Entscheid vom 19. März 2020
Besetzung
Abteilungspräsident Zürn; Verwaltungsrichterin Bietenharder, Verwaltungsrichter Engeler; Gerichtsschreiberin Blanc Gähwiler
Verfahrensbeteiligte
A.__,
Beschwerdeführer,
gegen
Departement des Innern des Kantons St. Gallen, Regierungsgebäude, 9001 St. Gallen,
Vorinstanz,
und
Politische Gemeinde X.__,
Beschwerdegegnerin,
Gegenstand
Sozialhilfe (Beschluss-Nr. 2019-354)
Das Verwaltungsgericht stellt fest:
A., Jahrgang 1970, wird seit dem 1. September 2013 vom Sozialamt X. finanziell unterstützt. Der Auflage, an einem vorerst auf den Zeitraum vom 20. Juli bis 31. Oktober 2015 befristeten Arbeitsintegrationsprogramm des Vereins Q.__ (Q.) teilzunehmen, widersetzte er sich (Verfügung des Sozialamtes vom 25. Juni 2015). Nachdem das Verwaltungsgericht mit Entscheid B 2016/133 vom 18. Oktober 2017 die Zumutbarkeit seiner Teilnahme am Programm bestätigt hatte, lud ihn der Q. zu einem Erstgespräch ein, welchem er indes unentschuldigt fernblieb. Nachdem er auch einer zweiten Aufforderung zum Gespräch unentschuldigt nicht Folge geleistet hatte, stellte das Sozialamt die Sozialhilfeleistungen mit Verfügung vom 15. Januar 2018 ein. Es beschloss weiter, die Ausrichtung der finanziellen Nothilfe an die Bedingung zu knüpfen, dass er am Arbeitsintegrationsprogramm teilnehme, und entzog einem allfälligen Rekurs die aufschiebende Wirkung. Den dagegen geführten Rekurs wies der Stadtrat der Politischen Gemeinde X.__ mit Beschluss vom 19. Februar 2018 ab, soweit er darauf eintrat. Das Departement des Innern des Kantons St. Gallen hiess den hiergegen eingereichten Rekurs mit Entscheid vom 14. November 2018 demgegenüber insoweit gut, als es unter Aufhebung des Beschlusses des Stadtrats vom 19. Februar 2018 die Sache direkt an das Sozialamt zurückwies, damit dieses die Höhe der A.__ seit 20. Januar 2018 zustehenden Sozialhilfeleistungen im Sinne der departementalen Erwägungen prüfe und ihm den dementsprechend zustehenden Betrag nachzahle. Es erkannte, dass die teilweise Einstellung der finanziellen Unterstützung im Betrag des durch die Teilnahme am Programm erzielbaren Nothilfebetrags zulässig sei. Sowohl das Verwaltungsgericht als auch das Bundesgericht wiesen die von A.__ dagegen erhobenen Rechtsmittel mit Entscheid vom 28. Mai 2019 (VerwGE B 2018/245) bzw. Urteil vom 19. August 2019 ab (BGer 8C_451/2019).
Mit Verfügung vom 24. Mai 2019 erteilte das Sozialamt X.__ A.__ unter anderem die Auflagen (Ziffer 1), sich sofort beim RAV zur Arbeitsvermittlung anzumelden und dem Sozialamt X.__ unverzüglich und unaufgefordert eine schriftliche Bestätigung zuzustellen, den vereinbarten Termin für das Erstgespräch sowie jeden folgenden Beratungstermin wahrzunehmen und den Weisungen des RAV zur Erbringung der persönlichen Arbeitsbemühungen sowie auch anderen Weisungen (Teilnahme Kurse und Integrationsprogramme) Folge zu leisten (lit. a). Ferner verlangte es von A., sich sofort intensiv um eine Arbeitsstelle zu bemühen und monatlich mindestens 10 konkrete (schriftliche) Stellenbewerbungen dem Sozialamt X. jeweils zum Monatsende unaufgefordert nachzuweisen, inkl. Stelleninserate, Bewerbungsschreiben, Lebenslauf und Absageschreiben. Aus den Unterlagen müsse hervorgehen, wann er sich bei welchem Arbeitgeber für welche Funktion resp. Tätigkeit beworben habe, wie der aktuelle Stand der Bewerbung sei und wen das Sozialamt zwecks allfälliger Rückfragen beim entsprechenden Arbeitgeber kontaktieren könne (lit. b); für den Fall, dass eine Arbeitsunfähigkeit geltend gemacht werde, seien die behandelnden Ärzte gegenüber dem Sozialamt X.__ vom Arztgeheimnis zu entbinden. Das Sozialamt X.__ behalte sich diesfalls eine vertrauensärztliche Untersuchung ausdrücklich vor (lit. e); dem Sozialamt und allen anderen involvierten Stellen seien die persönliche Telefonnummer bekannt zu geben oder, falls kein Telefon vorhanden sei, habe er sich bis spätestens 14. Juni 2019 ein kostengünstiges Gerät anzuschaffen (lit. f). In Ziffer 2 der Verfügung drohte das Sozialamt X.__ A.__ für den Fall der Nichtbefolgung der Auflagen die Kürzung der wirtschaftlichen Sozialhilfe im Umfang von bis zu 30 % des Grundbedarfs für die Dauer bis zu 12 Monaten bzw. im Wiederholungsfall die teilweise oder ganze Einstellung der Sozialhilfeleistungen an. Gleichzeitig erklärte das Sozialamt X.__ die Verfügung als sofort vollstreckbar und entzog einem allfälligen dagegen gerichteten Rekurs die aufschiebende Wirkung (Ziffer 3). Den dagegen erhobenen Rekurs wies der Stadtrat der Politischen Gemeinde X.__ mit Entscheid vom 5. August 2019 ab, soweit er darauf eintrat. Gleichzeitig entzog er einem allfälligen Rekurs die aufschiebende Wirkung.
Mit Verfügung vom 14. August 2019 kürzte das Sozialamt X.__ A.__ die Sozialhilfeleistungen mit Wirkung ab dem 1. September 2019 für die Dauer von drei Monaten um 30 % des Grundbedarfs. Es forderte ihn zudem auf, die verschiedenen ihm auferlegten Auflagen und Bedingungen ab sofort lückenlos zu erfüllen; alles unter der Androhung einer weiteren Kürzung oder gar der Einstellung der finanziellen Sozialhilfe bei Nichtbefolgung der Auflagen. Der Stadtrat der Politischen Gemeinde X.__ wies mit Beschluss vom 21. Oktober 2019 den gegen die Verfügung vom 14. August 2019 erhobenen Rekurs ab und entzog einem allfälligen Rekurs die aufschiebende Wirkung. Ein dagegen erhobener Rekurs ist beim Departement des Innern nach wie vor hängig.
Mit Eingabe vom 2. September 2019 (Datum der Postaufgabe) erhob A.__ gegen den Entscheid des Stadtrats vom 5. August 2019 Rekurs beim Departement des Innern. Das Departement hiess den Rekurs mit Entscheid vom 29. November 2019 teilweise gut und hob den angefochtenen Entscheid des Stadtrats der Politischen Gemeinde X.__ insoweit auf, als dass es Ziffer 1 lit. e des Rechtsspruchs der Verfügung des Sozialamts X.__ vom 24. Mai 2019 vollständig aufhob und Ziffer 1 lit. f insoweit abänderte, als dass A.__ die Auflage erteilt wurde, dem Sozialamt X.__ und dem RAV die persönliche Telefonnummer bekannt zu geben, und falls kein Telefon vorhanden ist, sich bis spätestens 6. Januar 2020 ein kostengünstiges Gerät anzuschaffen. Im Übrigen wies das Departement des Innern den Rekurs ab. Gleichzeitig entzog es einer allfälligen Beschwerde die aufschiebende Wirkung.
Mit Eingabe vom 23. Dezember 2019 (Datum der Postaufgabe) erhob A.__ (Beschwerdeführer) gegen den Entscheid des Departements des Innern (Vorinstanz) vom 29. November 2019 Beschwerde beim Verwaltungsgericht mit den sinngemässen Anträgen, unter Gewährung der unentgeltlichen Rechtspflege sei der angefochtene Entscheid insofern aufzuheben, als damit die Auflagen im Zusammenhang mit der Anmeldung beim RAV (Ziffer 1 lit. a der Verfügung des Sozialamts), dem monatlichen Nachweis der Arbeitsbemühungen (Ziffer 1 lit. b), der Entbindung vom Arztgeheimnis (Ziffer 1 lit. e) und der Anschaffung eines Mobiltelefons (Ziffer 1 lit. f) bestätigt worden seien. Gleichzeitig ersuchte er um Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung. Die Vorinstanz und die Politische Gemeinde X.__ (Beschwerdegegnerin) beantragten in ihren Vernehmlassungen vom 15. Januar 2020 bzw. 22. Januar 2020 die Abweisung sowohl des Gesuchs um Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung als auch der Beschwerde, wobei sie zur Begründung im Wesentlichen auf den angefochtenen Entscheid verwiesen. Mit Eingabe vom 14. Februar 2020 behielt der Beschwerdeführer das letzte Wort.
Auf die Vorbringen der Verfahrensbeteiligten, den angefochtenen Entscheid und die Akten ist – soweit notwendig – in den nachstehenden Erwägungen einzugehen.
Darüber zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:
Die Eintretensvoraussetzungen sind von Amtes wegen zu prüfen. Die sachliche Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts ist gegeben (Art. 59bis Abs. 1 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege; sGS 951.1, VRP). Die Beschwerde wurde mit Eingabe vom 23. Dezember 2019 (Datum der Postaufgabe) rechtzeitig erhoben und erfüllt in formeller und inhaltlicher Hinsicht die gesetzlichen Anforderungen (Art. 64 in Verbindung mit Art. 47 Abs. 1 und Art. 48 Abs. 1 VRP).
Zu prüfen ist zunächst, ob es sich bei der Anordnung der strittigen Auflagen um einen End- oder Zwischenentscheid handelt. Diese Unterscheidung ist wesentlich im Rahmen des Rechtsmittelverfahrens, da Zwischenentscheide nur ausnahmsweise in Rechtskraft erwachsen und in der Regel die Möglichkeit besteht, diese im Rahmen des Endentscheids anzufechten.
Eine Verfügung, welche der Sozialhilfe beziehenden Person (Verhaltes-)Pflichten auferlegt, beeinflusst ihre rechtliche Situation und kann in ihre Grundrechte (z.B. persönliche Freiheit) eingreifen. Eine Auflage oder Weisung ist nun einerseits ein erster, notwendiger Schritt im Rahmen einer allfällig drohenden Leistungskürzung. Die Sozialhilfe beziehende Person kann deshalb ein schutzwürdiges Interesse haben, bereits die ihr auferlegte (Verhaltens-) Pflicht umgehend anfechten zu können und nicht die nachfolgende leistungskürzende Verfügung abwarten zu müssen. Andererseits ist der Schutz der Grundrechte praxisgemäss derart fundamental, dass eine Verwirkung des Anfechtungsrechts nicht leichthin anzunehmen ist und der betroffenen Person auch daher eine globale Einschätzung ihrer persönlichen Situation in Kenntnis der gesamten Umstände (d.h. einschliesslich der konkreten negativen Sanktionen bei Nichtbefolgung einer ihr auferlegten Auflage oder Weisung) möglich sein muss. Sozialhilferechtliche Auflagen sind dementsprechend als Zwischenverfügung zu bezeichnen. Dies umso mehr, als sie das Verfahren nicht beenden, sondern lediglich einen unverzichtbaren ersten Schritt im Rahmen des widrigenfalls auf Reduktion der Sozialhilfeleistungen eingeleiteten Verfahrens darstellen. Die konkreten Festlegungen der Weisungen und Auflagen einerseits und die betragsmässige Kürzung der Sozialhilfe bei deren Nichtbefolgung andererseits stehen denn auch in einem sehr engen inneren Zusammenhang. Für die rechtsuchende Person ist die Beurteilung der Verhältnismässigkeit einer Auflage und der angedrohten Sanktion a priori schwierig zu beurteilen. Sie soll insbesondere auch nicht dazu verhalten werden, Auflagen als solche zum vornherein, gleichsam auf Vorrat, anzufechten. Vielmehr soll der Schwerpunkt ihrer Bemühungen auf dem Bestreben, die Auflage oder Weisung erfüllen zu können, liegen. Es sprechen daher auch gewichtige materielle Überlegungen in Fällen wie dem vorliegenden für die Lösung, derartige Weisungen und Auflagen als Zwischenentscheide und nicht als selbstständige (materielle) Verfügung zu betrachten (BGer 8C_893/2017 vom 22. Februar 2018 E. 1.3.1 mit Hinweis auf BGer 8C_871/2011 vom 13. Juni 2012 E. 4.3.4 f. und Ursprung/Riedi Hunold, Verfahrensgrundsätze und Grundrechtsbeschränkungen in der Sozialhilfe, in: ZBl 116/2015 S. 413 f.).
Die streitige Verfügung vom 24. Mai 2019 stellt demnach einen ersten Schritt im Verfahren bezüglich der widrigenfalls angedrohten Kürzung der wirtschaftlichen Sozialhilfe im Umfang von bis zu 30 % des Grundbedarfs für die Dauer bis zu zwölf Monaten bzw. im Wiederholungsfall der teilweisen oder ganzen Einstellung der Sozialhilfeleistungen dar. Entsprechend ist sie als Zwischenverfügung zu werten, auch wenn sie nicht als solche bezeichnet ist. Im Rahmen einer selbständigen Verfügung wird erst in einem zweiten, nachfolgenden Schritt materiell über die Höhe einer Kürzung bzw. gar der angedrohten Einstellung der Sozialhilfe zu entscheiden sein; je nachdem ob der Beschwerdeführer die verschiedenen, ihm auferlegten Auflagen befolgt oder nicht (vgl. BGer 8C_893/2017 vom 22. Februar 2018 E. 1.3.2). Das Sozialamt hat denn auch mittlerweile mit selbständiger Verfügung vom 14. August 2019 die Sozialhilfeleistungen des Beschwerdeführers für die Dauer von drei Monaten um 30 % des Grundbedarfs gekürzt. Die Beschwerdegegnerin hat den dagegen erhobenen Rekurs mit Beschluss vom 21. Oktober 2019 abgewiesen und einem allfälligen Rekurs dagegen die aufschiebende Wirkung entzogen. Der gegen diesen Beschluss bei der Vorinstanz eingereichte Rekurs ist noch hängig. Die sich dort stellenden Fragen sind jedoch nicht Gegenstand des vorliegenden Verfahrens.
Im Lichte des oben Dargelegten bleibt zu prüfen, ob der im Streit liegende Zwischenentscheid, mit welchem dem Beschwerdeführer verschiedene Auflagen und Weisungen sozialhilferechtlicher Natur auferlegt worden sind, einen nicht wiedergutzumachenden Nachteil zur Folge hat. Nur wenn dies zu bejahen wäre, könnte auf die Beschwerde eingetreten. Verneinendenfalls wäre die vorliegende Beschwerde mit einem Nichteintretensentscheid zu erledigen.
Nach Art. 29a der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft (SR 101, BV) hat jede Person bei Rechtsstreitigkeiten Anspruch auf Beurteilung durch eine richterliche Behörde. Bund und Kantone können durch Gesetz die richterliche Beurteilung in Ausnahmefällen ausschliessen. Aus Art. 29a BV fliesst ein Anspruch auf Überprüfung der Rechtsmässigkeit sozialhilferechtlicher Auflagen und Weisungen durch eine richterliche Behörde. Vorliegend streitig ist allerdings nicht die grundsätzliche Überprüfbarkeit der Anordnung, sondern die Frage, ob die Anfechtung angeordneter Auflagen und Weisungen zwingend sofort möglich sein muss, oder ob die betroffene Person ohne irreparablen Nachteil auf die Anfechtung des Endentscheides, hier der konkret bemessenen Sanktionierung der Nichtbefolgung der Auflage oder der Weisung, verwiesen werden kann. Bei sozialhilferechtlichen Auflagen oder Weisungen wie den vorliegend zu beurteilenden sind keine Gründe erkennbar, welche eine sofortige Anfechtbarkeit als zwingend erscheinen lassen würden. Ob eine bestimmte Auflage oder Weisung rechtmässig ist, kann vom Gericht bei der Überprüfung des Endentscheides vertiefter und angemessener beurteilt werden als es bei einer sofortigen Anfechtung des Zwischenentscheides der Fall ist. Zwar ist nicht zu verkennen, dass der überwiegende Teil der von einer angedrohten Sanktion betroffenen Personen in einer schwierigen finanziellen Situation steht, welche bereits durch eine verzögerte Auszahlung der diesen Personen zustehenden Leistungen noch verschärft wird. Zur Linderung dieser Situation ist es indessen nicht notwendig, eine sofortige Anfechtung der Anordnung zuzulassen. Vielmehr ist dieser Aspekt bei der Frage, ob einer Beschwerde gegen die Sanktionierung – mithin gegen den Endentscheid – aufschiebende Wirkung zukommt (was der Regel entspricht) oder diese entzogen werden soll, mitzuberücksichtigen (vgl. dazu im Zusammenhang mit einer abstrakten Normenkontrolle ausführlich BGer 8C_152/2019 vom 14. Januar 2020 E. 5, insb. 5.4.3-5.4.4, mit weiteren Hinweisen, zur Publikation vorgesehen). Bereits aus dieser Sicht betrachtet ist die selbständige Anfechtbarkeit von (sozialhilferechtlichen) Zwischenverfügungen wie der vorliegenden in der Regel wohl zu verneinen.
Das VRP seinerseits sieht vor, dass gewisse Zwischenverfügungen anfechtbar sind (so unter anderem Art. 7bis Abs. 3, Art. 59 Abs. 2, Art. 59bis Abs. 3, Art. 60 VRP). Andere Zwischenverfügungen sind dagegen in der Regel nicht selbständig anfechtbar. Die Begründung des kantonalen Gesetzgebers für diese Regelung lag darin, dass durch die Anfechtung von Zwischenverfügungen das Verfahren stark in die Länge gezogen werden könnte. Ohne gesetzliche Regelung sollte die Anfechtung von Zwischenentscheiden jedoch analog der bundesrechtlichen Regelung dann zulässig sein, wenn solche Entscheide einen nicht wiedergutzumachenden Nachteil bewirken (so bereits Cavelti/Vögeli, Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kanton St. Gallen – dargestellt an den Verfahren vor dem Verwaltungsgericht, 2. Aufl. 2003, Rz. 565; vgl. auch R. Widmer, in: Rizvi/Schindler/Cavelti [Hrsg.], Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege, Praxiskommentar, Zürich/St. Gallen 2020, N 14 zu Art. 20 VRP). Nur in jenen Fällen, in denen durch eine Auflage oder eine Weisung ein nicht wiedergutzumachender Nachteil im Sinn von Art. 93 Abs. 1 lit. a des Bundesgesetzes über das Bundesgericht (SR 173.110, Bundesgerichtsgesetz, BGG) droht, muss gestützt auf den Grundsatz der Verfahrenseinheit (Art. 111 BGG) deren sofortige Anfechtung auch vor kantonalem Gericht möglich sein (BGer 8C_152/2019 vom 14. Januar 2020 E. 5.4.5). Ein solcher Fall kann in der vorliegend zu beurteilenden Konstellation indes aber nicht erblickt werden.
Der Beschwerdeführer macht in seiner Beschwerde keinerlei Ausführungen dazu – und für das Gericht ist aufgrund der Aktenlage und der Vorbringen der weiteren Verfahrensbeteiligten auch nichts Entsprechendes ersichtlich – dass und inwiefern er einen nicht wiedergutzumachenden Nachteil erleiden würde, wenn die ihm auferlegten Auflagen und Weisungen erst bei der Prüfung der konkret bemessenen Kürzung oder gar der Einstellung der Sozialhilfeleistungen gerichtlich überprüft werden. Im Gegenteil, sind die Ausführungen der Vorinstanz, wonach die dem Beschwerdeführer durch das Sozialamt erteilten Auflagen – Anmeldung beim RAV, Wahrnehmen der Beratungstermine, Befolgen der Weisungen des RAV (Ziffer 1 lit. a des Rechtsspruchs der Verfügung des Sozialamts vom 24. Mai 2019), monatlicher Nachweis der Arbeitsbemühungen mittels mindestens zehn Stellenbewerbungen (Ziffer 1 lit. b), Bekanntgabe der persönlichen Telefonnummer bzw. Anschaffung eines kostengünstigen Geräts (Ziffer 1 lit. f) – bestätigt wurden, im Rahmen einer summarischen Würdigung betrachtet, nicht zu beanstanden, zumal sie als in sich schlüssig begründet und nachvollziehbar erscheinen. Die vom Beschwerdeführer dagegen vorgebrachten Einwände vermögen jedenfalls bei einer summarischen Prüfung nicht zu überzeugen. Erleidet der Beschwerdeführer keinen nicht wiedergutzumachenden Nachteil, erweist sich die Beschwerdeverfahren zugrundeliegenden Zwischenverfügung dementsprechend als nicht selbständig anfechtbar. Auf die Beschwerde kann daher nicht eingetreten werden. Daraus folgt, dass die Vorinstanz zu Unrecht auf den Rekurs eingetreten ist, weshalb der angefochtene Entscheid der Vorinstanz vom 29. November 2019 aufzuheben ist, unter Bestätigung des Rekursentscheides der Beschwerdegegnerin vom 5. August 2019 und der diesem zugrundeliegenden Verfügung vom 24. Mai 2019. Sofern der Beschwerdeführer der Auflage, sich bis spätestens 14. Juni 2019 ein kostengünstiges Gerät anzuschaffen, falls kein Telefon vorhanden sei, zufolge Entzugs der aufschiebenden Wirkung nicht bereits nachgekommen ist, wird die Beschwerdegegnerin gut daran tun, ihm hierfür eine neue Frist anzusetzen.
Bei diesem Verfahrensausgang wird ein Entscheid über das vom Beschwerdeführer gestellte Gesuch um Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung obsolet. Das Gesuch kann daher zufolge Gegenstandslosigkeit abgeschrieben werden.
Bei diesem Verfahrensausgang sind dem Beschwerdeführer die amtlichen Kosten des Beschwerdeverfahrens aufzuerlegen (Art. 95 Ab. 1 VRP). Eine Entscheidgebühr von CHF 500 ist angemessen (Art. 7 Ziff. 222 der Gerichtskostenverordnung, sGS 941.12). Auf die Erhebung der amtlichen Kosten ist angesichts der ausgewiesenen prozessualen Bedürftigkeit des Beschwerdeführers in Anwendung von Art. 97 VRP ausnahmsweise zu verzichten. Das von ihm im vorliegenden Beschwerdeverfahren sinngemäss gestellte Gesuch um Gewährung der unentgeltlichen Rechtspflege wird damit im Sinne eines Verzichts auf die Erhebung amtlicher Kosten gegenstandslos und kann als erledigt abgeschrieben werden.
Es sind keine ausseramtlichen Kosten zuzusprechen (Art. 98 Abs. 1 und Art. 98bis VRP). Der Beschwerdegegnerin steht kein Kostenersatz zu (vgl. VerwGE B 2019/117 vom 19. Dezember 2019 E. 5.3, VerwGE B 2017/59 vom 23. März 2018 E. 7, R. Hirt, Die Regelung der Kosten nach st. gallischem Verwaltungsrechtspflegegesetz, St. Gallen 2004, S. 176 ff., A. Linder, in: Rizvi/Schindler/Cavelti [Hrsg.], a.a.O., N 20 zu Art. 98bis VRP).
Demnach verfügt der Abteilungspräsident zu Recht:
Demnach erkennt das Verwaltungsgericht auf dem Zirkulationsweg zu Recht: