Entscheid vom 11. Februar 2020
Besetzung
Abteilungspräsident Eugster; Verwaltungsrichterin Zindel, Verwaltungsrichter Steiner; Gerichtsschreiber Bischofberger
Verfahrensbeteiligte
A.__,
Beschwerdeführer,
gegen
Baudepartement des Kantons St. Gallen, Lämmlisbrunnenstrasse 54, 9001 St. Gallen,
Vorinstanz,
und
Sunrise Communications AG, Thurgauerstrasse 101B, 8152 Glattpark,
Beschwerdegegnerin,
vertreten durch Rechtsanwalt lic. iur. Lorenzo Marazzotta, Mühlebachstrasse 32, Postfach 769, 8024 Zürich,
sowie
Politische Gemeinde X.__,
Beschwerdebeteiligte,
Gegenstand
Baubewilligung (Umbau und Erweiterung einer Mobilfunkantennenanlage)
Das Verwaltungsgericht stellt fest:
Auf die Erwägungen des angefochtenen Entscheids und die Ausführungen der Verfahrensbeteiligten zur Begründung ihrer Anträge sowie die Akten wird, soweit wesentlich, in den Erwägungen eingegangen.
Darüber zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:
Die sachliche Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts ist gegeben (Art. 59bis Abs. 1 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege; sGS 951.1, VRP). Der Beschwerdeführer als Adressat des angefochtenen Entscheids und Miteigentümer der Parzelle Nr. 0002__ im Einspracheperimeter (vgl. act. 10/9/9, act. 10/9/16, S. 5, www.geoportal.ch) ist zur Erhebung des Rechtsmittels befugt (vgl. Art. 64 in Verbindung mit Art. 45 Abs. 1 VRP und BGE 128 II 168 E. 2 mit Hinweisen). Die (Laien-)Beschwerdeeingabe vom 8. Juli 2019 (act. 1) erfolgte rechtzeitig und erfüllt zusammen mit der Ergänzung vom 29. August 2019 (act. 5) formal und inhaltlich die gesetzlichen Anforderungen (vgl. Art. 64 in Verbindung mit Art. 47 Abs. 1 und Art. 48 Abs. 1 und 2 VRP, Zwischenverfügung des Abteilungspräsidenten vom 8. Oktober 2019 mit Hinweisen, act. 14, und BGer 4A_653/2018; 4A_657/2018 vom 14. November 2019 E. 6.3 mit Hinweisen), wenngleich die Weitschweifigkeit einer Eingabe nach dem entsprechenden Hinweis des Abteilungspräsidenten nicht durch eine Verkleinerung der Schriftgrössen und Zeilenabstände behoben werden könnte (vgl. act. 5 und 15). Auf die Beschwerde ist somit grundsätzlich einzutreten. Streitgegenstand des vorliegenden Verfahrens kann nur sein, was bereits Gegenstand des vorinstanzlichen Verfahrens bildete (vgl. VerwGE B 2019/82 vom 2. Juli 2019 E. 1 mit Hinweis). Verfahrensgegenstand im vorinstanzlichen Verfahren bildete das Baugesuch der Beschwerdegegnerin vom 28. September 2016 für den Umbau und die Erweiterung der bestehenden Mobilfunksendeanlage (Mobilfunkdienste der 2. bis 4. Generation) auf Grundstück Nr. 0000__. Soweit die Vorbringen des Beschwerdeführers über den dargelegten Rahmen hinausgehen und sich auf eine Mobilfunkanlage auf dem Hoheitsgebiet der Politischen Gemeinde Z.__ (R.) sowie auf die fünfte Mobilfunkgeneration ("New Radio" [NR]) beziehen (act. 5, S. 2-4, 8 f., 23), kann auf die Beschwerde nicht eingetreten werden. Aus demselben Grund ist auf die Ausführungen des Beschwerdeführers zur Strahlenbelastung durch Mobilfunktelefone (act. 5, S. 22-25, 29-31, act. 6.1, S. 17-41, act. 15, S. 2-8), zu seinen Untersuchungen zu Verkehrsunfällen (act. 5, S. 26, 30, act. 6.1, S. 42-49) und zu angeblich strafrechtlich relevanten Aussagen von F. (Präsident des Verwaltungsrates und Geschäftsführer der Swisscom [Schweiz] AG) in den Medien (act. 5, S. 3, act. 15, S. 10, act. 10/9/9) nicht einzutreten.
Der Beschwerdeführer macht geltend (act. 5, S. 1-31, act. 6.1, S. 1-16, 32, act. 6.2 f., act. 15, S. 1-16), von der Mobilfunkstrahlung gehe eine gesundheitsschädigende Wirkung aus. Die Fachinstanzen des Bundes hätten in diesem Bereich grundlegend versagt. Der Wissensstand der Bundesbehörden sei nicht hinreichend gesichert. Die Grundlagen, auf welche sich der Bundesrat beim Erlass der NISV gestützt habe resp. stütze, widersprächen gültigen wissenschaftlichen und ethischen Standards. Bei der Mehrheit der Mitglieder der vom Bundesamt für Umwelt (BAFU) einberufenen Beratenden Expertengruppe NIS (BERENIS) beständen grundsätzliche Interessenkonflikte. Deshalb sei diese nicht in der Lage, ihrer Aufgabe nachzukommen, die neu publizierten wissenschaftlichen Arbeiten zu gesundheitlichen Auswirkungen nichtionisierender Strahlung zu sichten und zu bewerten. Sie habe eine Vielzahl wichtiger Studien nicht berücksichtigt. Insgesamt befassten sich nur 32-35% der von der BERENIS ausgewählten Studien mit den Auswirkungen nichtionisierender Strahlung. Die Grenzwertfestlegung in der NISV beruhe auf einem Betrugssystem mit manipulierten Gutachten. Sämtliche Entscheide aller schweizerischen Rechtsmittelinstanzen mindestens der letzten fünf Jahre im Zusammenhang mit nichtionisierender Strahlung basierten auf einer fehlerhaften Wissensbasis. Zum Erhalt der Gesundheit breiter Bevölkerungskreise müsse die vorliegend strittige Baubewilligung verweigert werden.
Der Immissionsschutz ist bundesrechtlich im Bundesgesetz über den Umweltschutz (Umweltschutzgesetz; SR 814.01, USG) und den darauf gestützten Verordnungen geregelt. Laut Art. 1 Abs. 2 USG sind Einwirkungen, die schädlich oder lästig werden könnten, im Sinne der Vorsorge frühzeitig zu begrenzen. Nach Art. 12 USG werden Emissionen unter anderem durch Emissionsgrenzwerte eingeschränkt (Abs. 1 lit. a), die durch Verordnung oder direkt auf das Gesetz abgestützte Verfügungen vorgeschrieben werden (Abs. 2). Der Bundesrat hat die Verordnung über den Schutz vor nichtionisierender Strahlung (SR 814.710, NISV) erlassen, die unter anderem die Immissionen von Mobilfunksendeanlagen regelt (vgl. BGer 1C_97/2018 vom 3. September 2019 E. 3.1 mit Hinweis). Gemäss Art. 1 NISV soll die Verordnung vor schädlicher oder lästiger nichtionisierender Strahlung schützen. Anlagen, die nichtionisierende Strahlen emittieren, müssen bei der Erstellung und im Betrieb die vorsorglichen Emissionsgrenzwerte einhalten (vgl. Art. 4 Abs. 1 NISV sowie Ziff. 6 Anhang 1 NISV). Die Grenzwerte wurden vom Bundesrat nach Massgabe der Kriterien der technischen und betrieblichen Möglichkeit sowie der wirtschaftlichen Tragbarkeit gemäss Art. 11 Abs. 2 USG festgesetzt (vgl. BGer 1C_576/2016 vom 27. Oktober 2017 E. 3.5.1, in: URP 2018, S. 713 ff.). Jede Mobilfunksendeanlage hat für sich im massgebenden Betriebszustand an allen Orten mit empfindlicher Nutzung (sog. OMEN) den Anlagegrenzwert einzuhalten (vgl. Ziff. 64 und 65 Anhang 1 NISV). Zudem müssen überall, wo sich Menschen aufhalten können (sog. Orte für kurzfristigen Aufenthalt [OKA]) die festgelegten Immissionsgrenzwerte eingehalten werden (vgl. Art. 13 Abs. 1 NISV und Anhang 2 NISV). Das Verordnungsrecht enthält im Bereich nichtionisierender Strahlung eine abschliessende Regelung, weshalb für das kommunale und kantonale Recht insoweit kein Raum bleibt (vgl. BGE 138 II 173 E. 5.1 mit Hinweisen). Das Bundesgericht hat wiederholt festgehalten, dass die festgelegten Grenzwerte gemäss bisherigem Wissensstand verfassungs- und gesetzeskonform sind (vgl. BGer 1C_681/2017 vom 1. Februar 2019 E. 4.3, in: BR 2019, S. 296, BGer 1C_348/2017 vom 21. Februar 2018 E. 4.3 ff., in: BR 2018, S. 293 f., und BGer 1C_323/2017 vom 15. Januar 2018 E. 2.5, in: BR 2018, S. 310, je mit Hinweis[en], insbesondere auf BGer 1C_576/2016 vom 27. Oktober 2017 E. 3.5.2 mit Hinweisen, a.a.O., sowie BGE 126 II 399 E. 4).
Vorliegend besteht kein Anlass, die bundesgerichtliche Rechtsprechung grundlegend zu überprüfen, und der Beschwerdeführer vermag dafür auch keine stichhaltigen Argumente vorzutragen. Zudem lässt er ausser Acht, dass es in erster Linie Sache der zuständigen Fachbehörden und nicht des Verwaltungsgerichts ist, die entsprechende internationale Forschung sowie die technische Entwicklung zu verfolgen und gegebenenfalls eine Anpassung der Grenzwerte der NISV zu beantragen. Mit Blick auf das dem Bundesrat zustehende Ermessen ist die entsprechende verordnungsrechtliche Regelung nicht zu beanstanden. Im Übrigen wird in der Beschwerde nicht konkret bestritten, dass beim geplanten Umbau und der Erweiterung der bestehenden Mobilfunkanlage auf Parzelle Nr. 0000__ die massgeblichen Grenzwerte rechnerisch eingehalten werden (vgl. dazu den Amtsbericht des Amtes für Umwelt und Energie der Beschwerdebeteiligten vom 9. August 2017, act. 10/9/4).
Der Beschwerdeführer bestreitet beiläufig, dass die NISV Bäume und Nutzvieh genügend vor Strahlung schützt (act. 5, S. 7).
Die Immissionsgrenzwerte sind so festzulegen, dass nach dem Stand der Wissenschaft oder der Erfahrung Immissionen unterhalb dieser Werte Menschen, Tiere und Pflanzen nicht gefährden (Art. 14 lit. a USG). Die Anforderungen nach Art. 14 USG gelten zwar vorab für Luftverunreinigungen, sie sind jedoch auch auf die Einwirkung von Strahlen anzuwenden, weil sie allgemeine Regeln wiedergeben. Die Immissions- und Anlagegrenzwerte der NISV sind auf den Schutz von Menschen und nicht von Tieren oder Pflanzen zugeschnitten. Der Schutz der Tiere und Pflanzen geht dabei gewissermassen im Schutz der Menschen auf (Art. 1 NISV, vgl. BGer 1C_579/2017 vom 18. Juli 2018 E. 5.4, in: URP 2018, S. 710 ff., BGer 1C_254/2017 vom 5. Januar 2018 E. 9.1 f., in: URP 2018, S. 717 ff., und BGer 1C_450/2010 vom 12. April 2011 E. 3.2, in: URP 2011, S. 434, je mit Hinweisen).
Nicht umstritten ist, dass die Mobilfunkanlage auf Parzelle Nr. 0000__ nach dem vorliegend strittigen Umbau und der Erweiterung die massgeblichen Grenzwerte einhält. Wie die Vorinstanz in Erwägung 3.8 des angefochtenen Entscheids (act. 2, S. 10 f.) überdies zutreffend ausgeführt hat, besteht kein Anlass, wegen der vom Beschwerdeführer behaupteten Schäden an Bäumen in der näheren Umgebung der Mobilfunkanlage auf Parzelle Nr. 0000__ auf die derzeit geltenden Grenzwerte zurückzukommen und die Baubewilligung zu verweigern. Die Ergebnisse der vergleichsweise wenigen Studien zu dieser Thematik sind variabel und hängen von der Art der Strahlung und der betroffenen Spezies ab. Es fehlt der notwendige konkrete Nachweis, auf dessen Grundlage verschärfte Emissionsbegrenzungen geprüft und angeordnet werden könnten (vgl. BGer 1C_254/2017 vom 5. Januar 2018 E. 9.8 f., a.a.O.). Dasselbe gilt auch für einen allfälligen, vom Beschwerdeführer behaupteten durch Strahlung beeinträchtigten Nutztierbestand in der Nähe der fraglichen Mobilfunkanlage (vgl. dazu BGer 1C_31/2012 vom 6. Juni 2012 E. 4.2 und BGer 1C_338/2007 vom 24. April 2008 E. 4.1, in: URP 2008, S. 369 ff., S. 374 f., siehe zu Wildtieren auch BGer 1C_579/2017 vom 18. Juli 2018 E. 5.7, a.a.O.).
In der Baubewilligung vom 1. September 2017 (Beilage zu act. 10/1, S. 12 Ziff. 14) wurde die Beschwerdegegnerin auflageweise verpflichtet, bei der umgebauten Anlage das vom BAFU empfohlene Qualitätssicherungssystem (QS-System) zur Gewährleistung der bewilligten Sendeleistungen und Senderichtungen im Zeitpunkt der Inbetriebnahme umzusetzen. Der Beschwerdeführer stellt sich auf den Standpunkt (act. 5, S. 2), das QS-System biete nicht genügend Sicherheit.
Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung stellt das vom BAFU empfohlene QS-System eine zulässige Alternative zur Kontrolle durch bauliche Vorkehrungen dar und genügt grundsätzlich den Anforderungen an eine wirksame Kontrolle der Emissionsbegrenzungen (vgl. BGer 1C_97/2018 vom 3. September 2019 E. 7.2 f. mit Hinweisen, siehe dazu auch Amtsbericht des kantonalen Amtes für Umwelt vom 5. Januar 2018, act. 10/12, S. 1). Im Übrigen hat das Bundesgericht eine erneute (letzte Kontrolle in den Jahren 2010/2011) schweizweite Überprüfung des Funktionierens der QS-Systeme durch das BAFU verlangt. Die vom Bundesgericht dabei im Kanton Schwyz bei Mobilfunkantennen festgestellten Abweichungen von bewilligten Einstellungen schaffen indessen keine genügende Grundlage, um auf das generelle Versagen der QS-Systeme zu schliessen (vgl. BGer 1C_97/2018 vom 3. September 2019 E. 8.3 mit Hinweisen).
Der Beschwerdeführer bemängelt im Weiteren die Bemessung der amtlichen Kosten und die Auferlegung der ausseramtlichen Kosten im vorinstanzlichen Rekursverfahren (act. 5, S. 27).
Den Behörden kommt bei der Verlegung und Bemessung von amtlichen und ausseramtlichen Kosten ein erheblicher Ermessensspielraum zu. Die Ermessenskontrolle ist dem Verwaltungsgericht im Beschwerdeverfahren verwehrt (Art. 61 Abs. 1 und 2 VRP, vgl. VerwGE B 2019/75 vom 19. Dezember 2019 E. 4.2 mit Hinweisen auf BGE 135 II 172 E. 3.2 und VerwGE B 2017/29 vom 20. Juli 2018, berichtigt am 13. August 2018 E. 5, und VerwGE B 2015/309 vom 26. April 2017 E. 4.1 je mit Hinweisen).
5.1
Nr. 20.13.01 des Gebührentarifs für die Kantons- und Gemeindeverwaltung (sGS 821.5, GebT) legt gestützt auf Art. 100 VRP sowie Art. 1 und Art. 3 der Verordnung über Kosten und Entschädigungen im Verwaltungsverfahren (Verwaltungsgebührenverordnung; sGS 821.1, VGV) für Rekursentscheide eines Departements einen Rahmen zwischen CHF 200 und CHF 5'000 fest. Nr. 10.05 sieht für Augenscheine einen Rahmen zwischen CHF 150 und CHF 3'000 vor. Besteht ein Mindest- und ein Höchstansatz können gemäss Art. 4 der Verordnung über die Bearbeitung von Rekursverfahren vor den Departementen (sGS 951.11, RekV) bei der Gebührenbemessung die Art des Falls (lit. a), die finanziellen Interessen der Beteiligten (lit. b), die Umtriebe (lit. c), die finanziellen Verhältnisse des oder der Kostenpflichtigen (lit. d) und die Art der Prozessführung der Beteiligten (lit. e) berücksichtigt werden.
Mit Blick auf den Gebührenrahmen für departementale Rekursentscheide und für Augenscheine und den Zeit- und Arbeitsaufwand der Vorinstanz, der unter anderem durch die Einholung eines Amtsberichts beim kantonalen Amt für Umwelt und die Art der Prozessführung des Beschwerdeführers geprägt war, erscheint die von der Vorinstanz erhobene Entscheidgebühr von CHF 3'500 (act. 2, S. 13 f.) nicht als überhöht, auch wenn sich die Vorinstanz dafür auf eine im Zeitpunkt des angefochtenen Entscheides nicht mehr aktuelle Tarifposition beruft (vgl. dazu VerwGE B 2019/195 vom 18. Januar 2020 E. 3). Daran ändert nichts, dass gemäss dem Beschwerdeführer seine Argumente im angefochtenen Entscheid "wenig einlässlich" beurteilt worden seien, zumal er der Vorinstanz deswegen keine mangelhafte Begründungsdichte vorwirft und eine solche auch nicht erkennbar ist (vgl. dazu BGE 142 II 49 E. 9.2 mit Hinweisen).
5.2
Gemäss Art. 98 Abs. 2 VRP besteht im Rekursverfahren kein unbedingter Anspruch auf ausseramtliche Entschädigung, sondern nur soweit sie aufgrund der Sach- und Rechtslage als notwendig und angemessen erscheint. Der Verweis auf die Angemessenheit in Art. 98 Abs. 2 VRP lässt es zu, – selbst wenn sie als notwendig erscheint – lediglich eine reduzierte Entschädigung zuzusprechen oder von der Zusprechung gänzlich abzusehen, wenn die konkreten Umstände des Falles dies nahelegen (vgl. hierzu VerwGE B 2011/88 vom 18. Oktober 2011 E. 2.2.4 mit Hinweisen und GVP 1993 Nr. 53). Laut Art. 98bis VRP wird die ausseramtliche Entschädigung den am Verfahren Beteiligten nach Obsiegen und Unterliegen auferlegt (vgl. auch Art. 98ter VRP in Verbindung mit Art. 95 Abs. 1 lit. b und Art. 106 Abs. 1 Satz 1 der Schweizerischen Zivilprozessordnung, Zivilprozessordnung; SR 272, ZPO). Inwiefern ein Beteiligter obsiegt, ist aufgrund der gestellten Anträge zu beurteilen (vgl. VerwGE B 2011/88 vom 18. Oktober 2011 E. 2.2.2). Von diesem Verteilungsgrundsatz entsprechend dem Erfolg der Parteien im Prozess kann insbesondere dann abgewichen werden und die ausseramtliche Entschädigung nach Ermessen verteilt werden, wenn eine Partei in guten Treuen zur Prozessführung veranlasst war und wenn andere besondere Umstände vorliegen, die eine Verteilung nach dem Ausgang des Verfahrens als unbillig erscheinen lassen (vgl. Art. 98ter VRP in Verbindung mit Art. 107 Abs. 1 lit. b und f ZPO und VerwGE B 2015/74 vom 28. März 2017 E. 6.2 mit Hinweisen).
Konkrete Umstände, welche einen Verzicht auf eine ausseramtliche Entschädigung oder eine Reduktion der Entschädigung im vorinstanzlichen Rekursverfahren gestützt auf Art. 98 Abs. 2 VRP nahelegen würden, sind nicht ersichtlich und werden vom Beschwerdeführer auch nicht weiter dargetan. Insbesondere tut nichts zur Sache, dass der Rechtsvertreter der Beschwerdegegnerin in der Vernehmlassung vom 4. Dezember 2017 (act. 10/10) gemäss dem Beschwerdeführer überwiegend Textbausteine verwendet hat. Immerhin musste er sich u.a. mit den ausführlichen Eingaben und den umfangreichen Beilagen des Beschwerdeführers/Rekurrenten befassen. Dementsprechend erhielt die vollständig obsiegende Beschwerdegegnerin im vorliegenden Fall von der Vorinstanz nach dem Erfolgsprinzip eine volle ausseramtliche Entschädigung zugesprochen. Gründe, welche eine Abweichung vom Erfolgsprinzip rechtfertigen würden, sind nicht ersichtlich und werden vom Beschwerdeführer auch nicht weiter substantiiert. Die konkrete Bemessung der ausseramtlichen Entschädigung im Betrag von CHF 3'250 ohne Mehrwertsteuer wird vom Beschwerdeführer sodann nicht bestritten (vgl. dazu E. 7.2 des angefochtenen Entscheids, act. 2, S. 14). Insgesamt liegt keine Rechtsverletzung vor, die durch das Verwaltungsgericht zu korrigieren wäre.
6.
(…).
Demnach erkennt das Verwaltungsgericht auf dem Zirkulationsweg zu Recht: