B 2016/32

Besetzung

Abteilungspräsident Zürn; Verwaltungsrichterin Bietenharder, Verwaltungsrichter Engeler; Gerichtsschreiber Wehrle

Verfahrensbeteiligte

Politische Gemeinde X., Gemeinderat,

Beschwerdeführerin,

gegen

Departement des Innern des Kantons St. Gallen, Regierungsgebäude, 9001 St. Gallen,

Vorinstanz,

und

A.Y.,

Beschwerdegegnerin,

Gegenstand

finanzielle Sozialhilfe

Das Verwaltungsgericht stellt fest:

A. A.Y., chinesische Staatsbürgerin, war von 2008 bis 2014 mit dem österreichischen Staatsangehörigen B.W. verheiratet. Das Ehepaar wohnte ab Dezember 2008 in der Gemeinde X. Mit Gesuch vom 1. Juni 2010 beantragte B.W. für sich und seine Ehefrau bei der Gemeinde X. Sozialhilfeunterstützung. Er deklarierte unter anderem, weder über Einkommen noch über namhaftes Vermögen zu verfügen (act. 3.6/99). Das eigentliche Gesuch trägt die Unterschrift von B.W. (S. 7). Die letzte Seite ("Erklärung und Verpflichtung des Gesuchstellers") unterzeichneten die Ehegatten gemeinsam (S. 8). Gestützt auf ein Berechnungsblatt zur Bemessung der Sozialhilfe wurde der monatliche Anspruch auf finanzielle Sozialhilfe auf CHF 2'895 festgelegt (act. 3.6/91). Berücksichtigt wurden der Grundbedarf für den Lebensunterhalt für zwei Personen im gemeinsamen Haushalt (CHF 1'469), die Kosten der gemeinsamen Wohnung von konkret CHF 1'426 und die Krankenkassenprämien von CHF 389. Gestützt auf eine Abtretungserklärung überwies die Arbeitslosenkasse des Kantons St. Gallen der Gemeinde X. während einiger Monate Arbeitslosenversicherungsleistungen für B.W. Per 1. März 2011 trat dieser eine Arbeitsstelle an, worauf der Bezug von Sozialhilfeleistungen endete. In einer Verfügung vom 5. Januar 2012 bezifferte die Sozialkommission der Gemeinde X. den offenen Saldo aus den Unterstützungsleistungen auf CHF 12'659.20 und verpflichtete B.W. und A.Y. zu monatlichen Rückzahlungen von CHF 500 (act. 3.6/25).

B. Das Ehepaar A.Y. und B.W. liess sich im Jahr 2014 scheiden. Als A.Y. dem Migrationsamt nebst anderen Unterlagen eine Bescheinigung der Sozialen Dienste X. einreichen sollte, wiesen diese am 7. Oktober 2014 auf den Sozialhilfebezug zwischen Juli 2010 und März 2011 hin (Schreiben nicht bei den Akten). B.W. intervenierte zu Gunsten seiner ehemaligen Ehefrau und machte gegenüber den Sozialen Diensten geltend, dass er ohne ihr Wissen und Zutun Sozialhilfe beantragt und bezogen habe. Als A.Y. Belege bzw. eine anfechtbare Verfügung verlangte, übermittelten die Sozialen Dienste eine Kopie des Beschlusses der Sozialkommission vom 5. Januar 2012. Dagegen erhob A.Y. mit Eingabe vom 3. November 2014 Rekurs beim Gemeinderat und verlangte dessen Aufhebung, soweit er sie betreffe. Sie machte geltend, weder habe sie von der Gemeinde X. Sozialhilfeleistungen bezogen, noch sei ihr der angefochtene Beschluss im Januar 2012 eröffnet worden.

Der Gemeindepräsident trat am 6. November 2014 nicht auf den Rekurs ein (Entscheid nicht bei den Akten). A.Y. verlangte in der Folge einen Entscheid des Gemeinderates. Dieser trat mit Beschluss vom 25. März 2015 auf das Rechtsmittel ebenfalls nicht ein. Der Entscheid der Sozialkommission vom 5. Januar 2012 sei ordentlich zugestellt worden und damit längst rechtskräftig. Dies zeige sich daran, dass in der Folge Rückzahlungen getätigt worden seien. Die Sozialhilfegelder seien den Ehegatten gemeinsam zugeflossen und von diesen wieder zurückzuerstatten, wenn sie (gemeinsam oder einzeln) wieder leistungsfähig seien und ihnen dies zumutbar sei. Der offene Saldo zu Gunsten der Gemeinde X. betrage derzeit CHF 11'759.20 (act. 3.6/1).

C. Gegen den Nichteintretensentscheid erhob A.Y. beim Departement des Innern Rekurs. Das Departement hiess diesen mit Entscheid vom 20. Januar 2016 gut und wies die unterlegene Gemeinde X. an, gegenüber A.Y. zu bestätigen, dass sie nicht sozialhilferechtlich unterstützt worden sei. Das Ehepaar sei – so die Rekursinstanz – nicht gemeinsam unterstützt worden, das Unterstützungsverhältnis habe lediglich B.W. betroffen. Die als "Rekurs" gegen den Beschluss vom Januar 2012 gerichtete Eingabe hätte der Gemeinderat als Rechtsverweigerungsbeschwerde gegen die Sozialen Dienste, welche die verlangte Negativbestätigung verweigert hätten, behandeln und gutheissen müssen.

D. Mit Eingabe vom 3. Februar 2016 erhob die Gemeinde X. (Beschwerdeführerin) gegen den Rekursentscheid Beschwerde beim Verwaltungsgericht mit den folgenden Anträgen (act. 1):

1. Der angefochtene Rekursentscheid des Departements des Innern des Kantons St. Gallen vom 20. Januar 2016 sei aufzuheben.

2. Es sei festzustellen, dass die Beschwerdegegnerin gemeinsam mit ihrem Ehemann im Zeitraum vom 1. Juli 2010 bis 31. März 2011 von der Politischen Gemeinde X. sozialhilferechtlich unterstützt wurde und heute noch eine offene Rückerstattungsforderung der Politischen Gemeinde X. gegenüber den Ehegatten im Betrag von CHF 11'983.10 besteht.

3. Unter Kostenfolge.

In seiner Vernehmlassung vom 18. Februar 2016 beantragte das Departement des Innern (Vorinstanz) Abweisung der Beschwerde. Sie verwies auf die Erwägungen des angefochtenen Entscheids (act. 9). A.Y. (Beschwerdegegnerin) verzichtete stillschweigend auf eine Vernehmlassung.

Auf die Vorbringen der Beschwerdeführerin, den angefochtenen Entscheid und die Akten wird – soweit erforderlich – in den nachstehenden Erwägungen eingegangen.

Darüber zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:

1.

1.1. Die sachliche Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts ist gegeben (Art. 59bis Abs. 1 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege, sGS 951.1, VRP). Art. 64 in Verbindung mit Art. 45 Abs. 2 VRP räumt der zuständigen Behörde einer öffentlich-rechtlichen Körperschaft oder einer selbständigen öffentlich-rechtlichen Anstalt das Recht zur Beschwerde ein, wenn diese im umstrittenen Bereich öffentliche Interessen zu wahren hat. Praxisgemäss setzt die Legitimation eines Gemeinwesens voraus, dass dieses den streitigen Entscheid durch Setzen eines Rechtsaktes im eigenen Aufgabenbereich erlassen und damit bestimmte öffentliche Interessen vertreten hat (GVP 1992 Nr. 43). Das ist nur der Fall, wenn es im Bereich einer ihm obliegenden Aufgabe tätig wurde und dabei lokale Interessen wahrgenommen hat. Unerheblich ist, ob es sich dabei um autonome Belange oder übertragene Befugnisse handelt. Der Aufgabenkreis der öffentlich-rechtlichen Körperschaften oder Anstalten ergibt sich aus der Zuständigkeitsordnung des kantonalen Rechts. Massgebend ist letztlich, ob der betreffenden Körperschaft oder Anstalt eigene Verfügungskompetenz zukommt (Cavelti/Vögeli, Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kanton St. Gallen – dargestellt an den Verfahren vor dem Verwaltungsgericht, 2. Aufl. 2003, Rz. 453 f.). In diesem Sinn ist die Beschwerdebefugnis der politischen Gemeinden namentlich in Sozialhilfestreitigkeiten gegeben, weil es sich dabei um eine den Gemeinden übertragene Aufgabe handelt (vgl. Art. 3 Abs. 1 des Sozialhilfegesetzes, sGS 381.1, SHG) und die Beschwerdeführerin von ihrer Verfügungskompetenz Gebrauch gemacht hat. Die Beschwerdeeingabe vom 3. Februar 2016 entspricht unter Berücksichtigung der Ergänzungen vom 9. Februar 2016 den gesetzlichen Anforderungen in zeitlicher, formaler und inhaltlicher Hinsicht (Art. 64 in Verbindung mit Art. 47 Abs. 1 und Art. 48 Abs. 1 und 2 VRP). Auf die Beschwerde ist grundsätzlich einzutreten.

1.2. Streitgegenstand ist nach Auffassung der Vorinstanz die Weigerung der Beschwerdeführerin, eine vorgeschriebene Amtshandlung vorzunehmen. Diese habe darin bestanden, der Beschwerdegegnerin eine Negativmeldung über bezogene Sozialhilfe auszustellen. Die Beschwerdeführerin hingegen ging im eigenen Rekursentscheid davon aus, Streitgegenstand sei der – offensichtlich mit Verspätung angefochtene – Beschluss der Sozialkommission vom 5. Januar 2012. Die Vorinstanz hat im angefochtenen Entscheid (insb. E. 3.4.3) zutreffend ausgeführt, dass dessen schriftliche Zustellung im Januar 2012 nicht belegt und ohnehin unwahrscheinlich ist, weil die Adressaten nachweislich landesabwesend waren. Dieser Eröffnungsmangel konnte durch die elektronische Zustellung mit E-Mail vom 22. Oktober 2014 nicht geheilt werden, weil dieses Vorgehen ausserhalb der prozessualen Formen liegt. Es fehlte namentlich an der notwendigen schriftlichen Zustimmung der Verfügungsadressatin (vgl. Art. 26bis VRP). Weil weder eine Verfügung gültig eröffnet noch die verlangte Amtshandlung vorgenommen wurde, ist die Vorinstanz zu Recht von einem Rekurs gegen den Entscheid über eine Rechtsverweigerungsbeschwerde ausgegangen (vgl. Art. 88 Abs. 1 VRP). Streitgegenstand ist demnach eine von der Beschwerdeführerin verweigerte Amtshandlung, konkret die Ausstellung einer Bestätigung, wonach die Beschwerdegegnerin keine finanzielle Sozialhilfe bezogen habe. Die mit Rechtsbegehren Ziff. 2 unter anderem verlangte Feststellung über Bestand und Umfang der Rückerstattungsverpflichtung liegt ausserhalb dieses Streitgegenstandes, weshalb darauf nicht einzutreten ist.

2. Zu entscheiden ist die Frage, ob die Beschwerdegegnerin sozialhilferechtlich unterstützt worden ist.

2.1. Wer für seinen Lebensunterhalt nicht hinreichend oder nicht rechtzeitig aus eigenen Mitteln aufkommen kann, hat Anspruch auf finanzielle Sozialhilfe (Art. 9 SHG). Finanzielle Sozialhilfe umfasst Geld- und Naturalleistungen sowie Kostengutsprachen (Art. 10 Abs. 1 SHG). Sie wird so bemessen, dass die hilfebedürftige Person die laufenden Bedürfnisse für den Lebensunterhalt aus eigenen Mitteln decken kann (vgl. Art. 11 Abs. 1 SHG).

Die Beschwerdeführerin hat keine Ausführungsbestimmungen zum kantonalen Sozialhilfegesetz erlassen. Ihre Praxis orientiert sich unbestrittenermassen an den Richtlinien der Schweizerischen Konferenz für Sozialhilfe für die Ausgestaltung und Bemessung der Sozialhilfe (SKOS-Richtlinien, www.skos.ch) sowie nach den Richtlinien und der Praxishilfe der st. gallischen Konferenz der Sozialhilfe (KOS-Praxishilfe, www.kos-sg.ch). Bei den SKOS-Richtlinien, welche per 1. Januar 2016 resp. 1. Januar 2017 revidiert wurden, handelt es sich um Empfehlungen. Eine Allgemeinverbindlicherklärung im Sinne von Art. 11 Abs. 2 lit. a SHG ist für den Kanton St. Gallen nicht erfolgt (vgl. VerwGE B 2014/54 vom 30. Juni 2015 E. 3.4.1 mit Hinweisen, www.gerichte.sg.ch). Damit sind sie für das Gericht nicht verbindlich. Es berücksichtigt sie jedoch bei seiner Entscheidung, sofern sie eine dem Einzelfall angepasste und gerecht werdende Auslegung der anwendbaren gesetzlichen Bestimmungen zulassen (vgl. BGer 8D_1/2015 vom 31. August 2015 E. 5.3.3 mit Hinweisen). Gleiches gilt für die KOS-Richtlinien (vgl. Botschaft der Regierung vom 6. September 2016 zum IV. Nachtrag zum Sozialhilfegesetz, www.ratsinfo.sg.ch, S. 66), welche ebenfalls per Januar 2017 überarbeitet wurden (vgl. VerwGE B 2015/292 vom 23. Februar 2017 E. 3.3 mit Hinweisen, www.gerichte.sg.ch).

2.2. Die Sozialhilfe wird vom Subsidiaritätsprinzip beherrscht: Sozialhilfe wird prinzipiell nur gewährt, soweit der Einzelne keinen Zugang zu einer anderweitigen, zumutbaren Hilfsquelle hat (BGE 141 I 153 E. 4.1 mit Hinweisen). Weil sie sich von Gesetzes wegen gegenseitigen Beistand schulden und insbesondere gemeinsam für den gebührenden Unterhalt der Familie sorgen (vgl. Art. 163 des Schweizerischen Zivilgesetzbuches, SR 210, ZGB), gelten Ehepaare nur als bedürftig, wenn die gemeinsamen Einnahmen und das gesamte Vermögen beider Ehegatten für die Deckung des gemeinsamen laufenden Lebensbedarfs nicht ausreichen. Zusammenlebende Ehepaare bilden im Rahmen der finanziellen Sozialhilfe deshalb eine Unterstützungseinheit (vgl. BGE 141 I 153 E. 4.1; vgl. SKOS-Richtlinien Ziff. B.1 und B.2 und KOS-Praxishilfe Ziff. B. 2; G. Wizent, Die sozialhilferechtliche Bedürftigkeit, Diss. Basel 2014, S. 458 mit Hinweisen; F. Wolffers, Grundriss des Sozialhilferechts, 2. Aufl. 1999, S. 136; vgl. auch Art. 32 Abs. 3 des Bundesgesetzes über die Zuständigkeit für die Unterstützung Bedürftiger, SR 851.1, ZUG). Sie bilden in der Sozialhilfe einen Unterstützungsfall und werden gemeinsam unterstützt. Zu einer Unterstützungseinheit gehören demnach neben der Antrag stellenden Person alle zusammen mit ihr unterstützten Personen, mithin der im gleichen Haushalt lebende Ehegatte sowie die mit ihr zusammenlebenden minderjährigen Kinder und Stiefkinder (VGR ZH, VB.2014.00477 vom 15. Januar 2015, E. 5.2, mit weiteren Hinweisen und VB.2015.00266 vom 17. August 2015 E. 2.2, beide in www.vgr.zh.ch). Für eine Unterstützungseinheit wird ein Fallkonto geführt und ein Unterstützungsbudget erstellt. Die wirtschaftliche Hilfe wird nicht für die einzelnen Mitglieder der Unterstützungseinheit, sondern dieser gesamthaft ausgerichtet (VGR ZH, VB.2009.00578 vom 22. Januar 2010 E. 4.1 mit weiteren Hinweisen, www.vgr.zh.ch). Wenn das verfügbare Einkommen und Vermögen beider Ehegatten für ihre sozialhilferechtliche Existenzsicherung nicht ausreicht und finanzielle Sozialhilfe beansprucht wird, gelten folglich beide zusammenlebenden Ehegatten als sozialhilfeabhängig (vgl. BGer 2C_1160/2013 vom 11. Juli 2014 E. 5.1), und zwar unabhängig davon, welcher Ehegatte das Gesuch gestellt hat und auf wessen Name die administrative Fallführung erfolgt.

2.3. Von der Frage der Sozialhilfeabhängigkeit abzugrenzen ist die Frage nach der Rückerstattungspflicht. Wer für sich, für Familienangehörige, für eine Person, die mit ihm in eingetragener Partnerschaft lebt, oder für ein Kind, das in der Gemeinschaft der eingetragenen Partnerschaft lebt, finanzielle Sozialhilfe bezogen hat, erstattet diese zurück, wenn sich seine finanzielle Lage gebessert hat und die Rückerstattung zumutbar ist (Art. 18 Abs. 1 SHG). Die Rückerstattung erstreckt sich auf finanzielle Sozialhilfe, welche die unterstützte Person für sich, für die mit ihr verheiratete oder mit ihr in eingetragener Partnerschaft lebende Person und ihre minderjährigen Kinder erhalten hat (Abs. 2). Die Pflicht zur Rückerstattung betrifft nach dieser klaren gesetzlichen Grundlage nicht alle unterstützten Personen, sondern nur den eigentlichen Empfänger der Leistungen (vgl. GVP 2003 Nr. 14). Nicht alle unterstützten Personen sind demnach zur Rückerstattung verpflichtet. Dies schliesst aber nicht aus, dass sämtliche Mitglieder einer Unterstützungseinheit als sozialhilfeabhängig zu gelten haben.

2.4. Die Vorinstanz hat unter Verweis auf die Akten im Wesentlichen erwogen, B.W. habe sich bei alleiniger persönlicher Vorsprache bei den Sozialen Diensten mit einer monatlichen Unterstützung von CHF 3'284.60 und einer künftigen Rückzahlung in Raten à CHF 500 einverstanden erklärt (vgl. act. 3.6/43). In den Akten der Beschwerdeführerin sei er als alleiniger Klient geführt worden; er habe die Bezüge in bar jeweils alleine quittiert (vgl. act. 3.6/53-55, 58, 61, 85-87 und 89). Ein Unterstützungsverhältnis – sei es durch persönliche Vorsprache oder durch Zustellung einer Verfügung – zwischen der Beschwerdegegnerin und der Beschwerdeführerin sei nicht erstellt. Auch sei die Rückerstattungsverfügung dem Ehepaar nicht gültig eröffnet worden. Die Beschwerdegegnerin mache geltend, sie habe ihren damaligen Ehemann während seiner Arbeitslosigkeit finanziell unterstützt, bis er wieder eine Arbeitsstelle gefunden habe. Der Ehemann habe dies im Umfang von rund CHF 800 pro Monat bestätigt. Nachdem bei den Akten der Beschwerdeführerin lediglich Bank-Kontoauszüge des Ehepaares bis Ende Juni 2010 zu finden seien und die Beschwerdegegnerin einräume, für ihre Zahlungen an den Ehemann keine Belege zu besitzen, könne bzw. müsse offen bleiben, in welchem Mass sie von den ihrem Ehemann ausgerichteten Unterstützungsleistungen profitiert habe. Zumindest bei der Direktzahlung ihrer Krankenkasse sowie einer Arztrechnung vom 31. August 2010 sei dies jedenfalls der Fall. Unterstützt worden sei jedoch lediglich B.W.; seine Ehefrau habe vom Sozialhilfebezug keine Kenntnis gehabt.

2.5. Diese Schlussfolgerungen lassen sich mit Blick auf das in vorstehender E. 2.2 Dargelegte und die Akten nicht vertreten. Das Sozialhilfegesuch wurde (zumindest teilweise) von beiden Ehegatten unterzeichnet. Darin bestätigten sie u.a. die Arbeitslosigkeit des Ehemannes und die Erwerbslosigkeit der Ehefrau. Beide Ehegatten würden über kein Vermögen verfügen. Dies wurde mit Bankkontoauszügen belegt. Die Beschwerdeführerin hat das Ehepaar in der Folge praxisgemäss als Unterstützungseinheit erfasst und richtete für den laufenden Lebensunterhalt finanzielle Sozialhilfe im Gesamtbetrag von CHF 26'150.40 aus. Im gemeinsamen Budget wurden die Lebenskostenpauschale für einen 2-Personenhaushalt, die gemeinsamen Wohnkosten und die Krankenkassenprämien beider Ehegatten berücksichtigt. Daraus ergibt sich, dass auch die Beschwerdegegnerin mit finanzieller Sozialhilfe unterstützt worden ist. Weil verheiratete Personen als Unterstützungseinheit erfasst werden, müsste die Beschwerdegegnerin selbst dann als unterstützt gelten, wenn sie ihren Lebensunterhalt selbst hätte bestreiten können. Entscheidend ist im konkreten Fall, dass das Paar das gemeinsame Existenzminimum nicht aus eigener Kraft decken konnte.

2.6. Dass die Beschwerdegegnerin von der Unterstützung im damaligen Zeitpunkt keine Kenntnis hatte, ist entgegen der vorinstanzlichen Auffassung nicht entscheidend und erscheint im Übrigen unwahrscheinlich. Im Zeitpunkt der Gesuchstellung war der Ehemann arbeitslos und die Ehefrau nicht erwerbstätig. Der Ehemann hatte seine Anteile an einer Gesellschaft verkauft, und die Käufer leisteten den vereinbarten Kaufpreis nicht. Das Ehepaar lebte deswegen in prekären wirtschaftlichen Verhältnissen. Unter anderem hat sich der Saldo des auf den Namen der Beschwerdegegnerin laufenden Privatkontos bei der St. Galler Kantonalbank vom 1. Juni 2010 von vorübergehend CHF 7'000 (November 2009) auf CHF 76 (17. Mai 2010) reduziert (act. 3.6/113). Das Ehepaar konnte zuletzt den Mietzins nicht mehr bezahlen, worauf die Vermieterin die Kündigung androhte (act. 3.6/90). Diese Umstände konnten der Beschwerdegegnerin nicht verborgen bleiben. Dass sie ihren Lebensunterhalt selbst bestreiten und zudem ihren Ehemann mit monatlich CHF 800 unterstützen konnte, lässt sich anhand der Akten nicht nachvollziehen und wurde von ihr auch nicht weiter substantiiert. In den Jahren 2010 und 2011 versteuerte sie jedenfalls kein Einkommen (vgl. die Quellensteuerausweise in act. 3.3). Jegliche Anhaltspunkte für die behaupteten finanziellen Mittel und die laufenden monatlichen Unterstützungen fehlen. Andernfalls müsste davon ausgegangen werden, dass sowohl das Sozialhilfegesuch als auch die Steuerveranlagungen inhaltlich unwahr waren.

3. Zusammenfassend ergibt sich, dass die Beschwerde gutzuheissen ist, soweit darauf einzutreten ist. Der Entscheid der Vorinstanz ist aufzuheben, und es ist festzustellen, dass die Beschwerdegegnerin von Juli 2010 bis März 2011 sozialhilferechtlich unterstützt worden ist. Bei diesem Ausgang des Verfahrens trägt die Beschwerdegegnerin die amtlichen Kosten des Beschwerdeverfahrens (Art. 95 Abs. 1 VRP). Eine Entscheidgebühr von CHF 1'000 erscheint angemessen (Art. 7 Ziff. 222 der Gerichtskostenverordnung, sGS 941.12). Eine analoge Neuverteilung der amtlichen Kosten des Rekursverfahrens erübrigt sich, weil die Vorinstanz keine amtlichen Kosten erhoben hat. Ausseramtliche Kosten sind nicht zu entschädigen; dies wurde auch nicht beantragt.

Demnach erkennt das Verwaltungsgericht zu Recht:

1. Die Beschwerde wird gutgeheissen, soweit darauf einzutreten ist, und der Entscheid des Departements des Innern vom 20. Januar 2016 wird aufgehoben.

2. Es wird festgestellt, dass die Beschwerdegegnerin im Zeitraum vom 1. Juli 2010 bis 31. März 2011 von der Beschwerdeführerin sozialhilferechtlich unterstützt worden ist.

3. Die amtlichen Kosten des Beschwerdeverfahrens von CHF 1'000 bezahlt die Beschwerdegegnerin.

Der Abteilungspräsident                Der Gerichtsschreiber

Zürn                                               Wehrle