Entscheid vom 30. April 2019
Verfahrensbeteiligte
X.__,
Beschwerdeführer,
vertreten durch Rechtsanwalt lic. iur. Bernhard Oberholzer, LL.M., Rüesch Rechtsanwälte, Oberer Graben 43, 9000 St. Gallen,
gegen
Verwaltungsrekurskommission des Kantons St. Gallen, Unterstrasse 28, 9001 St. Gallen,
Vorinstanz,
und
Strassenverkehrs- und Schifffahrtsamt, Frongartenstrasse 5, 9001 St. Gallen,
Beschwerdegegner,
Gegenstand
Vollstreckung (Aberkennung des ausländischen Führerausweises)
Der Abteilungspräsident stellt fest:
A. X.__ wohnt in A.__ (Österreich) und ist Inhaber eines österreichischen Führerausweises. Am 28. Juni 2016 überschritt er in B.__ innerorts die zulässige Höchstgeschwindigkeit von 50 km/h um 25 km/h (act. 9/14/3). Mit Strafbefehl des Untersuchungsamts Altstätten vom 27. Oktober 2016 wurde X.__ deswegen der groben Verletzung der Verkehrsregeln schuldig gesprochen und mit einer Geldstrafe von zwanzig Tagessätzen zu je CHF 60, bedingt aufgeschoben bei einer Probezeit von zwei Jahren, und mit einer Busse von CHF 500 bestraft (act. 9/14/24 f.).
Nach Vorliegen des rechtskräftigen Strafbefehls nahm das Strassenverkehrs- und Schifffahrtsamt des Kantons St. Gallen (nachfolgend: Strassenverkehrsamt) am 3. Januar 2017 das am 14. September 2016 eingeleitete und in der Folge sistierte Administrativmassnahmeverfahren gegen X.__ wieder auf und aberkannte mit Verfügung vom 22. Februar 2017 dessen Führerausweis für die Dauer von drei Monaten wegen schwerer Widerhandlung gegen die Strassenverkehrsvorschriften. Gleichzeitig untersagte es ihm das Führen von Motorfahrzeugen aller Kategorien und Unterkategorien sowie der Spezialkategorie F in der Schweiz während der Dauer der Aberkennung, und zwar mit Wirkung ab 22. Mai 2017 bis und mit 21. August 2017 (act. 6/3). Einen dagegen erhobenen Rekurs zog X.__ am 31. Juli 2017 (Eingang beim Gericht am 2. August 2017) zurück, worauf der zuständige Abteilungspräsident der Verwaltungsrekurskommission das Rekursverfahren am 3. August 2017 als erledigt abschrieb (act. 9/11).
B. In der Folge setzte das Strassenverkehrsamt mit Vollstreckungsverfügung vom 22. August 2017 die Aberkennung des ausländischen Führerausweises neu vom 22. September 2017 bis und mit 21. Dezember 2017 an (act. 6/4). Dagegen erhob X.__ wiederum Rekurs bei der Verwaltungsrekurskommission. Mit Entscheid vom 4. Februar 2019 wurde der Rekurs in Ziffer 1 des Rechtsspruches teilweise gutgeheissen, die Verfügung des Strassenverkehrsamts vom 22. August 2017 aufgehoben und die Angelegenheit zum Erlass einer neuen Vollstreckungsverfügung an das Strassenverkehrsamt zurückgewiesen. Zur Begründung wurde im Wesentlichen ausgeführt, das Strassenverkehrsamt habe zwar unzulässigerweise das Erkenntnis- und das Vollstreckungsverfahren vermischt, indem es in der Verfügung vom 22. Februar 2017 nicht nur den ausländischen Führerausweis für die Dauer von drei Monaten aberkannt, sondern in derselben Verfügung auch den Vollzugszeitpunkt festgesetzt habe. Der Ablauf des festgesetzten Zeitraums für die Vollstreckung führe jedoch nicht dazu, dass die Administrativmassnahme nicht mehr vollstreckt werden könne, weshalb die angefochtene Verfügung auch nicht nichtig sei. Da die Warnungsaberkennung erst mit Eintritt der formellen Rechtskraft der Verfügung vom 22. Februar 2017 – mithin mit Rückzug des dagegen erhobenen Rekurses am 2. August 2017 – vollsteckbar geworden sei, sei die Aberkennungsdauer nicht vollständig, sondern erst im Umfang von zwanzig Tagen (2. bis 21. August 2017) vollzogen worden (act. 2).
C. X.__ (Beschwerdeführer) erhob gegen den am 5. Februar 2019 zugestellten Entscheid der Verwaltungsrekurskommission (Vorinstanz) mit Eingabe seines Rechtsvertreters vom 8. Februar 2019 (act. 1) und Ergänzung vom 27. Februar 2019 (act. 5) Beschwerde beim Verwaltungsgericht mit dem Antrag, unter Kosten- und Entschädigungsfolge sei Ziffer 1 des angefochtenen Entscheids der Vorinstanz vom 4. Februar 2019 sowie die Verfügung des Strassenverkehrsamts (Beschwerdegegner) vom 22. August 2017 vollumfänglich aufzuheben. Unter Verweis auf die Erwägungen des angefochtenen Entscheides beantragte die Vorinstanz am 4. März 2019 die Abweisung der Beschwerde (act. 8). Der Beschwerdegegner verzichtete am 13. März 2019 auf eine Vernehmlassung (act. 11).
Auf die Ausführungen der Vorinstanz im angefochtenen Entscheid und des Beschwerdeführers zur Begründung seiner Anträge sowie die Akten wird, soweit wesentlich, in den Erwägungen eingegangen.
Der Abteilungspräsident erwägt:
1. Die Sachurteilsvoraussetzungen sind von Amtes wegen zu prüfen.
1.1. Angefochten ist ein Entscheid des Abteilungspräsidenten der Verwaltungsrekurskommission, mit dem dieser den Rekurs betreffend Vollstreckung der Aberkennung des ausländischen Führerausweises für die Dauer von drei Monaten teilweise guthiess und die Angelegenheit zum Erlass einer neuen Vollstreckungsverfügung an den Beschwerdegegner zurückwies. Nach Art. 44 Abs. 1 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege (sGS 951.1, VRP) sind vorsorgliche Massnahmen und Vollstreckungsmassnahmen, einschliesslich die Androhung des Vollstreckungszwangs, bei der in der Hauptsache zuständigen Rekursinstanz anfechtbar, wobei für Kollegialbehörden der Vorsitzende entscheidet (Abs. 2). Entscheide der Verwaltungsrekurskommission über Vollstreckungsmassnahmen sind beim Verwaltungsgericht anfechtbar, wobei ein hauptamtliches oder teilamtliches Mitglied für das Gericht entscheidet (Art. 60 Abs. 1 Ingress und lit. a VRP). Präsidial- und Einzelrichterentscheide ergehen durch den Abteilungspräsidenten (Art. 4 Abs. 3 des Reglements über den Geschäftsgang des Verwaltungsgerichtes, sGS 941.22).
1.2. Entscheide über Vollstreckungsmassnahmen sind grundsätzlich endgültig (Art. 44 Abs. 3 VRP). Eine Verfügung, welche auf einer rechtskräftigen früheren Verfügung beruht und diese lediglich vollzieht, stellt, soweit den Parteien keine neuen Rechte oder Pflichten auferlegt werden und die Rechtsstellung der Betroffenen nicht mehr verändert wird, eine Vollstreckungsverfügung dar. Die Regelung der Art und Weise des Vollzuges, wie beispielsweise die Festlegung der Vollzugsdaten bei der Vollstreckung des Führerausweisentzuges, ändert die Rechtsstellung des Betroffenen nicht (BGE 118 IV 221 E. 1b). Das Verwaltungsgericht darf somit weder den Zeitpunkt noch einen allfälligen Unterbruch und auch keine weiteren Modalitäten des Vollzuges anordnen; es ist auch nicht zuständig, Vollstreckungsverfügungen materiell zu überprüfen (vgl. Entscheid des Verwaltungsgerichts Aargau vom 28. Dezember 1989, in: AGVE 1989 S. 145 f.). Eine Vollstreckungsverfügung kann jedoch insoweit angefochten werden, als die gerügte Rechtswidrigkeit in dieser selbst begründet ist. Der Beschwerdeführer kann demnach bei der Anfechtung von Vollstreckungsverfügungen grundsätzlich nur geltend machen, es liege keine vollstreckbare Verfügung vor, die Vollstreckungsmodalitäten seien unverhältnismässig bzw. rechtswidrig, die Vollstreckung gehe über die zu vollstreckende Sachverfügung hinaus oder die Sachverfügung sei mangelhaft eröffnet worden (BGer 1C_118/2014 vom 4. Juni 2014 E. 1.2; 2C_1063 vom 2. Juni 2014 E. 1.2). Mit der Begründung, bezüglich der Vollstreckung der ihm auferlegten Aberkennung seines ausländischen Führerausweises sei nach wie vor die in Rechtskraft erwachsene Vollstreckungsverfügung vom 22. Februar 2017 verbindlich und einzig massgebend, weshalb für eine neue Vollstreckungsverfügung kein Raum bestehe (vgl. act 5 Rz. 21), macht der Beschwerdeführer demnach geltend, es liege keine vollstreckbare Verfügung vor.
1.3. Die Beschwerde vom 8. Februar 2019 wurde innerhalb der gesetzlichen Frist von fünf Tagen eingereicht. Unter Berücksichtigung der (ebenfalls rechtzeitigen) Ergänzung vom 27. Februar 2019 entspricht sie inhaltlich und formal den gesetzlichen Anforderungen (Art. 64 in Verbindung mit Art. 47 Abs. 2 und Art. 48 Abs. 1 und 2 VRP). Wie die Vorinstanz zu Recht festgehalten hat, besteht ein virtuelles Rechtsschutzinteresse des Beschwerdeführers, weshalb er zur Ergreifung des Rechtsmittels legitimiert ist (Art. 64 in Verbindung mit Art. 45 Abs. 1 VRP). Auf die Beschwerde ist daher grundsätzlich einzutreten.
Da der angefochtene Rekursentscheid an die Stelle der ihm zugrundeliegenden Verfügung des Beschwerdegegners vom 22. August 2017 getreten ist ("Devolutiveffekt", BGE 134 II 142 E. 1.4; BGer 1C_166/2013 vom 27. Juni 2013 E. 1.1 und 2C_204/2015 vom 21. Juli 2015 E. 1.2), kann auf die Beschwerde, soweit damit die Aufhebung dieser Verfügung beantragt wird, jedoch nicht eingetreten werden.
2. Umstritten ist, ob die bereits mit Verfügung vom 22. Februar 2017 angeordnete Vollstreckung der Aberkennung des ausländischen Führerausweises mit Wirkung ab 22. Mai 2017 bis und mit 21. August 2017 formell in Rechtskraft erwachsen ist, weshalb der Beschwerdegegner nicht befugt gewesen wäre, die Vollstreckungsverfügung vom 22. August 2017 zu erlassen.
2.1. Das Gesetz geht von einer Funktionsteilung zwischen Entscheidungs- und Vollstreckungsverfahren aus. Im Entscheidungs- oder Erkenntnisverfahren wird über Bestand oder Nichtbestand öffentlicher Rechte und Pflichten, im Vollstreckungsverfahren über die Art und Weise der Durchsetzung entschieden. Ergebnis des Entscheidungsverfahrens ist die Sachverfügung, jenes des Vollstreckungsverfahrens die Vollstreckungsverfügung (T. Jaag, in: A. Griffel, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. Aufl. 2014, Rz. 15 zu Vorbemerkungen zu §§ 29-31). Die zuständige Behörde kann eine Sanktion zur Durchsetzung einer verwaltungsrechtlichen Pflicht somit erst bei Vorliegen einer vollstreckbaren Sachverfügung anordnen. Die Sachverfügung konkretisiert und individualisiert die Leistungspflicht des Betroffenen. Sie stellt den erforderlichen Vollstreckungstitel dar. Die Sachverfügung ist vollstreckbar, wenn sie nicht mehr mit einem Rechtsmittel angefochten werden kann und damit formell rechtskräftig geworden ist (A. Locher, Verwaltungsrechtliche Sanktionen – Rechtliche Ausgestaltung, Abgrenzung und Anwendbarkeit der Verfahrensgarantien, in: ZStöR – Zürcher Studien zum öffentlichen Recht, Band Nr. 210 [2013], Rz. 365; vgl. auch Art. 101 Abs. 1 VRP). Grundsätzlich sollten – zur Vermeidung von Rechtsunsicherheit und unnützem Verwaltungsaufwand – Verfügungen erst dann vollstreckt werden, wenn in der Sache abschliessend entschieden wurde, mithin deren formelle Rechtskraft eingetreten ist. Die Vollstreckung vor Eintritt der formellen Rechtskraft sollte die Ausnahme bilden. Aus diesem Grund kommt zumindest den erstinstanzlichen ordentlichen Rechtsmitteln in der Regel aufschiebende Wirkung zu (Jaag/Häggi Furrer, in: Waldmann/Weissenberger, Praxiskommentar Verwaltungsverfahrensgesetz, 2. Aufl. 2016, Rz. 7 zu Art. 39; so auch Art. 51 Abs. 1 VRP). In formelle Rechtskraft erwächst die Verfügung, wenn den Parteien kein ordentliches Rechtsmittel zur Verfügung steht oder wenn die Rechtsmittelfrist unbenutzt abgelaufen ist. Formell rechtskräftig wird die Verfügung auch, wenn die Parteien endgültig auf die Einlegung eines Rechtsmittels verzichtet oder wenn sie das Rechtsmittel zurückgezogen haben. Kommt der Beschwerde aufschiebende Wirkung zu, tritt die in der Verfügung angeordnete Rechtsfolge vorläufig nicht ein, sondern wird gehemmt (BGE 129 V 370 E. 2.2; vgl. auch Kölz/Häner/Bertschi, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 3. Aufl. 2013, Rzn. 664 und 1069).
2.2. Mit Verfügung vom 22. Februar 2017 aberkannte der Beschwerdegegner dem Beschwerdeführer den ausländischen Führerausweis für die Dauer von drei Monaten. Gleichzeitig legte er fest, ab wann die Aberkennung gelten sollte (act. 6/3). Indem der Beschwerdeführer gegen diese Verfügung fristgerecht Rekurs erhob und dem Rechtsmittel zu Recht nicht die aufschiebende Wirkung entzogen wurde, konnte die angeordnete Wirkungsdauer der Aberkennung vorläufig noch gar nicht eintreten. Vielmehr wurde mit der Erhebung des Rekurses im Erkenntnisverfahren die gleichzeitig angeordnete Vollstreckung gehemmt und durch den Zeitablauf schliesslich grösstenteils gegenstandslos. Daran ändert nichts, dass das Rekursverfahren um die Aberkennung des ausländischen Führerausweises durch Rückzug erledigt und nicht mit einem Sachurteil beendet wurde. Wäre Letzteres der Fall gewesen, hätte die Vorinstanz die im Erkenntnisverfahren angeordnete Vollzugsdauer denn auch aufgehoben mit dem Hinweis, dass der Beschwerdegegner eine neue Vollzugsdauer festlegen müsse (vgl. bspw. VRKE IV-2018/177 vom 28. Februar 2019 E. 4, www.gerichte.sg.ch). Ebenfalls ohne Einfluss bleibt, dass sich der Beschwerdeführer gemäss eigenen Angaben sowohl an die in der Verfügung vom 22. Februar 2017 als auch an die in der Verfügung vom 22. August 2017 angeordnete Aberkennungsdauer gehalten habe und in der besagten Zeit in der Schweiz nicht gefahren sei: Dem Beschwerdeführer, welcher beinahe von der Eröffnung des Administrativverfahrens an rechtskundig vertreten war bzw. nach wie vor ist, musste bekannt sein, dass dem Rechtsmittel gegen die Aberkennung des ausländischen Führerausweises – und damit auch der Vollstreckung derselben – von Gesetzes wegen aufschiebende Wirkung zukommt. Da sich die Vollzugsverfügung vom 22. Februar 2017 aufgrund des Zeitablaufs weitgehend als gegenstandslos erwies, musste sie vom Beschwerdegegner zudem auch nicht widerrufen werden. Ähnlich verhält es sich im Übrigen bei inländischen Führerausweisentzügen, wenn in der Entzugsverfügung gleichzeitig eine Frist angesetzt wird, innert der der betroffene Fahrzeuglenker den Führerausweis abzugeben hat. Die Entzugsdauer beginnt diesfalls mit der tatsächlichen Deponierung des Ausweises bei der Polizei oder beim Strassenverkehrsamt zu laufen. Erhebt ein Betroffener gegen eine Entzugsverfügung Beschwerde, so kommt dieser bei Warnungsentzügen grundsätzlich aufschiebende Wirkung zu und der Entzug beginnt mit der Rechtskraft des Entscheids bzw. wiederum mit der Deponierung oder dem Einzug des Ausweises zu laufen (vgl. Entscheid des Verwaltungsgerichts Schwyz EGV-SZ vom 13. Februar 1992 E. 2a). Entgegen der Ansicht des Beschwerdeführers kann die Aberkennung des ausländischen Führerausweises nach wie vor vollstreckt werden. Die Vorinstanz hat damit zu Recht festgestellt, dass die angefochtene Vollzugsverfügung des Beschwerdegegners vom 22. August 2017 nicht nichtig sei.
2.3. Unbestritten blieb, dass die Vollstreckung der Warnungsaberkennung im heutigen Zeitpunkt noch nicht verjährt ist. Weiter äusserte sich der Beschwerdeführer auch nicht dazu, dass bei der Festsetzung der neuen Vollstreckungsdauer – zu seinen Gunsten – zwanzig Tage der dreimonatigen Aberkennungsdauer anzurechnen seien. Es ist daher nicht weiter darauf einzugehen, sondern es kann vielmehr – anstelle von Wiederholungen – auf die entsprechenden vorinstanzlichen Ausführungen verwiesen werden (vgl. E. 2b und 2c des angefochtenen Entscheids).
3. Zusammenfassend ergibt sich, dass die Beschwerde abzuweisen ist, soweit darauf einzutreten ist. Dem Verfahrensausgang entsprechend sind die amtlichen Kosten des Beschwerdeverfahrens dem Beschwerdeführer aufzuerlegen (Art. 95 Abs. 1 VRP). Eine Entscheidgebühr von CHF 1'500 erscheint angemessen (Art. 7 Ziff. 222 Gerichtskostenverordnung, sGS 941.12). Sie ist mit dem vom Beschwerdeführer in der gleichen Höhe geleisteten Kostenvorschuss zu verrechnen. Ausseramtliche Kosten sind nicht zu entschädigen (Art. 98 Abs. 1 und 98bis VRP).
Demnach erkennt der Abteilungspräsident zu Recht:
1. Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.
2. Die amtlichen Kosten des Beschwerdeverfahrens von CHF 1'500 bezahlt der Beschwerdeführer unter Verrechnung mit dem von ihm in gleicher Höhe geleisteten Kostenvorschuss.
3. Ausseramtliche Kosten werden nicht entschädigt.
Der Abteilungspräsident
Eugster