Entscheid vom 14. April 2016
Verfahrensbeteiligte
X.Y.,
Beschwerdeführerin,
gegen
Volkswirtschaftsdepartement des Kantons St. Gallen, Davidstrasse 35, 9001 St. Gallen, Vorinstanz,
Gegenstand
Regulierung des Wolfsrudels am Calanda
Der Präsident stellt fest:
A. Mit Zustimmung des Bundesamtes für Umwelt vom 7. Dezember 2016 ordnete das Volkswirtschaftsdepartement des Kantons St. Gallen am 14. Dezember 2016 die Regulierung des Wolfsrudels am Calanda durch den Abschuss von höchstens zwei Tieren an. Allfälligen Beschwerden wurde die aufschiebende Wirkung entzogen.
B. X.Y. (Beschwerdeführerin) erhob mit Eingabe vom 12. Januar 2016 (Postaufgabe: 13.01.16) gegen die am 21. Dezember 2016 im Amtsblatt des Kantons St. Gallen unter Angabe einer Rechtsmittelbelehrung veröffentlichte Verfügung des Volkswirtschaftsdepartements (Vorinstanz) Beschwerde beim Verwaltungsgericht mit dem – sinngemässen – Antrag, die angefochtene Verfügung sei aufzuheben. Gleichzeitig stellte sie – ausdrücklich – das Begehren, der Beschwerde sei die aufschiebende Wirkung wieder zu erteilen. Sie erhielt mit verfahrensleitender Verfügung vom 15. Januar 2016 die Möglichkeit, sich zu ihrer Beschwerdeberechtigung zu äussern.
Mit Eingabe vom 26. Januar 2016 machte die Beschwerdeführerin im Wesentlichen geltend, sie fühle sich berechtigt, Beschwerde zu erheben. Sie sei Mitglied von Pro Natura, WOLF.CH und des WWF. Die Beschwerde zum Schutz der Wölfe führe sie aber aus ganz persönlichen Gründen. Eines der wichtigsten Themen in ihrem Leben sei der Erhalt der Natur. Sie habe sich in den letzten Jahren intensiv ins Thema „Grossraubtiere“ eingelesen. Die immer intensivere Kulturlandbewirtschaftung, die in alle Lebensbereiche vorstossende Wirtschaft und der Tourismus und die damit einhergehende rasend schnell sinkende Biodiversität machten ihr grosse Sorgen. Wenn ihr als Bürgerin dieses Landes in dieser Frage kein Beschwerderecht zukomme, sei dies einmal mehr ein Zeichen, dass Ämter und Gesetzgeber ihre Aufgaben möglicherweise den Bedürfnissen der einfachen Bürgerinnen und Bürger nur ungenügend gerecht werdend ausführten. Ein Mitsprechen könne ihr nicht aufgrund fehlender Richtlinien verweigert werden. Sie habe die Pflicht, sich gegen Missstände und ungute Entwicklungen sowie für den Erhalt von Natur und Ressourcen in diesem Land einzusetzen, soweit es ihr möglich sei. Auf die weiteren Ausführungen der Beschwerdeführerin zur Begründung ihrer Beschwerdeberechtigung wird, soweit wesentlich, in den Erwägungen eingegangen.
Die Vorinstanz beantragte mit Vernehmlassung vom 15. Februar 2016, auf die Beschwerde sei nicht einzutreten. Das persönliche Engagement der Beschwerdeführerin für den Erhalt der Natur ehre sie zwar, begründe aber kein zur Beschwerde berechtigendes schutzwürdiges Interesse.
Der Präsident erwägt:
1. Gegenstand der angefochtenen Verfügung der Vorinstanz ist die befristete und an die Erfüllung bestimmter konkreter Bedingungen gebundene Bewilligung des Abschusses von zwei Wölfen des Calanda-Rudels durch Mitarbeiter des Amtes für Natur, Jagd und Fischerei. Sie stützt sich auf Art. 12 Abs. 4 des Bundesgesetzes über die Jagd und den Schutz wildlebender Säugetiere und Vögel (Jagdgesetz; SR 922.0, JSG) in Verbindung mit Art. 4bis Abs. 3 der Verordnung über die Jagd und Schutz wildlebender Säugetiere und Vögel (Jagdverordnung; SR 022.01, JSV) und stellt eine Massnahme im Sinn von Art. 2 Abs. 1 Ingress und lit. b des Bundesgesetzes über den Natur- und Heimatschutz (SR 451, NHG) dar. Auch wenn sich die Anordnung an eine untergeordnete Verwaltungsstelle richtet, ist sie als Verfügung zu qualifizieren (vgl. BGE 141 II 233 E. 4.1.2, 125 II 29 E. 1c). Das Verwaltungsgericht ist deshalb zum Entscheid in der Sache zuständig (Art. 59bis Abs. 1 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege; sGS 951.1, VRP).
Weder das Jagdrecht des Bundes noch jenes des Kantons sieht besondere Vorschriften hinsichtlich des Rechtsschutzes vor. Die Beschwerdebefugnis richtet sich dementsprechend nach den allgemeinen Regeln von Art. 64 in Verbindung mit Art. 45 Abs. 1 VRP. Danach ist zur Erhebung der Beschwerde berechtigt, wer an der Änderung oder Aufhebung der Verfügung oder des Entscheides ein eigenes schutzwürdiges Interesse dartut. Die Rechtsmittelbefugnis wird grundsätzlich verneint, wenn jemand mit der Prozessführung nicht eigene, sondern Interessen Dritter oder Allgemeininteressen verfolgt. Dieser Ansatz entspricht dem Gedanken des Individualschutzes (vgl. Cavelti/Vögeli, Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kanton St. Gallen, 2. Aufl. 2003, Rz. 388) und führt zum Ausschluss der sogenannten Popularbeschwerde. Die rein akademische Neugier, eine Rechtsfrage durch die zuständige Behörde beantwortet zu wissen, oder der blosse staatsbürgerliche Antrieb, einen staatlichen Fehlentscheid zu korrigieren, verschafft keine Beschwerdebefugnis (vgl. E. Riva, Die Beschwerdebefugnis der Natur- und Heimatschutzvereinigungen im schweizerischen Recht, Bern 1980, S. 30). Das hat allerdings auch zur Folge, dass unter Umständen Einzelinteressen, selbst wenn sie nicht sozialverträglich sind, prozessual besser geschützt sind als Gesamtinteressen, sofern diese nicht von Behörden oder von speziell verfahrensberechtigten Vereinigungen geltend gemacht werden können (vgl. Cavelti/Vögeli, a.a.O., Rz. 388). Wo ausschliesslich öffentliche Interessen des Heimat-, Natur-, Arten- und Pflanzenschutzes betroffen sind, hätte – worauf die Beschwerdeführerin an sich zu Recht hinweist – ein Festhalten am Erfordernis des Rechtsschutzinteresses im oben umschriebenen Sinn deshalb empfindliche Lücken im System der Rechtspflege zur Folge. Diese Lücke wird durch Art. 12 ff. NHG geschlossen. Das ideelle, spezialgesetzliche Beschwerderecht für gesamtschweizerische Organisationen des Natur- und Heimatschutzes zur Durchsetzung rein öffentlicher Interessen setzt, in Abweichung von den allgemeinen Legitimationsvoraussetzungen, gerade weder ein schutzwürdiges persönliches (tatsächliches oder rechtliches) Interesse noch (im Gegensatz zur egoistischen Verbandsbeschwerde) die Wahrung der Interessen der Mitglieder voraus (vgl. BGE 141 II 233 E. 4.2.2 mit Hinweisen).
Die Beschwerdeführerin ist nicht Adressatin der Verfügung. Als Dritte sind Personen zur Beschwerdeführung berechtigt, die nicht zum Kreis der Adressaten gehören, die jedoch durch eine Verfügung in der Weise betroffen sind, dass sie zu einer selbständigen Anfechtung der Verfügung befugt sind. Ein Dritter muss dafür persönlich und mehr als jedermann daran interessiert sein, dass das durch eine Verfügung begründete Rechtsverhältnis anders geregelt wird. Vorausgesetzt wird, dass eine besondere, beachtenswerte, nahe Beziehung zum Streitgegenstand besteht (Cavelti/Vögeli, a.a.O., Rz. 412). Indessen muss auch das Interesse des Dritten an der Beschwerdeerhebung schutzwürdig im Sinn von Art. 64 in Verbindung mit Art. 45 Abs. 1 VRP sein (vgl. VerwGE B 2015/47 vom 27. November 2015 E. 2.2.2, www.gerichte.sg.ch). Auch diesbezüglich muss deshalb der dargelegte Grundsatz gelten, wonach die Popularbeschwerde nicht zugelassen ist.
Was die Beschwerdeführerin dagegen vorbringt, führt zu keiner anderen Beurteilung. Wenn sie sich in besonderer Weise für Fragen des Umgangs des Menschen mit der Schöpfung interessiert, führt dies – wie sie glaubhaft darlegt – dazu, dass sie sich von der angefochtenen Anordnung persönlich zum Handeln herausgefordert fühlt. Indessen stellt der von der Beschwerdeführerin mit ihrer Beschwerde angestrebte Artenschutz ein rein öffentliches Interesse dar. Wenn die Beschwerdeführerin vorbringt, die Verweigerung des Beschwerderechts sei Zeichen für einen fehlerhaften Umgang der Behörden und des Gesetzgebers mit den Bedürfnissen der einfachen Bürgerinnen und Bürger, anerkennt sie – zumindest indirekt – selbst, dass die gesetzlichen Bestimmungen, welche die Beschwerdeberechtigung regeln, für die rechtsanwendenden Behörden und Gerichte verbindlich sind. Der gesetzlich vorgesehene Ausschluss der Popularbeschwerde in verwaltungsrechtlichen Angelegenheit verstösst im Übrigen auch nicht gegen übergeordnetes Verfassungsrecht. Insbesondere besteht die in Art. 29a der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft (SR 101, BV) verankerte Rechtsweggarantie nur im Rahmen der jeweiligen Prozessordnung und verbietet insbesondere nicht, das Eintreten auf ein Rechtsmittel von den üblichen Sachurteilsvoraussetzungen abhängig zu machen (vgl. BGer 1C_663/2012 vom 9. Oktober 2013 E. 6.2). Der Ausschluss der Popularbeschwerde durch die Beschränkung der Beschwerdebefugnis auf Personen, die sich auf ein eigenes schutzwürdiges Interesse berufen können, verletzt dementsprechend die Rechtsweggarantie nicht (vgl. BGer 1C_663/2012 vom 9. Oktober 2013 E. 6.5, BGE 136 I 49 E. 2.1 mit Hinweisen auf weitere Rechtsprechung).
2. Über Nichteintreten auf offensichtlich verspätete oder aus andern Gründen offensichtlich unzulässige Eingaben kann gemäss Art. 39bis Abs. 1 Ingress und lit. a VRP der Präsident verfügen. Da sich zusammenfassend ergibt, dass die Beschwerdeführerin offensichtlich nicht zur Erhebung der Beschwerde befugt ist, ist es dementsprechend gerechtfertigt, dass der Nichteintretensentscheid als Präsidialverfügung ergeht. Den Beteiligten ist gemäss Art. 39bis abs. 2 VRP eine Frist von vierzehn Tagen anzusetzen, innert der sie durch einfache Erklärung einen Entscheid des Gerichts verlangen können.
3. Bei diesem Ausgang des Verfahrens – das Nichteintreten wegen fehlender Rechtsmittelbefugnis kommt einem Unterliegen gleich (vgl. Cavelti/Vögeli, a.a.O., Rz. 769) – sind die amtlichen Kosten des Beschwerdeverfahrens von der Beschwerdeführerin zu tragen (Art. 95 Abs. 1 VRP). Eine Entscheidgebühr von CHF 500 erscheint angemessen (Art. 7 Ziffer 212 der Gerichtskostenverordnung, sGS 941.12, GKV). Sie ist mit dem von der Beschwerdeführerin geleisteten Kostenvorschuss von CHF 1‘500 zu verrechnen. CHF 1‘000 sind ihr zurückzuerstatten. Angefügt sei, dass die Beschwerdeführerin, sollte sie einen Entscheid des Kollegialgerichts, welches in Fünferbesetzung Recht spricht (vgl. Art.18 Abs. 1 Satz 2 des Gerichtsgesetzes, sGS 941.1, GerG), verlangen, bei gleichem Verfahrensausgang mit Kosten in der Höhe ihres Kostenvorschusses rechnen muss (Art. 7 Ziff. 222 GKV). Ausseramtliche Kosten sind nicht zu entschädigen (Art. 98 Abs. 1 und 98bis VRP).
Demnach erkennt der Präsident zu Recht:
1. Auf die Beschwerde wird nicht eingetreten.
2. Die amtlichen Kosten des Beschwerdeverfahrens von CHF 500 bezahlt die Beschwerdeführerin unter Verrechnung mit dem von ihr geleisteten Kostenvorschuss von CHF 1‘500. CHF 1‘000 werden ihr zurückerstattet.
Der Präsident
Eugster