B 2017/188

Entscheid vom 21. November 2018

Besetzung

Abteilungspräsident Zürn; Verwaltungsrichterin Zindel, Verwaltungsrichter Steiner; Gerichtsschreiber Schmid

Verfahrensbeteiligte

A.__ und B.__,

Beschwerdeführer,

gegen

G.__ und H.__,

K.__,

L.__,

M.__,

O.__ und P.__,

R.__ und S.__,

J.__ und N.__,

W.__ und T.__,

Z.__,

D.__ und E.__,

Beschwerdegegner,

Baudepartement des Kantons St. Gallen, Lämmlisbrunnenstrasse 54, 9001 St. Gallen,

Vorinstanz,

Politische Gemeinde X.__, Gemeinderat,

Beschwerdebeteiligte,  

Gegenstand

Einholung und Kostenbeteiligung eines Modells sowie Baubewillgung

Das Verwaltungsgericht stellt fest:

A.

a.  A.__ und B.__ sind Eigentümer des im Weiler Y.__ gelegenen Grundstücks Nr. 00__, Grundbuch X.. Das Grundstück liegt in der Bauzone WG2 und ist mit einem im Jahr 2005 als Doppelgarage und Holzlager bewilligten Gewerbegebäude, einer Scheune/Werkstatt und einem Wohnhaus überbaut. Es grenzt im Osten und Norden an die F.-strasse und im Süden an die C.-strasse. Der Weiler Y. ist gemäss Zonenplan der Gemeinde X.__ vom 9. September 2016 (Genehmigungsdatum) mehrheitlich der Bauzone (Wohnzone W1 und WG2) zugewiesen. Im ISOS-Inventar der schützenswerten Ortsbilder fungiert der Weiler unter der Aufnahmekategorie AB mit dem Erhaltungsziel A (www.sg.ch/home/kultur/denkmalpflege). Der kantonale Richtplan (vom Bundesrat am 5. März 2013 genehmigt) nahm den Weiler Y.__ ins Kantonsinventar der schützenswerten Ortsbilder auf (Anhang zum Koordinationsblatt "Schützenswerte Ortsbilder", IV 21).

Der Überbauungsplan Y.__ vom 27. März 1984 (geändert am 22. Januar 1996; act. G 11/73), in dessen Gebiet sich das Grundstück Nr. 00__ befindet, schreibt in den besonderen Vorschriften (besV) nebst Baulinien entlang der Strassen für Neu- und Umbauten eine harmonische Eingliederung vor. Der nördliche Teil des Weilers Y.__ befindet sich im Perimeter des Überbauungsplans Nr. 01__ vom 7. November 2005.

b. Am 15. Juli 2015 reichten A.__ und B.__ nach Vorabklärungen bei der Bauverwaltung und der kantonalen Denkmalpflege ein Baugesuch für den Abbruch des Wohnhauses und der Scheune sowie den Neubau von zwei Wohngebäuden (EFH und Doppel-EHF mit Tiefgarage) und eines zweigeschossigen Gebäudes mit Gewerbefläche (Erdgeschoss) und Wohnung (Obergeschoss) ein. Das bislang als Holzlager/Doppelgarage dienende Gewerbegebäude soll neu als reine Gewerbefläche (Erdgeschoss) mit Büro (Obergeschoss) genutzt werden. Sodann umfasst das Baugesuch ein Gesuch um Ausnahmebewilligung für die Unterschreitung der Gebäudeabstände zwischen EFH und Doppel-EFH einerseits und des EFH zum bestehenden Gewerbegebäude anderseits sowie für die Beanspruchung des Baulinienbereichs für die Überdachung der Ein- und Ausfahrt in die Tiefgarage. Nachdem gegen dieses Baugesuch Einsprachen erhoben worden waren, verlangte die Baubehörde X.__ von der Bauherrschaft die Einreichung eines Modells, womit diese nicht einverstanden war. Am 21. Dezember 2015 ordnete die Baubehörde die Erstellung eines Modells verfügungsweise an. Der Modellperimeter werde über das ganze Dorf Y.__ festgelegt und das Modell bei Modellbauer L. gemäss Offerte mit Gesamtkosten von CHF 5'660 in Auftrag gegeben (Ziff. 1). Die Baugesuchsteller wurden zu einer Kostenbeteiligung von CHF 600 verpflichtet (Ziff. 2). Gegen diese Verfügung erhoben die Baugesuchsteller mit Eingabe vom 28. Dezember 2015 Rekurs beim Baudepartement, welches die Eingabe dem Gemeinderat X.__ zuständigkeitshalber überwies.

Nach Vorliegen des Modells und Einholung einer weiteren Stellungnahme bei der kantonalen Denkmalpflege hiess die Baubehörde die gegen das Baugesuch erhobenen öffentlichrechtlichen und die privatrechtlichen Einsprachen nach Art. 684 ZGB am 8. April 2016 im Sinn der Erwägungen gut; die weiteren privatrechtlichen Einsprachen verwies sie auf den Zivilrechtsweg. Das Baugesuch wies sie ab und auferlegte den Baugesuchstellern Kosten (Entscheidgebühr, Modellkostenbeitrag, Kosten für Bauanzeigen/Porto) von CHF 7'460 (act. G 11/61-66 und 76). Gegen diesen Einspracheentscheid erhoben A.__ und B.__ beim Gemeinderat X.__ am 20. April 2016 Rekurs.

c.  Der Gemeinderat X.__ wies die beiden Rekurse mit Entscheid vom 27. September 2016 ab, soweit er darauf eintrat. Zur Begründung führte er unter anderem aus, die Rechtmässigkeit eines Sondernutzungsplans (Überbauungsplans) könne grundsätzlich nur im Planverfahren bestritten werden. Zudem handle es sich beim Plangebiet um ein eng umgrenztes Gebiet im Sinn des Baugesetzes. Sodann werde mit dem Einordnungsgebot im massgebenden Bereich die Regelbauweise ersetzt, weshalb der Einwand des Fehlens von verbindlichen Vorgaben im Überbauungsplan nicht stichhaltig sei. Es bestehe kein Anspruch auf Ausschöpfung der Regelbauweise. Der Überbauungsplan Y.__ gelte weiterhin. Daran ändere auch die revidierte Raumplanungsgesetzgebung mit Vorschriften betreffend innere Verdichtung nichts. Die Baubehörde habe im Weiteren zu Recht das kantonale Inventar berücksichtigt (act. G 11/174). Den gegen diesen Entscheid von A.__ und B.__ am 19. Oktober 2016 erhobenen Rekurs (act. G 12/1) wies das Baudepartement, nachdem es mit den Beteiligten am 27. Februar 2017 einen Augenschein an Ort durchgeführt hatte, mit Entscheid vom 23. August 2017 ab, soweit es darauf eintrat (act. G 2).

B.

a.  Gegen diesen Entscheid erhoben A.__ und B.__ mit Eingabe vom 11. September 2017 Beschwerde (act. G 1). In der Beschwerdeergänzung vom 20. Oktober 2017 beantragten sie Aufhebung des Rekursentscheids und der besV des Überbauungsplans Y.__; der Überbauungsplan sei als Baulinienplan weiterzuführen. Die Kosten für das Modell sei den Beschwerdeführern abzunehmen. Die Kosten für das erstinstanzliche Verfahren und das Rekursverfahren seien den Vorinstanzen aufzuerlegen; den Beschwerdeführern sei für die beiden Verfahren eine angemessene Entschädigung zuzusprechen. Die Vorinstanzen seien zu rügen (anzuweisen), verhältnismässige Entscheide zu treffen, diese fristgemäss zu erlassen und zuzustellen sowie keine Fehlinformationen zu geben (act. G 6).

b. In der Vernehmlassung vom 6. November 2017 beantragte die Vorinstanz Abweisung der Beschwerde. Zur Begründung verwies sie auf den angefochtenen Entscheid (act. G 9).

c.  Die Beschwerdegegner 1 beantragten in der Eingabe vom 21. November 2017 Abweisung der Beschwerde. Zur Begründung wiesen sie auf die in der Einsprache angeführten Argumente hin und hielten fest, das Baugesuch stehe in der Dimension in keinem Verhältnis zur Grösse und Lage der entsprechenden Bauparzelle (act. G17). Die übrigen Beschwerdegegner und die Beschwerdebeteiligte verzichteten auf eine Stellungnahme (act. G 15, 20). Die Beschwerdeführer teilten am 22. Dezember 2017 den Verzicht auf weitere Ausführungen mit (act. G 22).

d.  Das Verwaltungsgericht zog die Planunterlagen zum Überbauungsplan Y.__ sowie das erstellte Modell bei (act. G 24-26). Gemäss Mitteilung der Bauverwaltung (Beschwerdebeteiligte) vom 21. September 2018 hatten die Beschwerdeführer am 15. November 2017 ein überarbeitetes Baugesuch auf dem Grundstück Nr. 00__ eingereicht, welches am 17. April 2018 bewilligt wurde; dessen Ausführung begann am 8. Juni 2018 (act. G 27). Die Beschwerdeführer äusserten sich ergänzend mit Eingabe vom 8. Oktober 2018 (act. G 29).

e.  Auf die Darlegungen der Verfahrensbeteiligten in den Eingaben des vorliegenden Verfahrens wird, soweit für den Entscheid relevant, in den nachstehenden Erwägungen eingegangen.

Darüber zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:

1. Die sachliche Zuständigkeit des Verwaltungsgerichtes ist gegeben (Art. 59bis Abs. 1 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege, sGS 951.1, VRP). Die Beschwerdeführer, welche als Rekurrenten bereits am vorangehenden Verfahren teilnahmen, sind als Miteigentümer des in das Gebiet des Überbauungsplans Y.__ fallenden Grundstücks Nr. 00__, Grundbuch X., zur Anfechtung des Rekursentscheids grundsätzlich legitimiert (Art. 64 in Verbindung mit Art. 45 Abs. 1 VRP). Zu beachten ist jedoch, dass gemäss Mitteilung der Bauverwaltung vom 21. September 2018 die Beschwerdeführer am 15. November 2017 ein überarbeitetes Baugesuch auf dem Grundstück Nr. 00 einreichten, welches am 17. April 2018 bewilligt wurde; dessen Ausführung begann am 8. Juni 2018 (act. G 27). Da die Realisierung des streitigen Bauprojekts auf demselben Grundstück somit ausser Betracht fällt bzw. die beiden Projekte sich gegenseitig ausschliessen und eine materielle Beschwer der Beschwerdeführer weder geltend gemacht noch ersichtlich ist, fehlt es ihnen an der Legitimation bzw. am aktuellen schutzwürdigen Interesse, das erste Projekt vom Verwaltungsgericht beurteilen zu lassen. Diesbezüglich wurde die Beschwerde während des laufenden Beschwerdeverfahrens gegenstandslos und ist dementsprechend abzuschreiben (vgl. BGE 118 Ia 488 E. 1a, BGE 136 III 497 E. 2.1). Hieran vermögen die Darlegungen der Beschwerdeführer in ihrer Eingabe vom 8. Oktober 2018 (act. G 29) nichts zu ändern, zumal sie selbst festhalten, dass es ihnen beim hängigen Projekt nicht darum gehe, bauen zu können, sondern um eine (von der Projektrealisierung unabhängige) Prüfung der richtigen Rechtsanwendung (act. G 29 S. 2 unten). Demgegenüber ist die Beschwerdelegitimation hinsichtlich der Frage der Beteiligung an den Kosten des von der Beschwerdebeteiligten eingeholten Modells gegeben. Die Beschwerdeerklärung und -begründung entspricht zeitlich, formal und inhaltlich den gesetzlichen Anforderungen (Art. 64 in Verbindung mit Art. 47 Abs. 1 und Art. 48 Abs. 1 und 2 VRP). Auf die Beschwerde ist diesbezüglich einzutreten.

Auf das unter der Rubrik "Anträge" aufgeführte Begehren "Rüge der Vorinstanzen verhältnismässige Entscheide zu treffen, Entscheide fristgemäss zu treffen und zuzustellen sowie keine Fehlinformationen zu geben" ist nicht einzutreten, weil es nicht als eigentlicher Antrag zu verstehen ist, sondern lediglich die Beschwerdebegründung inhaltlich zusammenfasst. Im Übrigen ist festzuhalten, dass das Verwaltungsgericht keine aufsichtsrechtliche Funktion über die Vorinstanzen hat und daher auch keine Rügen oder Verhaltensanweisungen an diese erteilen kann. Nicht einzutreten ist im Weiteren auf das Begehren um Aufhebung der besV des Überbauungsplans Y.__ und dessen Weiterführung als Baulinienplan (act. G 6), da der vorinstanzliche Entscheid nicht die Überprüfung des Überbauungsplans an sich, sondern ein Baubewilligungsverfahren zum Gegenstand hat. Materiell streitig und zu klären bleibt damit ausschliesslich, ob der den Beschwerdeführern auferlegte Kostenanteil von CHF 600 für das im Bewilligungsverfahren eingeholte Modell sowie die Verfahrenskostenauferlegung im vorinstanzlichen Entscheid sowie im Verfahren vor der Beschwerdebeteiligten zu Recht bestätigt wurden.

2.

2.1. Gemäss Art. 12 Abs. 1 VRP ermittelt die Behörde oder das von ihr beauftragte Verwaltungsorgan den Sachverhalt und erhebt die Beweise von Amtes wegen durch Befragen von Beteiligten, Auskunftspersonen und Zeugen, durch Beizug von Urkunden, Amtsberichten und Sachverständigen, durch Augenschein sowie auf andere geeignete Weise. Mit welchen Beweismitteln der Sachverhalt festzustellen ist, liegt grundsätzlich im Ermessen der Behörde. Dabei ist der Grundsatz der Verhältnismässigkeit zu beachten. Das Beweismittel muss somit geeignet, erforderlich und zumutbar sein. Im Rahmen des Untersuchungsgrundsatzes können Abklärungen des Sachverhalts auch dann weitergeführt werden, wenn die von den Beteiligten angebotenen Beweise nicht die gewünschte Klarheit bringen (Cavelti/Vögeli, Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kanton St. Gallen, 2. Aufl. 2003, Rz. 594). Nicht Beweis zu führen ist unter anderem über das, was offenkundig oder amts- bzw. gerichtsnotorisch ist (Cavelti/Vögeli, a.a.O., Rz. 597). Nach Art. 12 Abs. 2 VRP sind nur die von den Verfahrensbeteiligten angebotenen und die leicht zugänglichen Beweise über erhebliche Tatsachen abzunehmen, wenn zur Wahrung der öffentlichen Interessen keine besonderen Erhebungen nötig sind. Sind hingegen für die Wahrung öffentlicher Interessen bzw. von Interessen der Nachbarn weitere Beweiserhebungen erforderlich, geht der Untersuchungsgrundsatz über die in Art. 12 Abs. 2 VRP erwähnten Beweise hinaus. In einem solchen Fall ist die Behörde verpflichtet, auch nicht leicht zugängliche Beweise aufzunehmen und den rechtserheblichen Sachverhalt von sich aus zu ermitteln (vgl. Cavelti/Vögeli, a.a.O., Rz. 606).

Gemäss Art. 95 Abs. 1 VRP hat in Streitigkeiten jene Partei grundsätzlich die Kosten zu tragen, deren Begehren ganz oder teilweise abgewiesen werden. In Art. 94 Abs. 1 VRP ist demgegenüber insofern eine Kostenverteilung nach Verursacherprinzip vorgesehen, als Kosten derjenigen Partei auferlegt werden können, welche eine Amtshandlung verursacht hat (vgl. Cavelti/Vögeli, a.a.O., Rz 777).

2.2.  Die Beschwerdeführer halten fest, eine Integration anhand des Modells zu prüfen, sei problematisch und fragwürdig, da die Vordächer fehlen würden. Dadurch würden alle Gebäude hoch wirken und hätten komische Proportionen. Die Bestellung eines Modells mit der Begründung, dass das ISOS zu beachten und eine Prüfung der Integration nur anhand des Modells möglich sei, sei nicht nachvollziehbar. Gegen das Modell würden auch die zahlreichen Zusatzinformationen wie Querschnitte und Höhenmessungen sprechen, welche die Beschwerdeführer der Baubehörde zur Verfügung gestellt hätten. Sie seien eine kostengünstigere Alternative. Die Erstellung eines Modells über ganz Y.__ sei nicht verhältnismässig (act. G 6 S. 7 f.). Im Weiteren habe die Baubehörde innerhalb der zwölfwöchigen Frist zur Behandlung eines Baugesuchs nichts getan, ausser das Gesuch zu Kenntnis zu nehmen. Sie hätte problemlos innert Frist reagieren können (act. G 6 S. 2). Die Behörden hätten sich enorm viel Zeit gelassen, um einen Entscheid (Bauentscheid, Rekursentscheid) zu fällen. Dies wäre bei korrektem Handeln der kommunalen Behörden vermeidbar gewesen und habe sie (die Beschwerdeführer) viel Zeit und Geld gekostet (act. G 6 S. 7).

2.3.  Im angefochtenen Entscheid hatte die Vorinstanz ausgeführt, zur Beurteilung des Gesuchs sei es angebracht gewesen, ein Modell zu verlangen, weil mit den drei geplanten Bauten mit Tiefgarage die Wirkung auf das Dorfbild nicht ohne Weiteres aus den Unterlagen zu erkennen gewesen sei. Angesichts der Einordnungsvorschrift von Art. 2 besV sei die Darstellung des gesamten Dorfbilds im Modell erforderlich, nehme doch diese Bestimmung Bezug auf das Dorfbild. Ein Modell der umliegenden Gebäude hätte für die Beurteilung nicht genügt. Nachdem die Beschwerdeführer im Einspracheverfahren unterlegen seien und ihr Baugesuch abgelehnt worden sei, sei gestützt auf Art. 95 VRP auch die Kostenauferlegung für die Erstellung des Modells zu ihren Lasten begründet. Der Baubehörde könne kein Vorwurf gemacht werden, dass sie das Modell erst nach Eingang und Prüfung der Baugesuchsunterlagen und nach Ablauf der 12wöchigen Maximalfrist einverlangt habe. Abgesehen davon, dass Art. 57 aBauR bzw. Art. 48 BauR nicht vorschreiben würden, in welchem Zeitpunkt ein Modell auf Verlangen einzureichen sei, hätten vorliegend erst die Sachverhaltsabklärung und die Stellungnahme der Denkmalpflege gezeigt, dass ein Modell erforderlich sei. Ein Verfahrensfehler, der eine Kostenauferlegung zu Lasten der Baubehörde verlangen würde, liege deshalb nicht vor. Auch sei keine offensichtlich rechtsungleiche Behandlung ersichtlich. Zwar sei unbestritten, dass weder für das Baugesuch auf Grundstück Nr. 02__ noch für dasjenige auf Grundstück Nr. 03__ ein Modell verlangt bzw. ein Kostenanteil verfügt worden sei, jedoch könnten die Bauvorhaben auf den erwähnten Grundstücken nicht mit demjenigen der Beschwerdeführer verglichen werden, welches den Abbruch von zwei Gebäuden und den Neubau von drei Ersatzbauten beinhalte. Es handle sich um ein komplexes bzw. grösseres Vorhaben im Sinn Art. 57 aBauR, auch wenn es auf einem einzigen Grundstück und gestaffelt hätte errichtet werden sollen. Die Kostenauferlegung für das Einholen eines Modells sei im Ergebnis rechtmässig (act. G 2 S. 32-34).

Im Weiteren sei auch die Kostenverlegung im Baubewilligungsverfahren nicht zu beanstanden. Nicht nachvollziehbar sei, weshalb die Einreichung eines Gesuchs um Bewilligung von drei Gebäuden eine (kostensenkende) Vereinfachung zur Folge haben müsse. Auch hier liege kein erheblicher Verfahrensfehler vor, wenn die Baubehörde das Modell nicht gleich nach Eingang des Baugesuchs einverlangt habe. Das Verfahren vor der Baubehörde habe eher lang gedauert, was aber angesichts der komplexen Ausgangslage und der mehrfachen Schriftenwechsel erklärbar sei. Bis zum Zeitpunkt des Entscheids der Beschwerdegegnerin vom 15. Dezember 2015 könne der Baubehörde kein Vorwurf (Verfahrensverschleppung) gemacht werden. In der Folge habe die Baubehörde - unter Wahrung des rechtlichen Gehörs der Beteiligten und Beizug der Denkmalpflege - das erstellte Modell beurteilt und den Bauentscheid nach Kenntnis aller Stellungnahmen gefällt. Eine Kostenreduktion aus Billigkeitsgründen dränge sich unter diesen Umständen nicht auf (act. G 2 S. 34 f.).

2.4.

2.4.1. Der vorinstanzliche Entscheid legt mit nachvollziehbarer Begründung dar, dass die Erstellung eines Modells des Überbauungsplan-Gebiets für die sachgerechte Beurteilung der Wirkungen der projektierten Bauten auf das Ortsbild erforderlich war. Beim Entscheid der Baubehörde, ein Modell für das ganze Überbauungsplangebiet zu erstellen, handelte es sich um einen sachlich vertretbaren Ermessensentscheid. Die Auferlegung eines Kostenanteils von knapp 10% der Erstellungskosten erscheint sodann unter Berücksichtigung der Tatsache verhältnismässig, dass die Liegenschaft der Beschwerdeführer lediglich einen kleinen Teil des Überbauungsplangebiets abdeckt. Für das Verwaltungsgericht, dessen Kognition sich grundsätzlich auf die Überprüfung von Rechtsverletzungen beschränkt (Art. 61 Abs. 3 VRP), besteht diesbezüglich kein Grund für eine Korrektur des vorinstanzlichen Entscheids. 

2.4.2. Eine überlange Verfahrensdauer kann es unter Umständen rechtfertigen, aus Billigkeitsgründen die Verfahrenskosten nicht vollumfänglich der unterliegenden Partei aufzuerlegen (Art. 97 und 98ter VRP in Verbindung mit Art. 107 Abs. 1 lit. f der Schweizerischen Zivilprozessordnung [SR 272, ZPO]; vgl. V. Rüegg, in: Basler Kommentar zur ZPO, 3. Aufl. 2017, Rz. 2 und 9 zu Art. 107 ZPO). Was den Hinweis der Beschwerdeführer auf die zwölfwöchige Frist gemäss Anhang 3 der Verordnung über die Verfahrenskoordination und Fristen in Bausachen (sGS 731.21, VKoV, in Kraft gewesen bis 30. September 2017) betrifft (act. G 6 S. 2), ist mit der Vorinstanz festzuhalten, dass erst die Sachverhaltsabklärung und die Einwendungen der Verfahrensbeteiligten die Notwendigkeit eines Modells gezeigt hätten und die eher lange Verfahrensdauer durch den relativ komplexen Sachverhalt und den mehrfachen Schriftenwechsel erklärbar ist. Eine unangemessen lange Verfahrensdauer liegt bei diesen aktenkundigen und unbestritten gebliebenen Gegebenheiten nicht vor.

Die Entscheidgebühren von CHF 7'460 und CHF 3'750, die den Beschwerdeführern im Entscheid vom 8. April 2016 (act. G 11/61-66 und 76) und im Beschluss vom 27. September 2016 (act. G 12/1 Beilage) auferlegt wurden, liegen im Bereich, den der Gebührentarif für die Kantons- und Gemeindeverwaltung (sGS 821.5) dafür vorsieht (Ziff. 10.01: CHF 150 bis 10'000). Ein Grund für eine Gebührenreduktion bzw. für einen Eingriff ins Ermessen der Vorinstanzen ist weder dargetan noch ist ein solcher anderweitig ersichtlich.

3.

3.1. (…).

3.2.  (…).

Demnach erkennt das Verwaltungsgericht zu Recht:

1.  Die Beschwerde wird, soweit darauf einzutreten und sie nicht zufolge Gegenstandslosigkeit abzuschreiben ist, abgewiesen.

2.  Die Beschwerdeführer tragen die amtlichen Kosten von CHF 3'000, unter Anrechnung des von ihnen geleisteten Kostenvorschusses und Rückerstattung von CHF 1'000 an sie.

3.  Ausseramtliche Kosten werden nicht entschädigt.

Der Abteilungspräsident                        Der Gerichtsschreiber

Zürn                                                       Schmid