Entscheid vom 13. Mai 2020
Verfahrensbeteiligte
B.__,
C.__,
D.__,
E.__,
F.__,
alle vertreten durch Rechtsanwalt Dr. iur. Werner Ritter, Ritter Advokatur, Im Forum, Bahnhofstrasse 24, Postfach 142, 9443 Widnau,
und
A.__,
Beschwerdeführer,
gegen
Regierung des Kantons St. Gallen, Regierungsgebäude, 9001 St. Gallen,
Vorinstanz,
und
Spitalanlagengesellschaft Spitalregion Rheintal Werdenberg Sarganserland , Alte Landstrasse 106, 9445 Rebstein,
Spitalanlagengesellschaft Spitalregion Fürstenland Toggenburg, Fürstenlandstrasse 32, 9500 Wil SG,
Beschwerdegegnerinnen,
Gegenstand
Denkpause Spital-Bauprojekte Altstätten und Wattwil
Der Abteilungspräsident stellt fest:
Mit der Verabschiedung der Gesamtvorlage "Investitionen in die Infrastruktur der öffentlichen Spitäler im Kanton St. Gallen" genehmigte der Kantonsrat des Kantons St. Gallen am 4. Juni 2014 fünf Bauprojekte zur Erneuerung und Erweiterung der Spitäler an den Standorten St. Gallen, Altstätten, Grabs, Uznach (Spital Linth) und Wattwil und gewährte dafür Kredite über insgesamt 805 Millionen Franken. Die fünf Beschlüsse mit Krediten über 400 Millionen Franken (Kantonsspital St. Gallen), 85 Millionen Franken (Spital Altstätten), 137 Millionen Franken (Spital Grabs), 98 Millionen Franken (Spital Linth, 2. Etappe) und 85 Millionen Franken (Spital Wattwil) unterstanden je dem obligatorischen Finanzreferendum. Im erläuternden Bericht zur Volksabstimmung wurde unter anderem ausgeführt, die Bauvorlagen entsprächen der Strategie und den Aufträgen, die der Kantonsrat in den letzten Jahren definiert habe, und den Anliegen der Bevölkerung. Sie beruhten auf jahrelangen Planungen und könnten nach einem Ja an der Urne zügig umgesetzt werden. Eine erneute Prüfung von Alternativen würde diese Arbeiten zunichtemachen und erhebliche Finanzmittel für nicht nachhaltige Überbrückungsinvestitionen erfordern. Das Resultat wären jahrelange Verzögerungen und höhere Kosten. Bei einer Konzentration der Standorte wäre nicht mehr in allen Regionen des Kantons ein wohnortnaher Zugang zu stationären Spitalleistungen garantiert. Sie hätte eine Abwanderung in ausserkantonale Spitäler und damit verbunden den Abfluss von Steuer- und Prämiengeldern, vermehrte Behandlungen in Zentrumsspitälern mit strukturbedingt höheren Kosten und Engpässe oder Wartefristen bei hochspezialisierten Leistungen zur Folge (vgl. ABl 2014 S. 2695 ff.). Die St. Galler Stimmberechtigten stimmten am 30. November 2014 allen fünf Beschlüssen zu (vgl. ABl 2014 S. 3395 ff.).
Ab dem Jahr 2015 wurden die Bauprojekte ausgearbeitet und die Bauarbeiten an verschiedenen Standorten, unter anderem auch in Wattwil, aufgenommen und teilweise abgeschlossen, unter anderem die Etappe 1 in Wattwil. Am 1. März 2016 übertrug der Kantonsrat die Spitalimmobilien per 1. Januar 2017 vom Kanton auf die im Eigentum der Spitalverbunde stehenden Spitalanlagengesellschaften mit der Verpflichtung, die Bauprojekte auf eigene Rechnung umzusetzen. Projektänderungen – soweit nicht betrieblich oder architektonisch notwendig und das Gesamtprojekt nicht wesentlich umgestaltend – bedürfen der Genehmigung durch die Regierung (vgl. Kantonsratsbeschluss über die Übertragung der Spitalimmobilien; sGS 320.201).
Mit der Begründung, das Umfeld habe sich für die Schweizer Spitäler in den letzten Jahren aufgrund des medizinisch-technischen Fortschritts und regulatorischer Anpassungen stark verändert, legte der Verwaltungsrat der Spitalverbunde der Regierung des Kantons St. Gallen im Mai 2018 ein Grobkonzept vor, das auf einem Versorgungsmodell mit den vier Spitalstandorten St. Gallen, Grabs, Uznach und Wil sowie fünf ambulanten Gesundheitszentren an den heutigen Spitalstandorten Flawil, Rorschach, Altstätten, Walenstadt und Wattwil basiert. In diesem Zusammenhang hatte der Verwaltungsrat der Spitalverbunde bereits am 14. Dezember 2017 eine Sistierung der Planungsarbeiten für das Bauprojekt am Standort Altstätten genehmigt. Am 27. August 2018 beschloss er, bei der Umsetzung der Bauprojekte an den Spitalstandorten Altstätten und Wattwil eine "Denkpause" einzulegen (vgl. act. 14/3 Ziff. 3.1.2, act. 14/4 Ziff. 5.1.2). Gegen diese Beschlüsse sind beim Gesundheitsdepartement des Kantons St. Gallen Rekurse hängig.
Die Regierung nahm das Grobkonzept des Verwaltungsrats der Spitalverbunde zur Kenntnis und gab im Juni 2018 das Projekt "Weiterentwicklung der Strategie der St. Galler Spitalverbunde: Leistungs- und Strukturentwicklung" in Auftrag. Am 8./14. März 2019 ersuchten die Verwaltungsräte der Spitalanlagegesellschaften der Spitalregionen Rheintal Werdenberg Sarganserland und Fürstenland Toggenburg die Regierung, die "Denkpausen" für die Bauprojekte Altstätten und Wattwil zu verlängern. Die Regierung genehmigte die Anträge am 7. Mai 2019. In der Begründung hielt sie fest, die Bauprojekte an diesen Standorten seien nach Massgabe der Ergebnisse aus dem Projekt "Weiterentwicklung der Strategie der St. Galler Spitalverbunde: Leistungs- und Strukturentwicklung" umzusetzen. Im Fall eines formellen oder materiellen Projektverzichts sei eine ordentliche Änderung des ursprünglichen Kantonsratsbeschlusses erforderlich. Aussagen über das Leistungsangebot und die Infrastruktur an diesen Standorten seien erst nach Abschluss des politischen Prozesses unter Berücksichtigung einer allfälligen Volksabstimmung möglich. Ein möglicher Projektverzicht gehe über eine Projektänderung hinaus und falle nicht unter die Zuständigkeitsregeln, wie sie mit der Übertragung der Spitalimmobilien auf die Spitalanlagengesellschaften festgelegt worden seien. Sei bei einem rechtskräftigen Projekt der Zeitplan möglicherweise um mehrere Jahre anzupassen, sei von einer wesentlichen Umgestaltung des Gesamtprojekts auszugehen, welche der Genehmigung durch die Regierung bedürfe.
A.__ und mehrere Mitbeteiligte (Beschwerdeführer) erhoben gegen den Beschluss der Regierung des Kantons St. Gallen (Vorinstanz) vom 7. Mai 2019 mit Eingabe vom 22. Mai 2019 und Ergänzung vom 25. Juni 2019 Beschwerde beim Verwaltungsgericht. Sie beantragen, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen und nach durchgeführter mündlicher und öffentlicher Verhandlung sei die Nichtigkeit des angefochtenen Beschlusses mangels Zuständigkeit der Regierung festzustellen, eventualiter sei der angefochtene Beschluss aufzuheben. Die Regierung und die Verwaltungsräte der Spitalverbunde und der Spitalanlagengesellschaften seien anzuweisen, die Kantonratsbeschlüsse zu den Bauprojekten an den Standorten Altstätten und Wattwil ungesäumt zu vollziehen.
Die Vorinstanz beantragte mit Vernehmlassung vom 6. September 2019, auf die Beschwerde sei nicht einzutreten, eventualiter sei sie abzuweisen. Die Spitalanlagengesellschaften Spitalregionen Fürstenland Toggenburg und Rheintal Werdenberg Sargans (Beschwerdegegnerinnen) schlossen sich am 24. September 2019 und am 30. September 2019 der vorinstanzlichen Vernehmlassung an. Die Beschwerdeführer nahmen am 18. Oktober 2019 Stellung zur vorinstanzlichen Vernehmlassung. Am 19. November 2019 lehnte der Abteilungspräsident den Antrag auf Durchführung einer mündlichen und öffentlichen Verhandlung formlos ab und hielt fest, die aufschiebende Wirkung könne nicht zur Folge haben, dass die beiden Bauprojekte während der Dauer des Beschwerdeverfahrens voranzutreiben wären. Gleichzeitig erhielten die Beteiligten mit Blick auf die Verabschiedung des Berichts und der Vernehmlassungsentwürfe der Regierung zur "Weiterentwicklung der Spitalstrategie" am 22. Oktober 2019 Gelegenheit, sich zur Frage einer Abschreibung der Beschwerde zufolge Gegenstandslosigkeit oder einer Sistierung bis zum Vorliegen der Beschlüsse von Kantonsrat und – gegebenenfalls – Volk zu äussern. Die Beschwerdeführer wandten sich mit Eingabe vom 21. November 2019 sowohl gegen die Abschreibung des Beschwerdeverfahrens als auch gegen dessen Sistierung mit der Begründung, Bericht und Vernehmlassungsentwürfe hätten die Abänderung der Volksentscheide zum Gegenstand. Diese Absicht berechtige jedoch nicht, den Vollzug der betreffenden Volksentscheide zu sistieren. Die Spitalanlagengesellschaft der Spitalregion Fürstenland Toggenburg erklärte sich mit Eingabe vom 5. Dezember 2019 sowohl mit einer Abschreibung als auch mit einer Sistierung des Beschwerdeverfahrens einverstanden. Die übrigen Beteiligten verzichteten stillschweigend auf eine Stellungnahme.
Auf die weiteren Ausführungen der Verfahrensbeteiligten zur Begründung ihrer Anträge sowie die Akten wird, soweit wesentlich, in den Erwägungen eingegangen.
Der Abteilungspräsident erwägt:
Eintreten
Ob das Verwaltungsgericht auf die Beschwerde eintreten kann, ist von Amtes wegen zu prüfen (vgl. Art. 64 in Verbindung mit Art. 6 Abs. 2 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege; sGS 951.1, VRP).
Zuständigkeit nach kantonalem Gesetzesrecht
Die Beschwerdeführer leiten die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts aus Art. 59bis Abs. 1 VRP ab. Danach beurteilt das Verwaltungsgericht Beschwerden gegen Verfügungen und Entscheide unter anderem der Regierung. Als Verfügungen sind die erstinstanzlichen Anordnungen gekennzeichnet, während Entscheide Rechtsmittelentscheide sind (Cavelti/ Vögeli, Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kanton St. Gallen, 2. Aufl. 2003, Rz. 512). Art. 24 Abs. 1 VRP regelt zwar den Inhalt von Verfügungen. Das st. gallische Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege verzichtet aber darauf zu umschreiben, welche Anordnungen der Behörden als Verfügungen gelten. Der Kerngehalt des Begriffs ist indessen in Schrifttum und Praxis unbestritten und einheitlich. Verfügungen sind hoheitliche Anordnungen im Einzelfall, die sich auf öffentliches Recht stützen und ein Rechtsverhältnis in verbindlicher Weise regeln (vgl. Cavelti/Vögeli, a.a.O., Rz. 536).
Beim Regierungsbeschluss vom 7. Mai 2019 handelt es sich jedenfalls nicht um einen Rechtsmittelentscheid. Ebenso wenig ist er geeignet, ein individuelles Rechtsverhältnis zwischen dem Beschwerdeführer und den Mitbeteiligten einerseits und dem Kanton St. Gallen anderseits im Einzelfall zu begründen und zu gestalten. Auch die Beschwerdeführer machen dazu in der Ergänzung der Beschwerde vom 25. Juni 2019 keine Ausführungen. Er beschränkt sich unter dem Titel "Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts" darauf, den Wortlaut von Art. 59bis Abs. 1 VRP wiederzugeben und festzuhalten, es lägen keine Gründe für eine Unzulässigkeit der Beschwerde im Sinn von Art. 59bis Abs. 2 VRP vor. Allein daraus, dass weder im Sinn von Art. 59bis Abs. 1 VRP ein "ordentliches Rechtsmittel an eine Verwaltungsbehörde oder eine verwaltungsunabhängige Kommission des Bundes oder an das Bundesverwaltungsgericht offensteht" noch im Sinn von Art. 59bis Abs. 2 VRP die Beschwerde "unzulässig" ist, kann indessen nicht geschlossen werden, beim angefochtenen Beschluss der Regierung handle es sich um eine Verfügung oder einen Entscheid im Sinn von Art. 59bis Abs. 1 VRP.
Die Beschwerdeführer leiten die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts zu Recht auch weder aus dem Gesetz über Referendum und Initiative (sGS 125.1, RIG) – es enthält keine Bestimmungen zum Rechtsmittelverfahren – noch aus dem Gesetz über Wahlen und Abstimmungen (sGS 125.3, WAG) – nach Art. 108 und 109 WAG ist die Regierung zur Beurteilung von Beschwerden zuständig, mit denen Unregelmässigkeiten geltend gemacht werden, die bei der Vorbereitung oder Durchführung einer kantonalen Wahl oder Abstimmung vorgekommen sind – ab.
Zuständigkeit aufgrund der verfassungsrechtlichen Rechtsweggarantie
Die Beschwerdeführer machen nicht geltend, das Verwaltungsgericht habe seine Beschwerde zu behandeln, weil sich ein solcher Anspruch aus den verfassungsrechtlichen Rechtsweggarantien gemäss Art. 29a der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft (SR 101, BV) und gemäss Art. 4 der Verfassung des Kantons St. Gallen (sGS 111.1, KV) ergebe. Die (nachträgliche) Verwaltungsrechtspflege knüpft traditionell an die Verfügung an (vgl. BGer 2C_272/2012 vom 9. Juli 2012 E. 4.1). Dies gilt auch für das st. gallische Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege, das für das Rechtsmittelverfahren von den Begriffen "Verfügung" und "Entscheid" ausgeht (vgl. neben Art. 59bis Abs. 1 auch Art. 40 ff. und Art. 59 Abs. 1 VRP). Mit dem Beschluss der Vorinstanz ist gegenüber den Beschwerdeführern – wie dargelegt – indessen weder eine Verfügung noch ein (Rechtsmittel-)Entscheid ergangen.
Zuständigkeit aufgrund des Rechtsmittelwegs an das Bundesgericht
Die Beschwerdeführer bringen vor, das Verwaltungsgericht habe seine Beschwerde zu behandeln, weil sich gemäss Art. 111 Abs. 1 des Bundesgesetzes über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz; SR 173.110, BGG) am Verfahren vor allen kantonalen Vorinstanzen als Partei beteiligen können muss, wer zur Beschwerde an das Bundesgericht berechtigt ist.
Die Beschwerdeführer machen – ausdrücklich und einzig – eine Verletzung seines Stimmrechts geltend. Das Bundesgericht beurteilt gemäss Art. 82 Ingress und lit. c BGG Beschwerden betreffend die politische Stimmberechtigung der Bürger und Bürgerinnen sowie betreffend Volkswahlen und -abstimmungen. In kantonalen Angelegenheiten sind solche Beschwerden entsprechend Art. 88 Abs. 1 Ingress und lit. a BGG gegen Akte letzter kantonaler Instanzen zulässig. Anfechtungsobjekt können entsprechend dem Wortlaut der Bestimmung nicht bloss Verfügungen und Entscheide im Sinn von Art. 59bis Abs. 1 VRP sein, sondern in allgemeiner Weise Handlungen und Beschlüsse, insbesondere auch Realakte im Zusammenhang mit Wahlen und Abstimmungen, namentlich Abstimmungserläuterungen und -informationen (BGer 1C_570/2013 vom 7. Januar 2014 E. 1.2.2). Art. 88 Abs. 2 Satz 1 BGG verpflichtet die Kantone, gegen behördliche Akte, welche die politischen Rechte der Stimmberechtigten in kantonalen Angelegenheiten verletzen können, ein Rechtsmittel vorzusehen. Seit dem Ablauf der Übergangsfrist gemäss Art. 130 Abs. 3 BGG am 1. Januar 2009 ist der bundesgesetzlich verlangte Rechtsschutz im Kanton selbst dann zu gewährleisten, wenn entsprechendes kantonales Anpassungsrecht fehlen sollte (vgl. BGE 143 I 426 E. 3.1). Die Pflicht gemäss Art. 88 Abs. 2 Satz 1 BGG erstreckt sich indessen gemäss Art. 88 Abs. 2 Satz 2 BGG nicht auf Akte des Parlaments und der Regierung (vgl. BGE 138 I 171 E. 1.2). Ausnahmen gemäss Art. 88 Abs. 2 Satz 2 BGG sind mit Art. 29a BV vereinbar (BGE 143 I 426 E. 3.1). Für diese Akte steht es den Kantonen frei, ein kantonales Rechtsmittel – an ein Gericht – vorzusehen oder nicht (BGer 1C_22/2010 vom 6. Oktober 2010 E. 1.3, BGE 139 I 195 E. 1.2). Für die Ausnahme gemäss Art. 88 Abs. 2 Satz 2 BGG genügt es, wenn im Zusammenhang mit dem Inkrafttreten des Bundesgerichtsgesetzes ein kantonales Rechtsmittel gegen Akte des Parlaments und der Regierung nicht eingeführt worden ist (BGer 1C_127 und 491/2010 vom 20. Dezember 2010, in BGE 136 I 376 nicht veröffentlichte E. 2). Das Bundesgericht verzichtet in konstanter Praxis auf das Erfordernis der Erschöpfung des kantonalen Instanzenzuges, wenn an der Zulässigkeit eines Rechtsmittels ernsthafte Zweifel bestehen (BGer 1C_175/2019 vom 12. Februar 2020 E. 1.3.6 mit Hinweis auf BGE 134 I 199 E. 1.3; BGer 1C_183/2008 vom 23. Mai 2008 E. 1.1.4 mit Hinweis auf BGE 132 I 92 E. 1.5). Es ist mit Art. 88 Abs. 2 BGG sowie Art. 29a BV vereinbar, eine solche im kantonalen Gesetzesrecht verankerte Ausnahme von der Rechtsweggarantie zuzulassen (BGE 143 I 426 E. 3.1).
Das st. gallische Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege sieht eine Ausnahme im Sinn von Art. 88 Abs. 2 Satz 2 BGG nicht ausdrücklich vor. Sind die Kantone nicht verpflichtet, die Stimmrechtsbeschwerde gegen Akte des Parlaments und der Regierung an ein kantonales Gericht vorzusehen, ist daraus zu schliessen, dass der Ausschluss einer solchen Beschwerde nicht ausdrücklich vorzuschreiben ist. Es genügt, wenn sich aus den Regelungen des Rechtsmittelverfahrens ergibt, dass eine Beschwerdemöglichkeit an das Verwaltungsgericht nicht besteht. Auch ein stillschweigender Ausschluss, wie er sich aus Art. 59bis Abs. 1 und 2 VRP ergibt, erscheint deshalb mit den bundesrechtlichen Vorgaben vereinbar (vgl. BGer 1C_127/2010 vom 20. Dezember 2010, in BGE 136 I 376 nicht veröffentlichte E. 2). Die Rechtsweggarantie von Art. 29a BV verlangt damit auch nicht eine über den Wortlaut von Art. 59bis Abs. 1 VRP hinausgehende verfassungskonforme Auslegung.
Nichteintreten mangels Zuständigkeit
Zusammenfassend ergibt sich, dass das Verwaltungsgericht mangels Zuständigkeit auf die Beschwerde nicht eintreten kann. Über das Nichteintreten auf offensichtlich verspätete oder aus andern Gründen offensichtlich unzulässige Eingaben kann gemäss Art. 39bis Abs. 1 Ingress lit. a Ingress und Ziff. 1 VRP der Präsident im vereinfachten Verfahren verfügen. Dies ist insbesondere dann der Fall, wenn – wie vorliegend – die Zuständigkeit offensichtlich fehlt (vgl. P. Egli, in: Rizvi/ Schindler/Cavelti [Hrsg.], Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege, Praxiskommentar, St. Gallen 2020, N 14 zu Art. 39bis VRP). Der Einzelrichter entscheidet unabhängig davon, ob im ordentlichen Verfahren gemäss Art. 18 Abs. 3 des Gerichtsgesetzes (sGS 941.1, GerG) eine Dreier- oder eine Fünferbesetzung erforderlich wäre (zum vergleichbaren Art. 108 BGG vgl. Bacher/Belser, in: Niggli/Uebersax/Wiprächtiger/Kneubühler [Hrsg.], in: Basler Kommentar BGG, 3. Aufl. 2018, N 8 zu Art. 108 BGG, H. Seiler, in: Seiler/von Werdt/Güngerich/Oberholzer [Hrsg.], Stämpflis Handkommentar BGG, N 8 zu Art. 108 BGG, je mit Hinweis auf die bundesgerichtliche Rechtsprechung). Da das Verwaltungsgericht in Abteilungen gegliedert ist, steht die Befugnis, das Nichteintreten zu verfügen, dem Abteilungspräsidenten zu (Art. 4 Abs. 1 des Reglements über die Organisation und den Geschäftsgang des Verwaltungsgerichts, sGS 941.22, in Verbindung mit Art. 33 Abs. 2 VRP).
Nichtigkeit
Die Nichtigkeit ist jederzeit und von Amtes wegen zu berücksichtigen (vgl. BGer 1C_236/2013 vom 4. Februar 2014 E 2.2). Einer Behörde, die in einer Angelegenheit (offensichtlich) nicht zuständig ist, bleibt allerdings von vornherein kein Raum, von Amtes wegen die Nichtigkeit eines Aktes zu berücksichtigen. Mit der Auffassung, die Nichtigkeit von Amtes wegen zu berücksichtigen, kann jedenfalls nicht ein ausserordentliches Rechtsmittel vor jeder beliebigen Instanz gemeint sein. Vorfrageweise berücksichtigt werden kann die Nichtigkeit von einer Behörde deshalb nur im Fall ihrer eigenen Zuständigkeit (vgl. VerwGE B 2018/27 vom 18. Januar 2019 E. 1.4.3). Dementsprechend ist auf die Rüge, der angefochtene Beschluss der Regierung des Kantons St. Gallen vom 7. Mai 2019 sei nichtig, nicht weiter einzugehen.
Mündliche und öffentliche Verhandlung
Die Beschwerdeführer haben in der vorliegenden Streitsache keinen Anspruch auf die Durchführung einer mündlichen und öffentlichen Verhandlung. Zur Begründung kann auf Erwägung 2 des gleichentags im Verfahren B 2020/45 ergangenen Entscheides, auf die Beschwerde gegen den Beschluss der Regierung vom 24. Februar 2020 über die Verabschiedung von Botschaft und Entwürfen betreffend Weiterentwicklung der Strategie der St. Gallen Spitalverbunde nicht einzutreten, verwiesen werden.
Kosten
Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind die amtlichen Kosten des Beschwerdeverfahrens von den Beschwerdeführern zu tragen (Art. 95 Abs. 1 VRP). Eine Entscheidgebühr von CHF 1'000 erscheint angemessen (vgl. Art. 7 Ziff. 212 der Gerichtskostenverordnung, sGS 941.12). Sie ist mit dem von den Beschwerdeführern geleisteten Kostenvorschuss von CHF 2'000 zu verrechnen. CHF 1'000 sind ihnen zurückzuerstatten. – Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind keine ausseramtlichen Kosten zu entschädigen (Art. 98 Abs. 1 und Art. 98bis VRP).
Demnach erkennt der Abteilungspräsident zu Recht: