Entscheid vom 9. Juli 2020
Besetzung
Abteilungspräsident Eugster; Verwaltungsrichterin Zindel, Verwaltungsrichter Steiner; a.o. Gerichtsschreiberin Bodmer
Verfahrensbeteiligte
M.__,
Beschwerdeführer,
vertreten durch Rechtsanwalt Dr. iur. Franz Schenker, Holbeinstrasse 30, Postfach, 8034 Zürich,
gegen
Universitätsrat der Universität St. Gallen, Davidstrasse 31, 9001 St. Gallen,
Vorinstanz,
Gegenstand
Fehlende fristgerechte Anmeldung der Bachelor-Arbeit
Das Verwaltungsgericht stellt fest:
M.__ hatte es versäumt, seine Bachelor-Arbeit fristgerecht anzumelden, woraufhin die Studienadministration der Universität St. Gallen am 16. November 2015 deren Annahme verweigerte. Der Studiensekretär erliess am 3. Dezember 2015 eine entsprechende Verfügung und hielt darin fest, auf das Wiedererwägungsgesuch vom 24. November 2015 werde nicht eingetreten. Den dagegen erhobenen Rekurs vom 16. Dezember 2015 wies die Rekurskommission der Universität St. Gallen am 21. April 2016 (Versand am 26. August 2016) mit der Begründung ab, die Frist zur Anmeldung der Bachelor-Arbeit könne nicht verlängert werden. Überdies sei eine Wiederherstellung nicht möglich, da M.__ die Anmeldefrist selbstverschuldet versäumt habe.
Gegen den Entscheid der Rekurskommission legte M.__ durch seinen Rechtsvertreter am 12. September 2016 Rekurs beim Universitätsrat ein. Dieser schrieb selbigen mit Beschluss vom 11. Dezember 2017 mangels aktuellem schutzwürdigem Interesse als gegenstandslos ab, da M.__ am 1. Oktober 2016 seinen Bachelor-Abschluss erhalten hatte.
Am 16. Januar 2018 erhob M.__ durch seinen Rechtsvertreter Beschwerde gegen den Beschluss des Universitätsrates beim Verwaltungsgericht. Mit Entscheid vom 25. Februar 2019 bejahte das Verwaltungsgericht ein Rechtsschutzinteresse im Sinne eines Feststellungsinteresses und wies die Sache zur materiellen Beurteilung an den Universitätsrat zurück (VerwGE B 2018/23). Dieser trat mit Entscheid vom 9. Dezember 2019 auf den Rekurs ein und prüfte, ob die Annahmeverweigerung der Bachelor-Arbeit aufgrund des Verpassens der Anmeldefrist überspitzt formalistisch sei. Er kam zum Schluss, die mit Verwirkungsfolge versehene Anmeldefrist sei sachlich nicht zu rechtfertigen und stelle einen überspitzten Formalismus dar. Daraufhin prüfte der Universitätsrat das Vorliegen entschuldbarer Gründe, die eine Wiederherstellung der Frist im konkreten Fall rechtfertigten. Er stellte fest, dass M.__ die Anmeldefrist selbstverschuldet verpasst habe und eine Wiederherstellung deshalb nicht möglich sei. Der Rekurs wurde bezüglich des Vorwurfs eines überspitzten Formalismus gutgeheissen, hinsichtlich der Wiederherstellung der Anmeldefrist jedoch abgewiesen.
M.__ (Beschwerdeführer) erhob gegen den Entscheid des Universitätsrates
(Vorinstanz) vom 9. Dezember 2019 durch seinen Rechtsvertreter mit Eingabe vom 27. Dezember 2019 erneut Beschwerde beim Verwaltungsgericht. Er stellte die Anträge, der Entscheid des Universitätsrates vom 9. Dezember 2019 sei unter Kosten- und Entschädigungsfolge aufzuheben und es sei festzustellen, dass die Bachelor-Arbeit des Beschwerdeführers rechtzeitig am 16. November 2015 eingereicht worden sei, sodass er zur Diplomierung im März 2016 hätte zugelassen werden können, dass die Zurückweisung der Bachelor-Arbeit zu Unrecht erfolgt und dem Beschwerdeführer die Diplomierung im März 2016 widerrechtlich verunmöglicht worden sei, dass die Frist zur Anmeldung der Bachelor-Arbeit mit Verwirkungsfolge einen überspitzten Formalismus darstelle und gegen die Verfassung verstosse und dass der Beschwerdeführer durch Nichtbeachtung der Anmeldefrist keine Rechtswidrigkeit begangen habe und ihn somit auch kein Verschulden treffe. Eventualiter sei die Sache zur Neufestsetzung der Kosten- und Entschädigungsfolgen an die Vorinstanz zurückzuweisen.
Die Vorinstanz ergänzte die Begründung ihres Entscheids mit Vernehmlassung vom 6. Februar 2020 und beantragte, die Beschwerde sei unter Kostenfolge zu Lasten des Beschwerdeführers abzuweisen. Der Beschwerdeführer äusserte sich dazu am 9. März 2020 und beantragte zusätzlich, es sei festzustellen, dass die Anmeldefrist für Bachelor-Arbeiten auch als Frist ohne Ausschlusswirkung einen überspitzten Formalismus darstelle und gegen die Verfassung verstosse. Die Vorinstanz verzichtete stillschweigend auf eine weitere Stellungnahme.
Auf die Ausführungen des Beschwerdeführers und der Vorinstanz zur Begründung ihrer Anträge sowie die Akten wird, soweit wesentlich, in den Erwägungen eingegangen.
Darüber zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:
Eintreten
Das Verwaltungsgericht ist zum Entscheid in der Sache zuständig (Art. 59bis Abs. 1 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege; sGS 951.1, VRP). Der Beschwerdeführer ist Adressat des angefochtenen Entscheids und hat gemäss Urteil B 2018/23 des Verwaltungsgerichts vom 25. Februar 2019 ein eigenes schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung. Er ist zur Ergreifung des Rechtsmittels legitimiert (Art. 64 in Verbindung mit Art. 45 Abs. 1 VRP). Die Beschwerde gegen den Entscheid der Vorinstanz vom 9. Dezember 2019 (versandt am 12. Dezember 2019) wurde mit Eingabe vom 27. Dezember 2019 rechtzeitig erhoben und erfüllt in formeller sowie inhaltlicher Hinsicht die gesetzlichen Anforderungen (Art. 64 in Verbindung mit Art. 47 Abs. 1 und Art. 48 Abs. 1 VRP). Auf die Beschwerde ist daher grundsätzlich einzutreten.
Hinsichtlich der Rechtsbegehren Ziffer 3 und Ziffer 4 ist fraglich, ob diese ausserhalb des Prozessgegenstands liegen. Im Laufe des Verfahrens kann der Prozessgegenstand grundsätzlich nur noch eingeschränkt, aber nicht mehr ausgeweitet oder geändert werden (Wiederkehr/Plüss, Praxis des öffentlichen Verfahrensrechts, Eine systematische Analyse der Rechtsprechung, Bern 2020, Rz. 3025). Letztlich kann diese Frage jedoch offen bleiben, da die erwähnten Begehren sinngemäss in den innerhalb des Prozessgegenstands liegenden Begehren mitenthalten sind.
Die Beschwerdefrist beträgt 14 Tage (Art. 64 in Verbindung mit Art. 47 Abs. 1 VRP). Für den Beginn, die Berechnung und die Einhaltung dieser Frist gelten sachgemäss die Vorschriften der Schweizerischen Zivilprozessordnung (SR 272, ZPO; Art. 64 in Verbindung mit Art. 30 Abs. 1 VRP). Fristen, die durch eine Mitteilung oder den Eintritt eines Ereignisses ausgelöst werden, beginnen am folgenden Tag zu laufen (Art. 142 Abs. 1 ZPO). Eingaben müssen spätestens am letzten Tag der Frist beim Gericht eingereicht oder zu dessen Handen der Schweizerischen Post oder einer schweizerischen diplomatischen oder konsularischen Vertretung übergeben werden (Art. 143 Abs. 1 ZPO). Gesetzliche und gerichtliche Fristen stehen insbesondere vom 18. Dezember bis und mit dem 2. Januar still (Art. 145 Abs. 1 lit. c ZPO). Der Entscheid der Vorinstanz wurde dem Beschwerdeführer am 12. Dezember 2019 versandt. Unter Berücksichtigung des Fristenstillstandes endete die 14-tägige Frist am 11. Januar 2020. Der Beschwerdeführer stellte das zusätzliche Rechtsbegehren Ziffer 7 (act. 12), wonach festzustellen sei, die Anmeldefrist für Bachelor-Arbeiten stelle auch als Frist ohne Ausschlusswirkung einen überspitzten Formalismus dar und verstosse gegen Art. 29 Abs. 1 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft (SR 101, BV), mit Schreiben vom 9. März 2020. Dieser Antrag wurde offensichtlich nach Ablauf der Beschwerdefrist eingereicht und ist verspätet. Der Beschwerdeführer macht geltend, neue Begehren seien zulässig, da sich das Beschwerdeverfahren sachgemäss nach den Vorschriften über den Rekurs (Art. 64 VRP) und ergänzend nach den Vorschriften über das Verfahren vor den Verwaltungsbehörden richte (Art. 64 in Verbindung mit Art. 58 Abs. 1 VRP). Er führt korrekt aus, im Rekursverfahren seien neue Begehren zulässig (Art. 46 Abs. 3 VRP) und im Verwaltungsverfahren seien sie bis zum Abschluss des Verfahrens zu berücksichtigen (Art. 19 VRP). Allerdings übersieht er den im Beschwerdeverfahren anwendbaren Art. 61 Abs. 3 VRP, wonach neue Begehren unzulässig sind. Neu ist ein Begehren, wenn im Verfahren vor Verwaltungsgericht eine gegenüber dem vorangegangenen Verfahren andere oder weitergehende Rechtsfolgebehauptung erhoben wird (VerwGE B 2015/290 vom 15. August 2017 E. 4.7; Looser/Looser-Herzog, in: Rizvi/Schindler/Cavelti [Hrsg.], Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege, Praxiskommentar, Zürich/St. Gallen 2020, N 12 zu Art. 61 VRP). Der Antrag vom 9. März 2020 war nicht Gegenstand des vorinstanzlichen Verfahrens. Es handelt sich um ein neues Begehren, das im Sinne von Art. 61 Abs. 3 VRP unzulässig ist. Folglich ist darauf nicht einzutreten.
Nicht mehr strittig ist, dass die Anmeldefrist für Bachelor-Arbeiten keine Verwirkungsfrist darstellt. Umstritten und zu beurteilen ist hingegen, ob die Vorinstanz zu Recht das Vorliegen entschuldbarer Gründe für das Verpassen und die Wiederherstellung der Anmeldefrist geprüft hat.
Parteivorbringen
Die Vorinstanz hat entschieden, dass die Formstrenge, mit welcher die verspätete Anmeldung einer Bachelor-Arbeit gehandhabt wird, überspitzt formalistisch sei. Solange die Universität St. Gallen die Termine für Anmeldung und Einreichung der Arbeiten nicht zusammenlege, müsse deshalb im Einzelfall geprüft werden, ob für das Verpassen der Frist entschuldbare Gründe vorlägen und die Frist wiederherzustellen sei. In der Vernehmlassung vom 6. Februar 2020 (act. 7) ergänzte die Vorinstanz die Begründung ihres Entscheids dahingehend, dass es der Universitätsleitung obliege, die Organisation der Kurse und der Examina, einschliesslich der Modalitäten der Zulassung, zu regeln. Die Vorinstanz könne der Universität daher nicht verbindlich vorschreiben, die Termine für Anmeldung und Einreichung der Bachelor-Arbeiten zusammenzulegen.
Der Beschwerdeführer rügt im Wesentlichen, der Entscheid der Vorinstanz verstosse gegen anwendbares Recht und sei willkürlich, weil die Vorinstanz die für Verwirkungsfristen vorgesehene Rechtsfolge – das Vorliegen entschuldbarer Gründe und die Fristwiederherstellung – anwende. Damit behandle sie die Anmeldefrist, als wäre sie rechtmässig. Dem sei aber gerade nicht so. Schliesslich habe die Vorinstanz selber festgestellt, eine Anmeldefrist mit Verwirkungsfolge sei überspitzt formalistisch und damit verfassungswidrig. Eine rechtswidrige Frist dürfe keine Wirkung entfalten. Das Nichtbeachten bzw. Nichteinhalten einer rechtswidrigen Frist könne dem Beschwerdeführer nicht zum Vorwurf gemacht werden. Er habe sich vielmehr rechtmässig verhalten. Mangels rechtswidrigen Verhaltens bestehe für Abklärungen zum Verschulden von Vornherein kein Raum. Dies entspreche auch der bundesgerichtlichen Praxis. Die Vorinstanz verhalte sich widersprüchlich, wenn sie die Anmeldefrist für Bachelor-Arbeiten als rechtswidrig qualifiziere, ihr dann aber doch Wirkung zukommen lasse. Bei der Anmeldefrist könne es sich nur um eine reine Ordnungsfrist handeln, deren Verpassen keine nachteiligen Folgen nach sich ziehe.
Rechtliches und Würdigung
Wie die Vorinstanz in der Vernehmlassung korrekt festhält, verfügt die Universität St. Gallen über eigene Rechtspersönlichkeit und das Recht zur Selbstverwaltung (Art. 1 Abs. 2 des Gesetzes über die Universität St. Gallen; sGS 217.11, UG). Die Zulassung von Studenten zu Lehrveranstaltungen und zu Prüfungen ist in den Studien- und Prüfungsvorschriften geregelt (Art. 32 UG). Warum die Vorinstanz nicht befugt sein soll, der Universität verbindlich vorzuschreiben, diese habe die Termine für die Anmeldung und Einreichung der Bachelor-Arbeiten zusammenzulegen, ist nicht ersichtlich. Schliesslich ist die Vorinstanz oberstes Organ der Universität und insbesondere zum Erlass der Prüfungsvorschriften berechtigt (Art. 8 Abs. 1 und Art. 9 Abs. 1 lit. a UG). Dazu gehört namentlich die Organisation der Kurse und der Examina, einschliesslich der Modalitäten der Zulassung inklusive der Bachelor-Arbeiten als notwendiger Bestandteil des Bachelor-Abschlusses. Im Zusammenhang mit der Ausarbeitung wissenschaftlicher Arbeiten ist ein zweistufiger Prozess mit vorgängiger Anmeldung und anschliessender Einreichung vorgesehen. Gemäss den Ausführungen des stellvertretenden Studiensekretärs (act. 11a/1) diente dieser Prozess ursprünglich mehreren Zwecken: Zunächst sollte damit sichergestellt werden, dass die Studierenden ihre Arbeit bei einem zu deren Abnahme berechtigten Referierenden schrieben und die maximale Frist für die Bearbeitung einhielten. Sodann ermöglichte die vorgelagerte Anmeldung ein Monitoring der Anzahl offener Arbeiten. In der Zwischenzeit habe sich jedoch die Praxis entwickelt, dass die Studierenden ohne Registrierung mit der Ausarbeitung begännen und die Arbeit erst am Tag der Einreichung anmeldeten. Dieses unübliche Vorgehen sei vom ehemaligen Studiensekretär als zulässig erklärt worden. Die Vorinstanz führt aus, eine Anmeldung verschaffe den Studierenden kein Exklusivrecht an der Bearbeitung des registrierten Themas. Veränderungen seien auch im Anschluss daran noch möglich. Gesamthaft sei somit kein vernünftiger Zweck erkennbar, die Anmeldefrist für Bachelor-Arbeiten als Ausschlussfrist zu qualifizieren. An der Sitzung vom 5. Mai 2015 habe das Rektorat die Abschaffung der Registrierungs- und Abgabefristen diskutiert, sich aber dagegen entschieden. Der aktuell gültige Zweiphasenprozess schaffe gerade auch für die Dozierenden die grösstmögliche Klarheit, weshalb daran festgehalten werde. Dies ist grundsätzlich nicht zu beanstanden, solange, wie die Vorinstanz richtig festhält, die Anmeldefrist nicht als Verwirkungsfrist gehandhabt wird.
Verwirkung ist anzunehmen, wenn aus Gründen der Rechtssicherheit oder der Verwaltungstechnik die Rechtsbeziehungen nach Ablauf einer bestimmten Frist endgültig festgelegt werden müssen (BGer 2C_756/2010 vom 19. Januar 2011 E. 3.2.2 mit Hinweis auf BGE 125 V 262 E. 5a). Handelt der Berechtigte bzw. Verpflichtete nicht innerhalb der vorgesehenen Frist, führt dies zum Untergang seines Rechts. Das Korrektiv der Fristwiederherstellung bezweckt, die eingetretenen nachteiligen Folgen für den Säumigen abzuwenden, sofern dieser unverschuldeterweise davon abgehalten worden ist, eine Handlung fristgerecht vorzunehmen (BGer 2C_699/2012 vom 22. Oktober 2012 E. 2; U.P. Cavelti, in: Rizvi/Schindler/Cavelti, a.a.O., N 170 zu Art. 30-30ter VRP). Von den Verwirkungsfristen zu unterscheiden sind insbesondere die Ordnungsfristen. Sie stellen reine Ordnungsvorschriften dar, die den geordneten Verfahrensgang gewährleisten sollen. Die Nichteinhaltung einer Ordnungsfrist zieht keine direkten Rechtsfolgen nach sich (BGE 136 V 351 E. 8.4). Die Verfahrenshandlung kann auch nach Fristablauf noch vorgenommen werden, soweit und solange der geordnete Verfahrensgang dadurch nicht beeinträchtigt wird.
Es reicht nicht, wenn die Vorinstanz lediglich festhält, die Handhabung der Anmeldefrist als Verwirkungsfrist sei verfassungswidrig. Wird der Anmeldefrist die Verwirkungsfolge abgesprochen, darf die Vorinstanz sie auch nicht als Verwirkungsfrist behandeln. Dies tut sie aber, wenn sie bei deren Verpassen das Vorliegen entschuldbarer Gründe und die Wiederherstellung prüft. Eine Frist ohne Verwirkungsfolge zeitigt keine negativen Konsequenzen für den Säumigen. Deren Verpassen bleibt vielmehr folgenlos, und die Handlung kann auch nach Ablauf der Frist noch vorgenommen werden. Vorliegend ist unbestritten, dass der Anmeldefrist keine Verwirkungsfolge zukommt. Fehlt es daran, gibt es auch kein Recht, das nach deren Ablauf untergehen könnte. Daher stellen sich weder die Frage nach entschuldbaren Gründen für das Verpassen noch jene nach einer Wiederherstellung der Anmeldefrist. Es spielt keine Rolle, ob die Anmeldung vor oder nach Ablauf des festgesetzten Termins vorgenommen wird. Das Verfahren wird dadurch nicht beeinflusst. Dem Beschwerdeführer ist insoweit beizupflichten, als dass es sich bei der Frist zur Anmeldung der Bachelor-Arbeit höchstens um eine Ordnungsfrist handeln kann.
Der Beschwerdeführer hat seine Bachelor-Arbeit am 16. November 2015 bei der Studienadministration eingereicht. Der für „Winter 2015” festgesetzte Termin für die Einreichung war gemäss Ziff. 1.2 der Terminübersicht Bachelor- und Master-Arbeiten (act. 9a/2) der 16. November 2015. Die Einreichung erfolgte damit rechtzeitig. Die Studienadministration wäre verpflichtet gewesen, die Bachelor-Arbeit entgegenzunehmen. Durch die Verweigerung der Annahme hat sie dem Beschwerdeführer die Diplomierung im März 2016 zu Unrecht verunmöglicht.
Zusammenfassung
Zusammenfassend ergibt sich, dass die Beschwerde, soweit darauf einzutreten ist, gutzuheissen und der angefochtene Entscheid vom 9. Dezember 2019 aufzuheben ist, soweit damit der Rekurs teilweise abgewiesen wurde. Es ist festzustellen, dass der Beschwerdeführer die Bachelor-Arbeit zum Thema „…” am 16. November 2015 rechtzeitig eingereicht hat. Die in Ziffer 3 beantragte Feststellung, die Bachelor-Arbeit sei zu Unrecht zurückgewiesen und die Diplomierung des Beschwerdeführers im März 2016 widerrechtlich verunmöglicht worden, erübrigt sich damit. Gleiches gilt für die in Ziffer 4 beantragte Feststellung, die Anmeldefrist für Bachelor-Arbeiten als Verwirkungsfrist zu behandeln, sei überspitzt formalistisch. Die Aufhebung des Entscheids der Vorinstanz führt hingegen entsprechend Ziffer 5 des Antrags dazu, dass von Amtes wegen auch über die Kosten der vorinstanzlichen Verfahren zu befinden ist (vgl. R. Hirt, Die Regelung der Kosten nach st. gallischem Verwaltungsrechtspflegegesetz, St. Gallen 2004, S. 103).
Kosten
Rekursverfahren
Die vorinstanzliche Kostenregelung sah vor, dass die Verfahrensbeteiligten die amtlichen Kosten der Rekursverfahren von CHF 1'750 je zur Hälfte zu tragen hätten, wobei die vom Beschwerdeführer geleisteten Kostenvorschüsse von CHF 1'750 zu berücksichtigen seien. Aufgrund der Gutheissung der Beschwerde hat die Universität St. Gallen die Kosten von CHF 1'750 für die vorinstanzlichen Verfahren vollumfänglich zu tragen. Auf die Erhebung ist zu verzichten (Art. 95 Abs. 3 VRP).
Der Beschwerdeführer hat Anspruch auf Entschädigung der ausseramtlichen Kosten (Art. 98 Abs. 2 in Verbindung mit Art. 98bis VRP). Da sein Rechtsvertreter keine Kostennote eingereicht hat, ist diese nach Ermessen festzulegen (vgl. Art. 30 lit. b Ziff. 1 und Art. 31 Abs. 1 und 2 des Anwaltsgesetzes; sGS 963.70, AnwG, sowie Art. 6 und Art. 19 der Honorarordnung; sGS 963.75, HonO). Eine Entschädigung von CHF 3'000 für die Rekursverfahren erscheint angemessen (Art. 22 Abs. 1 lit. a HonO). Hinzu kommen pauschale Barauslagen in der Höhe von CHF 120 (vier Prozent von CHF 3'000 im Sinne von Art. 28bis Abs. 1 HonO). Mangels entsprechenden Antrags in der Beschwerde erfolgt die Entschädigung ohne Berücksichtigung der Mehrwertsteuer (vgl. Art. 29 Abs. 1 HonO).
Beschwerdeverfahren
Dem Verfahrensausgang entsprechend sind die amtlichen Kosten des Beschwerdeverfahrens der Universität St. Gallen aufzuerlegen (Art. 95 Abs. 1 VRP). Eine Entscheidgebühr von CHF 2'000 für das Beschwerdeverfahren erscheint angemessen (Art. 7 Abs. 1 Ziff. 222 der Gerichtskostenverordnung; sGS 941.12). Auf die Erhebung ist zu verzichten (Art. 95 Abs. 3 VRP). Der geleistete Kostenvorschuss in der Höhe von CHF 2'000 ist dem Beschwerdeführer zurückzuerstatten.
Der Beschwerdeführer hat im Beschwerdeverfahren obsiegt, weshalb ihn die Universität St. Gallen ausseramtlich zu entschädigen hat (Art. 98 Abs. 1 VRP und Art. 98bis VRP). Mangels eingereichter Kostennote ist die Entschädigung wiederum nach Ermessen festzulegen (vgl. Art. 30 lit. b Ziff. 1 und Art. 31 Abs. 1 und 2 AnwG sowie Art. 6 und Art. 19 HonO). Eine Entschädigung von CHF 2'500 für das Beschwerdeverfahren erscheint angemessen (Art. 22 Abs. 1 lit. b HonO). Hinzu kommen pauschale Barauslagen in der Höhe von CHF 100 (vier Prozent von CHF 2'500 im Sinne von Art. 28bis Abs. 1 HonO). Da auch hier ein entsprechender Antrag fehlt, erfolgt die Entschädigung ohne Berücksichtigung der Mehrwertsteuer (vgl. Art. 29 Abs. 1 HonO).
Demnach erkennt das Verwaltungsgericht auf dem Zirkulationsweg zu Recht: