Entscheid vom 20. Februar 2020
Besetzung
Abteilungspräsident Zürn; Verwaltungsrichterin Reiter, Verwaltungsrichter Zogg; Gerichtsschreiberin Blanc Gähwiler
Verfahrensbeteiligte
Z.__,
Beschwerdeführer,
gegen
Sicherheits- und Justizdepartement des Kantons St. Gallen, Oberer Graben 32, 9001 St. Gallen,
Vorinstanz,
Gegenstand
Rechtsverweigerungsbeschwerde / Kostenauflage an Rechtsvertreter
Das Verwaltungsgericht stellt fest:
X.__ (nachfolgend: Mutter) und ihre Tochter Y.__ (nachfolgend: Tochter) sind eritreische Staatsangehörige. Sie reisten am 14. September 2017 illegal in die Schweiz ein und stellten gleichentags ein Asylgesuch. Mit Verfügung vom 2. November 2017 lehnte das Staatssekretariat für Migration (SEM) die Asylgesuche mangels Flüchtlingseigenschaft ab und wies beide aus der Schweiz weg. Mit Urteil vom 3. Juli 2019 wies das Bundesverwaltungsgericht eine dagegen erhobene Beschwerde ab, worauf das SEM eine Ausreisefrist bis 6. August 2019 ansetzte. Mutter und Tochter liessen die Frist verstreichen, ohne aus der Schweiz auszureisen.
Mit Eingabe vom 27. Juli 2019 zeigte Z.__ dem Migrationsamt des Kantons St. Gallen an, Mutter und Tochter zu vertreten; Letztere habe am 25. Juli 2019 beim SEM ein "Erstasylgesuch" eingereicht. Mit Schreiben vom 31. Juli 2019 wies er darauf hin, sofern das Migrationsamt der Tochter wegen des abgewiesenen Asylgesuchs der Mutter die Sozialhilfe entziehen wolle, habe darüber eine anfechtbare Verfügung zu ergehen. Mit Vorladung vom 20. August 2019 wurden Mutter und Tochter aufgefordert, sich am 23. August 2019 betreffend Nothilfezuweisung beim Migrationsamt einzufinden. Am 21. August 2019 hielt Z.__ erneut fest, bis anhin sei nie eine rechtsmittelfähige Verfügung betreffend Entzug der Sozialhilfe ergangen, ebenso wenig eine solche betreffend Zuweisung an eine Nothilfestelle. Mit Schreiben vom 22. August 2019 wies das Migrationsamt Z.__ darauf hin, die Mutter sei darüber informiert, dass sie aufgrund des rechtskräftig abgewiesenen Asylgesuchs nach Ablauf der Ausreisefrist mit dem Ausschluss aus der ordentlichen Sozialhilfe zu rechnen habe. Mit Verfügung vom 23. August 2019 wies das Migrationsamt Mutter und Tochter der politischen Gemeinde Vilters-Wangs mit Aufenthaltsort Ausreise- und Nothilfezentrum Sonnenberg Vilters zum Bezug der Nothilfe zu. In der Begründung hielt es unter anderem fest, Mutter und Tochter seien gestützt auf Art. 82 des Asylgesetzes (SR 142.31, AsylG) von der Sozialhilfe ausgeschlossen.
Mit Eingabe vom 22. August 2019 erhob Z.__ für Mutter und Tochter Rechtsverweigerungsbeschwerde beim Sicherheits- und Justizdepartement und beantragte, es sei festzustellen, das Migrationsamt verweigere den Erlass einer rechtsmittelfähigen Verfügung betreffend (Nicht-)Gewährung von Sozialhilfe an die Tochter zu Unrecht. Am 27. August 2019 erhob er beim Sicherheits- und Justizdepartement zudem Rekurs gegen die Zuweisungsverfügung des Migrationsamts vom 23. August 2019. Mit Entscheiden vom 14. Oktober 2019 wies das Sicherheits- und Justizdepartement sowohl die Rechtsverweigerungsbeschwerde als auch den Rekurs gegen die Zuweisung an Gemeinde zum Bezug von Nothilfe ab, soweit es darauf eintrat. Im Zusammenhang mit der Rechtsverweigerungsbeschwerde auferlegte das Departement die Entscheidgebühr von CHF 1'000 Z.__.
Mit Verfügung vom 9. Oktober 2019 trat das SEM auf das "Erstasylgesuch", welches als Wiedererwägungsgesuch entgegengenommen worden war, nicht ein und erklärte die Verfügung vom 2. November 2017 für rechtskräftig und vollstreckbar. Die dagegen erhobene Beschwerde mit dem Feststellungsantrag, das SEM sei zu Unrecht auf das Erstasylgesuch der Tochter nicht eingetreten, wies das Bundesverwaltungsgericht mit Entscheid vom 4. Dezember 2019 ebenfalls ab, soweit es darauf eintrat.
Mit einer gemeinsamen Eingabe vom 23. Oktober 2019 erhoben Z.__ (Beschwerdeführer) sowie Mutter und Tochter (Verfahren B 2019/225) Beschwerde beim Verwaltungsgericht gegen den Entscheid des Sicherheits- und Justizdepartements (Vorinstanz) betreffend Rechtsverweigerungsbeschwerde. Gleichentags erhoben Mutter und Tochter zudem Beschwerde gegen den vorinstanzlichen Entscheid betreffend Zuweisung an Gemeinde zum Bezug von Nothilfe (Verfahren B 2019/229). Mit Schreiben vom 28. Oktober 2019 teilte der Abteilungspräsident dem Beschwerdeführer mit, das sinngemäss mitgestellte Rechtsbegehren, die Kostenauflage von CHF 1'000 zu seinen Lasten sei aufzuheben, werde unter der Verfahrensnummer B 2019/227 als eigene Beschwerde ins Geschäftsverzeichnis aufgenommen. Mit Schreiben vom 31. Oktober 2019 ersuchte der Beschwerdeführer um Vereinigung der Verfahren B 2019/225 und B 2019/227. Mit Vernehmlassung vom 6. November 2019 beantragte die Vorinstanz die Abweisung aller Beschwerden und verwies zur Begründung auf die Erwägungen im angefochtenen Entscheid. Der Beschwerdeführer äusserte sich mit Eingaben vom 7., 15. und 30. November 2019 dazu.
Auf die Ausführungen der Verfahrensbeteiligten und die Akten wird, soweit wesentlich, in den Erwägungen eingegangen.
Darüber zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:
Die Voraussetzungen für eine Verfahrensvereinigung sind nicht erfüllt. Zwar liegt den Verfahren B 2019/225 und B 2019/227 derselbe Sachverhalt zugrunde, es stehen sich jedoch nicht die gleichen Verfahrensbeteiligten gegenüber und es stellen sich auch nicht die gleichen Rechtsfragen (vgl. BGer 8C_309/2009 vom 23. September 2009 E. 2 mit Hinweis auf BGE 128 V 192 E. 1 und BGE 128 V 124 E. 1). Hinzu kommt, dass der Beschwerdeführer im Verfahren B 2019/225 weder in eigenem Namen noch als (berufsmässiger) Vertreter von Mutter und Tochter (vgl. hierzu VerwGE B 2015/306 vom 26. April 2017) zur Anfechtung des vorinstanzlichen Entscheids über die Kostenauflage hinaus berechtigt ist. Es besteht deshalb kein Anlass, dem Antrag des Beschwerdeführers auf Vereinigung der beiden Verfahren stattzugeben. Soweit die Ausführungen des Beschwerdeführers das Verfahren B 2019/225 und nicht die Gegenstand des vorliegenden Beschwerdeverfahrens bildende Kostenauflage betreffen, ist darauf nicht einzutreten.
Die sachliche Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts ist gegeben (Art. 59bis Abs. 1 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege, sGS 951.1, VRP). Der Beschwerdeführer, dem im vorinstanzlichen Verfahren Kosten auferlegt worden sind, ist zur Ergreifung des Rechtsmittels legitimiert (Art. 64 in Verbindung mit Art. 45 Abs. 1 VRP). Die Beschwerdeeingabe vom 23. Oktober 2019 entspricht zeitlich, formal und inhaltlich den gesetzlichen Anforderungen (Art. 64 in Verbindung mit Art. 47 Abs. 1 und Art. 48 Abs. 1 VRP). Auf seine Beschwerde ist daher, soweit sie den Kostenspruch des vorinstanzlichen Entscheids betrifft, einzutreten.
Zu prüfen ist indes einzig, ob die Vorinstanz die Kosten für das Verfahren betreffend Rechtsverweigerungsbeschwerde zu Recht als unnötige Prozesskosten im Sinn von Art. 95 Abs. 2 VRP qualifiziert und dementsprechend dem Beschwerdeführer auferlegt hat. Die Vorinstanz begründete die Auferlegung der Kosten an den Beschwerdeführer im Wesentlichen damit, die Rechtsverweigerungsbeschwerde sei grundlos erhoben und auch dann nicht zurückgezogen worden, als den Beteiligten die anbegehrte Verfügung – Zuweisung an Gemeinde zum Bezug von Nothilfe – eröffnet worden sei. Indem er nach wie vor den Erlass eines Entscheides verlangt habe, habe er erheblichen, unnötigen Aufwand verursacht.
Gemäss Art. 95 Abs. 1 VRP hat jener Beteiligte grundsätzlich die Kosten eines Rekursverfahrens zu tragen, deren Begehren ganz oder teilweise abgewiesen werden. Nach Art. 95 Abs. 2 VRP gehen Kosten, die ein Beteiligter, sein Rechtsbeistand oder sein Vertreter durch Trölerei oder anderes ungehöriges Verhalten oder durch Verletzung wesentlicher Verfahrensvorschriften veranlasst, zu seinen Lasten. Ferner hat jeder Beteiligte, sein Rechtsbeistand oder sein Vertreter die Kosten zu übernehmen, die durch nachträgliches Vorbringen von Begehren, Tatsachen oder Beweismitteln entstehen, deren rechtzeitige Geltendmachung ihm möglich und zumutbar gewesen wäre.
Gegenstand der Rechtsverweigerungsbeschwerde vom 22. August 2019 war, ob das Migrationsamt gehalten gewesen wäre, bei asylrechtlichen Konstellationen wie der vorliegenden eine anfechtbare Verfügung über den Entzug der (ordentlichen) Sozialhilfe zu erlassen (vgl. act. 11/2).
Für die Ausrichtung von Sozialhilfeleistungen und Nothilfe gilt gemäss Art. 82 Abs. 1 Satz 1 des Asylgesetzes (SR 142.31, AsylG) kantonales Recht. Im Zusammenhang mit dem V. Nachtrag zum Sozialhilfegesetz (sGS 381, SHG; in Vollzug seit 1. Januar 2019) wurden spezifische sozialhilferechtliche Aufgaben des Asylbereichs dem Kanton zugewiesen; an der grundsätzlichen Zuständigkeitsregelung wurde jedoch keine Änderung vorgenommen (vgl. ABl 2018 2333, S. 2344 f.). Gestützt auf den neuen Art. 6ter Abs. 2 SHG hat der Kanton St. Gallen in der Folge die Asylverordnung (sGS 381.12, AsylVo; in Vollzug seit 1. Juli 2019) erlassen. Gemäss Art. 2 AsylVo vollzieht das Migrationsamt die Bestimmungen des eidgenössischen und des kantonalen Rechts im Asylbereich, soweit nicht andere Behörden zuständig sind. Der Kanton ist unter anderem zuständig für die Gewährung der Sozialhilfe für Asylsuchende im erweiterten Verfahren (Art. 3 lit. a AsylVo) und für die Gewährung der Nothilfe für Personen mit einer rechtskräftigen Wegweisungsverfügung oder deren Asylgesuch mit einem rechtskräftigen Nichteintretensentscheid abgeschlossen wurde (Art. 3 lit. b Ziff. 2 AsylVo). Des Weiteren leistet der Kanton Sozialhilfe für Asylsuchende in Kollektivunterkünften mit Integrationscharakter, wobei der Aufenthalt bis zum rechtskräftigen Asylentscheid dauert (Art. 4 AsylVo). Die Zuständigkeiten der politischen Gemeinde ist in Art. 8 AsylVo geregelt.
Gemäss Art. 82 Abs. 1 Satz 2 AsylG werden Personen mit einem rechtskräftigen Wegweisungsentscheid, denen eine Ausreisefrist angesetzt worden ist, von der Sozialhilfe ausgeschlossen. In der bis 31. März 2014 geltenden Fassung galt die gleiche Regelung als "kann"-Bestimmung. Mit der neuen Formulierung wurde der Rechtsetzungsspielraum der Kantone, in deren Zuständigkeit die Sozial- und Nothilfe gemäss Art. 82 Abs. 1 Satz 1 AsylG fällt, beschränkt. Der Ausschluss von der Sozialhilfe steht folglich seit dem 1. Februar 2014 nicht mehr im Ermessen der zuständigen Kantone, sondern ist verpflichtend. Kommen die Betroffenen ihrer Ausreiseverpflichtung innerhalb dieser Frist und auch später nicht nach, kommt ihnen kraft Bundesrechts lediglich ein Anspruch auf Nothilfe zu. Unter diesen Umständen ist für die Reduktion der Unterstützungsleistung von der Sozialhilfe auf die Nothilfe weder eine eigenständige kantonale gesetzliche Grundlage noch eine Verfügung im Einzelfall erforderlich (vgl. VerwGE B 2013/218 vom 16. April 2014 E. 2.3.1 mit weiteren Hinweisen; C. Hruschka, in: Spescha/Zünd/Bolzli/Hruschka/ de Weck [Hrsg.], Kommentar zum Migrationsrecht, 5. Aufl. 2019, N 3 zu Art. 82 AsylG).
Im oben zitierten Verwaltungsgerichtsentscheid B 2013/218 vom 16. April 2014 ging es ebenfalls um rechtskräftig abgewiesene Asylbewerber, welche durch den Beschwerdeführer vertreten wurden. In Erwägung 2.3.1 des zitierten Entscheides wurde ausführlich dargelegt, dass und weshalb den Betroffenen kraft Bundesrechts lediglich ein Anspruch auf Nothilfe zustehe, wenn sie ihrer Ausreiseverpflichtung nicht nachkommen. Darüberhinaus wurde bereits festgehalten, dass diesfalls auch keine Verfügung im Einzelfall erforderlich sei. Das Bundesgericht bestätigte den Entscheid des Verwaltungsgerichts mit Urteil vom 25. August 2014 (BGer 8C_435/2014). Dennoch und obwohl der Beschwerdeführer durch das Migrationsamt ausdrücklich darauf hingewiesen wurde, dass abgewiesene Asylbewerber gestützt auf Art. 82 Abs. 1 Satz 2 AsylG – mithin von Gesetzes wegen – von der Sozialhilfe ausgeschlossen sind, reichte er im Namen der Mutter und Tochter eine Rechtsverweigerungsbeschwerde bei der Vorinstanz ein. Mit Schreiben vom 27. August 2019 wies die Vorinstanz den Beschwerdeführer darauf hin, dass sie die Rechtsverweigerungsbeschwerde unter den dargelegten Umständen und rechtlichen Gegebenheiten als gegenstandslos erachte, dies umso mehr nachdem das Migrationsamt am 23. August 2019 eine schriftliche Verfügung betreffend Zuweisung der von ihm vertretenen Personen an die Gemeinde Vilters-Wangs zum Bezug von Nothilfe erlassen habe (act. 11/7). Mit Eingaben vom 27. August und 5. bzw. 6. September 2019 hielt der Beschwerdeführer wider besseres Wissen an der Rechtsverweigerungsbeschwerde fest (act. 11/8, 11, 12). Dem Beschwerdeführer war des Weiteren bekannt, dass das sogenannte "Erstasylgesuch" für die minderjährige Tochter unbegründet erfolgt war, zumal das SEM ihn mit Schreiben vom 6. August 2019 ausdrücklich darauf hingewiesen hatte. Ausserdem musste dem rechtskundigen Beschwerdeführer bewusst sein, dass das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts (…), mit welchem das Asylverfahren rechtskräftig abgeschlossen wurde, aufgrund der Parteibezeichnungen im Rubrum sowohl Mutter als auch Tochter betraf.
Aus den vorstehenden Erwägungen ergibt sich, dass der rechtskundige Beschwerdeführer angesichts ihm zumutbarer vernunftgemässer Überlegungen die leichtsinnige bzw. gar mutwillige Prozessführung ohne Weiteres hätte erkennen können (vgl. R. von Rappard-Hirt, in: Rizvi/Schindler/Cavelti [Hrsg.], Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege, Praxiskommentar, Zürich/St. Gallen 2020, N 8 zu Art. 95 VRP) und daraus auch die notwendigen Schlüsse hätte ziehen müssen. Daher auferlegte ihm die Vorinstanz die aus dem Rechtsverweigerungsbeschwerdeverfahren resultierenden Kosten in Anwendung von Art. 95 Abs. 2 VRP zu Recht. Die ihm auferlegte Entscheidgebühr in der Höhe von CHF 1'000 liegt im Bereich, den der Gebührentarif für die Kantons- und Gemeindeverwaltung (sGS 821.5) dafür vorsieht (Ziff. 20.13.01: CHF 200 bis CHF 5'000). Ein Anlass für eine Gebührenreduktion bzw. für einen Eingriff ins Ermessen der Vorinstanz ist nicht dargetan und auch nicht ersichtlich.
Die Beschwerde ist daher abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist. Dem Verfahrensausgang entsprechend sind die amtlichen Kosten dieses Verfahrens dem Beschwerdeführer aufzuerlegen (Art. 95 Abs. 1 VRP). Eine Entscheidgebühr von CHF 1'000 erscheint angemessen (Art. 7 Ziff. 222 der Gerichtskostenverordnung, sGS 941.12, GKV). Sie ist mit dem vom Beschwerdeführer in der gleichen Höhe geleisteten Kostenvorschuss zu verrechnen. Ausseramtliche Kosten (Umtriebe) sind nicht zu entschädigen (Art. 98 Abs. 1 und 98bis VRP).
Demnach erkennt das Verwaltungsgericht auf dem Zirkulationsweg zu Recht: