Entscheid vom 11. August 2020
Besetzung
Abteilungspräsident Eugster; Verwaltungsrichterin Zindel, Verwaltungsrichter Steiner; Gerichtsschreiber Wehrle
Verfahrensbeteiligte
F.__ AG,
Beschwerdeführerin,
vertreten durch Rechtsanwalt Dr. iur. Werner Ritter, Ritter Advokatur, Im Forum, Bahnhofstrasse 24, Postfach 142, 9443 Widnau,
gegen
Baudepartement des Kantons St. Gallen, Lämmlisbrunnenstrasse 54, 9001 St. Gallen,
Vorinstanz,
und
C.__
Beschwerdegegnerin 1 ,
E. __ AG,
Beschwerdegegnerin 2,
vertreten durch Rechtsanwalt lic. iur. Mirco Ceregato, Bratschi AG,
Vadianstrasse 44, Postfach 262, 9001 St. Gallen
sowie
Politische Gemeinde E. __,
Beschwerdebeteiligte,
Gegenstand
Sanierung undichter Erdwärmesondenbohrungen / Nichteintreten auf den Rekurs
Das Verwaltungsgericht stellt fest:
Mit neun gewässerschutzrechtlichen Verfügungen vom 8. März 2018 bewilligte das Amt für Wasser und Energie (AWE) der Generalunternehmerin C., auf den Grundstücken Nrn. 0000, 0001und 0002, Grundbuch E. , neun Wärmepumpenanlagen (insgesamt 47 Erdwärmesonden mit einer Bohrtiefe von 150 m) zu errichten und zu betreiben (vgl. act. 8/14/A1 [unvollständig]). Die Gesuche waren im Rahmen des Baugesuchsverfahrens für die Wohnüberbauung "P." (neun Mehrfamilienhäuser mit je einer Heizungsanlage) gestellt worden. Die Grundstücke liegen im Gewässerschutzbereich Au. In ca. 900 m Entfernung befindet sich die K. (Eigentümerin: Politische Gemeinde E. __). Nach Absicht der Konzessionärin, der E. __ AG, sollte das Mineralwasser dieser Quelle ab Mai 2018 abgefüllt werden. Die Mineralquelle dient der Gemeinde E. __ zudem als Wasser-Notversorgung.
Das AWE hielt in den erwähnten Bewilligungen fest, es sei unklar, ob zwischen dem Untergrund der Überbauung "P." und dem Quellgebiet "K." eine hydrogeologische Verbindung bestehe. Zumindest sei anhand von Erfahrungen bei nahegelegenen Bohrungen von einem erhöhten Risiko für starke Wasserzutritte auszugehen, welche den Bohrfortschritt verlangsamten und nach einer angepassten Hinterfüllung verlangten. Stark artesisch gespannte Wasserzutritte könnten ebenso auftreten. Der begleitende Geologe sei unbedingt aufzubieten, falls bei den Bohrarbeiten stark wasserführender Fels angetroffen werde. Diesfalls sei die Hinterfüllung mit einem Strumpf zu sichern oder so anzupassen, dass deren Wegfliessen verhindert werde. Die beauftragte Bohrfirma müsse auch im Stande sein, einen starken Arteser zu beherrschen. Auch in diesem Fall sei der begleitende Geologe zu benachrichtigen und das weitere Vorgehen mit diesem abzusprechen.
In einem Schreiben an die C.__ vom 3. Mai 2018 hielt das AWE unter anderem fest, angesichts der bisherigen Erkenntnisse und des Druckabfalls an der Mineralwasserquelle sei zu vermuten, dass mindestens eine Bohrung nicht lückenlos hinterfüllt sei. Es sei nachzuweisen, dass die Erdwärmesonden fachgerecht hinterfüllt und die wasserführenden Horizonte gut abgedichtet seien. Sobald sich der Druck in der Mineralwasserquelle normalisiert habe und keine negativen Auswirkungen mehr erkennbar seien, könne auf weitere Abklärungen verzichtet werden. Ferner dürften keine Baumassnahmen getroffen werden, die die erforderlichen Abklärungen oder allfällige Sanierungsmassnahmen erschwerten (act. 8/14/A12). Am 14. Mai 2018 hielt die F.__ AG zuhanden der C.__ fest, sie habe nur bei der Erdwärmebohrung 13 einen Arteser angebohrt (act. 8/14/A14). Ferner habe sie zur Eruierung allfälliger Undichtigkeiten die S.__ GmbH, Q., mit der Erstellung eines Temperaturprofils (Nimo-T) beauftragt. Weil nun aber von Seiten des AWE und der Mineralquellen E. __ AG bereits die R. AG mit einer derartigen Messung beauftragt worden sei, habe man vereinbart, dass die S.__ GmbH lediglich mit den Messresultaten bedient werde, damit man eine Zweitmeinung einholen könne. Die R.__ AG hatte nämlich bereits am 7. Mai 2018 Temperaturprofile von drei Erdwärmesonden mit dem Verfahren "Nimo-T" erstellt. Sie hielt fest, bei Sonde Nr. 00 ströme am tiefsten Sondenpunkt (155 m) kühles Wasser in die Bohrung ein und steige bis 15 m hoch. Bei der Erdwärmesonde Nr. 01 fänden sich keine Hinweise auf eine Zirkulation. Anders bei der Erdwärmesonde Nr. 02, wo in einer Tiefe von 80 m Wasser einströme und bis 20 – 15 m hochsteige (vgl. act. 8/14/A13). In der Folge nahm I.__ für die E. __ AG an den übrigen Bohrlöchern mit einem Lichtlot Temperaturmessungen vor (vgl. 8/14/A15).
Am 16. Mai 2018 verfügte das AWE gegenüber der C.__, was folgt:
Bohrungen, deren Hinterfüllungen undicht sind, sind so zu sanieren, dass in diesen keine erhebliche Wasserzirkulation stattfindet.
Spätestens bis zum 15. Juni 2018 hat die C.__ beim AWE ein Konzept mit Zeitplan einzureichen, aus dem ersichtlich ist, wie die undichten Bohrungen saniert werden.
Die Sanierung der ungenügend hinterfüllten Erdwärmesonden ist nach der Genehmigung des Sanierungskonzeptes umgehend umzusetzen.
Die C.__ wird angewiesen den Nachweis zu erbringen, dass alle für die Erdwärmesonden erstellten Bohrungen entsprechend den gesetzlichen Anforderungen hinterfüllt sind. Nach der Sanierung der Erdwärmesonden ist die Dichtigkeit der Bohrungen durch ein spezialisiertes Büro überprüfen zu lassen. Der Bericht ist dem AWE einzureichen.
(Beschränkung der Bohrtiefe der noch nicht ausgeführten Bohrungen auf maximal 130 m)
(Gebühr)
Das AWE begründete die Verfügung mit Art. 41 Abs. 1 und 3 des Gewässerschutzgesetzes (SR 814.20, GSchG), wonach einem Grundwasservorkommen längerfristig nicht mehr Wasser entnommen werden darf, als ihm zufliesst, und Grundwasservorkommen nicht dauerhaft miteinander verbunden werden dürfen, wenn dadurch die Menge oder Qualität des Grundwassers beeinträchtigt werden. Gestützt auf die Messungen der R.__ AG und von I.__ klassifizierte das AWE die Bohrungen nach Hinweisen auf grössere, mittlere, lokale und fehlende Wasserflüsse (act. 8/14/A16).
An einer Sitzung vom 29. Mai 2018, an der Vertreter der Grundeigentümerin, der C., der F. AG, der Mineralquellen E. __ AG (einschliesslich des beauftragten Geologen I.), der Gemeinde E. __ und des AWE sowie der S. GmbH und der B.__ GmbH teilnahmen, einigte man sich darauf, dass die S.__ GmbH dem AWE im Auftrag der F.__ AG ein überarbeitetes Sanierungskonzept zur Genehmigung einreiche (act. 8/14/A20). Das Konzept lag wie vereinbart am 1. Juni 2018 vor (act. 8/14/A21). Mit Schreiben vom 18. Juni 2018 an die C.__ genehmigte das AWE eine überarbeitete Variante dieses Sanierungskonzepts (act. 8/14/K). In der Folge trieb die C.__ – in Absprache mit dem AWE – die Sanierungen voran (vgl. z.B. act. 8/14/E und act. 8/14/C). Bis zum 15. August 2018 hatte die B.__ GmbH für die C.__ neun von 21 als sanierungsbedürftig bezeichneten Sonden abgedichtet. Am 20. Juni 2019 teilte das AWE der Gemeinde E. , der C. und der Mineralquellen E. __ AG gestützt auf einen dem Gericht nicht vorliegenden Schlussbericht mit, es seien alle zur Sanierung geeigneten und mit verhältnismässigem Aufwand durchführbaren Massnahmen getroffen worden. Diese hätten sich mit grosser Wahrscheinlichkeit positiv auf die Abdichtungen ausgewirkt und die Wasserflüsse genügend unterbunden. Demensprechend würden keine weiteren Sanierungsmassnahmen angeordnet (vgl. act. 23).
C.
Bereits am 28. Mai 2018 hatte die F.__ AG gegen die zitierte Verfügung des AWE vom 16. Mai 2018 Rekurs beim Baudepartement erhoben (act. 8/1 und 5). Sie hatte im Wesentlichen deren Aufhebung beantragt; ferner sei das weitere Vorgehen – insbesondere die Sanierungsmassnahmen – anhand einer Expertise über die Ursache des Druckabfalls der Mineralquelle K.__ und über die erforderlichen Sanierungsmassnahmen anzuordnen. Zur Begründung hatte sie geltend gemacht, die angefochtene Verfügung basiere lediglich auf Mutmassungen. Es sei weder erstellt, dass dem Grundwasservorkommen durch die Bohrungen mehr Wasser entnommen werde als ihm zufliesse und der Druckabfall an der Mineralquelle darauf zurückzuführen sei, noch dass verschiedene Grundwasservorkommen dauerhaft miteinander verbunden worden seien. Weiter stehe keinesfalls fest, dass die Hinterfüllungen vertikal nicht genügend dicht seien. Vielmehr entsprächen die Bohrungen den Bewilligungen und den Regeln der Baukunde.
Mit Entscheid vom 19. Dezember 2018 trat das Baudepartement auf den Rekurs der F.__ AG nicht ein. Diese sei nicht zur Erhebung eines Rechtsmittels der nicht an sie, sondern an die C.__ – letztere hatte sich im Rekursverfahren nicht einmal geäussert – adressierten Verfügung legitimiert. Im Übrigen sei der Rekurs bereits mehrheitlich gegenstandslos, weil zwischenzeitlich bis auf deren vier sämtliche Sonden saniert worden seien. In der Sache wäre der Rekurs ohnehin abzuweisen gewesen.
D.
Gegen den Nichteintretensentscheid des Baudepartements erhob die F.__ AG (Beschwerdeführerin) mit Eingabe vom 16. Januar 2019 und Ergänzung vom 19. Februar 2019 Beschwerde beim Verwaltungsgericht (act. 1 und 5). Sie beantragte, der angefochtene Entscheid sei aufzuheben; das weitere Vorgehen (insbesondere die Sanierungsmassnahmen) sei aufgrund der noch einzuholenden Expertise über allfällige Mängel der Erdwärmesonden, die Ursache des Druckabfalls in der Mineralquelle K.__ und die erforderlichen Sanierungsmassnahmen anzuordnen; eventualiter sei die Sache zur Neubeurteilung an eine der Vorinstanzen zurückzuweisen; unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zu Lasten der Beschwerdegegnerinnen und des Kantons St. Gallen.
Das Baudepartement des Kantons St. Gallen (Vorinstanz) beantragte mit Vernehmlassung vom 12. März 2019 Abweisung der Beschwerde (act. 7). Die Politische Gemeinde E. __ (Beschwerdebeteiligte) und die Mineralquellen E. __ AG (Beschwerdegegnerin 2) taten es ihr gleich (vgl. die Stellungnahmen vom 27. und 28. März 2019, act. 10 und 11). Die C.__ (Beschwerdegegnerin 1) verzichtete stillschweigend auf eine Stellungnahme. Die Beschwerdeführerin replizierte am 31. Mai 2019 und hielt an ihren Anträgen fest (act. 15). Die Beschwerdebeteiligte und die Beschwerdegegnerin 2 äusserten sich in ihren Eingaben vom 19. bzw. 20. Juni 2019 inhaltlich nicht mehr.
Nachdem das Verwaltungsgericht Kenntnis vom Schreiben des AWE vom 20. Juni 2019 (act. 23) erhalten hatte, wonach die Sanierungsmassnahmen abgeschlossen seien, zeigte es der Beschwerdeführerin die Absicht an, das Verfahren wegen Gegenstandslosigkeit abzuschreiben. Dies, weil die streitgegenständliche Verfügung inzwischen vollstreckt sei (act. 24). In ihrer Stellungnahme vom 13. September 2019 entgegnete die Beschwerdeführerin, das AWE habe – in Missachtung des Suspensiv- und Devolutiveffekts – sowohl die Feststellung der Ursachen der eingetretenen Probleme als auch deren Behebung massiv erschwert. Dieses rechtswidrige Vorgehen bilde Grundlage für einen von der Beschwerdegegnerin 1 bereits eingeleiteten Zivilprozess betreffend Schadenersatz gegen die Beschwerdeführerin. Sie habe deshalb weiterhin ein aktuelles schutzwürdiges Interesse an der Fortführung des Beschwerdeverfahrens (act. 27). Die Beschwerdebeteiligte hielt an ihrem Antrag (Abweisung der Beschwerde) fest (Schreiben vom 20. September 2019 in act. 31). Die Beschwerdegegnerin 2 verlangte am 21. Oktober 2019 Einsicht in die Akten, liess aber die auf den 11. November 2019 terminierte Frist zu Einreichung einer (erneuten) Stellungnahme ungenutzt.
Auf die Vorbringen der Verfahrensbeteiligten, den angefochtenen Entscheid und die Akten wird – soweit wesentlich und erforderlich – in den nachfolgenden Erwägungen eingegangen.
Darüber zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:
Die sachliche Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts ist gegeben (Art. 59bis Abs. 1 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege, sGS 951.1, VRP). Die Beschwerdeeingabe vom 16. Januar 2019 (act. 1) erfolgte rechtzeitig und erfüllt zusammen mit der Ergänzung vom 19. Februar 2019 (act. 5) formal und inhaltlich die gesetzlichen Anforderungen (Art. 64 in Verbindung mit Art. 47 Abs. 1 und Art. 48 Abs. 1 und 2 VRP).
Art. 64 in Verbindung mit Art. 45 Abs. 1 VRP verlangt, dass die Beschwerdeführerin an der Änderung oder Aufhebung der Verfügung oder des Entscheids ein eigenes schutzwürdiges Interesse dartut (Rechtsschutzinteresse bzw. materielle Beschwer). Das Interesse an der Überprüfung hat aktuell zu sein, d.h. die rechtliche und tatsächliche Situation der Beschwerdeführerin muss durch den Ausgang des Verfahrens beeinflusst werden können (GVP 2014 Nr. 6; Geisser/Zogg, in: Rizvi/Schindler/Cavelti [Hrsg.], Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege, Praxiskommentar, Zürich / St. Gallen 2020, N 15 zu Art. 45 VRP mit Hinweisen u.a. auf Cavelti/Vögeli, Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kanton St. Gallen, 2. Aufl. 2003, Rz. 400 ff. und B. Waldmann, in: Niggli/Uebersax/Wipprächtiger/Kneubühler [Hrsg.], Basler Kommentar Bundesgerichtsgesetz, 3. Aufl. 2018, N 17 zu Art. 89 BGG). Vor dem Hintergrund, dass die im vorinstanzlichen Verfahren angefochtene Verfügung des AWE gemäss Mitteilung vom 20. Juni 2019 vollstreckt ist (vgl. act. 23 und 24), ist die Aktualität des Rechtsschutzinteresses näher zu prüfen.
Ein aktuelles Interesse ist zu bejahen, wenn der erlittene Nachteil im Zeitpunkt der gerichtlichen Beurteilung noch besteht und durch die beantragte Aufhebung des angefochtenen Hoheitsakts beseitigt würde. Davon kann nur abgewichen werden, wenn sich die mit der Beschwerde aufgeworfenen grundsätzlichen Fragen unter ähnlichen Umständen wieder stellen können, ohne dass im Einzelfall rechtzeitig eine richterliche Prüfung möglich wäre, und deren Beantwortung im öffentlichen Interesse liegt (vgl. GVP 2014 Nr. 6; VerwGE B 2014/229 vom 7. April 2017 E. 3.2; B 2016/2 vom 20. Januar 2017 E. 1.2.2; B 2014/247 vom 30. Juni 2015 E. 1.2 je mit Hinweisen auf die bundesgerichtliche Rechtsprechung; vgl. dazu BGE 139 I 206 E. 1.1 und 135 I 79 E. 1.1).
Gemäss Art. 64 in Verbindung mit Art. 57 Abs. 1 VRP wird die Beschwerde abgeschrieben, wenn sie zurückgezogen oder sonst gegenstandslos geworden ist. Gegenstandslosigkeit ist weit zu verstehen. Sie liegt vor, wenn die Grundlagen der Streitigkeit im Lauf des Verfahrens dahinfallen oder wenn die Beteiligten jedes rechtliche Interesse an einer Entscheidung verloren haben (T. Kamber, in: Rizvi/Schindler/Cavelti [Hrsg.], a.a.O., N 8 zu Art. 57 VRP). Gleiches gilt, wenn die streitgegenständliche Verfügung ihre zugedachte Wirkung bereits vollumfänglich entfaltet hat (vgl. z.B. BGE 123 II 285 E. 4 und 136 II 101 E. 1.1). Fällt das Rechtsschutzinteresse während der Hängigkeit des Verfahrens aufgrund einer nachträglichen Änderung des Sachverhalts dahin und beharrt eine Partei dennoch auf einem Entscheid in der Sache, kann das Verfahren nicht in Anwendung von Art. 57 Abs. 1 VRP abgeschrieben werden. Es stellt sich dann eine Eintretensfrage – jene nach dem aktuellen Rechtsschutzinteresse –, die im Hinblick auf die Legitimation des Rechtsmittelklägers zu beantworten ist (Kamber, a.a.O., N 9 zu Art. 57 VRP mit Hinweis auf VerwGE B 2018/23 vom 25. Februar 2019 E. 1.4).
In seinem Schreiben an die Parteien vom 31. Juli 2019 hielt der Abteilungspräsident fest, die von der Beschwerdeführerin mit Rekurs angefochtene Sanierungsverfügung des AWE sei von der Adressatin befolgt worden. Das AWE habe dieser bestätigt, dass alle geeigneten und verhältnismässigen Sanierungsmassnahmen getroffen worden seien, diese sich mit grosser Wahrscheinlichkeit positiv auf die Abdichtungen ausgewirkt hätten und seitens des AWE keine weiteren Massnahmen angeordnet würden. Damit erscheine die Streitsache gegenstandslos (act. 24).
Die Beschwerdeführerin hielt dagegen, Verfahrensgegenstand sei die Frage, ob die Sachverhaltsfeststellung des AWE, wonach die in den gewässerschutzrechtlichen Bewilligungen gestellten Anforderungen an die Erdwärmesondenbohrungen bei mehreren Bohrungen nicht eingehalten worden seien, richtig sei. Weiter Gegenstand sei die unzutreffende Behauptung, die Beschwerdeführerin habe sich nicht an die Bewilligungen gehalten und die Erdsonden nicht nach den massgeblichen Regeln der Baukunde erstellt. Die Annahme des AWE im Schreiben vom 20. Juni 2019 sei in Unkenntnis der Ursachen der eingetretenen Probleme geäussert worden; sie basiere auf falschen Annahmen zum Sachverhalt. Dass im vorliegenden Fall Massnahmen getroffen werden müssten, sei unbestritten. In hohem Mass strittig sei hingegen, um welche Massnahmen es sich dabei handle. Diese könnten erst festgelegt werden, nachdem die Ursachen durch einen Gutachter ermittelt worden seien. Gestützt auf die Verfügung mache die Beschwerdegegnerin 1 eine Schadenersatzforderung gegen die Beschwerdeführerin geltend. Weil das AWE und die Vorinstanz durch die Missachtung von Suspensiv- und Devolutiveffekt des Rekursverfahrens sowohl die Feststellung der Ursachen als auch ihre fachgerechte Behebung massiv erschwert hätten und weil dieses rechtswidrige Vorgehen die Grundlage für die besagte Schadenersatzforderung sei, habe die Beschwerdeführerin ein aktuelles und schutzwürdiges Interesse an der Fortführung des Beschwerdeverfahrens (act. 25).
Das schutzwürdige Interesse an der Anfechtung einer Verfügung (bzw. eines diese bestätigenden Rechtsmittelentscheids oder einer anderweitigen prozessualen Erledigung eines Rechtsmittels) erlischt in der Regel, wenn die angefochtene Verfügung ihre zugedachte Wirkung entfaltet hat. Dies ist konkret der Fall, weil ihr die Adressatin (Beschwerdegegnerin 1) ohne weiteres Folge geleistet hat. Die Wiederherstellungsverfügung wurde freiwillig erfüllt, und ein Streit über die Notwendigkeit der verfügten Massnahmen kann nicht mehr aktuell sein. Die Verfügung hatte sodann nicht Sachverhaltsfeststellungen über einen Zivilprozess zum Gegenstand, sondern die Einhaltung der zuvor erteilten Bewilligungen. Hinzu kommt, dass die Beschwerdeführerin selbst davon ausgeht, aufgrund der "angeordneten und widerrechtlich vollzogenen Sanierungsmassnahmen" könne nicht mehr untersucht werden, ob sie die Erdwärmesondenbohrungen korrekt ausgeführt habe, was die effektive Ursache für die Probleme bei den Bohrungen und im Zusammenhang mit der K.__ quelle gewesen seien und wer diese zu vertreten habe (act. 5 S. 16). Auch an anderer Stelle führt die Beschwerdeführerin aus, durch die "voreiligen Sanierungsmassnahmen" könnten der Sachverhalt und insbesondere die Ursachen der Mängel nicht mehr – auch nicht mehr durch einen unabhängigen Sachverständigen – untersucht werden (act. 5 S. 17). Diese Gegebenheiten sprechen zusätzlich gegen ein aktuelles schutzwürdiges Interesse an der materiellen Behandlung der Beschwerde. Die Beschwerdeführerin verstrickt sich in unlösbare Widersprüche, wenn sie einerseits betont, wie entscheidend es sei, über diese Sachverhaltsfragen ein Gutachten erstellen zu lassen und daraus ihr schutzwürdiges Interesse an der Behandlung der Beschwerde ableitet und andererseits geltend macht, der Sachverhalt lasse sich nicht mehr eruieren. Auf das Rechtsmittel ist demensprechend nicht einzutreten. Im Übrigen lässt sich der Beschwerde kein Antrag über die (nunmehr nachträgliche) Feststellung allfälliger Verfahrensfehler (Verletzung von Suspensiv- und Devolutiveffekt des Rekurs- und Beschwerdeverfahrens) entnehmen. Inwiefern daran ein Rechtsschutzinteresse bestünde, kann offenbleiben. Immerhin sei darauf hingewiesen, dass sich die Beschwerdeführerin auch nach Erhebung des Rekurses an der Erstellung des Sanierungskonzepts beteiligt hat und dazu insbesondere jene Nimo-T-Messungen vornehmen lassen wollte, von denen sie nunmehr behauptet, sie seien untauglich (vgl. Bst. B.c hiervor).
Die Beschwerde wäre im Übrigen ohnehin abzuweisen.
2.1.
Die Beschwerdeführerin stellt zunächst verschiedene Verfahrens- und Beweisanträge: Es seien eine öffentliche mündliche Verhandlung und ein Augenschein durchzuführen; es sei ein Gutachten einzuholen über die Mängel der Erdwärmesonden, die Ursachen des Druckabfalls der Mineralquelle K.__ und die erforderlichen Sanierungsmassnahmen; sodann seien seitens der Beschwerdeführerin M.__ und A.__ zu befragen.
2.1.1.
Gemäss Art. 64 in Verbindung mit Art. 55 Abs. 1 und 2 VRP ordnet das Verwaltungsgericht eine öffentliche mündliche Verhandlung an, wenn sie zur Wahrung der Parteirechte notwendig ist oder zweckmässig erscheint (vgl. dazu auch Art. 29 Abs. 2 und Art. 30 Abs. 3 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft; SR 101, BV, sowie BGE 128 I 288 E. 2.3 und 2.6 je mit Hinweisen, in: Pra 92/2003 Nr. 80, und BGE 130 II 425 E. 2.1 mit Hinweisen, in: Pra 94/2005 Nr. 71). Nach Art. 6 Ziff. 1 der Europäischen Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten (SR 0.101, EMRK) besteht ein solcher Anspruch insbesondere in Streitigkeiten über zivilrechtliche Ansprüche und Verpflichtungen (vgl. VerwGE B 2018/73 vom 26. Februar 2019 E. 2.4, VerwGE B 2018/99 vom 13. Januar 2019 E. 2, VerwGE B 2014/182 vom 27. April 2016/25. Mai 2016 E. 3.1 sowie VerwGE B 2012/91; B 2013/132 vom 8. November 2013 E. 3.2 je mit Hinweisen). Entgegen den Darlegungen der Beschwerdeführerin kommt Art. 30 Abs. 3 BV gegenüber Art. 6 Ziff. 1 EMRK kein selbständiger Gehalt zu. Diese Verfassungsgarantie greift nur, wenn ein gesetzlich oder völkerrechtlich – bspw. durch Art. 6 Ziff. 1 EMRK – garantierter Anspruch auf eine öffentliche Gerichtsverhandlung besteht (vgl. BGE 128 I 288 E. 2.6, in: Pra 92/2003 Nr. 80; J. Reich, in: Waldmann/Belser/Epiney [Hrsg.], Basler Kommentar Bundesverfassung, Basel 2015, N 45 zu Art. 30 BV). Unabhängig vom betroffenen Sachbereich ist ein Anspruch auf mündliche Verhandlung jedenfalls dann zu verneinen, wenn ausschliesslich prozessuale Fragen zu behandeln sind (vgl. M. Donatsch, in: A. Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 3. Aufl. 2014, N 17 zu § 59 VRG-ZH; zum Ganzen vgl. VerwGE B 2019/6 vom 1. Juli 2019 E. 2.1).
2.1.2.
Als ausschliesslicher Verfahrensgegenstand wäre zu klären, ob die Vorinstanz zu Recht auf den Rekurs der Beschwerdeführerin nicht eingetreten ist. Diese Frage ist prozessualer Natur, weshalb kein Anspruch auf eine mündliche Verhandlung besteht. Bei diesem Ergebnis kann dahingestellt bleiben, ob es sich bei der streitigen Verfügung zum Vollzug der Gewässerschutzgesetzgebung um einen "zivilrechtlichen Anspruch" nach Art. 6 Ziff. 1 EMRK handelt. Sodann konnten die Inhalte der beantragten mündlichen Parteibefragung und Beweisaussagen der Vertreter der Beschwerdeführerin auch schriftlich vorgetragen werden, weshalb die Durchführung einer mündlichen Verhandlung auch unter dem Blickwinkel von Art. 55 VRP nicht als zweckmässig und geboten erschiene. Der Antrag der Beschwerdeführerin auf Durchführung einer öffentlichen mündlichen Verhandlung wäre dementsprechend ebenso abzuweisen wie ihre Begehren um persönliche Anhörung. Auch auf die weiteren beantragten prozessualen Vorkehren könnte verzichtet werden, da sich die entscheidrelevanten tatsächlichen Verhältnisse aus den Verfahrensakten ergeben (vgl. dazu BGer 1C_13/2018 vom 13. März 2019 E. 3 mit Hinweisen) und von den beantragten Beweisvorkehren keine entscheidrelevanten neuen Erkenntnisse über die Frage der hauptsächlich streitigen Rechtsmittellegitimation zu erwarten wären. Das – wie schon im Rekursverfahren – beantragte Gutachten ist für die zu beantwortende Eintretensfrage irrelevant. Die entsprechenden Fragen lassen sich nach den einleuchtenden Aussagen der Beschwerdeführerin ohnehin nicht mehr klären (vgl. die entsprechenden Zitate in E. 1.3 hiervor).
2.2.
Materiell zu prüfen bliebe damit einzig, ob die Vorinstanz zu Recht nicht auf den Rekurs eingetreten ist.
2.2.1.
Gemäss Art. 45 Abs. 1 VRP ist zur Erhebung eines Rekurses berechtigt, wer an der Änderung oder Aufhebung der Verfügung oder des Entscheids ein eigenes schutzwürdiges Interesse dartut. Gleiches gilt für die Beschwerdelegitimation im verwaltungsgerichtlichen Verfahren (Art. 64 in Verbindung mit Art. 45 Abs. 1 VRP). Gleich wie Art. 89 Abs. 1 des Bundesgerichtsgesetzes (SR 173.110, BGG), dessen Mindestanforderungen nach dem Grundsatz der "Einheit des Verfahrens" (vgl. Art. 111 Abs. 1 BGG) im kantonalen Verfahren sowieso einzuhalten sind, setzt Art. 45 Abs. 1 VRP eine formelle und eine materielle Beschwer voraus (vgl. bereits E. 1.3 hiervor; sodann: Geisser/Zogg, a.a.O., N 4 zu Art. 45 VRP). Formell beschwert ist, wer als rechtsuchende Partei am vorinstanzlichen Verfahren teilgenommen hat und mit seinen Anträgen nicht oder nicht vollständig durchgedrungen ist (Geisser/Zogg, a.a.O., N 6 zu Art. 45 VRP; Cavelti/Vögeli, a.a.O., Rz. 403 f.). Das Erfordernis der materiellen Beschwer bzw. des Rechtsschutzinteresses setzt voraus, dass die betreffende Person über eine spezifische Beziehungsnähe zur Streitsache verfügt ("besonderes Berührtsein") und einen praktischen Nutzen aus der Aufhebung oder Änderung des angefochtenen Entscheids ziehen kann ("aktuelles schutzwürdiges Interesse"). Das Verwaltungsgericht stützt sich bei der Auslegung von Art. 45 Abs. 1 VRP im Wesentlichen auf die bundesgerichtliche Praxis zu Art. 89 Abs. 1 lit. b und c BGG. Ein schutzwürdiges Interesse besteht, wenn die tatsächliche oder rechtliche Situation des Betroffenen durch den Ausgang des Verfahrens beeinflusst werden kann (vgl. z. B. Geisser/Zogg, a.a.O., N 8 ff. zu Art. 45 VRP; Waldmann, a.a.O., N 17 zu Art. 89 BGG mit Hinweisen).
2.2.2.
Der materielle (primäre) Verfügungsadressat erfüllt die Anforderungen an die materielle Beschwer ohne weiteres, wenn er eine ihn direkt belastende Verfügung anficht. Jedoch kann auch ein Dritter (d.h. ein Nichtadressat) von einer für ihn nachteiligen Verfügung stärker als ein beliebiger Dritter betroffen sein und in einer besonderen, beachtenswerten, nahen Beziehung zur Streitsache stehen und damit zum Rechtsmittel berechtigt sein. Verfolgt er aber bloss ein mittelbares oder ausschliesslich allgemeines öffentliches Interesse, ist er nicht legitimiert zu verlangen, dass das Rechtsverhältnis gegenüber dem primären Verfügungsadressaten anders geregelt wird (vgl. BGE 123 II 376 E. 2; Marantelli/Huber, in: Waldmann/Weissenberger, Praxiskommentar Verwaltungsverfahrensgesetz, 2. Aufl. 2016, N 10 zu Art. 48 VwVG mit Hinweisen; F. Gygi, Bundesverwaltungsrechtspflege, 2. Aufl. 1983, S. 158 mit Hinweisen; VerwGE B 2007/117 vom 12. Februar 2008 E. 1.3 mit Hinweisen auf I. Häner, Die Beteiligten im Verwaltungsverfahren und Verwaltungsprozess, Zürich 2000, S. 253, mit weiteren Hinweisen, sowie auf Merkli/Aeschlimann/Herzog, Kommentar zum Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege im Kanton Bern, Bern 1997, N 8 f. zu Art. 65; vgl. sodann die VerwGE B 2019/58 und 88 vom 29. Juni 2019, je E. 2 mit Hinweisen).
2.2.2.1.
Beim primären Verfügungsadressaten lassen sich das "Berührtsein" und das "schutzwürdige Interesse" nicht schlüssig auseinanderhalten. Bei Drittbeschwerden ist das schutzwürdige Interesse – verstanden als der "aus Sicht der Rechtspflege gewürdigt ausreichende Anlass dafür, dass die Gerichte der Verwaltungsrechtspflege sich mit der Sache befassen" (BGE 139 II 279 E. 2.3 mit Hinweis auf Gygi, a.a.O., S. 153) – eine selbständige und damit kumulativ zum "besonderen Berührtsein" bzw. der "spezifischen Beziehungsnähe" zu prüfende Legitimationsvoraussetzung. Da eine rechtslogisch stringente, begrifflich fassbare Eingrenzung der Anforderungen an die Beziehungsnähe zum Streitgegenstand nicht existiert, sondern nur eine praktisch vernünftige, für jedes Rechtsgebiet gesondert zu beurteilende Abgrenzung zur unzulässigen Popularbeschwerde möglich ist, ist die Praxis bemüht, diese Grenze bereichsspezifisch und mit Blick auf die betroffenen Interessengruppen anhand objektiver Kriterien zu ziehen (grundlegend: BGE 139 II 279 E. 2.2 und 2.3 mit Hinweisen und Marantelli/Huber, a.a.O., N 12 zu Art. 48 VwVG mit Hinweisen auf die Rechtsprechung). Gegen die Anerkennung der Parteistellung spricht etwa die Möglichkeit, den angestrebten Erfolg auf anderem Weg zu erreichen (BGE 132 II 497 E. 5.5; 139 II 328 E. 4.4; 139 II 279 E. 2.3 ff. und 4.2 f.; vgl. aber auch BGE 135 II 172 E. 2.3 für den Fall, dass ein Zivilgericht an das Ergebnis eines verwaltungsrechtlichen Verfahrens gebunden ist), das bloss mittelbare Betroffensein (BGE 127 II 323 E. 3; 123 II 376 E. 5b; BGer 2C_762/2010 vom 2. Februar 2011 E. 4.3.2 und 2C_1158/2012 vom 27. August 2013 E. 2.3.3, dieser in: ASA 82 S. 229; zuletzt bestätigt in BGE 140 II 80 E. 2.4.4) sowie Aspekte der Praktikabilität (kein übermässiges Erschweren der Verwaltungstätigkeit; BGE 139 II 279 E. 2.3; 139 II 328 E. 4.4).
2.2.2.2
Dritte, die gleichgerichtete Interessen wie der Verfügungsadressat haben, können daran interessiert sein, eine den materiellen Adressaten belastende Verfügung anzufechten (Drittbeschwerde pro Adressat). Dazu bedürfen sie – wie gesagt – eines eigenen schutzwürdigen Interesses an der Aufhebung oder Änderung der Verfügung und einer besonderen Beziehungsnähe. Das ist der Fall, wenn dem Dritten aus der streitigen Verfügung ein unmittelbarer Nachteil erwächst. Dieses Erfordernis wird in der Praxis strikt angewendet (I. Häner, in: Auer/Müller/Schindler [Hrsg.], Kommentar Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren, 2. Aufl. 2019, N 18 zu Art. 48 VwVG mit Hinweisen; Wiederkehr/Eggenschwiler, Die allgemeine Beschwerdebefugnis Dritter, Bern 2017, Rz. 276). Die Rechtsmittellegitimation bedarf mit anderen Worten einer "besonderen Rechtfertigung" (Gygi, a.a.O., S. 161). Bloss mittelbare, faktische und wirtschaftliche Interessen reichen nicht aus (vgl. z.B. BGer 1C_260/2009 vom 6. Oktober 2009 E. 4.2 zur fehlenden Legitimation des Architekten, gegen den teilweisen Abbruchbefehl eines von ihm nicht entsprechend der Baubewilligung projektierten und von den Grundeigentümern ausgeführten Bauvorhabens vorzugehen). Wenn der belastete Verfügungsadressat auf eine Anfechtung verzichtet, ist eine Drittbeschwerde zugunsten des Adressaten jedenfalls dann nicht zulässig, wenn der Dritte etwas anstrebt, was seiner Dispositionsbefugnis entzogen ist und nur dem Verfügungsadressaten selbst zusteht (vgl. Wiederkehr/Eggenschwiler, a.a.O., Rz. 284 und 286). Der Drittbeschwerde pro Adressat kommt die Funktion zu, einen drohenden Nachteil abzuwenden, nicht aber zu ermöglichen, dass ein Drittbeschwerdeführer durch die autonome Weiterführung des Prozesses, den der Verfügungsadressat selbst nicht führen will, einen Vorteil für sich erstreitet (BVGer A-5646/2008 vom 13. August 2009 E. 4.5, in: ZBl 112/2011 S. 94; BGer 9C_918/2009 vom 24. Dezember 2009 E. 4.3.2; a.M. M. Bertschi, in: A. Griffel [Hrsg.], a.a.O., N 90 zu § 21 VRG-ZH und BGer 8C_147/2016 vom 13. Juli 2016 E. 5.5). Nach konstanter Rechtsprechung ist der bloss vertraglich mit dem Verfügungsadressaten verbundene Dritte in der Regel nicht beschwerdeberechtigt. Die Reflexwirkungen, welche die an den Adressaten gerichtete Verfügung auf ein Vertragsverhältnis zwischen ihm und einem Dritten zeitigen können, indem der Dritte z. B. als Garant oder Versicherer zahlungspflichtig werden könnte, begründen regelmässig kein schutzwürdiges Anfechtungsinteresse des Dritten (BGE 130 V 560 E. 3.5; Marantelli/Huber, a.a.O., N 35 zu Art. 48 VwVG; Wiederkehr/Eggenschwiler, a.a.O., Rz. 291 ff.; je mit Hinweisen). Es fehlt am "unmittelbaren Nachteil", den der Dritte erleiden würde bzw. an einer unmittelbaren Betroffenheit in seinen vermögensrechtlichen Interessen. Nur weil die Wahrscheinlichkeit einer späteren Leistungs- oder Haftpflicht erhöht wird, besteht kein unmittelbarer Nachteil (ebd.). Einem Dritten ist es deshalb verwehrt, zur Absicherung gegen eine allfällige Haftpflichtforderung Rekurs bzw. Beschwerde zu führen (vgl. BGE 133 II 400 E. 2.4.2; zustimmend u.a. Bertschi, a.a.O., N 88 zu § 21 VRG-ZH; vgl. aber BGE 116 II 136 E. 5 und den Kommentar dazu [Ausnahme bei einer "gesetzlich vorgesehenen Sonderverbindung"] in: Wiederkehr/Plüss, Praxis des öffentlichen Verfahrensrechts, Bern 2020, Rz. 2223; vgl. aber auch den allgemeinen Vorbehalt gegenüber älteren Entscheiden zu dieser Thematik in: Bertschi, a.a.O., N 77 zu § 21 VRG-ZH). Unmittelbare Betroffenheit der Vertragspartner wird hingegen bejaht bei der Solidarhaftung oder bei bestimmten Leistungsansprüchen des Sozialversicherungsrechts (Bertschi, a.a.O., N 88 zu § 21 VRG-ZH; Wiederkehr/Eggenschwiler, a.a.O., Rz. 295).
2.2.3.
2.2.3.1.
Die Vorinstanz hielt in E. 2.4 des angefochtenen Entscheids fest, die Verfügung des AWE stehe in direktem Zusammenhang mit den zuvor erteilten gewässerschutzrechtlichen Bewilligungen. Diese seien an die grundsätzliche Bedingung geknüpft worden, dass die Anlagen so erstellt, betrieben und unterhalten würden, dass keine Verunreinigung oder Beeinträchtigung der Gewässer, der Luft oder des Untergrunds entstehen könnten. Einleitend sei auf das erhöhte Risiko für starke, mitunter artesisch gespannte Wasserzutritte hingewiesen worden. Entsprechend sei der Beschwerdegegnerin 1 auferlegt worden, im Fall einer stark wasserführenden Felsstrecke die Hinterfüllung mit einem Strumpf vor dem Wegfliessen zu sichern. Eine weitere Auflage betreffe die Bohrfirma; diese müsse nach der Bewilligung fähig sein, auch einen starken Arteser zu beherrschen, zudem sei eine Protokollierungs- und Rapportpflicht Bestandteil der Bewilligung. Unbestrittenermassen seien nun mindestens ein Arteser angebohrt und weitere Wasserzutritte registriert worden. Zeitgleich sei an der nahen Mineralwasserquelle der artesische Überdruck gesunken. Bereits im Schreiben vom 3. Mai 2018 habe das AWE auf fehlende Angaben zu den erfolgten Bohrungen hingewiesen und die Vermutung geäussert, dass mindestens eine der Bohrungen nicht lückenlos hinterfüllt sei. Schliesslich habe es am 16. Mai 2018 die angefochtene Verfügung erlassen.
In deren Ziff. 1 habe das AWE lediglich festgehalten, was sich aus der Gewässerschutzgesetzgebung sowie aus den Auflagen und Bedingungen seiner Bewilligungen ergebe. Unter anderem dürften Grundwasservorkommen nicht dauerhaft miteinander verbunden werden, wenn dadurch Menge oder Qualität des Grundwassers beeinträchtigt würden (Art. 43 Abs. 3 GSchG). Weil bei undichten Bohrungen Wasser aus tiefer gelegenen Klüften bis ins Lockergestein hochfliesse, seien sie zu hinterfüllen und abzudichten. Eine entsprechende Pflicht ergebe sich auch aus der SIA-Norm 384/6; diese sei integrierender Bestandteil der Bewilligung. Hinsichtlich dieser (deklaratorischen) Dispositivziffer sei kein Anfechtungsinteresse auszumachen. Mit den Ziff. 2, 3 und 4 verlange das AWE nebst der Wiederherstellung bzw. dem Nachweis des gesetzmässigen Zustands nichts anderes als die Einhaltung der in den zuvor erteilten Bewilligungen enthaltenen Auflagen und Bedingungen. Dass sie die Beschwerdeführerin als Verhaltensstörerin nicht ins Recht gefasst habe, ändere nichts daran, dass es lediglich an der Bewilligungsnehmerin (Beschwerdegegnerin 1) sei, den korrekten Vollzug der Bewilligungen und die Einhaltung der gewässerschutzrechtlichen Vorgaben nachzuweisen.
Bei dieser Konstellation sei nicht ersichtlich, inwiefern die Beschwerdeführerin von der Verfügung des AWE unmittelbar betroffen sei. Sie habe zwar als Unternehmerin und Erstellerin der Sonden ein tatsächliches Interesse am Verlauf der Sanierung. Dieses sei aber in ihrem privatrechtlich begründeten internen Verhältnis zur Bestellerin und Bewilligungsnehmerin begründet. Aus der im öffentlich-rechtlichen Verfahren ergangenen Verpflichtung, ein Sanierungskonzept einzureichen, dieses nach der Genehmigung umgehend umzusetzen und den Nachweis der fachgerechten Hinterfüllung der Bohrungen zu erbringen, entstehe für die Beschwerdeführerin kein unmittelbarer Nachteil. Der Beschwerdegegnerin 1 sei überlassen, inwiefern sie die Beschwerdeführerin bei der Ausarbeitung und Umsetzung des Sanierungskonzepts beiziehen wolle und ob sie ihre Abklärungen über den aus öffentlich-rechtlicher Sicht für die Sanierung notwendigen Rahmen ausdehnen wolle. Für die Durchsetzung allfälliger sich aus dem Vertragsverhältnis mit der Beschwerdegegnerin 1 ergebender Forderungen bzw. zur Abwehr von Schadenersatzansprüchen sei sie – wie auch zur Geltendmachung von Einwänden gegen das von der Beschwerdegegnerin 1 vorgeschlagene weitere Vorgehen zur Sanierung – auf den Zivilrechtsweg zu verweisen.
Die Verfügung ziele sodann auf die Einhaltung der Gewässerschutzgesetzgebung ab und nicht auf die Ursachen- und Beweisermittlung im Hinblick auf die Durchsetzung allfälliger zivilrechtlicher Verantwortlichkeiten zwischen den Vertragsparteien. Die Ermittlung des Sachverhalts beschränke sich darauf, die konkreten Wiederherstellungs- und Sanierungsmassnahmen festzulegen. Soweit die Beschwerdeführerin moniere, der Zusammenhang zwischen der Bohrtätigkeit und dem Druckabfall in der Mineralquelle sei genauso wenig erwiesen wie eine dauerhaft geschaffene Verbindung von Grundwasservorkommen, so mache sie ein über den für die Sanierung notwendigen Rahmen hinausgehendes, nurmehr privatrechtlich motiviertes Interesse geltend, das vom Regelungsziel und -inhalt der angefochtenen Verfügung nicht gedeckt sei. Auch hinsichtlich der Beweisaufnahme und -sicherung bestehe demnach kein unmittelbares schutzwürdiges Interesse. Die Beweissicherung hätte ebenfalls auf dem Zivilrechtsweg erfolgen müssen.
2.2.3.2.
Die Beschwerdeführerin macht demgegenüber geltend, Art. 45 Abs. 1 VRP fasse den Kreis der möglichen Rekurrenten bewusst weit; dieser sei nicht auf die eigentlichen Verfügungsadressaten beschränkt. Sie sei durch die Verfügung des AWE in ihrer Interessenlage objektiv und stärker als jedermann betroffen und stehe in einer besonderen, beachtenswerten und nahen Beziehung zum Streitgegenstand. Die Voraussetzung für eine Drittbeschwerde seien erfüllt: Insbesondere würden ihr durch die Verfügung des AWE Fehler bei der von ihr ausgeführten Arbeit angelastet, so etwa, sie habe gesetzliche Vorschriften und Auflagen der Bewilligungen nicht eingehalten. Wenn dies zutreffe, hafte sie gegenüber der Verfügungsadressatin. Zudem könne wegen der vom AWE angeordneten und widerrechtlich vollzogenen Sanierungsmassnahmen nicht mehr untersucht werden, ob die Erdwärmesondenbohrungen von ihr korrekt ausgeführt worden seien, was die effektive Ursache für die Probleme bei den Bohrungen und im Zusammenhang mit der Mineralquelle gewesen sei und wer diese zu vertreten habe. Auch dadurch wirkten sich sowohl die Verfügung als auch das Vorgehen des AWE zu ihrem Nachteil aus und verschafften ihr die Rechtsmittellegitimation. Sie bestreite, gesetzliche Bestimmungen, Auflagen oder die SIA-Norm 384/6 missachtet zu haben. Genau dies werde ihr jedoch unterstellt. Mit der geforderten Expertise wolle sie den Gegenbeweis zu diesen unwahren Behauptungen führen, auf die sich sämtliche weitere Anordnungen des AWE stützten. Sie habe ein sehr grosses Interesse zu beweisen, dass diese Behauptungen unrichtig seien. Sie sei daher persönlich und mehr als jeder andere daran interessiert, das Rechtsverhältnis zwischen AWE und Beschwerdegegnerin 1 anders zu regeln (act. 5 S. 14 ff.).
2.2.4.
Die Beschwerdeführerin leitet ihre Rechtsmittelbefugnis nach dem Gesagten aus einem vertraglichen Verhältnis (Werkvertrag) ab, das sie als Unternehmerin mit der Beschwerdegegnerin 1 als Bestellerin über die Erstellung der Erdwärmesonden eingegangen ist. Der geltend gemachte Nachteil besteht aus einer Schadenersatzforderung der Beschwerdegegnerin 1 ihr gegenüber, die sich auf die im Rekursverfahren angefochtene Verfügung des AWE – vor allem die darin getroffenen Sachverhaltsfeststellungen – stütze (vgl. act. 27 Ziff. 5 und act. 28). Eine unmittelbare Leistungspflicht der Beschwerdeführerin ergibt sich aus der Verfügung jedoch nicht. Ob diese wegen Schlechterfüllung des Werkvertrags gegenüber der Beschwerdegegnerin 1 ersatzpflichtig wird, muss (im Streitfall) der Zivilrichter beurteilen. Das Gericht verkennt nicht, dass die streitgegenständliche Verfügung die Wahrscheinlichkeit einer späteren Leistungs- oder Haftpflicht erhöht. Insbesondere stützt sich die Beschwerdegegnerin 1 in ihrer Widerklage vom 3. Juli 2019 direkt auf die in der Verfügung festgestellten Sachverhalte (vgl. act. 28 S. 19 ff.). Darin allein besteht jedoch nach Rechtsprechung und Lehre kein unmittelbarer Nachteil. Es bleibt dabei, dass es einer Drittperson verwehrt ist, zur Absicherung gegen eine allfällige Haftpflichtforderung Rekurs gegen eine Verfügung zu erheben, die sie nicht unmittelbar verpflichtet bzw. belastet.
Im Übrigen ist der geltend gemachte Nachteil eine Folge des der Adressatin durch die Verfügung gebotenen Handelns. Die Beschwerdeführerin hätte einen für sie günstigen Entscheid gegenüber der Beschwerdegegnerin 1 nicht durchsetzen können, weil diese von Anfang an gewillt war, die Verfügung zu befolgen und den rechtmässigen Zustand wiederherzustellen. Es fehlt der Beschwerdeführerin mit anderen Worten an der Verfügungsmacht über den Streitgegenstand. Weil sich die Beschwerdegegnerin 1 mit der sie unmittelbar belastenden Verfügung längst abgefunden hat und die Beschwerdeführerin den Prozess nicht parallel zur Adressatin, sondern statt dieser führen will, erscheint fraglich, welcher konkrete Vorteil oder praktische Nutzen sich für die Beschwerdeführerin beim Obsiegen im Rechtsmittelverfahren ergäbe (vgl. dazu Bertschi, a.a.O., N 78 zu § 21 VRG-ZH mit Hinweis auf BVGer A-5646/2008 vom 13. August 2009).
2.3.
Im Ergebnis wäre deshalb der angefochtene Nichteintretensentscheid zu bestätigen.
3.
Dem Verfahrensausgang entsprechend sind die amtlichen Kosten des Beschwerdeverfahrens von der Beschwerdeführerin zu bezahlen (Art. 95 Abs. 1 VRP). Eine Entscheidgebühr von CHF 3'000 ist angemessen (Art. 7 Ziff. 222 der Gerichtskostenverordnung, sGS 941.12). Diese ist mit dem in gleicher Höhe geleisteten Kostenvorschuss zu verrechnen.
Das Begehren der Beschwerdeführerin um Ersatz ihrer ausseramtlichen Kosten wird – dem Verfahrensausgang entsprechend – abgewiesen (Art. 98bis VRP). Die Beschwerdegegnerin 1 hat sich nicht am Verfahren beteiligt und die Beschwerdegegnerin 2 sowie die Vor-
instanz und die Beschwerdebeteiligte – letztere beide hätten praxisgemäss auch keinen Anspruch – haben keinen Entschädigungsantrag gestellt.
Demnach erkennt das Verwaltungsgericht auf dem Zirkulationsweg zu Recht: