Entscheid vom 6. März 2020
Besetzung
Abteilungspräsident Eugster; Verwaltungsrichterin Bietenharder, Verwaltungsrichter Engeler; Gerichtsschreiber Scherrer
Verfahrensbeteiligte
A.__,
Beschwerdeführer,
gegen
Verwaltungsrekurskommission des Kantons St. Gallen, Unterstrasse 28, 9001 St. Gallen,
Vorinstanz,
und
Strassenverkehrs- und Schifffahrtsamt, Frongartenstrasse 5, 9001 St. Gallen,
Beschwerdegegner,
Gegenstand
verkehrsmedizinische Untersuchung
Das Verwaltungsgericht stellt fest:
A., geb. 1975, besitzt den Führerausweis der Kategorie B seit 1993. Am 14. August 2018 wurde er wegen einer Geschwindigkeitsüberschreitung verwarnt. – Im Zuge eines Ermittlungsverfahrens wegen Betäubungsmitteldelikten wurde A. am 5. Juni 2019 als Auskunftsperson polizeilich befragt. Er gab an, "früher mal" Betäubungsmittel konsumiert zu haben. Seit zwei Jahren rauche er ein bis zwei Joints wöchentlich und schnupfe zwischen einem und zehn, durchschnittlich drei bis vier Gramm Kokain monatlich. Er probiere, sich zurückzuhalten, weil die Suchtgefahr bei ihm "extrem gross" sei. Zur Frage, ob er abhängig sei, gab er an, das sei man immer, wenn man es einmal gewesen sei. Er sei vor rund zwölf Jahren in B.__ und einmal auch in C.__ in Behandlung gewesen. Vor 16 Jahren sei er wegen Kokainhandels im Gefängnis gewesen.
Das Strassenverkehrs- und Schifffahrtsamt eröffnete am 8. Juli 2019 gegenüber A.__ ein Verfahren zur Abklärung seiner Fahreignung und stellte die Anordnung einer verkehrsmedizinischen Untersuchung in Aussicht. In der Stellungnahme vom 25. Juli 2018 machte A.__ geltend, er habe nicht jeden Monat Kokain konsumiert und wenn, dann nur einmal. Von einer hohen Suchtgefahr habe er gesprochen, weil Kokain ein hohes Suchtpotential habe. Bei seinem Konsum würden andere sagen, sie seien nicht süchtig. Eine Haarprobe könnte durch Fremdkonsum – von Cannabis – verfälscht werden, weil es schon öfters vorgekommen sei, dass Kunden zuhause geraucht hätten. Er sei Glatzenträger. Wenn er diese Verfügung einhalten und eine Haarprobe abgeben müsste, würde dies ein total falsches Bild von ihm für andere wiedergeben. Am 26. Juli 2019 ordnete das Strassenverkehrs- und Schifffahrtsamt eine verkehrsmedizinische Untersuchung durch das Institut für Rechtsmedizin am Kantonsspital St. Gallen an.
Gegen diese Verfügung erhob A.__ Rekurs bei der Verwaltungsrekurskommission. Er brachte vor, er sei nie unter dem Einfluss von Drogen gefahren und nehme sowieso seit Ende 2018 nichts mehr. Es sei bei ihm auch nie etwas gefunden worden. Die Angaben seien schon sehr lange her. Er sei nicht süchtig gewesen, sodass er einen Drang verspürt hätte, mehr zu holen und damit andere gefährdet hätte. Er habe sich selber zur Urinkontrolle angemeldet, sei aber leider noch nicht aufgeboten worden. Die Haare wachsen lassen zu müssen, sei ein sehr grosser Einschnitt in sein Leben. Jeden Morgen müsste er sich beim Blick in den Spiegel daran erinnern, vor langer Zeit einmal konsumiert zu haben. Er befürchte, er würde seine Anstellung verlieren. Die Verwaltungsrekurskommission wies den Rekurs am 28. November 2019 ab im Wesentlichen mit der Begründung, aus den Angaben von A.__ ergäben sich Zweifel an seiner Fahreignung, welche die Anordnung einer verkehrsmedizinischen Untersuchung rechtfertigten. Weshalb es ihm nicht zumutbar sein sollte, für die Haaranalyse die Haare während einer absehbaren Zeitdauer wachsen zu lassen, sei nicht nachvollziehbar.
A.__ (Beschwerdeführer) erhob gegen den am 29. November 2019 versandten Entscheid der Verwaltungsrekurskommission (Vorinstanz) mit Eingabe vom 13. Dezember 2019 Beschwerde beim Verwaltungsgericht und beantragte eine Neubeurteilung der Anordnung der verkehrsmedizinischen Untersuchung.
Die Vorinstanz verwies mit Vernehmlassung vom 27. Januar 2020 auf die Erwägungen im angefochtenen Entscheid und beantragte die Abweisung der Beschwerde. Das Strassenverkehrs- und Schifffahrtsamt (Beschwerdegegner) verzichtete am 3. Februar 2020 auf eine Vernehmlassung.
Auf die – weiteren – Erwägungen im angefochtenen Entscheid und die Ausführungen des Beschwerdeführers zur Begründung seiner Anträge sowie die Akten wird, soweit wesentlich, in den Erwägungen eingegangen.
Darüber zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:
Das Verwaltungsgericht ist zum Entscheid in der Sache zuständig (Art. 59 Abs. 1 Satz 1 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege; sGS 951.1, VRP). Der Beschwerdeführer ist mit seinem Begehren, es sei von der Anordnung einer verkehrsmedizinischen Untersuchung abzusehen, im Rekursverfahren unterlegen und deshalb zur Erhebung der Beschwerde befugt (Art. 64 in Verbindung mit Art. 45 Abs. 1 VRP). Die Beschwerde gegen den am 29. November 2019 versandten Rekursentscheid wurde mit Eingabe vom 13. Dezember 2019 rechtzeitig erhoben und erfüllt in formeller und inhaltlicher Hinsicht die gesetzlichen Anforderungen (Art. 64 in Verbindung mit Art. 47 Abs. 1 und Art. 48 Abs. 1 VRP). Auf die Beschwerde ist dementsprechend einzutreten.
Führerausweise werden entzogen, wenn die gesetzlichen Voraussetzungen zur Erteilung nicht oder nicht mehr bestehen (Art. 16 Abs. 1 des Strassenverkehrsgesetzes; SR 741.01, SVG). Dies ist unter anderem der Fall, wenn eine Person an einer Sucht leidet, welche die Fahreignung ausschliesst (Art. 16d Abs. 1 Ingress und lit. b SVG). Drogensucht wird nach der Rechtsprechung bejaht, wenn die Abhängigkeit von der Droge derart ist, dass der Betroffene mehr als jede andere Person der Gefahr ausgesetzt ist, sich ans Steuer eines Fahrzeugs in einem – dauernden oder zeitweiligen – Zustand zu setzen, der das sichere Führen nicht mehr gewährleistet. Im Interesse der Verkehrssicherheit setzt die Rechtsprechung den regelmässigen Konsum von Drogen der Drogenabhängigkeit gleich, sofern dieser seiner Häufigkeit und Menge nach geeignet ist, die Fahreignung zu beeinträchtigen. Auf fehlende Fahreignung darf geschlossen werden, wenn der Betroffene nicht mehr in der Lage ist, Drogenkonsum und Strassenverkehr ausreichend zu trennen, oder wenn die naheliegende Gefahr besteht, dass er im akuten Rauschzustand am motorisierten Strassenverkehr teilnimmt. Jedoch erlaubt an sich nicht jeder regelmässige Konsum von Drogen schon den Schluss auf eine fehlende Fahreignung. Regelmässiger Drogenkonsum erweckt dann berechtigte Zweifel an der Fahreignung, wenn zusätzliche Anzeichen bestehen, der Betroffene könnte nicht in der Lage sein, zuverlässig zwischen Drogenkonsum und Strassenverkehr zu trennen. Entsprechende Anhaltspunkte ergeben sich etwa aus dem Konsumverhalten der Betroffenen, ihrer Vorgeschichte – namentlich hinsichtlich einschlägigen Drogenmissbrauchs im Strassenverkehr – sowie ihrer Persönlichkeit (BGer 1C_285/2018 vom 12. Oktober 2018 E. 3.1 mit Hinweisen auf BGE 124 II 559 E. 2b, 128 II 335 E. 4b und BGer 1C_384/2017 vom 17. März 2018 E. 2.1).
Ernsthafte Zweifel an der Fahreignung einer Person bestehen namentlich bei Vorliegen der in der nicht abschliessenden Aufzählung von Beispielen in Art. 15d Abs. 1 Ingress und lit. a-e SVG genannten Gegebenheiten. Diesfalls ist grundsätzlich zwingend und ohne weitere Einzelfallprüfung eine Fahreignungsuntersuchung anzuordnen, selbst wenn die Zweifel im konkreten Fall noch nicht erhärtet oder nur abstrakter Natur sind. Diese Tatbestände begründen mithin einen Anfangsverdacht fehlender Fahreignung, welcher zur Anordnung einer Fahreignungsuntersuchung führt (BGer 1C_285/2018 vom 12. Oktober 2018 E. 3.2 mit Hinweisen unter anderem auf die Botschaft vom 20. Oktober 2010 zu Via sicura, in: BBI 2010 S. 8447 ff., S. 8470). Grund zur Abklärung besteht nach Art. 15d Abs. 1 Ingress und lit. b SVG, wenn eine Person Drogen mitführt, die die Fahrfähigkeit stark beeinträchtigen oder ein hohes Abhängigkeitspotenzial aufweisen. Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichtes setzt die Anordnung einer verkehrsmedizinischen Untersuchung (wegen einer möglichen Drogensucht im Sinne von Art. 16d Abs. 1 lit. b SVG) aber nicht zwangsläufig voraus, dass der Lenker tatsächlich unter dem Einfluss von Betäubungsmitteln gefahren ist oder bei der Anlasstat Drogen im Fahrzeug mitgeführt hat (vgl. BGer 1C_384/2017 vom 7. März 2018 E. 2.2; 1C_285/2018 vom 12. Oktober 2018 E. 3.4; im Zusammenhang mit Alkohol vgl. BGer 1C_569/2018 vom 19. März 2019 E. 3.1 und 4.4, 1C_232/2018 vom 13. August 2018 E. 3.3). Schliesslich ist für die Anordnung der verkehrsmedizinischen Untersuchung auch der Nachweis nicht erforderlich, der Betroffene sei tatsächlich nicht in der Lage, Drogenkonsum und Strassenverkehr ausreichend auseinanderzuhalten, zumal die umstrittene Anordnung der verkehrsmedizinischen Untersuchung gerade auch der Klärung dieser Frage dient (vgl. BGer 1C_569/2018 vom 19. März 2019 E. 4.4 im Zusammenhang mit dem Konsum von Alkohol).
Das Bundesgericht hat denn auch die Anordnung einer verkehrsmedizinischen Begutachtung eines Lenkers, der den Führerausweis seit 22 Jahren besass und im Strassenverkehr nicht auffällig geworden war, jedoch in einer polizeilichen Befragung in einer Betäubungsmittelangelegenheit angegeben hatte, seit drei Jahren gelegentlich Kokain zu konsumieren und in den vergangenen sechs Monaten dreissig Gramm Kokain erworben zu haben, als gerechtfertigt erachtet (vgl. BGer 1C_282/2007 vom 13. Februar 2008). Diese Rechtsprechung findet auch Rückhalt im Schrifttum. Danach führt die Einnahme aufputschender Substanzen wie Kokain, Amphetamin, Ecstasy (MDMA), Thai-Pillen (Metamphetamin) usw. – je nach Dosierung und Gewöhnung – zur Selbstüberschätzung der eigenen Fähigkeiten, zu erhöhter Risikobereitschaft und, durch die veränderte Wahrnehmung, zu besonders gefährlichem Verhalten im Strassenverkehr. Nicht zuletzt deshalb, weil immer wieder verschiedene Substanzmischungen konsumiert würden, sei die Wirkung sehr individuell und nicht voraussehbar. Personen, die solche Substanzen konsumierten, müssten verkehrsmedizinisch abgeklärt werden. Zum einen könnten diese Substanzen zu einer Sucht führen (mit unterschiedlichem Suchtpotenzial), zum andern sei bekannt, dass diese Substanzen auch häufig in Kombination mit Alkohol und unkontrolliert konsumiert würden (M. Haag-Dawoud, Fahreignungsbegutachtung, Indikation und Fragestellung aus verkehrsmedizinischer Sicht, in: R. Schaffhauser [Hrsg.], Jahrbuch zum Strassenverkehrsrecht 2009, St. Gallen 2009, S. 23 ff., S. 32). Die Praxis der Administrativbehörden geht davon aus, dass jede Meldung über einen Konsum von Heroin oder Kokain auch ohne Ereignis im Strassenverkehr eine Abklärung der Fahreignung rechtfertigt (vgl. Leitfaden der Expertengruppe Verkehrssicherheit vom 26. April 2000 zu Verdachtsgründen fehlender Fahreignung, Massnahmen und Wiederherstellung der Fahreignung vom 26. April 2000, S. 4, www.astra.admin.ch Fachleute und Verwaltung/Dokumente betreffend Strassenverkehr/Richtlinien).
Der Beschwerdeführer erwarb den Führerausweis im Jahr 1993. Als Motorfahrzeuglenker fiel er in den vergangenen 27 Jahren einzig wegen einer leichten Widerhandlung gegen die Strassenverkehrsvorschriften auf. Anlass für die polizeiliche Befragung im Juni 2019, in welcher er Angaben zu seinem Drogenkonsum machte, bot nicht sein Verhalten im Strassenverkehr. Seine Angaben erweckten aber zumindest den Eindruck, dass er auch noch in jenem Zeitpunkt regelmässig Haschisch – wöchentlich ein bis zwei Joints – und – monatlich im Durchschnitt vier bis fünf Gramm – Kokain konsumierte. Auch wenn Häufigkeit und Menge schwankten, war doch davon auszugehen, dass es sich auch beim Kokain nicht lediglich um einen Gelegenheitskonsum handelte. Hinzu kam, dass er sich – wenn auch vor über zehn Jahren – zumindest zwei Entzugsbehandlungen unterzogen hatte und auch im Juni 2019 davon ausging, wer einmal süchtig gewesen sei, bleibe dies für immer. Seine Suchtgefährdung schätzte er selbst als sehr gross ein. Seine Relativierungen in der Stellungnahme im Verfahren vor dem Beschwerdegegner und im Rekursverfahren erwecken den Eindruck nachträglicher Beschönigungen. Sie ändern nichts daran, dass seine Aussagen gegenüber der Polizei, die er vor dem Hintergrund der strafrechtlichen Unverwertbarkeit des Zufallsfundes machte, auf ein möglicherweise süchtiges oder die Fahreignung beeinträchtigendes Konsumverhalten hinweisen. Die Anordnung der verkehrsmedizinischen Untersuchung durch den Beschwerdegegner und die Abweisung des vom Beschwerdeführer dagegen erhobenen Rekurses durch die Vorinstanz sind deshalb nicht zu beanstanden.
Der Beschwerdeführer macht im vorliegenden Verfahren geltend, seit längerer Zeit würden auf freiwilliger Basis und unter ärztlicher Aufsicht regelmässige Urinproben vorgenommen. Daraus werde ersichtlich, dass keine Konsumation jeglicher Substanzen stattfinde. Der Verdacht auf Substanzmissbrauch sei lediglich aufgrund einer eigens getätigten Aussage während einer Einvernahme zu früherem Konsumverhalten, welches jedoch mit Betonung in der Vergangenheit stattgefunden habe, entstanden. Er belegt seine Ausführungen mit Untersuchungsberichten über immunchemische Tests von fünf Urinproben, die er zwischen Mitte August 2019 und Mitte Dezember 2019 abgegeben hat und die hinsichtlich Cannabis und Kokain negativ verlaufen sind. Die ersten vier Proben datieren vom 14. August 2019, vom 10. September 2019, vom 21. Oktober 2019 und vom 15. November 2019. Sie beziehen sich auf die Zeit vor dem am 28. November 2019 ergangenen Rekursentscheid und sind deshalb als unechte Noven bei der Beurteilung der Beschwerde durch das Verwaltungsgericht zu berücksichtigen (vgl. Art. 61 Abs. 3 VRP, Looser/Looser-Herzog, in: Rizvi/Schindler/Cavelti [Hrsg.], Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege, Praxiskommentar, Zürich/St. Gallen 2020, N 14 zu Art. 61 VRP). – Auch die neuen Vorbringen und Beweismittel sind allerdings nicht geeignet, die Zweifel an der Fahreignung des Beschwerdeführers auszuräumen. Aus den Untersuchungsberichten geht nicht hervor, ob die Urinproben auf den Gehalt von Kokain oder aber von dessen Abbauprodukt Benzoylecgonin hin untersucht wurden. Während Kokain nur einige Stunden im Urin verbleibt, ist Benzoylecgonin bis zu vier Tage oder bei stärkerem Konsum sogar drei Wochen lang im Urin nachweisbar (vgl. www.bussgeldkatalog.org/kokain; vgl. auch Musshoff/Madea, Drogen, in: Madea/Musshoff/Berghaus [Hrsg.], Verkehrsmedizin, 2. Aufl. 2012, S. 486 ff., S. 509). Ob die monatlich ermittelten Analyseergebnisse geeignet sind, eine vollständige Kokainabstinenz nachzuweisen, ist fraglich. Die Bedeutung dieser Nachweise für die Beurteilung der – allenfalls bei Einhaltung von Auflagen gegebenen – Fahreignung wird vielmehr Gegenstand der verkehrsmedizinischen Untersuchung sein. Selbst wenn der Beschwerdeführer seit August 2019 eine rund halbjährige totale Kokainabstinenz einhalten würde, wäre aber bei der Würdigung der Zweifel zu berücksichtigen, dass die Überwindung einer Abhängigkeit in der Regel den Nachweis einer mindestens einjährigen kontrollierten Abstinenz erfordert (vgl. BGE 127 II 122 E. 3b, 129 II 82 E. 2.2, 130 II 25 E. 3.2; BGer 1C_147/2018 vom 5. Oktober 2018 E. 6.1).
Ebenso wenig vermag der Umstand etwas zu ändern, dass der Beschwerdegegner eine verkehrsmedizinische Untersuchung des Beschwerdeführers angeordnet hat, ohne ihm gleichzeitig den Führerausweis vorsorglich zu entziehen.
Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung sind die Anforderungen an die Anordnung einer Fahreignungsuntersuchung nicht dieselben wie für den vorsorglichen Führerausweisentzug, obschon diese beiden Massnahmen häufig zusammen ergehen: Während für Erstere hinreichende Anhaltspunkte ausreichen, welche die Fahreignung in Frage stellen, setzt der vorsorgliche Führerausweisentzug voraus, dass ernsthafte Zweifel an der Fahreignung einer Person bestehen, wie dies namentlich bei konkreten Hinweisen auf eine Alkoholabhängigkeit der Fall ist. Die Anordnung einer verkehrsmedizinischen Untersuchung setzt nicht zwingend voraus, dass der Fahrzeugführer tatsächlich unter dem Einfluss von Alkohol oder Betäubungsmitteln gefahren ist (BGer 1C_13/2017 vom 19. Mai 2017 E. 3.2 mit Hinweisen auf 1C_531/ 2016 vom 22. Februar 2017 E. 2.4.2, 1C_111/2015 vom 31. Mai 2015 E. 4.6, 1C_328/2013 vom 18. September 2013 E. 3.2, 1C_445/2012 vom 26. April 2013 E. 3.2).
Der Beschwerdeführer, der den Führerausweis seit rund 27 Jahren besitzt, verhielt sich im Strassenverkehr mit Ausnahme einer leichten Widerhandlung – Überschreitung der zulässigen Höchstgeschwindigkeit von 80 km/h ausserorts um 22 km/h – unauffällig. Insbesondere ist nicht bekannt, dass der Beschwerdeführer, der sich seinen eigenen Angaben zufolge mindestens zweimal Entzugsbehandlungen unterzog, in der Vergangenheit Schwierigkeiten hatte, den Konsum von Betäubungsmitteln und die Teilnahme am motorisierten Strassenverkehr zuverlässig zu trennen. Jedenfalls liegen keine einschlägigen Vorstrafen vor. Hinzu kommt, dass der Beschwerdeführer seit Mitte August 2019 freiwillig monatlich Urinproben abgibt und sie immunchemisch auf Cannabis und Kokain testen lässt und die Analysen bis anhin negativ verliefen. Angesichts dieser besonderen Ausgangslage erscheint es ausnahmsweise verantwortbar, dem Beschwerdeführer trotz der eine verkehrsmedizinische Untersuchung rechtfertigenden Zweifel an seiner Fahreignung den Führerausweis vorläufig zu belassen (vgl. dazu beispielsweise BGer 1C_232/2018 vom 13. August 2018 E. 4.1).
Die Beschwerde ist dementsprechend abzuweisen. – Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind die amtlichen Kosten des Beschwerdeverfahrens vom Beschwerdeführer zu tragen (Art. 95 Abs. 1 VRP). Eine Entscheidgebühr von CHF 1'500 erscheint angemessen (Art. 7 Ziff. 222 der Gerichtskostenverordnung; sGS 941.12). Sie ist mit dem vom Beschwerdeführer in derselben Höhe geleisteten Kostenvorschuss zu verrechnen. Ausseramtliche Kosten sind für das Beschwerdeverfahren nicht zu entschädigen (Art. 98 Abs. 1 und Art. 98bis VRP); Entschädigungen wurden im Übrigen auch nicht beantragt.
Demnach erkennt das Verwaltungsgericht auf dem Zirkulationsweg zu Recht: