B 2016/194

Besetzung

Abteilungspräsident Zürn; Verwaltungsrichter Engeler, Verwaltungsrichter Steiner; Gerichtsschreiberin Schambeck

Verfahrensbeteiligte

Politische Gemeinde X.__,

Beschwerdeführerin,

gegen

Erziehungsrat des Kantons St. Gallen, Davidstrasse 31, 9001 St. Gallen,

Vorinstanz,

A.__ und B.__,

Beschwerdegegner,

Gegenstand

Übernahme der Transportkosten für den Besuch einer Talentschule

Das Verwaltungsgericht stellt fest:

A. O., P. und R.__ wohnen gemeinsam mit ihren Eltern an der Q.-strasse in X.. Alle drei Kinder machen Sport und besuchen die ausserkantonale Talentschule in Y.. Das Schulamt X. bewilligte ihnen gestützt auf Art. 53bis Abs. 1 des Volksschulgesetztes (sGS 213.1; VSG) den Besuch der ausserkantonalen Talentschule mit Übernahme des Schulgeldes gemäss dem Anhang zur Interkantonalen Vereinbarung für Schulen mit spezifisch-strukturierten Angeboten für Hochbegabte vom 20. Februar 2003 (sGS 211.83, IVH; Schreiben des Schulamtes X.__ vom 28. Februar 2011, 3. April 2013 und 1. Juli 2015).

B. Mit Schreiben vom 7. Juni 2015 reichten die Eltern, A.__ und B., ein Gesuch um Übernahme der Kosten für den Transport der drei Kinder von ihrem Wohnort X. zur ausserkantonalen Talentschule nach Y.__ ein. Während der dreijährigen Oberstufenzeit seien Kosten in der Höhe von CHF 11‘305 angefallen (Kosten für SBB-Generalabonnement). Das Schulamt X.__ wies das Gesuch mit Verfügung vom 21. September 2015 ab. Als Begründung gab es an, dass keine genügende gesetzliche Grundlage für eine Übernahme der Transportkosten bestehe.

C. Den dagegen erhobenen Rekurs wies die Rekurskommission Schule mit Entscheid vom 23. Oktober 2015 ab. Sie gelangte im Wesentlichen ebenfalls zu Ansicht, dass eine gesetzliche Grundlage für die Übernahme der geltend gemachten Transportkosten zwischen dem Wohn- und Schulort fehle. Bei der ausserkantonalen Talentschule handle es sich um eine externe private Talentschule. In solchen Fällen könne die Schulgemeinde nur zur Leistung von Beiträgen an das Schulgeld, nicht aber zur Übernahme der Transportkosten verpflichtet werden.

D. Am 9. November 2015 erhoben die Eltern, A.__ und B., Rekurs gegen den Entscheid der Rekurskommission Schule vom 23. Oktober 2015 beim Bildungsdepartement. Der Erziehungsrat kam zum Schluss, dass X. für die Transportkosten an die ausserkantonale Talentschule in der Höhe von CHF 11‘305 aufzukommen habe. Das Schulamt X.__ habe den Besuch der Sportschule bewilligt. Damit gehe auch ein Anspruch auf Übernahme der Transportkosten bei einem unzumutbaren Schulweg, welcher in diesem Fall vorliege, einher. Im Entscheid vom 24. August 2016 (zugestellt am 31. August 2016) hiess der Erziehungsrat den Rekurs gut.

E. Die Politische Gemeinde X.__ (Beschwerdeführerin) reichte mit Eingabe vom 13. September 2016 und mit Ergänzung vom 15. November 2016 Beschwerde beim Verwaltungsgericht ein. Sie beantragte die Aufhebung des Entscheides des Erziehungsrates vom 24. August 2016 unter Kosten und Entschädigungsfolge.

Der Erziehungsrat (Vorinstanz) stellte in seiner Vernehmlassung vom 5. Dezember 2016 Antrag auf Abweisung der Beschwerde. Die Eltern, A.__ und B.__ (Beschwerdegegner), beantragten in ihrer Stellungnahme vom 10. Januar 2017 ebenfalls, dass die Beschwerde abzuweisen sei.

Mit Schreiben vom 23. Februar 2017 nahm die Beschwerdeführerin im Sinne einer Replik zu den Ausführungen der Vorinstanz und der Beschwerdegegner Stellung.

Auf die Vorbringen der Verfahrensbeteiligten zur Begründung ihrer Anträge sowie die Akten wird, soweit für den Entscheid relevant, in den nachstehenden Erwägungen eingegangen.

Darüber zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:

1. Das Verwaltungsgericht ist zum Entscheid in der Sache zuständig (Art. 59bis Abs. 1 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege, sGS 951.1, VRP). Die Beschwerdeführerin ist durch den Entscheid der Vorinstanz, welcher sie zur Vergütung der Transportkosten der drei Kinder verpflichtete, ähnlich wie ein Privater in ihren finanziellen Interessen betroffen und somit zur Ergreifung des Rechtsmittels legitimiert (Art. 64 in Verbindung mit Art. 45 Abs. 1 VRP, Cavelti/Vögeli, Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kanton St. Gallen, 2. Aufl. 2003, Rz. 446). Die Beschwerde gegen den Entscheid der Vorinstanz vom 24. August 2016 wurde mit Eingabe vom 13. September 2016 rechtzeitig erhoben und erfüllt - unter Berücksichtigung der Ergänzung vom 15. November 2016 - formal und inhaltlich die gesetzlichen Anforderungen (Art. 64 in Verbindung mit Art. 47 Abs. 1 und Art. 48 Abs. 1 und 2 VRP). Auf die Beschwerde ist somit einzutreten.

2. Strittig ist, ob die Beschwerdeführerin für die Transportkosten der Kinder der Beschwerdegegner vom Wohnort X.__ zur Talentschule in Y.__ aufzukommen hat.

3. Die Vorinstanz verwies in ihrem Entscheid auf Art. 19 in Verbindung mit Art. 62 Abs. 2 der Bundesverfassung (SR 101, BV), gemäss welcher die Kantone verpflichtet seien, für ausreichenden und unentgeltlichen Grundschulunterricht zu sorgen. Aus der in Art. 19 BV garantierten Unentgeltlichkeit ergebe sich ein Anspruch auf Übernahme der Transportkosten, wenn der Schulweg wegen übermässiger Länge oder Gefährlichkeit dem Schulkind nicht zugemutet werden könne. Nach Art. 52 VSG hätten die Schülerinnen und Schüler grundsätzlich die öffentliche Schule am Ort zu besuchen, wo sie sich aufhalten würden. Art. 53bis VSG regle als Spezialfall des auswärtigen Schulbesuchs den Besuch einer Schule für Hochbegabte. Für den Transport von Schülerinnen und Schüler mit unzumutbarem Schulweg sorge der Schulträger am Aufenthaltsort (Art. 20 Bst. a VSG). Dies gelte auch, wenn die Schule den auswärtigen Schulbesuch gestatte bzw. anordne. Eine dementsprechende Regelung sehe auch das Konzept Hochbegabtenförderung im Kanton St. Gallen (erlassen vom Erziehungsrat am 23. November 2011, geändert durch den Nachtrag im Bereich Sport vom 21. Oktober 2015 und 15. Februar 2018, zu finden unter: www.schule.sg.ch, Volksschule/Unterricht/Sonderpädagogik in der Regelschule/Begabungsförderung) in Kapitel 5.4.9 vor. Im vorliegenden Fall habe die Beschwerdeführerin den Besuch der ausserkantonalen Talentschule für alle drei Kinder der Beschwerdegegner bewilligt. Damit habe das Schulamt bestätigt, dass die Kinder nicht in X.__ talentgefördert werden könnten und sie somit Anspruch auf einen auswärtigen Schulbesuch hätten. Damit würde auch der Anspruch auf Übernahme der Transportkosten bei einem unzumutbaren Schulweg einhergehen. Unerheblich sei der Einwand der Beschwerdeführerin, dass es sich bei der ausserkantonalen Talentschule um eine Privatschule handle, weshalb sie nicht zur Kostenübernahme verpflichtet werden könne. Mit der Aufnahme der ausserkantonalen Talentschule in den Anhang der IVH und der entsprechenden Erklärung des Kantons St. Gallen, dass das Schulgeld für diese Schule zu übernehmen sei, erfülle diese bei einem vom angegebenen Schulträger bewilligten und finanzierten Talentschulbesuch in dessen Auftrag die öffentliche Aufgabe der Gewährleistung eines ausreichenden Grundschulunterrichts im Sinne der BV. Folglich sei die ausserkantonale Talentschule nicht als reine Privatschule mit entsprechend alleiniger Finanzierung durch die Eltern zu behandeln. Dass der Weg in die Sportschule Y.__ von den Kindern der Beschwerdegegner nicht „aus eigener Muskelkraft“ zu bewältigen bzw. aufgrund seiner Länge unzumutbar sei, sei nicht umstritten. Daher kam die Vorinstanz zum Schluss, dass die Beschwerdeführerin für die Transportkosten an die ausserkantonale Talentschule aufzukommen habe. Bei der Höhe der Transportkosten von CHF 11‘305 würden sich die Beschwerdegegner auf die Preise für das SBB-Generalabonnement stützen. Die Höhe werde von der Beschwerdegegnerin nicht bestritten und erweise sich als gerechtfertigt.

4. In ihren Eingaben weist die Beschwerdeführerin darauf hin, dass es vorliegend nicht um einseitig und notfalls gegen den elterlichen Willen angeordnete unzumutbare Schulwege gehe. Dadurch entstandene Transportkosten würden unbestrittenermassen zu Lasten der Gemeinde gehen. Es gehe um die Frage, ob sachlich nicht zwingende, dennoch bewilligte, erschwert erreichbare Unterrichtsorte automatisch kraft Verfassung und Gesetz Wegkosten zu Lasten der Gemeinde generieren würden. Diese Frage stelle sich wegen des Diskriminierungsverbots bei sämtlichen dieser Bewilligungen, ungeachtet bestimmter Schülerkategorien und unabhängig davon, ob eine kausal aus der Bewilligung resultierende Schulwegerschwernis sich auf das Stadtgebiet beschränke oder über dieses hinausführe. Bei Vorliegen besonderer Gründe könne der Schulrat gestützt auf Art. 53 Abs. 1 VSG einen auswärtigen Schulbesuch gestatten oder anordnen. Gestatten bedeute in der Praxis gewöhnlich die ausnahmsweise Bewilligung einer auswärtigen öffentlichen Schule ohne Vorliegen betrieblicher Notwendigkeit. Anordnen bedeute die ausnahmsweise Zuweisung in eine auswärtige öffentliche Schule, dies notfalls auch gegen den elterlichen Willen. Sei eine auswärtige Beschulung bewilligt oder angeordnet, trage die Schulgemeine am Ort, wo sich die Schülerin oder der Schüler aufhalte, das Schulgeld. Die Talentbeschulung sei eine Sonderform der auswärtigen Beschulung, weshalb sie direkt im Anschluss in Art. 53bis VSG folge. Zu allfälligen Wegkosten bestehe weder in Art. 53 noch in Art. 53bis VSG eine Regelung; diesbezüglich sei auf Art. 20 VSG zu verweisen. Anzumerken sei, dass entgegen dem in Art. 53 VSG statuierten Anspruch auf „das“ Schulgeld, in Art. 53bis VSG lediglich von einem Beitrag „an“ das Schulgeld gesprochen werde. Der Gesetzgeber sei offenbar der Auffassung, diese diskriminierende Einschränkung sei mit Art. 19 und Art. 62 Abs. 2 BV vereinbar. Auch im VerwGE B 2009/18 vom 22. September 2009 habe das Verwaltungsgericht eine Kostenbeteiligung der Eltern für auswärtige Musiktalente als zulässig erachtet. Die Beschwerdeführerin ist der Ansicht, dass Art. 53bis VSG dem verfassungsmässig geschützten Anspruch auf Unentgeltlichkeit des Unterrichts entgegenstehe. Es mute deshalb willkürlich und unverhältnismässig an, von einer vollen Schulgeldübernahme abzusehen, jedoch eine Kostenübernahme für einen verfassungsmässig nicht erwähnten Nebenpunkt, konkret die Transportkosten, vorzusehen. Es gehe auch nicht an, dass die Vorinstanz argumentiere, mit der Bewilligung des elterlichen Antrags auf Beschulung in der ausserkantonalen Talentschule gehe die dadurch entstandene Unzumutbarkeit des Schulwegs einher. Diese Kausalität sei nicht gegeben, wenn die Gemeinde zum Zwecke ausreichender Grundschulausbildung eine Schule mit zumutbarem Schulweg anbieten könne, die Eltern jedoch einen anderen Antrag gestellt hätten. Trotz Bewilligung hätten die Eltern die Unzumutbarkeit des Schulwegs in Kauf genommen und hätten daher die daraus entstandenen Mehrkosten entschädigungslos hinzunehmen. Im vorliegenden Fall sei überdies zu bedenken, dass sich der Trainingsort bereits in Y.__ befunden habe. Der Weg vom Wohn- zum Trainingsort sei somit ohnehin entstanden. Die Wohnsitzgemeinde führe vor Ort selbst eine anerkannte Talentschule im Bereich Sport. Der Antrag auf Talentbeschulung am Trainingsort sei zwar möglich, müsse aber nicht zwingend bewilligt werden. Im Sinne eines behördlichen Entgegenkommens werde eine auswärtige Beschulung aber ausnahmsweise bewilligt, um in bestimmten Einzelfällen den Zeitaufwand für den Wechsel zwischen Schule und mehrphasigem Training zu minimieren. Aus Kulanz sei die Bewilligung erteilt worden, wie dies auch für Talente im Bereich Fussball gehandhabt werde, wenn diese den Trainingsort in Bürglen TG hätten. Festzuhalten bleibe jedoch, dass entgegen der Ansicht der Beschwerdegegner die ausserkantonale Talentschule nicht das einzige für hochbegabte Sportler verfügbare Angebot sei. Auch die städtische Talentschule habe mit der Anerkennung (gemäss Konzept Hochbegabtenförderung und Anhang zur IVH) ohne weiteres den Nachweis erbracht, dass ihre spezifisch-strukturierten Angebote für Hochbegabte geeignet seien, die rechtlichen Anforderungen an die geschuldete Talentförderung hinreichend zu erfüllen, dies unabhängig von der Sportart. Die anstelle der Zuweisung ins eigene anerkannte Angebot vom Schulamt gemachte Bewilligung an die auswärtige Schule am Trainingsort könne daher nicht automatisch als Zugeständnis gewertet werden, dass die Angebote vor Ort nicht genügen würden. Aufgrund des ausdrücklichen Wunsches der Beschwerdegegnerin sei nicht der Besuch der nächstgelegenen Talentschule, sondern die auswärtige ausserkantonale Talentschule bewilligt worden. Solche Elternwünsche könnten nach Möglichkeit jedoch nur berücksichtigt werden, wenn dadurch nicht noch zusätzliche Mehrkosten in Sinne der Transportkosten wegen unzumutbarem Schulweg entstehen würden.

5.

5.1. Nach Art. 62 Abs. 2 BV sorgen die für das Schulwesen zuständigen Kantone für den ausreichenden, allen Kindern offen stehenden und an öffentlichen Schulen unentgeltlichen obligatorischen Grundschulunterricht. Die Anforderungen von Art. 19 BV belassen den Kantonen einen erheblichen Gestaltungsspielraum (BGE 141 I 9 E. 3.3). Die in Art. 2 lit. m der Verfassung des Kantons St. Gallen (sGS 111.1, KV) gewährten Rechte auf ausreichenden und unentgeltlichen Grundschulunterricht (vgl. hierfür VwerGE B 2016/137 vom 23. April 2018, www.gerichte.sg.ch) ergeben keine über die in der BV garantierten hinausgehenden Ansprüche. Bezüglich der Frage der Vergütung von Transportkosten ist festzuhalten, dass damit nicht der eigentliche Kernbereich der Unentgeltlichkeit des Unterrichts betroffen ist (BGE 133 I 156 E. 3.6.3). Nach bundesgerichtlicher Rechtsprechung ist es vorab Sache des kantonalen Gesetzgebers, die Voraussetzungen zu bestimmen, unter denen die Gemeinden einen Transportdienst zu organisieren und/oder Transportkosten ganz oder teilweise zu übernehmen haben (Urteile des Bundesgerichts 2C_1063/2015 vom 16. März 2017 E. 4.2, 2C_433/2011 vom 1. Juni 2012 E. 4.1).

5.2. Grundsätzlich hat ein Schüler im Kanton St. Gallen die öffentliche Schule am Ort zu besuchen, wo er sich aufhält (Art. 52 VSG). Nach Art. 53 VSG kann der Schulrat den auswärtigen Schulbesuch eines Schülers jedoch gestatten oder anordnen, wenn besondere Gründe, wie unzumutbare Schulwege oder eine sinnvolle Klassenbildung, es rechtfertigen (Abs. 1). Die Schulgemeinde nimmt Schüler aus anderen Schulgemeinden gegen angemessenes Schulgeld auf, soweit die Platzverhältnisse es erlauben (Abs. 2). Dabei trägt die Schulgemeinde am Ort, wo sich der Schüler aufhält, das Schulgeld für den auswärtigen Schulbesuch (Abs. 3). Als Spezialnorm des auswärtigen Schulbesuchs wird der Besuch einer Schule für Hochbegabte in Art. 53bis VSG geregelt. Der Schulrat gestattet den Besuch einer Schule für Hochbegabte, wenn eine Hochbegabung sich in der öffentlichen Schule am Aufenthaltsort nicht entfalten kann und die Schule den Erziehungs- und Bildungsauftrag erfüllt sowie am Standort öffentlich anerkannt ist (Art. 53bis Abs. 1 VSG). Die Regierung bezeichnet durch Verordnung die Voraussetzungen für den Besuch einer Schule für Hochbegabte sowie die anerkannten Schulen und den Beitrag der Schulgemeinde an das Schulgeld (Art. 53bis Abs. 2 VSG). Die detaillierten Voraussetzungen, welche die Schüler für den Besuch einer Talentschule für Sport erfüllen müssen, finden sich in Art. 11bis Abs. 1 Ziff. a der Verordnung über den Volksschulunterricht (sGS 213.12, VVU). Die Schulgemeinde zahlt den vereinbarungsgemässen Beitrag an das Schulgeld (Art. 11bis Abs. 2 VVU).

5.3. Die in X.__ wohnhaften Beschwerdegegner ersuchten die Beschwerdeführerin um Bewilligung der auswärtigen Beschulung an der ausserkantonalen Talentschule in Y., damit eine zielgerichtete Förderung ihrer drei Kinder im Sport möglich sei. Alle drei Kinder der Beschwerdegegner sind Sportler und verfügen über die Swiss Olympic Talent Card regional bzw. das Mädchen über die nationale Talent Card. Vorliegend ist unbestritten, dass die Kinder der Beschwerdegegner die Voraussetzungen für den Besuch einer Sporttalentschule nach Art. 11bis Abs. 1 Ziff. a VVU erfüllen. Die notwendige Bewilligung für den Besuch der gemäss Anhang zur IVH anerkannten Talentschule, der ausserkantonalen Talentschule in Y., wurde durch die Beschwerdeführerin für jedes Kind erteilt (siehe Schreiben des Schulamtes X.__ vom 28. Februar 2011, 3. April 2013 und 1. Juli 2015). X.__ verfügt zwar über eine eigene Talentschule für Sport an der Sekundarschule K.__ und diese Beschulungsmöglichkeit wurde auch durch das Schulamt X.__ geprüft. Die Rücksprache mit den Verantwortlichen in der Talentschule X.__ ergab allerdings, dass eine talententfaltende Förderung zu jenem Zeitpunkt in X.__ selber nicht gegeben war (Schreiben des Schulamtes X.__ vom 3. April 2013 und 1. Juli 2015). Daraus folgt, dass die Beschulung der Kinder an der ausserkantonalen Talentschule in Y.__ entgegen der Ansicht der Beschwerdeführerin nicht auf Wunsch der Beschwerdegegner erfolgte, sondern aufgrund dessen, dass sich die Kinder mit ihrer Hochbegabung im Bereich Sport an der öffentlichen Schule am Aufenthaltsort nicht entfalten konnten (Art. 53bis Abs. 1 VSG). Die auswärtige Beschulung wurde folglich - wie ausgeführt - mangels anderer adäquater Alternativen am Wohnort bewilligt (vgl. BGer 2C_758/2013 vom 30. Juni 2014 E. 3.2.2 mit Hinweisen, Urteil des Verwaltungsgerichts Zürich VB.2009.00591 vom 24. Februar 2010 E. 5.5, www.vgr.zh.ch).

5.4. Hinsichtlich der Vergütung der Transportkosten wurde in den Schreiben des Schulamtes X.__ vom 28. Februar 2011, 3. April 2013 und 1. Juli 2015 keine Regelung getroffen. Auch den massgebenden gesetzlichen Bestimmungen (Art. 53bis Abs. 1 VSG in Verbindung mit Art. 11bis VVU) kann dazu nichts entnommen werden. Die Vorinstanz verweist diesbezüglich auf das Konzept Hochbegabtenförderung im Kanton St. Gallen, gemäss welchem die abgebende Schule für die Transportkosten zur Talentschule aufzukommen hat, wenn der Schulweg für die Schülerin oder den Schüler unzumutbar ist. Dieses Konzept stellt allerdings keine rechtliche Grundlage dar und ist deswegen für das Gericht nicht verbindlich. Zudem wurde das Kapitel 5.4.9 erst mit dem Nachtrag vom 21. Oktober 2015 eingeführt, wohingegen im vorliegenden Fall bereits Transportkosten ab dem Schuljahr 2011 strittig sind. In der Botschaft und dem Entwurf der Regierung vom 10. Januar 2006 zum IX. Nachtrag zum Volksschulgesetz vom 21. November 2006 (nGS 42-6) finden sich keine Ausführungen bezüglich der Finanzierung von Transportkosten bei Begabungsförderung in der Schule. Im Zusammenhang mit der Festlegung des Schulgelds der Gemeinden ist in der Botschaft einzig festgehalten, dass den Eltern die Differenz zu den vollen Schulkosten sowie den Lebens- und Trainingskosten verbleiben würde. Aus dem Willen des Gesetzgebers lässt sich somit im konkreten Zusammenhang mit Talentschülern bezüglich der im Streit liegenden Frage nichts ableiten. Bezüglich der Beschulung für Hochbegabte besteht eine interkantonale Vereinbarung, die IVH. In dieser Vereinbarung werden der interkantonale Zugang, die Stellung der Schülerinnen und Schüler und die Abgeltung, welche die Wohnsitzkantone der Schülerinnen und Schüler den Trägern der Schulen leisten, geregelt. In der IVH fehlen jedoch weitere Bestimmungen wie zum Beispiel zum Verhältnis der Schülerinnen und Schüler zum öffentlichen Schulträger am Aufenthaltsort, konkret zur Übernahme der Transportkosten. Somit kann auch die IVH bezüglich der Transportkosten nicht analog herangezogen werden. Weitere Regelungen zu den Transportkosten finden sich im kantonalen Recht im Gegensatz zu anderen Kantonen nicht. Zum Beispiel hielt der Kanton Glarus in Art. 46 Abs. 4 des Bildungsgesetzes (http://gesetze.gl.ch/, IV B/1/3) Folgendes fest: Die zusätzlichen Transportkosten für selbst gewählte Schulstandorte gehen zu Lasten der Erziehungsberechtigten (vgl. auch BGer 2C_758/2013 vom 30. Juni 2014 E. 2). Gemäss dem Transportreglement der Stadt Zürich (www.stadt-zuerich.ch/portal/de/index.html Politik&Recht/amtliche Sammlung, AS 410.110) ist das Vorliegen besonderer Gründe unbeachtlich, wenn das Kind auf Wunsch der Sorgeberechtigten einem entfernter gelegenen Schulhaus oder Kindergarten zugeteilt oder nach dem Wohnungswechseln nicht einer entsprechend neuen Klasse zugeteilt worden ist (Art. 2 Abs. 2 Transportreglement, weiteres dazu im Urteil des Verwaltungsgerichts Zürich VB.2009.00591 vom 24. Februar 2010 E. 4.3.). Es ist festzuhalten, dass es im Kanton St. Gallen an einer direkt anrufbaren gesetzlichen Regelung betreffend die Übernahme von Transportkosten von auswärtig beschulten Hochbegabten in den massgebenden spezifischen gesetzlichen Bestimmungen fehlt (Art. 53bis VSG, 11bis VVU). Heranzuziehen sind daher die allgemein gültigen Rechtsbestimmungen (Art. 52 VSG, Art. 20 VSG).

6. Die Gemeinde hat im Rahmen von Art. 19 BV in Verbindung mit Art. 62 Abs. 2 BV den räumlichen Zugang zu einer öffentlichen Schule sicherzustellen. Grundsätzlich ist der Unterricht am Wohnort der Kinder zu erbringen und darf dabei nicht an einem ungünstigen Ort angeboten werden (vgl. Art. 52 VSG, S. Horvath, Der verfassungsmässige Anspruch auf einen zumutbaren Schulweg, in: ZBl 108/2007, S. 637). Die räumliche Distanz zwischen Wohn- und Schulort darf den Zweck der ausreichenden Grundschulausbildung nicht gefährden (J. Wyttenbach, in: Waldmann/Belser/Epiney (Hrsg.), Basler Kommentar zur BV, Basel 2015, N 19 zu Art. 19). Um einen zumutbaren Weg sicherzustellen, stehen verschiedene Mittel, wie z.B. die Zuteilung zu einem anderen Schulhaus, die Zuteilung zur Schule einer Nachbargemeinde oder raumplanerische und verkehrstechnische Massnahmen, zur Verfügung (R. Kägi-Diener in: B. Ehrenzeller u.w. (Hrsg.), Die schweizerische Bundesverfassung, St. Galler Kommentar, 3. Aufl. 2014, N 54 zu Art. 19). Kommen diese Möglichkeiten nicht in Frage oder reichen sie nicht aus, so bleibt als letzte Massnahme der Schülertransport (H. Plotke, Schweizerisches Schulrecht, 2. Aufl. 2003, S. 234).

6.1. Die Kostenübernahme kann, wenn verschiedene Arten von Beschulung, auch Beschulung am Wohnort, möglich sind, strengeren Anforderungen unterliegen (Kägi-Diener, a.a.O., N 55 zu Art. 19). Wie bereits aufgezeigt, war im vorliegenden Fall indes keine adäquate Beschulung am Wohnort möglich und die Beschulung am ausserkantonalen Schulort wurde vom hiesigen Schulträger bewilligt (E. 4). Nach Art. 20 lit. a VSG sorgen die Schulgemeinden für den Transport von Schülerinnen und Schülern mit unzumutbarem Schulweg. Es ist daher zu prüfen, ob es sich beim vorliegenden Weg vom Wohnort in X.__ (Q.-strasse 0) zur ausserkantonalen Talentschule in Y. (D.__-strasse 01) um einen unzumutbaren Schulweg handelt.

6.2. Die Zumutbarkeit eines Schulweges bestimmt sich nach seiner Länge und der zu überwindenden Höhendifferenz, nach der Beschaffenheit des Weges und den damit verbundenen Gefahren sowie nach Alter und Konstitution der betroffenen Kinder (vgl. BGer 2P.101/2005 vom 25. Juli 2005 E. 5.1, Plotke, a.a.O., S. 226 ff.). Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung ist für einen Schüler auf Kindergartenstufe ein zu Fuss zurückzulegender Schuweg von über einer halben Stunde regelmässig unzumutbar (Plotke, a.a.O., S. 227, BGer 2P.101/2004 vom 14. Oktober 2004 E. 4.4) und vierzig Minuten für den Schulweg eines Primarschülers der ersten Klasse an der oberen Grenze des Zumutbaren (BGer 2C_495/2007 vom 27. März 2008 E. 2.3). Für Schüler im Alter von 13 bis 16 Jahren erachtete das Bundegericht einen Schulweg von 40 Minuten mit dem Fahrrad (BGer 2P.101/2004 vom 14. Oktober 2004 E. 4) und gar einen solchen von 50 Minuten (Fussmarsch inkl. einer Bahnfahrt von acht Minuten, BGer 2P.101/2005 vom 25. Juli 2005 E. 5.2.1 f.) als zumutbar. Das Verwaltungsgericht des Kantons St. Gallen hielt bei einem Oberstufenschüler einen Schulweg von ca. 35 Minuten (zu Fuss und mit der Bahn) für zumutbar (VerwGE B 2016/121 vom 20. Dezember 2016 E. 4.2). Im vorliegenden Fall dauert allein die Bahnfahrt von X.__ nach Y.__ mindestens 50 Minuten. Hinzu kommt ein Fussweg von über 30 Minuten (Q.-strasse 0 bis Bahnhof X. und Bahnhof Y.__ bis D.__-strasse 01). Ein solcher Schulweg ist - wie von der Vorinstanz zu Recht festgestellt und von der Beschwerdeführerin auch unbestritten - als unzumutbar zu betrachten. Demensprechend hat die Beschwerdeführerin für die Transportkosten der drei Kinder aufzukommen.

6.3. Betreffend die Höhe der geltend gemachten Transportkosten in Form des SBB-Generalabonnements werden von der Beschwerdeführerin keine Einwände vorgebracht. Im Vergleich zum Jahresabonnement Ostwind (acht Zonen) erweisen sich die Kosten für das SBB-Generalabonnement auch als günstigste Variante. Die Beschwerdeführerin bringt allerdings vor, dass den Beschwerdegegnern ohnehin Kosten für die Fahrt von X.__ bis zum Trainingsstützpunkt in Y.__ angefallen wären. Dabei übersieht sie, dass die Kinder das SBB-Generalabonnement für die Zugfahrt zum Besuch des Grundschulunterrichts benötigen. Daran ändert der Umstand, dass sich im konkreten Fall der Trainingsort am selben Ort wie der Grundschulunterricht befindet, nichts. Die Beschwerdegegner gaben überdies in ihrer Vernehmlassung vom 10. Januar 2017 an, dass sich der Trainingsort während des Primarschulbesuchs noch in X.__ und nicht in Y.__ befunden habe. Entgegen der Ansicht der Beschwerdeführerin können den Beschwerdegegnern bei diese Sachlage keine „Ohnehin-Kosten“ angerechnet werden.

6.4. Abschliessend ist festzuhalten, dass die Beschulung der Kinder der Beschwerdegegner an der ausserkantonalen Talentschule in Y.__ mangels adäquater Beschulungsmöglichkeit am Wohnort von der Beschwerdeführerin bewilligt wurde. Aufgrund des im Sinn der dargelegten Rechtsprechung unzumutbaren Schulwegs vom Wohnort X.__ zum Schulort in Y.__ hat die Beschwerdeführerin für den Zeitraum der Schuljahre 2011/2012 bis 2015/2016 die Transportkosten in der Höhe von CHF 11‘305 zu übernehmen. Die Beschwerde ist abzuweisen.

7. (…).

8. (…).

Demnach erkennt das Verwaltungsgericht auf dem Zirkulationsweg zu Recht:

1. Die Beschwerde wird abgewiesen.

2. Die amtlichen Kosten des Beschwerdeverfahrens von CHF 1'500 bezahlt die Beschwerdeführerin unter Anrechnung des geleisteten Kostenvorschusses in gleicher Höhe.

3. Ausseramtlichen Kosten werden nicht entschädigt.

Der Abteilungspräsident                        Die Gerichtsschreiberin

Zürn                                                       Schambeck