Entscheid vom 9. August 2020
Besetzung
Abteilungspräsident Eugster; Verwaltungsrichterin Bietenharder, Verwaltungsrichter Engeler; Gerichtsschreiberin Schambeck
Verfahrensbeteiligte
X.__,
Beschwerdeführer,
vertreten durch Rechtsanwalt lic. iur. Daniel Kaiser, Staatsstrasse 153, Postfach 315, 9463 Oberriet SG,
gegen
Verwaltungsrekurskommission des Kantons St. Gallen, Unterstrasse 28, 9001 St. Gallen,
Vorinstanz,
und
Strassenverkehrs- und Schifffahrtsamt, Frongartenstrasse 5, 9001 St. Gallen,
Beschwerdegegner,
Gegenstand
Führerausweisentzug (Sicherungsentzug) / Kosten und Entschädigungen
Das Verwaltungsgericht stellt fest:
Trotz Führerausweisentzugs lenkte X.__ wiederholt ein Fahrzeug (Personenwagen oder Traktor, act. Vorinstanz 4/135, 4/152, 4/183, 4/222 und 4/265). Am 15. Mai 2018 fand eine verkehrspsychologische Abklärung bei Dr.Dr. C.__ statt. Der Gutachter attestierte X.__ keine charakterliche Problematik und bejahte die Fahreignung (act. Vorinstanz 4/242 ff.). Da das Strassenverkehrsamt das Gutachten von Dr.Dr. C.__ nicht für schlüssig hielt, ordnete es mit Verfügung vom 30. Mai 2018 eine weitere verkehrspsychologische Untersuchung an (act. Vorinstanz 4/260 ff.). Im Gutachten vom 30. Juli 2018 kam Dr. phil. D.__ zum Schluss, dass die Fahreignung von X.__ aus charakterlichen Gründen nicht gegeben sei. Dieser müsse sich Therapien unterziehen (Neurotraining und Verkehrspsychologie, act. Vorinstanz 4/281 ff.). Nach diversen Schreiben zwischen dem Strassenverkehrsamt und dem Rechtsvertreter von X.__ sowie nach Eingang des Entscheides des Kreisgerichts Y.__ vom 20. Dezember 2018, gemäss welchem X.__ unter anderem wegen mehrfachen Führens eines Motorfahrzeugs trotz Entzugs des Ausweises schuldig gesprochen wurde, entzog das Strassenverkehrsamt X.__ mit Verfügung vom 1. März 2019 den Führerausweis für immer (Ziff. 1 der Verfügung). Es stellte fest, dass diesem seit 1. Dezember 2015 das Recht aberkannt sei, Motorfahrzeuge aller Kategorien zu führen (Ziff. 2), wovon auch allfällige Lernfahrausweise sowie internationale oder ausländische Führerausweise betroffen seien (Ziff. 3). Die Auflagen der Verfügung vom 11. Juli 2016 würden widerrufen (Ziff. 4) und durch neue Bedingungen für die Aufhebung des Entzugs ersetzt (Ziff. 5). Auf die eingereichte Kostennote für eine ausseramtliche Parteientschädigung in der Höhe von CHF 11'340.80 trat das Strassenverkehrsamt nicht ein, da die Anträge auf Aufhebung des Führerausweisentzuges abzuweisen seien und im erstinstanzlichen Verfahren in der Regel keine ausseramtlichen Kosten zugesprochen würden (Ziff. 6). Einem allfälligen Rekurs wurde die aufschiebende Wirkung entzogen (Ziff. 7) und die Verfahrenskosten auf CHF 790 festgesetzt (Ziff. 8, act. Vorinstanz 4/452 ff.).
Gegen diese Verfügung reichte der Rechtsvertreter am 18. März 2019 bei der Verwaltungsrekurskommission Rekurs ein. Die Verwaltungsrekurskommission entschied am 28. November 2019:
Der Rekurs wird teilweise gutgeheissen und die Verfügung des Strassenverkehrsamtes vom 1. März 2019 aufgehoben.
Die Sperrfrist beträgt sieben Monate (1. Dezember 2016 bis 31. Juni 2017).
Die Sache wird im Sinn der Erwägungen zu weiteren Abklärungen und zu neuer Verfügung an das Strassenverkehrsamt zurückgewiesen.
Für das vorinstanzliche Verfahren wird keine Entschädigung der ausseramtlichen Kosten zugesprochen.
Die amtlichen Kosten von CHF 2'400 haben der Rekurrent zu zwei Dritteln und der Staat zu einem Drittel zu bezahlen. Der Kostenvorschuss von CHF 1'600 wird mit dem Kostenanteil des Rekurrenten von CHF 1'600 verrechnet.
Es besteht kein Anspruch auf Entschädigung der ausseramtlichen Kosten.
B.
B.a.
X.__ (Beschwerdeführer) erhob am 17. Dezember 2019 durch seinen Rechtsvertreter beim Verwaltungsgericht Beschwerde gegen den Entscheid der Verwaltungsrekurskommission (Vorinstanz) und stellte die Rechtsbegehren:
B.b.
Am 28. Januar 2020 reichte der Rechtsvertreter eine umfangreiche Beschwerdeergänzung ein. Mit Schreiben vom 29. Januar 2020 beanstandete der Abteilungspräsident die 25-seitige Eingabe als weitschweifig und wies die Beschwerdeergänzung deshalb zur Verbesserung, d.h. zur starken Kürzung und Beschränkung auf das Wesentliche, zurück. Der Rechtsvertreter liess dem Verwaltungsgericht mit Eingabe vom 20. Februar 2020 die gekürzte, 19-seitige Beschwerdeergänzung zukommen.
B.c.
Mit Vernehmlassung vom 26. Februar 2020 verwies die Vorinstanz auf die Erwägungen im angefochtenen Entscheid und beantragte die Abweisung der Beschwerde. Das Strassenverkehrs- und Schifffahrtsamt des Kantons St. Gallen (Beschwerdegegnerin) schloss mit Eingabe vom 28. Februar 2020 ebenfalls auf Abweisung der Beschwerde.
Auf die Erwägungen der angefochtenen Entscheide und die Ausführungen der Verfahrensbeteiligten zur Begründung ihrer Anträge sowie die Akten wird, soweit für den Entscheid relevant, in den nachstehenden Erwägungen eingegangen.
Darüber zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:
(…).
Nicht bestritten wird die materielle Beurteilung der Vorinstanz hinsichtlich des Führerausweisentzugs bzw. die Rückweisung zu weiteren Abklärungen an den Beschwerdegegner. Streitgegenstand bilden die Kostenfolgen des vorinstanzlichen Entscheids und die ausseramtlichen Kosten sowohl im Rekursverfahren als auch im Verfahren vor dem Beschwerdegegner.
In Streitigkeiten hat jener Beteiligte die Kosten zu tragen, dessen Begehren ganz oder teilweise abgewiesen werden (Art. 95 Abs. 1 VRP). Gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung und (neuerer) Praxis des Verwaltungsgerichts gilt die Rückweisung der Sache an die Vorinstanz mit offenem Ausgang für die Frage der Auferlegung der Gerichtskosten wie auch der Parteientschädigung als vollständiges Obsiegen, unabhängig davon, ob sie beantragt oder ob das entsprechende Begehren im Haupt- oder im Eventualantrag gestellt wird (vgl. BGer 5A_845/2016 vom 2. März 2018 E. 3.2 mit Hinweisen, VerwGE B 2019/38 vom 19. August 2019 E. 3.2, B 2017/76 vom 16. August 2018 E. 5). Im kantonalen Verfahren ist es bei analoger Ausgangslage regelmässig willkürlich, nicht vom gänzlichen Obsiegen auszugehen (VerwGE B 2017/76 vom 16. August 2018 E. 5).
Im vorinstanzlichen Urteil wurde entschieden, dass die Verfügung des Beschwerdegegners betreffend den Führerausweisentzug für immer aufzuheben ist. Die vom Beschwerdeführer beantragte Wiedererteilung des Führerausweises ist vom Beschwerdegegner zu prüfen. Nach Vorliegen der Ergebnisse der vorgenommenen Abklärungen (verkehrspsychologisches Gutachten, verkehrsmedizinische Untersuchung und Abklärung beim Technischen Dienst) hat der Beschwerdegegner neu zu verfügen. Dementsprechend obsiegte der Beschwerdeführer durch die Aufhebung der Verfügung betreffend den Führerausweisentzug für immer, und hinsichtlich der Wiedererteilung des Führerausweises liegt eine Rückweisung der Sache an den Beschwerdegegner mit offenem Ausgang vor. Folglich hat der Beschwerdeführer im vorinstanzlichen Verfahren im Sinne der soeben unter E. 2.3 dargestellten Praxis vollständig obsiegt. Die amtlichen Kosten von CHF 2'400 hat der Staat zu tragen. Auf die Erhebung ist zu verzichten (Art. 95 Abs. 3 VRP). Der geleistete Kostenvorschuss in der Höhe von CHF 1'600 ist dem Beschwerdeführer zurückzuerstatten. Insoweit ist die Beschwerde zu schützen und Ziff. 5 des angefochtenen vorinstanzlichen Entscheids zu korrigieren.
Zu prüfen bleibt, ob der Beschwerdeführer Anspruch auf Entschädigung ausseramtlicher Kosten nach Art. 98 VRP hat. Für das Verwaltungsverfahren vor dem Beschwerdegegner verlangt er eine Parteientschädigung in der Höhe von CHF 11'340.80 (inklusive Barauslagen und Mehrwertsteuer; act. Vorinstanz 4/435 ff.) und für das vorinstanzliche Verfahren von CHF 7'480.55 (inklusive Barauslagen und Mehrwertsteuer; act. Vorinstanz 21). Zudem wirft er der Vorinstanz eine Verletzung des rechtlichen Gehörs vor, da sie sich zu wenig mit seinen Ausführungen hinsichtlich der Parteientschädigung (act. Vorinstanz 13 S. 36 f.) vor dem Beschwerdegegner sowie für das Rekursverfahren befasst habe.
Gemäss Art. 29 Abs. 2 der Bundeverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft (SR 101, BV) sowie Art. 6 Ziff. 1 der Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten (SR 0.101, EMRK) haben die Parteien Anspruch auf rechtliches Gehör. Dieser ist formeller Natur. Seine Verletzung führt ungeachtet der materiellen Begründetheit des Rechtsmittels grundsätzlich zur Gutheissung der Beschwerde und zur Aufhebung des angefochtenen Entscheids (BGE 144 I 11 E. 5.3). Aus dem Anspruch auf rechtliches Gehör nach Art. 29 Abs. 2 BV fliesst zunächst die Pflicht der Behörden, die Vorbringen der von einem Entscheid in ihrer Rechtsstellung betroffenen Person tatsächlich zu hören, zu prüfen und in der Entscheidfindung zu berücksichtigen (BGE 136 I 229 E. 5.2, BGer 2C_432/2016 vom 26. Januar 2018 E. 3.2.1). Als weiteren Teilgehalt umfasst der Anspruch auf rechtliches Gehör die Begründungspflicht. Letztere verlangt jedoch nicht, dass sich die Rechtsmittelinstanz mit sämtlichen vorgebrachten Sachverhaltselementen, Beweismitteln und Rügen auseinandersetzt. Vielmehr kann es sich auf die wesentlichen Überlegungen, welche zum Entscheid geführt haben, beschränken, selbst wenn diese fehlerhaft sind. Die Begründung soll dem Betroffenen ermöglichen, die Tragweite des Entscheides zu erfassen und diesen in Kenntnis der Überlegungen der Rechtsmittelinstanz anzufechten (BGE 143 III 65 E. 5.2, 141 III 28 E. 3.2.4, BGer 2C_397/2018 vom 1. Mai 2019 E. 3.2, 2D_14/2018 vom 13. August 2018 E. 3.1.1). Die Begründungspflicht ist nur dann verletzt, wenn die Rechtsmittelinstanz auf die für den Ausgang des Verfahrens wesentlichen Vorbringen selbst implizit nicht eingeht (BGer 2C_878/2018 vom 23. Januar 2020 E. 3.2).
Die Vorinstanz hat sich im angefochtenen Entscheid sowohl mit der Rechtsprechung bezüglich einer Parteientschädigung im Verwaltungsverfahren als auch mit dem vorliegenden Fall konkret auseinandergesetzt (E. 7, S. 16 bis 19). Sie erwog zusammengefasst, dass offenbleiben könne, ob die Notwendigkeit eines Rechtsvertreters ausgewiesen sei, da der Rekurrent/Beschwerdeführer mangels mehrheitlichen Obsiegens ohnehin keinen Anspruch auf Ersatz der ausseramtlichen Kosten habe. Es seien keine Gründe ersichtlich, die ein Abweichen vom Verteilungsgrundsatz nach Obsiegen und Unterliegen rechtfertigen würden. Für den Anspruch auf Entschädigung der ausseramtlichen Kosten im Rekursverfahren verwies sie auf die massgebenden Gesetzesbestimmungen sowie Literatur (E. 9 des angefochtenen Entscheids). Damit konnte der Beschwerdeführer der Begründung des angefochtenen Urteils die wesentlichen Überlegungen, von welchen sich die Vorinstanz leiten liess, entnehmen. Grundsätzlich nicht notwendig ist, dass sich die Vorinstanz mit sämtlichen Rügen bis ins Detail auseinandersetzt. Jedenfalls war es dem Beschwerdeführer ohne weiteres möglich, den Entscheid der Vorinstanz sachgerecht anzufechten. Wenn die Vorinstanz zum Schluss kam, dass vorliegend sowohl im Verwaltungs- als auch im Rekursverfahren keine Parteientschädigung zuzusprechen ist, ist dies also eine Rechtsfrage, nicht jedoch eine Frage des Vorliegens einer Verletzung des rechtlichen Gehörs. Die Vorinstanz kam der verfassungsrechtlichen Begründungspflicht somit nach, und der Gehörsanspruch des Beschwerdeführers wurde nicht verletzt.
Weiter zählt der Beschwerdeführer eine Reihe von Verfahrensgarantien (Anspruch auf gerechte Behandlung und faires Verfahren, Rechtsverweigerung, Rechtsweggarantie) auf, welche seines Erachtens ebenfalls verletzt worden sein sollen. Allerdings legt er bei keinem dieser Begriffe konkret dar, inwiefern tatsächlich eine Verletzung vorliegen sollte (Rügeprinzip, vgl. Looser/Looser-Herzog, in: Rizvi/Schindler/Cavelti [Hrsg.], Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege, Praxiskommentar, Zürich/St. Gallen 2020, N 10 zu Art. 61 VRP). Der Vollständigkeit halber werden diese Verfahrensgarantien trotzdem abgehandelt. Allerdings kann bereits vorab festgehalten werden, dass bei keiner eine Verletzung ersichtlich ist.
Nach Art. 29 Abs. 1 BV hat jede Person in Verfahren vor Gerichts- und Verwaltungsinstanzen Anspruch auf gleiche und gerechte Behandlung sowie auf Beurteilung innert angemessener Frist. Diese Garantie umfasst eine Reihe von Teilgehalten, wie beispielsweise das Verbot der formellen Rechtsverweigerung oder das Verbot der Rechtverzögerung, und bildet zugleich den allgemeinen Auffangtatbestand (G. Steinmann, in: B. Ehrenzeller u.w. [Hrsg.], Die schweizerische Bundesverfassung, St. Galler Kommentar, 3. Aufl. 2014, N 17 ff. zu Art. 29 BV). Eine solche formelle Rechtsverweigerung liegt vor, wenn die Behörde auf eine ihr unterbreitete Sache nicht eintritt, obschon sie darüber entscheiden müsste (BGE 135 I 6 E. 2.1). Offensichtlich erliess der Beschwerdegegner am 1. März 2019 eine Verfügung und die Vorinstanz befasste sich – ohne Verletzung des rechtlichen Gehörs – mit sämtlichen Vorbringen des Beschwerdeführers im angefochtenen Entscheid. Der Anspruch auf ein gerechtes Verfahren umfasst weiter das Verbot des überspitzen Formalismus, die unzulässige Einschränkung der Prüfungsbefugnis einer Behörde oder des Gerichts sowie die richtige Zusammensetzung der Entscheidbehörde (vgl. Steinmann, a.a.O., N 28 ff. zu Art. 29 BV). Sowohl im Verfahren vor dem Beschwerdegegner als auch vor der Vorinstanz wurden diese Verfahrensgarantien beachtet.
Das Recht, zur Wahrung der Interessen einen Rechtsvertreter beizuziehen, wird über den Anspruch auf rechtliches Gehör nach Art. 29 Abs. 2 BV gewährt. Allerdings wird verfassungsrechtlich – entgegen der Ansicht des Beschwerdeführers – kein Anspruch auf Entschädigung eines Rechtsvertreters im Falle eines Obsiegens anerkannt (vgl. Steinmann, a.a.O., N 56 ff. zu Art. 29 BV). Die Kostenfolge stimmt insoweit mit dem Vertretungsrecht nicht überein (BGer 1C_592/2012 vom 7. März 2013 E. 3.5). Weder die BV noch die EMRK begründen einen Anspruch auf ausseramtliche Entschädigung, weshalb die Kantone befugt sind, eine jeweilige Regelung zu erlassen (A. Linder, in: Rizvi/Schindler/Cavelti [Hrsg.], a.a.O., N 2 zu Art. 98 VRP). Auf die spezifischen kantonalen Regelungen nach VRP bezüglich der einzelnen Verfahren wird nachfolgend eingegangen. Einzig aus Art. 29 Abs. 3 BV ergibt sich ein Anspruch auf unentgeltlichen Rechtsbeistand. Voraussetzung für einen solchen Anspruch ist das Vorliegen der Bedürftigkeit eines Rechtssuchenden, die Nicht-Aussichtlosigkeit der Rechtssache sowie die Notwendigkeit der Verbeiständung (ausführlich: Steinmann, a.a.O., N 62 ff. zu Art. 29 BV). Darauf hat sich der Beschwerdeführer allerdings weder berufen noch hat er eine unentgeltliche Rechtsverbeiständung beantragt. Abschliessend kann auch keine Verletzung der Rechtsweggarantie erkannt werden. Diese wird in Art. 29a BV gewährleistet und gibt Anspruch darauf, Rechtsstreitigkeiten vor Gericht beurteilen zu lassen, was vorliegend ohne Weiteres erfolgt ist.
Verwaltungsverfahren
Gemäss Art. 98 Abs. 3 lit. b VRP werden in erstinstanzlichen und in Einspracheverfahren in der Regel keine ausseramtlichen Kosten zugesprochen. Es wird davon ausgegangen, dass es den Beteiligten möglich und zumutbar ist, in erstinstanzlichen Verwaltungsverfahren ihre Rechte selbst zu wahren (R. Hirt, Die Regelung der Kosten nach st. gallischem Verwaltungsrechtspflegegesetz, St. Gallen 2004, S. 155). Das Bundesgericht erachtete es nicht als willkürlich, wenn die kantonale Rechtsnorm keine Entschädigung für das erstinstanzliche Verwaltungsverfahren vorsieht (BGer 1C_544/2016 vom 20. März 2017 E. 3.4). Die Zusprechung einer ausseramtlichen Entschädigung wird allerdings dann als gerechtfertigt erachtet, wenn das Verfahren willkürlich eröffnet wurde bzw. der Entscheid willkürlich erging oder der Beizug eines Rechtsvertreters zur Wahrung der Rechte des Betroffenen unbedingt erforderlich war (R. Hirt, a.a.O., S. 156). Dies ist in sachgemässer Analogie zur Praxis der Notwendigkeit einer Vertretung im Rekursverfahren (Art. 98 Abs. 2 VRP) bzw. der Gewährung der unentgeltlichen Rechtsverbeiständung (vgl. Art. 29 Abs. 3 BV, Art. 99 Abs. 2 VRP in Verbindung mit Art. 118 Abs. 1 lit. c der Schweizerischen Zivilprozessordnung, Zivilprozessordnung; SR 272, ZPO) zu beantworten. Abzustellen ist insbesondere auf die Schwierigkeit der sich im Verfahren stellenden Fragen, die Rechtskenntnisse der Beteiligten, die Bedeutung der Streitsache für die Betroffenen und auf eine allfällige Rechtsvertretung der Gegenpartei, wobei im erstinstanzlichen Verfahren tendenziell höhere Anforderungen als bei der Vertretung im Rekursverfahren zu stellen sind (vgl. VerwGE B 2015/313 vom 29. Juni 2017 E. 2.1, B 2015/304 vom 20. Dezember 2016 E. 5, Cavelti/Vögeli, Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kanton St. Gallen, 2. Aufl. 2003, Rz. 845, R. Hirt, a.a.O., S. 157).
Die Vorinstanz sah keine willkürliche Verfahrenseröffnung des Beschwerdegegners. Die Ausgangslage sei für den Beschwerdeführer nicht einfach gewesen, und für ihn als Landwirt habe der Führerausweis eine grosse Bedeutung. Ob dies für einen Anspruch auf ausseramtliche Entschädigung ausreiche, könne offenbleiben, da der Beschwerdeführer mangels mehrheitlichen Obsiegens keinen Anspruch auf Ersatz der ausseramtlichen Kosten habe. Dem Hauptantrag des Beschwerdeführers im Verwaltungsverfahren auf sofortige auflagenfreie Herausgabe des Führerausweises habe auch ohne Verfügung des ungerechtfertigten Sicherungsentzugs für immer nicht entsprochen werden können.
Dagegen wendet der Beschwerdeführer im Wesentlichen ein, die Vorinstanz habe aktenwidrig festgestellt, dass er nicht mehrheitlich obsiegt habe. Es genüge, wenn er zumindest zu einem Teil obsiege. Die Vorinstanz habe es unterlassen, seine Rechtsbegehren gemäss seinen Stellungnahmen vom 21. August 2018 und 14. Januar 2019 zu würdigen und diese Rechtsbegehren mit dem Ergebnis ihres Entscheides zu vergleichen. Auch seien die Ausführungen der Vorinstanz, dass die Rügen betreffend die Verletzung des rechtlichen Gehörs das Rekursverfahren und nicht das Verfahren vor dem Beschwerdegegner betreffen, unhaltbar. Der Beschwerdegegner habe das rechtliche Gehör schwerwiegend verletzt. Nur deshalb habe er Rekurs einreichen müssen. Somit betreffe dies das Verfahren vor dem Beschwerdegegner. Der durch den Beschwerdegegner zu verantwortende Rechtsmissbrauch und die Verletzung des rechtlichen Gehörs hätten dazu geführt, dass er in guten Treuen zur Prozessführung veranlasst worden sei. Zudem würde aus diesen Gründen besondere Umstände vorliegen, welche eine Verteilung nach dem Ausgang des Verfahrens als unbillig erscheinen lassen würden (Art. 107 Abs. 1 lit. b und lit. f der Schweizerischen Zivilprozessordnung; SR 272, ZPO).
Entsprechend der Kostenverlegung der amtlichen Kosten hat der Beschwerdeführer vollständig obsiegt. Die Begründung der Vorinstanz ist damit nicht mehr haltbar. Ob der Beschwerdeführer allerdings tatsächlich Anspruch auf eine ausseramtliche Entschädigung im Verwaltungsverfahren hat, wäre grundsätzlich von der Vorinstanz zu prüfen, und die Sache wäre deshalb an sie zurückzuweisen. Gegen einen solchen Rückweisungsentscheid könnte jedoch eingewendet werden, er habe einen formalistischen Leerlauf zur Folge bzw. das Gebot der Verfahrensbeschleunigung gebiete direkt eine materielle Entscheidung. Diesem Gebot kann Rechnung getragen werden, wenn das Gericht bei unstrittigem Sachverhalt in der Lage ist, in der Sache selbst abschliessend materiell zu entscheiden. Vorliegend kann gestützt auf die Aktenlage und die massgebenden Gesetzesbestimmungen sowie die Rechtsprechung der Anspruch auf ausseramtliche Entschädigung im Verwaltungsverfahren ohne Weiteres durch das Verwaltungsgericht bestimmt werden. Daher ist aus verfahrensökonomischen Gründen von einer Rückweisung an die Vorinstanz abzusehen und in der Sache materiell zu entscheiden.
Für eine willkürliche Verfahrenseröffnung ergeben sich vorliegend keine Anhaltspunkte, und solche werden vom Beschwerdeführer auch nicht geltend gemacht. Wie bereits ausgeführt, werden im Verwaltungsverfahren grundsätzlich keine ausseramtlichen Kosten zugesprochen. Daran ändert auch der Einwand des Beschwerdeführers nichts, er habe obsiegt oder zumindest teilweise obsiegt. Eine allfällige Entschädigung wird höchstens ausgerichtet, wenn eine Vertretung im Verwaltungsverfahren unbedingt erforderlich bzw. notwendig war. Allerdings äussert sich der Beschwerdeführer in seiner Eingabe nicht zu den einzelnen Kriterien (komplexe Rechtsfragen, Rechtskenntnisse, Bedeutung der Streitsache), welche eine Notwendigkeit dartun würden. Auch ist nicht ohne Weiteres ersichtlich, dass diese Kriterien vorliegend erfüllt wären. Daher kann offengelassen werden, ob die Vorinstanz zu Recht davon ausging, dass ein länger dauernder Ausweisentzug für den Beschwerdeführer einen erheblichen Eingriff in seine Persönlichkeit und Rechtstellung darstelle, da er aufgrund seiner selbständigen Erwerbstätigkeit als Landwirt in hohem Mass auf den Führerausweis angewiesen sei. Denn aus den Akten ergibt sich, dass der Beschwerdeführer gemäss eigenen Angaben eine "75%-ige" IV-Rente bezieht (act. Vorinstanz 4/284 und 14/5 S. 4). Ein Anspruch auf eine IV-Rente besteht, wenn nach den beruflichen Eingliederungsmassnahmen und nach Ablauf der einjährigen Wartezeit weiterhin eine mindestens 40%-ige Erwerbsunfähigkeit besteht (siehe Art. 28 des Bundesgesetzes über die Invalidenversicherung, SR 831.20, IVG und Art. 6 bis 8 des Bundesgesetzes über den Allgemeinen Teil des Sozialversicherungsrechts, SR 830.1, ATSG). Angesichts der Zusprache der "75%-igen" IV-Rente ist davon auszugehen, dass der Beschwerdeführer seinen bisherigen Beruf als Landwirt aufgrund seiner gesundheitlichen Einschränkungen zu einem grossen Teil nicht mehr ausüben kann. Insofern verfängt die Begründung nicht, dass der Beschwerdeführer zur Ausübung seiner Tätigkeit als Landwirt in einem höheren Ausmass auf den Führerausweis angewiesen sein soll als eine andere Person. Zudem begründen fehlende Rechtskenntnisse für sich allein keine Notwendigkeit für den Beizug eines Rechtsvertreters. Zumal der Beschwerdeführer vorliegend einzig auf die fett gedruckte, kurze Schlussfolgerung im verkehrspsychologischen Gutachten von Dr.Dr. C.__, welches zu seinen Gunsten ausgefallen war, hätte verweisen müssen, ohne eine detaillierte Auseinandersetzung mit sämtlichen Vorakten vorzunehmen.
Der Verweis des Beschwerdeführers auf die Anwendung von Art. 107 Abs. 1 lit. b und lit. f ZPO ist ebenfalls nicht stichhaltig. Nach Art. 98ter VRP wird die ZPO sachgemäss angewandt. Art. 107 Abs. 1 lit. b ZPO regelt, dass das Gericht von den Verteilungsgrundsätzen abweichen und die Prozesskosten nach Ermessen verteilen kann, wenn eine Partei in guten Treuen zur Prozessführung veranlasst war. Dabei hatte der Gesetzgeber insbesondere den Fall im Auge, dass ein Gericht eine Praxisänderung beschliesst (Urwyler/Grütter, in: Brunner/Gasser/Schwander [Hrsg.], Schweizerische Zivilprozessordnung, Kommentar, 2. Aufl. 2016, N 3 zu Art. 107 ZPO). Mit der allgemeinen Voraussetzung des Vorliegens "besonderer Umstände" wird in Art. 107 Abs. 1 lit. f ZPO eine Generalklausel geschaffen für diejenigen Fälle, in welchen eine Kostenverteilung nach Prozessausgang unbillig erscheint. Diese Bestimmung ist sehr restriktiv zu handhaben (BGer 5A_482/2014 vom 14. Januar 2015 E. 6). Als Anwendungsfall wird ein sehr ungleiches wirtschaftliches Kräfteverhältnis der Prozessparteien genannt. Als beispielhafte Fälle gelten die Anfechtung eines Beschlusses der Generalversammlung durch einen Kleinaktionär oder eine von diesem erhobene Verantwortlichkeitsklage oder ein Prozess eines geschädigten Konsumenten gegen einen marktmächtigen Anbieter (Rüegg/Rüegg, in: Spühler/Tenchio/Infanger [Hrsg.], Schweizerische Zivilprozessordnung, Basler Kommentar, 3. Aufl. 2017, N 2 und 9 zu Art. 107 ZPO, Urwyler/Grütter, in: Brunner/Gasser/Schwander [Hrsg.], a.a.O., N 9 zu Art. 107 ZPO, BGer 5A_482/2014 vom 14. Januar 2015 E. 6). Der vorliegende Fall kann weder unter Art. 107 Abs. 1 lit. b noch lit. f ZPO subsumiert werden.
Die Vorinstanz weist zu Recht darauf hin, dass die Rügen betreffend die Verletzung des rechtlichen Gehörs nicht das Verfahren vor dem Beschwerdegegner, sondern das Rekursverfahren betreffen. Ein Entscheid, der unter Verletzung der Gehörsansprüche einer Partei ergeht, ist stets rechtsfehlerhaft, weshalb die Anfechtung grundsätzlich zu Recht erfolgt. Die Rechtsmittelinstanz entschied vorliegend anstelle der ersten Instanz, indem sie sich mit den in den Akten liegenden verkehrspsychologischen Gutachten auseinandersetzte und die Zeugnisse des Haus- und Augenarztes sowie die Therapieberichte berücksichtigte. Erst durch ihren Entscheid erfüllte sich der Anspruch auf eine formell korrekte Streitentscheidung. Die Gerichtskosten des Rekursverfahrens sind grundsätzlich vom Beschwerdegegner zu tragen, welcher die Gehörsverletzung, die Anlass zur Rekurserhebung gab, zu verantworten hat. Zudem hat der Beschwerdegegner dem anwaltlich vertretenen Beschwerdeführer für das Rekursverfahren eine angemessene Entschädigung auszurichten (vgl. BGer 1C_556/2013 vom 21. September 2016 E. 16.2, 1C_564/2013 vom 30. August 2013 E. 2.3). Auf die konkrete Entschädigung im Rekursverfahren wird in den nachfolgenden Erwägungen eingegangen. Die Beschwerde erweist sich bezüglich der Parteientschädigung im Verwaltungsverfahren als unbegründet und damit ist Ziff. 4 des angefochtenen vorinstanzlichen Entscheids zu bestätigen.
Rekursverfahren
Gemäss Art. 98 Abs. 2 VRP besteht im Rekursverfahren kein unbedingter Anspruch auf ausseramtliche Entschädigung, sondern nur soweit eine Entschädigung aufgrund der Sach- und Rechtslage als notwendig und angemessen erscheint. Die ausseramtliche Entschädigung wird den am Verfahren Beteiligten nach Obsiegen und Unterliegen auferlegt (Art. 98bis VRP).
Entsprechend der Kostenverlegung der amtlichen Kosten hat der Beschwerdeführer vollständig obsiegt und Anspruch auf eine ausseramtliche Entschädigung im Rekursverfahren. Der von der Vorinstanz festgestellten Gehörsverletzung kommt bei diesem Verfahrensausgang keine eigenständige Bedeutung mehr zu. Im Rekursverfahren war der Beizug eines Rechtsbeistandes aufgrund der Rechts- und Sachlage geboten.
Für die Angemessenheit der Entschädigung ist die Honorarordnung massgebend, welche griffige Kriterien zur Verfügung stellt (vgl. A. Linder, a.a.O., N 14 zu Art. 98 VRP). Die Honorarordnung (sGS 963.75; HonO) sieht in Art. 13 ff. verschiedene Formen der Honorarbemessung vor: das Honorar nach Streitwert (Art. 13-18 HonO), die Honorarpauschale (Art. 19-22 HonO) und das Honorar nach Zeitaufwand (Art. 23-24 HonO). Für die Verwaltungsrechtspflege ist die Form der Honorarpauschale vorgesehen (Art. 22 HonO). Die Höhe bestimmt sich demnach in erster Linie nach der Pauschale nach Art. 19 HonO in Verbindung mit Art. 22 HonO. Nach Art. 22 Abs. 1 lit. a HonO beträgt das Honorar in der Verwaltungsrechtspflege vor der Verwaltungsrekurskommission pauschal CHF 1'500 bis CHF 15'000. Innerhalb dieser Pauschale wird das Grundhonorar nach den besonderen Umständen, namentlich nach Art und Umfang der Bemühungen, der Schwierigkeit des Falles und den wirtschaftlichen Verhältnissen der Beteiligten bemessen (Art. 19 HonO, vgl. BGer 1C_58/2019 vom 31. Dezember 2019 E. 3.3). Der vom Rechtsvertreter betriebene Aufwand, wie er in der Honorarnote zum Ausdruck kommt, stellt lediglich eines von verschiedenen Bemessungskriterien dar (VerwGE B 2019/56 vom 2. September 2019 E. 3.1, B 2016/38 vom 12. März 2018 E. 8.3, GVP 2015 Nr. 68 E. 4.2.1).
Der Beschwerdeführer verlangte ein pauschales Honorar in der Höhe von CHF 7'000 zuzüglich Barauslagen und Mehrwertsteuer (act. Vorinstanz 21). Er macht geltend, dass er umfangreiche Akten und mehrere Gutachten habe würdigen müssen und der Fall sowohl in sachverhaltsmässiger als auch rechtlicher Hinsicht komplex sei. Es seien erhebliche Aufwendungen und Bemühungen notwendig gewesen, zumal der Beschwerdegegner das rechtliche Gehör und die Untersuchungsmaxime verletzt hätten. Daher hätten die Anwaltskosten ein sehr hohes Ausmass erreicht.
Grundsätzlich wäre die Sache auch zur Festlegung der Höhe der ausseramtlichen Entschädigung an die Vorinstanz zurückzuweisen. Wie bereits unter E. 3.5.2 ausgeführt, kann vorliegend gestützt auf die Aktenlage und die massgebenden Gesetzesbestimmungen die Höhe der ausseramtlichen Entschädigung im Rekursverfahren ohne Weiteres durch das Verwaltungsgericht bestimmt werden. Daher ist aus verfahrensökonomischen Gründen von einer Rückweisung an die Vorinstanz abzusehen und in der Sache materiell zu entscheiden.
Die Eingabe des Rechtsvertreters gegen die fünfseitige Verfügung des Beschwerdegegners beträgt 38 Seiten. Diese Rekursergänzung wurde bereits von der Vorinstanz als umfangreich betitelt (angefochtener Entscheid, Sachverhalt lit. E, S. 5). Zu prüfen waren im Wesentlichen die gesetzlichen Voraussetzungen für den Führerausweisentzug für immer und die Nachvollziehbarkeit der beiden verkehrspsychologischen Gutachten mit gegenteiligem Ergebnis (Dr.Dr. C.__, neun Seiten, und Dr. phil. D.__, elfseitig mit drei Seiten Anhang). Weiter war ein Hinweis auf das Vorliegen der ärztlichen Berichte gemäss Auflagen und auf die Verletzung des rechtlichen Gehörs angebracht. Der Sachverhalt umfasst 13 Seiten. Dabei listet der Rechtsvertreter praktisch jedes einzelne Aktenstück auf, was über die im Rahmen von Art. 48 Abs. 2 VRP geforderte Darstellung des Sachverhalts hinausgeht. Zur Begründung, dass ein Führerausweisentzug für immer nicht gerechtfertigt ist, benötigte der Rechtsvertreter acht Seiten und für die in Frage stehende Wiedererteilung 13 Seiten. Die Eingabe des Rechtsvertreters steht in keinem Verhältnis zur angefochtenen fünfseitigen Verfügung, obwohl diese infolge ungenügender Begründung das rechtliche Gehör verletzte. Der angefochtene Entscheid fasst den Sachverhalt auf vier Seiten zusammen und führte seine Erwägungen zu den wesentlichen Streitpunkten auf zehn Seiten aus. Damit konnte selbst die Vorinstanz denselben Sachverhalt und die strittigen Punkte wesentlich kürzer abhandeln, ohne dass dabei in den materiellen Ausführungen Abstriche gemacht werden mussten. Demnach beschränkte sich der Rechtsvertreter in seiner Eingabe nicht nur auf die wesentlichen Punkte, sondern machte weitschweifige Ausführungen, welche in diesem Ausmass nicht notwendig waren. Abzugelten ist nur, was aufgrund der Sach- und Rechtslage als angemessen erscheint. Zwar ist der Aktenumfang im Vergleich zu anderen Strassenverkehrsfällen nicht als gering zu bezeichnen. Jedoch relativiert sich der Umfang insofern, als dass der Rechtsvertreter den Beschwerdeführer bereits seit dem 7. November 2017 im Verfahren vor dem Beschwerdegegner vertritt (act. Vorinstanz 4/202 ff.), ihm die Sachlage daher bereits bestens bekannt war und diverse umfangreiche Schreiben sowie Beilagen von ihm selbst stammen (fünfseitige Stellungnahme vom 22. Mai 2018, act. Vorinstanz 4/254 ff., 19-seitige Stellungnahme vom 21. August 2018, act. Vorinstanz 4/299 ff., mit Beilagen, act. Vorinstanz 4/321 bis 4/397, siebenseitige Stellungnahme vom 14. Januar 2019, act. Vorinstanz 4/427 ff.). Insgesamt erscheint angesichts des Aktenumfangs, wobei dem Rechtsvertreter der Sachverhalt bereits bekannt war, und der Prozessthemen im Vergleich zu ähnlich gelagerten Fällen sowie unter Beachtung des Pauschalrahmens nach Art. 22 Abs. 1 lit. b HonO eine Entschädigung in der Höhe von CHF 2’500 zuzüglich CHF 100 Barauslagen (vier Prozent von CHF 2'500, Art. 28bis Abs. 1 HonO) und 7,7% Mehrwertsteuer als angemessen. Die Parteientschädigung muss nach bundesgerichtlicher Praxis nicht sämtliche erforderlichen Kosten decken, sondern nur einen Teil des nötigen Prozessaufwands (BGer 1C_58/2019 vom 31. Dezember 2019 E. 3.4). Ziff. 6 des angefochtenen Entscheids ist demnach aufzuheben.
Zusammengefasst ist die Beschwerde teilweise gutzuheissen. Ziff. 5 des angefochtenen Entscheids ist aufzuheben und die amtlichen Kosten für das Rekursverfahren in der Höhe von CHF 2'400 sind vom Beschwerdegegner zu tragen. Auf die Erhebung ist zu verzichten. Ziff. 6 des angefochtenen Entscheides ist ebenfalls aufzuheben. Der Beschwerdeführer hat Anspruch auf eine ausseramtliche Entschädigung für das Rekursverfahren, allerdings nicht in der von ihm beantragten Höhe von CHF 7'840.55, sondern von pauschal CHF 2'600 (inklusive Barauslagen) zuzüglich 7,7% Mehrwertsteuer. Im Verwaltungsverfahren vor dem Beschwerdegegner steht dem Beschwerdeführer keine Parteientschädigung zu. Ziff. 4 des angefochtenen Entscheids ist demnach zu bestätigen und die Beschwerde insoweit abzuweisen.
Nach den konkreten Umständen obsiegt der Beschwerdeführer teilweise. Mit Ziff. 1 seines Rechtsbegehrens dringt er nicht durch, mit Ziff. 2 vollständig und mit Ziff. 3 lediglich teilweise. Folglich obsiegt er rund hälftig und hat die amtlichen Kosten damit zur Hälfte zu tragen. Eine Entscheidgebühr für das Beschwerdeverfahren von CHF 1'500 erscheint angemessen (Art. 7 Abs. 1 Ziff. 222 der Gerichtskostenverordnung, sGS 941.12). Der Kostenanteil des Beschwerdeführers von CHF 750 ist mit dem geleisteten Kostenvorschuss von CHF 1'500 zu verrechnen; CHF 750 sind ihm zurückzuerstatten. Dem Beschwerdegegner ist ein Kostenanteil von CHF 750 aufzuerlegen. Gestützt auf Art. 95 Abs. 3 VRP ist auf die Erhebung zu verzichten.
Entgegen der Ansicht des Beschwerdeführers rechtfertigen es die Umstände nicht, ihm seinen Kostenanteil gestützt auf Art. 97 VRP zu erlassen. Ein Erlass wäre allenfalls bei ausgewiesener Bedürftigkeit, bei erstmaliger Entscheidung einer Rechtsfrage oder Änderung der Rechtsprechung, bei einem grob fehlerhaften vorinstanzlichen Entscheid oder bei Unbilligkeit zu bejahen (R. von Rappard-Hirt, in: Rizvi/Schindler/Cavelti [Hrsg.], a.a.O., N 5 ff. zu Art. 97 VRP). Eine solche Konstellation wird weder vom Beschwerdeführer dargetan noch ist sie aus den Akten ersichtlich.
Nachdem der Beschwerdeführer mit seinen Anträgen nicht mehrheitlich durchgedrungen ist, hat er im Beschwerdeverfahren keinen Anspruch auf ausseramtliche Entschädigung (Art. 98bis VRP, R. Hirt, a.a.O., S. 183 f., A. Linder, in: Rizvi/Schindler/Cavelti [Hrsg.], a.a.O., N 16 zu Art. 98bis VRP). Entgegen den Ausführungen des Beschwerdeführers lässt auch sein Verweis auf die ZPO keinen anderslautenden Schluss zu. Im Zivilprozessrecht wird beim teilweisen Obsiegen einer Partei von den Parteikosten der mehrheitlich obsiegenden Partei ausgegangen. Dieser Betrag wird multipliziert mit der Differenz zwischen den Bruchteilen, für welche die Parteien als kostentragungspflichtig erklärt werden. Obsiegt beispielsweise der Kläger zu einem Viertel und der Beklagte zu drei Vierteln, hat der Kläger den Beklagten mit der Hälfte der diesem anfallenden Parteikosten zu entschädigen. Der Grundsatz, dass ein Verfahrensbeteiligter nur bei mehrheitlichem Obsiegen eine Entschädigung zugesprochen erhält, soll nicht davon abhängig sein, ob die Gegenpartei anwaltlich vertreten ist oder nicht oder ob gar keine Gegenpartei im engeren Sinn, sondern ausschliesslich das Gemeinwesen oder die verfügende Behörde bzw. als Vorinstanz am Verfahren beteiligt ist (vgl. Cavelti/Vögeli, a.a.O., Rz. 832, VerwGE B 222/1998 vom 20. April 1999 E. 2b und B 80/1989 vom 14. Februar 1990 E. 4). Dies bedeutet, dass eine Entschädigung nach ständiger Praxis sowohl im Zivilprozess als auch im Verwaltungsverfahrensrecht nur dann zugesprochen wird, wenn ein Beteiligter mehr als zur Hälfte obsiegt hat, was vorliegend nicht der Fall ist. Wie bereits unter E. 3.5.4 ausgeführt, besteht auch kein Anspruch auf eine abweichende Kostenverteilung über Art. 107 Abs. 1 lit. b und lit. f ZPO.
Demnach erkennt das Verwaltungsgericht auf dem Zirkulationsweg zu Recht:
Die Beschwerde wird teilweise gutgeheissen, Ziff. 5 und 6 des Entscheids der Vorinstanz vom 28. November 2019 werden aufgehoben und wie folgt neu formuliert:
Ziff. 5: Die amtlichen Kosten des Rekursverfahrens von CHF 2'400 werden dem Staat auferlegt. Auf die Erhebung wird verzichtet. Der geleistete Kostenvorschuss in der Höhe von CHF 1'600 wird dem Beschwerdeführer zurückerstattet.
Ziff. 6: Der Staat (Strassenverkehrs- und Schifffahrtsamt) entschädigt den Beschwerdeführer für das Rekursverfahren ausseramtlich mit CHF 2'600 (inklusive Barauslagen) zuzüglich 7,7% Mehrwertsteuer.
Die amtlichen Kosten des Beschwerdeverfahrens von CHF 1'500 werden dem Beschwerdeführer und dem Beschwerdegegner je zur Hälfte auferlegt. Der Beschwerdeführer bezahlt CHF 750 unter Verrechnung des geleisteten Kostenvorschusses von CHF 1'500; CHF 750 werden ihm zurückerstattet. Auf die Erhebung des Kostenanteils von CHF 750 beim Beschwerdegegner wird verzichtet.
Ausseramtliche Kosten werden für das Beschwerdeverfahren nicht entschädigt.