ereignisse, die einen nicht einsichtig wirkenden, zu weiteren Beanstandungen Anlass gebenden Bewilligungsinhaber zeigten, ohne Verletzung der Unschuldsvermutung einbezogen werden. Der Einwand, die meisten Verfehlungen lägen vier und mehr Jahre zurück, widerspreche dem Vorbringen, ein Sachverhalt dürfe erst nach strafrechtlicher Verurteilung berücksichtigt werden. Die Verfehlungen bis August 2015, im Dezember 2015 und im Jahr 2017 seien trotz der Hausdurchsuchung vom 28. April 2015 begangen worden. Aufgrund der hohen Summe einer Rechnung vom 27. April 2017 gehe das Amt für Verbraucherschutz und Veterinärwesen von einer Medikamentenabgabe auf Vorrat ohne Tierarzneimittelvereinbarung zwischen dem Kunden und G.__ aus. Zudem habe G.__ im Februar 2019 einem Landwirt eine Bestätigung des Bezugs von Isofluran verweigert. Sollten die Verfehlungen auf Organisationsfehler und juristisches Unverständnis zurückzuführen sein, ändere dies nichts daran, dass G.__ immer noch Schwierigkeiten habe, sich an Rechtsvorschriften und behördliche Vorgaben zu halten. Dass er künftig auf die Zusammenarbeit mit anderen Berufskollegen angewiesen sein werde, habe er sich selbst zuzuschreiben. Der Entzug der tierärztlichen Detailhandelsbewilligung erweise sich als erforderlich und zumutbar, mithin als verhältnismässig.
G.__ (Beschwerdeführer) erhob gegen den Entscheid des Gesundheitsdepartements (Vorinstanz) vom 8. April 2019 durch seinen Rechtsvertreter mit Eingabe vom 8. Mai 2019 und Ergänzung vom 11. Juni 2019 Beschwerde beim Verwaltungsgericht mit dem Rechtsbegehren, es sei unter Kosten- und Entschädigungsfolge der Entscheid der Vorinstanz aufzuheben und von einem Entzug der tierärztlichen Detailhandelsbewilligung zur Führung einer tierärztlichen Privatapotheke abzusehen. Eventualiter sei eine Verwarnung auszusprechen. Subeventualiter sei die Angelegenheit zur Neubeurteilung im Sinne der Erwägungen des Verwaltungsgerichts an die Vorinstanz oder an das Amt für Verbraucherschutz und Veterinärwesen zurückzuweisen.
Mit Vernehmlassung vom 24. Juni 2019 beantragte die Vorinstanz die Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei. Der Beschwerdeführer nahm dazu am 11. September 2019 Stellung und hielt an seinem Rechtsbegehren fest.
Auf die Ausführungen der Verfahrensbeteiligten zur Begründung ihrer Anträge und die Akten wird, soweit wesentlich, in den Erwägungen eingegangen.
Darüber zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:
Das Verwaltungsgericht ist zum Entscheid in der Sache zuständig (Art. 59bis Abs. 1 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege; sGS 951.1, VRP). Als Adressat des angefochtenen Entscheids ist der im Rekursverfahren unterlegene Beschwerdeführer zur Ergreifung der Beschwerde berechtigt (Art. 64 in Verbindung mit Art. 45 Abs. 1 VRP). Die Beschwerde gegen den Entscheid der Vorinstanz vom 8. April 2019 wurde mit Eingabe vom 8. Mai 2019 unter Berücksichtigung des Fristenstillstandes über die Osterfeiertage rechtzeitig erhoben und erfüllt zusammen mit der Ergänzung vom 11. Juni 2019 in formeller und inhaltlicher Hinsicht die gesetzlichen Anforderungen (Art. 64 in Verbindung mit Art. 47 Abs. 1 und Art. 30 Abs. 1 VRP sowie Art. 145 Abs. 1 lit. a der Schweizerischen Zivilprozessordnung, SR 272, ZPO, und Art. 48 Abs. 1 und 2 VRP). Auf die Beschwerde ist deshalb einzutreten.
Gemäss Art. 30 des Bundesgesetzes über Arzneimittel und Medizinprodukte (Heilmittelgesetz; SR 812.21, HMG) benötigt eine kantonale Bewilligung, wer Arzneimittel in Apotheken, Drogerien und andern Detailhandelsgeschäften abgibt (Abs. 1); die Kantone regeln die Voraussetzungen und das Verfahren für die Erteilung der Detailhandelsbewilligung und führen periodisch Betriebskontrollen durch (Abs. 2). Nach Art. 30 Abs. 1 Ingress und lit. a und lit. b der Verordnung über die Tierarzneimittel (Tierarzneimittelverordnung; SR 812.212.27, TAMV) sind die Kantonstierärztinnen und Kantonstierärzte verantwortlich für die Kontrollen und den Vollzug der Heilmittelgesetzgebung in tierärztlichen Privatapotheken und anderen Detailhandelsbetrieben.
Das kantonale Recht hält in Art. 7 Abs. 1 Ingress und lit. c der Heilmittelverordnung (sGS 314.3, HMV) ausdrücklich fest, dass zum Detailhandel auch tierärztliche Privatapotheken zur Abgabe von Arzneimitteln für Tiere und Tiergruppen gehören. Art. 8 HMV wiederholt das Erfordernis der Betriebsbewilligung für die Abgabe von Arzneimitteln in Detailhandelsbetrieben. Das Gesuch um Bewilligung zur Abgabe von Heilmitteln ist gemäss Art. 38 Abs. 1 Satz 1 HMV bei der Vollzugsbehörde einzureichen. Die Vollzugsbehörde erteilt gemäss Art. 22 HMV die Bewilligung, wenn die gesuchstellende Person den Beruf der Tierärztin oder des Tierarztes ausübt (lit. a Ziff. 3) und durch Inspektion festgestellt worden ist, dass die Vorschriften zur Führung eines Detailhandelsbetriebs erfüllt sind (lit. b). Die Vollzugsbehörde entzieht gemäss Art. 40 HMV die Bewilligung, wenn die Voraussetzungen zur Abgabe von Heilmitteln nicht mehr gegeben sind (Abs. 1) und kann bei Verstössen gegen die Vorschriften der Heilmittelgesetzgebung oder der Heilmittelverordnung, insbesondere bei mangelnder Qualitätssicherung, vorschriftswidriger Lagerung, Überwachung oder Abgabe von Arzneimitteln, die Bewilligung zur Herstellung oder Abgabe einschränken oder entziehen (Abs. 2); sie zeigt den Entzug oder die Einschränkung der Bewilligung unter Einräumung einer angemessenen Frist zur Behebung der Mängel oder der Einreichung eines Massnahmenplans an (Abs. 3).
Die Vorinstanz, das Amt für Verbraucherschutz und Veterinärwesen und der Beschwerdeführer gehen – stillschweigend und übereinstimmend – davon aus, dass der Entzug der Berechtigung zur Führung einer tierärztlichen Privatapotheke in die in Art. 27 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft (SR 101, BV) verankerte Wirtschaftsfreiheit eingreift und sich der (…) Beschwerdeführer als Bürger eines EU-Staates, der in der Schweiz über die Bewilligung zur selbständigen Ausübung des Berufs als Tierarzt verfügt, auf diese verfassungsmässig geschützte Grundfreiheit berufen kann. Während Abweichungen vom Grundsatz der Wirtschaftsfreiheit gemäss Art. 94 Abs. 4 BV in der Bundesverfassung vorgesehen oder durch kantonale Regalrechte begründet sein müssen, sind grundrechtskonforme (gemeint wohl: grundsatzkonforme) Beschränkungen unter den für Grundrechtseingriffe allgemein geltenden Voraussetzungen des Art. 36 BV zulässig (vgl. BGer 2C_477/2012 vom 7. Juli 2014 E. 6.1 mit Hinweisen).
Das Bewilligungserfordernis für die direkte Medikamentenabgabe, welches durch die Gewährleistung der Medikamentensicherheit die öffentliche Gesundheit schützen soll, stellt eine polizeilich begründete und damit eine grundsatzkonforme Massnahme dar. Die Verfahrensbeteiligten gehen dabei übereinstimmend davon aus, dass sich ein allfälliger Entzug der Berechtigung des Beschwerdeführers zur Führung einer tierärztlichen Privatapotheke als Detailhandelsbetrieb auf Art. 40 Abs. 2 HMV stützt. Sie sind sich zu Recht auch einig, dass diese Verordnungsbestimmung zusammen mit den gesetzlichen Vorgaben von Bund und Kanton als Rechtsgrundlage genügt und der Entzug einem öffentlichen Interesse dient. Umstritten ist hingegen, ob die Massnahme verhältnismässig ist. Dabei ist vorab zu klären, welche Tatsachen bei der Beurteilung dieser Frage zu berücksichtigen sind (dazu nachfolgend Erwägung 4). Sodann ist in rechtlicher Hinsicht zu prüfen, ob die Massnahme verhältnismässig ist (dazu nachfolgend Erwägung 5).
Für die Beurteilung, ob der Entzug der Berechtigung zur Abgabe von Tierarzneimitteln gerechtfertigt ist, fallen vorab Tatsachen in Betracht, die unmittelbar mit der Medikamentenabgabe zusammenhängen (dazu nachfolgend Erwägung 4.2.1). Von Bedeutung für die Einschätzung können aber auch Tatsachen sein, die damit zwar nur mittelbar zusammenhängen, aber für die Beurteilung der Eignung des Beschwerdeführers zur regelkonformen Führung seiner Praxisapotheke relevant sind (dazu nachfolgen Erwägung 4.2.2).
Beim Verhalten des Beschwerdeführers, das unmittelbar im Zusammenhang mit der Abgabe von Arzneimitteln steht, sind zunächst die Sachverhalte, die dem rechtskräftigen Strafbefehl vom 16. April 2018 zugrunde liegen, festzuhalten:
In unmittelbarem Zusammenhang mit dem Detailhandel mit Tierarzneimitteln stehen auch die Mängel, die in einem Inspektionsbericht von Swissmedic im Jahr 2011 festgehalten wurden, nämlich fehlende Tierarzneimittelverträge, nicht dokumentierte Temperaturkontrollen im Praxiskühlschrank, nicht direkt an den Endverbraucher geliefertes Ranitidin Pulver, nicht belegte Rückgabe und Vernichtung von Medikamenten sowie fehlende Ausstellung von Rezepten der Swissmedic bei oralen Gruppentherapien (act. 8-4/4.2). Aus einem Antrag für eine Strafanzeige des Veterinärdienstes des Kantons Bern vom 13. Januar 2015 ergibt sich, dass der Beschwerdeführer auf seiner Internetseite unzulässige Publikumswerbung mit der Anpreisung "Medikamenteneinsparung und Vorteile durch Generikaeinsatz beim Tier" betrieb (act. 8-4/9). Gemäss Strafanzeige des Veterinärdienstes vom 29. Januar 2015 sah sich auch die Bezirkshauptmannschaft Feldkirch veranlasst, gegen den Beschwerdeführer ein Verfahren wegen Verletzung von Bestimmungen im Zusammenhang mit Einfuhr und In-Verkehr-Bringen von Medikamenten einzuleiten (act. 8-4/10). Der Beschwerdeführer hat sodann per E-Mail Medikamente angeboten und sich dabei auf Telefonanrufe bezogen, die er nicht geführt hat (act. 8-4/26). Im Lauf des Rekursverfahrens hat das Amt für Verbraucherschutz und Veterinärwesen eine vom Beschwerdeführer am 27. April 2017 ausgestellte Rechnung mit einem Rechnungsbetrag von rund CHF 650 für einen Impfstoff eingereicht, aus welcher sie auf eine Abgabe auf Vorrat schloss (act. 8-14.1). Zudem teilte ein Tierhalter dem Amt am 20./25. Februar 2019 mit, der Beschwerdeführer habe sich geweigert, die Abgabe von Isofluran zu bestätigen, wenn das Medikament schon längst aufgebraucht sei und es keine längeren Absetzfristen habe, keine Schäden verursacht und keine weiteren Mängel gegeben habe. Er erachte die Bestätigung als reine Schikane, da das Amt ihn als Tierarzt "abwürgen" wolle (act. 8-14.2).
Die Vorinstanz und das Amt für Verbraucherschutz und Veterinärwesen haben das Verhalten des Beschwerdeführers berücksichtigt, welches zu seiner Verurteilung wegen Übertretungen der Heilmittelgesetzgebung mit Strafbefehl des Untersuchungsamts St. Gallen vom 27. November 2018 geführt hat. Der Beschwerdeführer, der Einsprache gegen den Strafbefehl erhoben hat, macht geltend, die Vorwürfe seien tatsachenwidrig und er habe sich nichts zu Schulden kommen lassen. Wie dargelegt darf die Behörde indessen relevante Sachverhalte berücksichtigen, soweit sie von deren Vorliegen nach freier, nicht als rechtswidrig erscheinender Beweiswürdigung überzeugt ist. – Die Leiterin der Fachstelle Tierschutz des Kantons Wallis stellte im Schreiben vom 17. April 2018 fest, dass bei einer Betriebskontrolle vom Beschwerdeführer stammende Medikamente gefunden wurden, obwohl er im Kanton Wallis über keine Bewilligung zur Berufsausübung verfügte (act. 8-4/36). Der Beschwerdeführer machte dazu im Mail vom 3. Mai 2018 geltend, sie habe kein Recht, von ihm eine Kundenliste zu verlangen. Zu tierärztlichen Konsultationen und Krankengeschichten gebe er bei Gefahr in Verzug Auskunft. Den Beginn seiner Tätigkeit könne sie den Prozeduren entnehmen, die sie selbst bearbeite oder bearbeitet habe. Die Bewilligung für den Import von Medikamenten erledigten schweizerische Grosshändler für ihn (act. 8-4/38). In der Strafanzeige vom 13. Juni 2018 wird ausgeführt, dass der Beschwerdeführer zwei den Sachverhalt unterschriftlich bestätigenden Tierhaltern im Kanton Wallis gegen vorgängige Rechnung und ohne Bestandesbesuch oder Tierarzneimittelvereinbarung verschiedene Medikamente – Butadion, Ilcocillin, Bigam (in der Schweiz nicht zugelassen) und Shotaflor – per Post zugestellt hatte (act. 8-4/40). Der Beschwerdeführer bestreitet in der Einsprache gegen den Strafbefehl die Sachverhalte. Insbesondere macht er geltend, es sei davon auszugehen, dass die Tierhalter nicht mehr wüssten, von wem sie das Butadion tatsächlich erhalten hätten oder aber dass sie ihn anschwärzen wollten, um sich selber oder eine Drittperson zu schützen. Auf vier konkreten Rechnungen an den einen Tierhalter seien keine Medikamente aufgeführt. Das Butadion und das Ilcocillin PS seien in einem geöffneten Paket gefunden worden. Der Beschwerdeführer gehe davon aus, dass der Tierhalter das Paket genutzt habe, um bereits angebrauchte und nicht von ihm stammende Medikamente aufzubewahren. Er habe lediglich als telefonischer Berater in Ergänzung zur medizinischen Behandlung des Bestandestierarztes des Hofs fungiert (act. 8-9.1, Beilage 2). – Der Beschwerdeführer hat zu diesen Vorbringen keine Beweisanträge, wie beispielsweise Zeugenbefragungen, gestellt. Ernsthafte Gründe der Tierhalter, den Beschwerdeführer anzuschwärzen, sind nicht erkennbar. Wenn die Vorinstanz auch auf die von der Leiterin der Fachstelle Tierschutz des Kantons Wallis dargestellten Sachverhalte abgestellt hat, kann ihr unter diesen Umständen keine rechtsfehlerhafte Beweiswürdigung vorgehalten werden. Zu berücksichtigen ist schliesslich der Umstand, dass der Beschwerdeführer auf seiner Website nach wie vor "Medikamenteneinsparung und Vorteile durch Generikaeinsatz beim Nutztier" bewirbt (www.g.__).
4.2.2.
Von Bedeutung für die Beurteilung, ob der Beschwerdeführer sich künftig an die Regeln für die Abgabe von Arzneimitteln halten wird, sind auch die im rechtskräftigen Strafbefehl vom 16. April 2018 festgestellten Sachverhalte, die zwar nicht in direktem Zusammenhang mit der Abgabe von Arzneimitteln stehen, jedoch die Ausübung der tierärztlichen Tätigkeit durch den Beschwerdeführer beschlagen: Anfangs November 2014 meldete der Beschwerdeführer einen aus Serbien im Alter von rund acht Wochen in die Schweiz eingeführten Bull Terrier-Welpen trotz Tollwut-Ansteckungsgefahr nicht dem Kantonstierarzt.
5.
Umstritten ist, ob der Entzug der Berechtigung des Beschwerdeführers, im Rahmen seiner tierärztlichen Tätigkeit Arzneimittel abgeben zu dürfen, verhältnismässig ist. Das Verhältnismässigkeitsprinzip gebietet, dass eine Grundrechtseinschränkung zur Erreichung des angestrebten Ziels geeignet (dazu nachfolgend Erwägung 5.1), erforderlich (dazu nachfolgend Erwägung 5.2) und für die betroffene Person zumutbar (dazu nachfolgend Erwägung 5.3) ist (vgl. BGE 139 I 218 E. 4.3).
5.1.
Die Heilmittelgesetzgebung soll gemäss Art. 1 Abs. 1 HMG zum Schutz der Gesundheit von Mensch und Tier gewährleisten, dass nur qualitativ hochstehende, sichere und wirksame Heilmittel in Verkehr gebracht werden. Dieser angestrebte Schutz wird für Arzneimittel primär durch Zulassungs- und Bewilligungsvorschriften verwirklicht (Botschaft, in: BBl 1999 S. 3453 ff., insbesondere S. 3484 f.). Das Gesetz soll aber auch dazu beitragen, dass die in Verkehr gebrachten Heilmittel ihrem Zweck entsprechend und massvoll verwendet werden (Art. 1 Abs. 2 Ingress und lit. b HMG). Die richtige Verwendung von Heilmitteln soll durch Fachinformation für Medizinalpersonen und durch Information mittels Packungsbeilage gefördert werden (Botschaft, a.a.O., S. 3484). Weiter soll das Gesetz Konsumenten von Heilmitteln vor Täuschung schützen (Art. 1 Abs. 2 Ingress und lit. a HMG). Namentlich soll verhindert werden, dass der Konsument falsche Erwartungen beispielsweise an die Qualität, die Wirksamkeit, die Zusammensetzung oder auch die Unbedenklichkeit eines Heilmittels hat. Dieses Anliegen wird einerseits durch eine korrekte Arzneimittelinformation, anderseits durch das Verbot irreführender Werbung verwirklicht (Botschaft, a.a.O., S. 3485; BGer 2A.607/2005 vom 23. Juni 2006 E. 2.1).
Ein Verbot, Arzneimittel im Rahmen der tierärztlichen Tätigkeit abzugeben, ist grundsätzlich geeignet, die Missachtung der für die Abgabe geltenden Regeln zu verhindern und Mensch und Tier vor fehlerhafter Behandlung mit Arzneimitteln und damit in ihrer Gesundheit zu schützen. Die Eignung der Massnahme zur Erreichung des von der Heilmittelgesetzgebung verfolgten Zieles im Dienste der öffentlichen Gesundheit wird denn auch vom Beschwerdeführer zu Recht nicht bestritten.
5.2.
5.2.1.
Die Vorinstanz kam zum Schluss, dass sich der gegen den Beschwerdeführer verfügte Entzug der Detailhandelsbewilligung im Rahmen der Verhältnismässigkeitsprüfung als erforderlich erweise. Der in Rechtskraft erwachsene Strafbefehl vom 16. April 2018 stelle mehrfache vorsätzliche Übertretungen gegen die Vorschriften der Heilmittelgesetzgebung in den Jahren 2013, 2014, 2015 und 2017 fest. Dem Strafbefehl vom 16. April 2018 sei am 28. April 2015 eine Hausdurchsuchung vorausgegangen, welche keine Veränderung des Verhaltens des Beschwerdeführers ausgelöst habe. Vielmehr seien mit dem Strafbefehl auch im Jahr 2017 begangene Verfehlungen geahndet worden. Ebenso betreffe die Strafanzeige des Veterinäramtes des Kantons Wallis vom 13. Juni 2018 Verfehlungen aus dem Jahr 2017. Des Weiteren schliesse das Amt für Verbraucherschutz und Veterinärwesen aufgrund der Aktenlage auf eine erneute Verletzung der Verordnung über die Tierarzneimittel im Jahr 2019 (act. 8/14). Die Einräumung einer Frist zur Beseitigung eines konkreten Mangels hätte vor diesem Hintergrund bloss einen leeren Formalismus dargestellt. Selbst wenn die Verfehlungen auf Organisationsfehler und juristisches Unverständnis zurückzuführen wären, so habe der Beschwerdeführer dennoch nach wie vor Schwierigkeiten, sich an die rechtlichen Vorschriften und behördlichen Vorgaben zu halten. Zur Vermeidung künftiger Vorfälle erweise sich der Entzug der tierärztlichen Detailhandelsbewilligung deshalb als erforderlich.
Demgegenüber ist nach Auffassung des Beschwerdeführers der Entzug der Detailhandelsbewilligung zur Führung einer tierärztlichen Privatapotheke aufgrund der Umstände zur Verhinderung künftiger Verfehlungen nicht erforderlich. Die Verfehlungen lägen – mit Ausnahme derjenigen vom April 2017, welche nicht schwer wiege – bereits vier und mehr Jahre zurück, und der Beschwerdeführer habe sich seit dem Strafbefehl vom 16. April 2018, der ihn stark beeindruckt habe, nichts mehr zu Schulden kommen lassen. Das sei zu berücksichtigen, weil es bei der Massnahme nicht um eine Sanktion, sondern um die Sicherstellung der gesetzeskonformen Abgabe von Tierarzneimitteln gehe. Weil fast sämtliche Verfehlungen auf eine ungenügende Organisation zurückzuführen gewesen seien, habe der Beschwerdeführer unterdessen eine Sekretärin eingestellt, welche die administrativen Belange für ihn regle und ihn in organisatorischer Hinsicht stark entlaste und unterstütze. Die Medikamente würden allesamt korrekt beschriftet. Es seien regelmässige Prüfvorgänge in den Arbeitsalltag eingebaut worden. Der Bestand werde regelmässig geprüft und aussortiert. So könne verhindert werden, dass abgelaufene Medikamente geführt würden. Ein Teil der Vorkommnisse sei auf juristische Defizite des Beschwerdeführers zurückzuführen gewesen, weil er sich nicht bewusst gewesen sei, wie die Handhabung der verschiedenen Medikamente und Salben grenzüberschreitend geregelt sei oder wie die Medikamente genau an den Kunden abzugeben seien. Er habe sich mittlerweile über die Regeln informiert und halte sie penibel genau ein. Mit allen Mitteln wolle und werde er künftige Verfehlungen verhindern, um seinen Beruf, welcher seine Existenzgrundlage sei, auch in Zukunft ausüben zu können. Die Gründe für die Verstösse und die Massnahmen zur Verbesserung der Situation dürften nicht ausser Acht gelassen werden.
Der Beschwerdeführer beanstandet sodann, ihm sei nicht Gelegenheit gegeben worden, innert angemessener Frist die Mängel zu beheben oder einen Massnahmenplan einzureichen. Dass es sich dabei um einen leeren Formalismus gehandelt hätte, werde von der Vorinstanz weder begründet geschweige denn zum Beweis verstellt. Keinesfalls rechtfertige sich ein sofortiger Entzug. Der Beschwerdeführer arbeite heute auch ohne Bewilligungsentzug regelkonform und halte sich insbesondere bei der Abgabe von Medikamenten an sämtliche formellen und materiellen Vorschriften. Art. 40 Abs. 3 HMV verlange die Ansetzung einer angemessenen Frist zur Behebung der Mängel oder zur Einreichung eines Massnahmenplans, weshalb nach Auffassung des Beschwerdeführers ein sofortiger Entzug der Detailhandelsbewilligung nicht gerechtfertigt sei. Der Beschwerdeführer bringt vor, die Vorinstanz habe zudem das laufende Strafverfahren in unzulässiger Weise in ihre Würdigung miteinbezogen. Mit dem Entzug der tierärztlichen Detailhandelsbewilligung zur Führung einer tierärztlichen Privatapotheke gemäss Art. 40 HMV habe die Vorinstanz ihr Ermessen nicht pflichtgemäss ausgeübt und ausserdem den Grundsatz der Verhältnismässigkeit verletzt. So habe weder die Vorinstanz noch das AVSV eine Interessenabwägung vorgenommen, weshalb eine Rechtsverletzung vorliege.
5.2.2.
Es trifft zu, dass das Verhalten des Beschwerdeführers im Zusammenhang mit dem Betrieb seiner Praxisapotheke seit der Strafanzeige vom 16. Juni 2018 gemäss den vorliegenden Akten weniger auffällig erscheint. Insoweit ist nachvollziehbar, dass der Beschwerdeführer die Frage, ob die Massnahme im jetzigen Zeitpunkt noch erforderlich ist, aufwirft.
Die Gründe dafür, dass Zahl und Schwere der aktenkundigen Verstösse des Beschwerdeführers gegen die Heilmittelgesetzgebung in der jüngsten Vergangenheit rückläufig waren, werden aus den vorliegenden Akten nicht klar ersichtlich. Der Beschwerdeführer führt sie auf konkrete Massnahmen zurück, die er trotz seiner Obliegenheit zur Mitwirkung bei der Ermittlung des Sachverhalts (vgl. B. Märkli, in: Rizvi/Schindler/Cavelti [Hrsg.], Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege, Praxiskommentar, Zürich/St.Gallen 2020, N 7 ff. zu Art. 12-13 VRP) allerdings nicht beispielsweise durch den mit der Sekretärin abgeschlossenen Arbeitsvertrag und durch Einreichung der Buchführung im Sinn von Art. 43 HMG belegt. Es ist aber nicht auszuschliessen, dass die Gründe dafür in einer Reduktion oder einer örtlichen und sachlichen Verlagerung seiner Tätigkeit liegen. Zu den vom Beschwerdeführer geltend gemachten Erkenntnissen hinsichtlich der geltenden und zu beachtenden Regeln beim Betrieb einer Praxisapotheke ist anzumerken, dass er noch im Jahr 2019 die behördliche Kontrolle seiner Tätigkeit, die insbesondere aufgrund seiner früheren Verhaltensweisen angezeigt ist, als Schikane erlebte und die Mitwirkung verweigerte. Insoweit sind die behördlichen Zweifel an der Eignung des Beschwerdeführers zum Betrieb einer Praxisapotheke im Zusammenhang mit der selbständigen Ausübung der Tätigkeit als Tierarzt nach wie vor angebracht. Dass – anstelle eines Verbotes – eine weitgehende behördliche Überwachung des Apothekenbetriebs des Beschwerdeführers als mildere Massnahme dem Schutz der öffentlichen Gesundheit gleichermassen gerecht würde, stellt er mit seinem Verhalten noch im Jahr 2019 selbst in Frage. Es bestätigt auch die Tatsache, dass der Beschwerdeführer es trotz der behördlichen Interventionen seit 2011 während Jahren nicht als nötig erachtete, den Betrieb seiner Praxisapotheke konsequent auf die Anforderungen, wie sie sich aus der schweizerischen Heilmittelgesetzgebung ergeben, auszurichten. Darüber hinaus erweckt diese Haltung des Beschwerdeführers erhebliche Zweifel an seiner Einsicht und seinem Willen, sich von nun an vorschriftsgemäss zu verhalten. In die Interessenabwägung miteinzufliessen hat auch die Tatsache, dass die Verfehlungen des Beschwerdeführers bei weitem nicht bloss auf organisatorische Mängel zurückzuführen sind, sondern willentlich und mit System begangen wurden (vgl. z.B. act. 8/4/8 und 26).
Im Januar 2015 wurde Strafanzeige gegen den Beschwerdeführer erstattet und im April desselben Jahres eine Hausdurchsuchung durchgeführt. Davon liess sich der Beschwerdeführer nicht beeindrucken, und er beging weitere Verfehlungen. Am 16. April 2018 erging schliesslich ein Strafbefehl gegen den Beschwerdeführer, mit welchem er wegen mehrerer Delikte gegen das TSG und das HMG mit einer Busse in der Höhe von CHF 11'000 und einer Geldstrafe von 30 Tagessätzen zu je CHF 110 bedingt unter Ansetzung einer Probezeit von zwei Jahren bestraft wurde. Hinsichtlich der in Erwägung gezogenen Massnahme wurde ihm am 18. Juli 2018 das rechtliche Gehör gewährt (act. 8/4/48). Darauffolgend wurde dem Rechtsvertreter des Beschwerdeführers Einsicht in die Verfahrensakten gewährt und eine Frist bis zum 10. Oktober 2018 zur Stellungnahme gewährt (act. 8/4/57). Es kann mithin nicht die Rede von einem "sofortigen" Entzug sein. Demnach wurde dem Beschwerdeführer der Entzug der tierärztlichen Detailhandelsbewilligung vorgängig angezeigt und die Möglichkeit zur Stellungnahme gegeben. Eine Verletzung von Art. 40 Abs. 3 HMV liegt deshalb nicht vor.
5.3.
5.3.1.
Nach Auffassung des Beschwerdeführers wurden beim Erlass der Massnahme die öffentlichen Interessen zu Unrecht höher als seine privaten Interessen gewichtet. Der Beschwerdeführer wirft der Vorinstanz und dem Amt für Verbraucherschutz und Veterinärwesen vor, seine privaten Interessen an der Aufrechterhaltung der Detailhandelsbewilligung nicht gegen ein allfälliges öffentliches Interesse am Entzug dieser Bewilligung abgewogen und damit ihr Ermessen qualifiziert fehlerhaft ausgeübt zu haben. Damit liege eine Rechtsverletzung vor.
Die Vorinstanz hat ausdrücklich festgestellt, die Massnahme greife erheblich in die wirtschaftliche Existenz des Beschwerdeführers ein, weil Heilbehandlungen nur sehr selten ohne Medikation durchgeführt werden könnten und er als Tierarzt deshalb auf die Zusammenarbeit mit Berufskollegen angewiesen sein werde (angefochtener Entscheid E. 6). Die öffentlichen Interessen, zu deren Schutz das Gesetz die Möglichkeit der Einschränkung oder des Entzugs der Bewilligung zur Herstellung oder Abgabe von Heilmitteln vorsieht, werden im angefochtenen Entscheid in der Tat nicht ausdrücklich dargestellt. Indessen ergibt sich aus der vorinstanzlichen Beurteilung zusammen mit der Begründung der dem Entscheid zugrundeliegenden Verfügung, dass die Vorinstanz den öffentlichen Interessen mehr Gewicht als den entgegenstehenden privaten Interessen beigemessen hat. – In der Verfügung vom 26. Oktober 2018 hat das Amt für Verbraucherschutz und Veterinärwesen die Verhältnismässigkeit der Massnahme eingehend geprüft (E. 7). Insbesondere hat sie festgehalten, es sei eine Abwägung vorzunehmen und im konkreten Fall das öffentliche Interesse an der Massnahme mit den durch ihre Wirkungen beeinträchtigten privaten Interessen des Betroffenen zu vergleichen. Eine Massnahme müsse durch ein überwiegendes öffentliches Interesse gerechtfertigt sein. Nur dann sei sie einem Privaten zumutbar. Das öffentliche Interesse am Schutz der Tiergesundheit und der Lebensmittelsicherheit sowie an einer gesetzeskonformen Berufsausübung sei höher zu gewichten als das private Interesse des Beschwerdeführers an der Berechtigung, weiterhin Tierarzneimittel selbständig abzugeben.
Zusammenfassend verletzten die Vorinstanz und das Amt für Verbraucherschutz und Veterinärwesen jedenfalls insoweit kein Recht, als ihnen der Beschwerdeführer vorwirft, bei ihrer Beurteilung die öffentlichen Interessen nicht gegen die privaten Interessen des Beschwerdeführers abgewogen zu haben.
5.3.2.
Hinsichtlich seiner privaten Interessen führt der Beschwerdeführer an, der Entzug der tierärztlichen Detailhandelsbewilligung stelle seine wirtschaftliche Existenz in Frage, was wiederum die Anstellung seines Personals gefährde. Zudem sei er einsichtig und gewillt, sich künftig an die Vorschriften zu halten.
Das Heilmittelgesetz soll die Versorgung mit qualitativ hochstehenden, sicheren und wirksamen Heilmitteln für Mensch und Tier ermöglichen und Konsumentinnen und Konsumenten von Heilmitteln vor Täuschung schützen (vgl. oben Erwägung 5.1, Bratschi/Eggenberger Stöckli, Bundesgesetz über Arzneimittel und Medizinprodukten, Bern 2002, S. 6). Mit der Einführung der Bewilligungspflicht für Detailhandelsbetriebe hat der Gesetzgeber zum Ausdruck gebracht, dass eine solche Berechtigung nur dann erteilt werden soll, wenn der Betreiber die von der Heilmittelgesetzgebung verfolgten insbesondere gesundheitspolizeilichen Ziele nicht gefährdet. Bereits der Gesetzgeber hat also die Voraussetzungen für den Betrieb von Apotheken durch selbständig praktizierende Tierärzte und den Schutz der öffentlichen Gesundheit höher gewichtet als die Wirtschaftsfreiheit. Damit hat er auch die mit einem Entzug der Berechtigung verbundenen Einschränkungen des wirtschaftlichen Fortkommens als weniger gewichtig eingestuft als die Sicherstellung der öffentlichen Gesundheit. Der Gesetzgeber geht demnach davon aus, dass eine tierärztliche Tätigkeit ohne gleichzeitige Berechtigung zur Führung einer Praxisapotheke mit Blick auf die verfassungsmässig gewährleistete Wirtschaftsfreiheit grundsätzlich zumutbar ist. Dem Beschwerdeführer, der im Rahmen seiner tierärztlichen Tätigkeit nach wie vor Rezepte für Heilmittel ausstellen darf (vgl. Art. 5 und 6 HMV), ist es deshalb zumutbar, bei der Abgabe von Heilmitteln mit Berufskolleginnen und Berufskollegen oder Apotheken für Tierarzneimittel zusammenzuarbeiten.
Der Beschwerdeführer erachtet seine Verfehlungen bloss als Verstösse von geringer Schwere (act. 5 lit. D Ziff. 11). Indessen war das Verhalten des Beschwerdeführers mit wiederholten Verstössen gegen die Heilmittelgesetzgebung – Unterlassung der Buchführungspflichten, Inverkehrbringen von Tierarzneimitteln ohne Zulassung, unberechtigte Abgabe von Tierarzneimitteln, Verletzung der Sorgfaltspflichten als Tierarzt, unzulässige Publikumswerbung – geeignet, zu einer erheblichen Gefährdung der öffentlichen Gesundheit zu führen. Bei den Widerhandlungen handelte es sich nicht um die Verletzung von untergeordneten administrativen Vorschriften, sondern von Regelungen, deren Beachtung für die Gewährleistung der öffentlichen Gesundheit von zentraler Bedeutung sind. Der Eingriff in die wirtschaftliche Existenz und die damit einhergehenden privaten Interessen des Beschwerdeführers vermögen die in Frage stehenden öffentlichen Interessen nicht zu überwiegen.
6.
Zusammenfassend ist die Schlussfolgerung der Vorinstanz, die Massnahme des Entzugs der tierärztlichen Detailhandelsbewilligung sei sowohl erforderlich als auch zumutbar und damit verhältnismässig, nicht zu beanstanden. Es bestehen zudem keine Hinweise dafür, dass die Vorinstanz ihr Ermessen in rechtsverletzender Weise ausgeübt hätte. Die Beschwerde ist daher abzuweisen.
7.
Dem Verfahrensausgang entsprechend sind die amtlichen Kosten dem Beschwerdeführer aufzuerlegen (Art. 95 Abs. 1 VRP). Eine Entscheidgebühr von CHF 2'500 ist angemessen (Art. 7 Ziff. 222 der Gerichtskostenverordnung, sGS 941.12). Der vom Beschwerdeführer geleistete Kostenvorschuss ist zu verrechnen. Ausseramtliche Kosten sind nicht zu entschädigen (Art. 98 Abs. 1 und Art. 98bis VRP).
Demnach erkennt das Verwaltungsgericht auf dem Zirkulationsweg zu Recht: