B 2016/179

Besetzung

Präsident Eugster; Verwaltungsrichter Linder, Heer, Bietenharder, Zindel; a.o. Gerichtsschreiber Volken

Verfahrensbeteiligte

Politische Gemeinde X., vertreten durch den Schulrat,

Beschwerdeführerin,

gegen

Rekursstelle Volksschule Q.,

Vorinstanz,

und

E.J.,

gesetzlich vertreten durch F.J. und G.J.,

Beschwerdegegnerin,

Gegenstand

Schülertransport

Das Verwaltungsgericht stellt fest:

A. E.J. (geb. 2012) wohnt zusammen mit ihren Eltern F.J. und G.J. an der K.-strasse 3 (K.-weg/L.-strasse) im Gebiet Z. in X. Am 20. Mai 2016 beurteilte der Schulrat der politischen Gemeinde X. den Schulweg von E.J. für die Kindergartenzeit als unzumutbar und hiess das Gesuch der Eltern um unentgeltlichen Transport, ab der Haltestelle K.-brücke, gut (vgl. act 14/3/2).

B. Mit Entscheid vom 29. Juli 2016 hiess die Rekursstelle Volksschule Q. den von den Eltern gegen die Verfügung des Schulrats vom 20. Mai 2016 erhobenen Rekurs gut, nachdem auch der Schulrat anlässlich einer gemeinsamen Begehung den Weg zu der vorgeschlagenen Haltestelle K.-brücke für E.J. als unzumutbar eingestuft hatte (vgl. act. 14/13), und wies die Angelegenheit zur Festlegung einer zumutbaren Einstiegsstelle für den Transport zum Kindergarten im Sinne der Erwägungen an den Schulrat zurück.

C. In Vertretung der politischen Gemeinde X. (Beschwerdeführerin) erhob der Schulrat gegen den am 18. August 2016 versandten Entscheid der Rekursstelle Volksschule Q. (Vorinstanz) mit Eingabe vom 26. August 2016 und Ergänzung vom 25. Oktober 2016 Beschwerde beim Verwaltungsgericht mit dem Antrag, der vorinstanzliche Entscheid sei kostenfällig aufzuheben.

Die Vorinstanz verzichtete – unter Verweis auf ihre Erwägungen im angefochtenen Entscheid – am 9. November 2016 auf eine Stellungnahme. Die Beschwerdegegnerin liess sich mit Eingabe vom 2. Dezember 2016 vernehmen.

Auf die Ausführungen der Verfahrensbeteiligten zur Begründung ihrer Anträge und die Akten wird – soweit für die Entscheidfindung wesentlich – in den Erwägungen eingegangen.

Darüber zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:

1.

1.1 .Das Verwaltungsgericht ist zum Entscheid in der Sache zuständig (Art. 59bis Abs. 1 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege, sGS 951.1, VRP). Die Beschwerdeführerin ist zur Erhebung des Rechtsmittels befugt (Art. 64 in Verbindung mit Art. 45 Abs. 1 VRP; vgl. Cavelti/Vögeli, Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kanton St. Gallen, 2. Auflage 2003, Rz. 447). Die Beschwerde wurde mit Eingabe vom 26. August 2016 rechtzeitig erhoben und entspricht, zusammen mit der Ergänzung vom 25. Oktober 2016, in formeller und inhaltlicher Hinsicht den gesetzlichen Anforderungen (Art. 64 in Verbindung mit Art. 47 Abs. 1 und Art. 48 Abs. 1 und 2 VRP). Auf die Beschwerde ist deshalb – unter nachfolgenden Vorbehalten – einzutreten.

1.2. Kein beim Verwaltungsgericht anfechtbarer Entscheid liegt hinsichtlich der genauen Modalitäten des Schülertransports – insbesondere der konkreten Einstiegsstelle – vor. Da die Vorinstanz die Angelegenheit  zur Festlegung einer zumutbaren Einstiegsstelle im Sinne ihrer Erwägungen an die Beschwerdeführerin zurückgewiesen hat, wurde darüber noch nicht abschliessend entschieden.

Selbst wenn aber – aufgrund des geringen Spielraums, welcher der Beschwerdeführerin angesichts der vorinstanzlichen Ausführungen dabei noch verbleibt – über diese Frage vorliegend zu entscheiden wäre, gilt es festzuhalten, dass die Beschwerdeführerin selber vorbringt, der Schulbus könne an der M.-strasse vor der Rollbrücke sicher wenden und ein morgendlicher Zustieg an der Verzweigung K.-/M.-strasse (Z.) in den Wintermonaten sei für E.J. möglich (vgl. act. 10 Ziff. 5 Punkt 3 und 4). Diese Lösung – wie auch der ebenfalls vorgeschlagene Transport ab der Kreuzung P.-/O.-strasse in der übrigen Zeit – liegt durchaus in dem von der Vorinstanz vorgegebenen Rahmen. Unbeachtlich wäre das Vorbringen der Beschwerdegegner, dass ein jederzeitiger Zu- und Ausstieg an der Verzweigung K.-/M.-strasse E.J. mehr Kontinuität und klare Orientierungspunkte bieten würde (vgl. act. 18 Punkt 2): Die Vorinstanz führte explizit aus, dass je nach Jahreszeit variierende Einstiegsstellen möglich bzw. gar notwendig sind (vgl. angefochtener Entscheid E. 5b). Ein dem entgegenstehender Antrag – sofern die Ausführungen der Beschwerdegegner dahingehend zu verstehen sind – käme einer nach st. gallischem Verwaltungsverfahrensrecht unzulässigen Anschlussbeschwerde gleich und hätte deshalb mittels eigener Rechtsmittelerhebung geltend gemacht werden müssen (vgl. VerwGE B 2015/14 vom 20. Januar 2017 E. 1, B 2014/99 vom 28. Juni 2016 E. 3.2, www.gerichte.sg.ch; Cavelti/Vögeli, a.a.O., Rz. 640). Das Verwaltungsgericht darf nämlich nicht über die Begehren der Beschwerdeführerin hinausgehen und die angefochtene Verfügung oder den angefochtenen Entscheid nicht zu deren Nachteil ändern (Art. 63 VRP).

2. Umstritten ist somit einzig, ob der Weg vom Wohnhaus der Beschwerdegegnerin zum Kindergarten N. für die vierjährige E.J. unzumutbar ist und sie deshalb einen Anspruch auf unentgeltlichen Schülertransport hat.

2.1 . Da die Vorinstanz keine richterliche Behörde ist (vgl. VerwGE B 2016/200 vom 20. Januar 2017 E. 3, www.gerichte.sg.ch), sind nach Massgabe von Art. 110 des Bundesgesetzes über das Bundesgericht (SR 173.110; BGG) auch die von den Beteiligten im Laufe des Beschwerdeverfahrens eingereichten zusätzlichen Ausführungen und Beweismittel zum Sachverhalt zu berücksichtigen (vgl. BGE 135 II 369 E. 3.3).

2.2. Gemäss Art. 20 lit. a des Volksschulgesetzes (sGS 213.1, VSG) sorgen die Schulgemeinden für den Transport von Schülerinnen und Schülern mit unzumutbarem Schulweg. Ein Anspruch auf zumutbaren Schulweg oder Transport bzw. Übernahme der Transportkosten bei unzumutbarem Schulweg ergibt sich im Übrigen auch unmittelbar aus Art. 19 der Bundesverfassung (SR 101, BV; vgl. BGE 133 I 156 E. 3.1 mit Hinweisen).

Die Frage, ob ein Schulweg als zumutbar oder unzumutbar gilt, stellt – entgegen der Auffassung der Vorinstanz und der Beschwerdeführerin – keine Ermessensfrage dar. Vielmehr handelt es sich bei dem Begriff der «Zumutbarkeit» nach Art. 20 lit. a VSG um einen unbestimmten Rechtsbegriff. Dessen Handhabung durch die rechtsanwendenden Behörden unterliegt als Rechtsfrage der freien Überprüfung durch das Verwaltungsgericht (Art. 61 Abs. 1 VRP).

2.3. Die Zumutbarkeit eines Schulwegs ist gestützt auf eine Würdigung der Gesamtumstände im konkreten Einzelfall zu beurteilen. Insbesondere sind die Person der Schülerin (Alter, Entwicklungsstand, Gesundheit), die Art des Schulwegs – mithin die physische Beanspruchung (Distanz, Marschzeit, Höhenunterschied, Beschaffenheit, Witterungsverhältnisse) sowie die kognitive und emotionale Beanspruchung (Angstfaktoren wie Tiere, Wälder, Dunkelheit, Gewitter, usw.) des Kindes – und die sich daraus ergebende Gefährlichkeit zu berücksichtigen. Ausser Acht zu bleiben hat, ob ein Weg subjektiv als lang, schlecht begehbar oder gefährlich empfunden wird; abzustellen ist einzig auf objektivierte Kriterien (vgl. GVP 2014 Nr. 1; GVP 2008 Nr. 7 mit Hinweis auf BGer 2P.101/2004 vom 14. Oktober 2004 E. 4.1; S. Horvath, Der verfassungsmässige Anspruch auf einen zumutbaren Schulweg, in: ZBl 108/2007, S. 655 f.).

Aus dem Dargelegten ergibt sich bereits, dass die Beurteilung der Zumutbarkeit eines Schulwegs naturgemäss nur beschränkt einer zahlenmässigen Berechnung mittels einer starren Excel-Tabelle zugänglich ist. Sofern die Beschwerdeführerin zur Begründung ihrer Beschwerde pauschal auf das von ihr erlassene Transportreglement mit integrierter Berechnungstabelle verweist, wonach E.J. knapp nicht transportberechtigt sei, so ist festzuhalten, dass dies – in Anbetracht der Tatsache, dass die 11 berücksichtigten Punkte durchaus eine gewisse Parallelität zu einigen von der Lehre und Rechtsprechung entwickelten Beurteilungskriterien aufweisen – wohl ein zweckmässiges Instrument zur groben Abgrenzung zwischen zu- und unzumutbaren Schulwegen sein kann, im Einzelfall aber eine umfassendere Würdigung der konkreten Begebenheiten nicht zu ersetzen vermag.

2.3.1. Eine allgemeingültige Aussage darüber, ab wann genau ein Kind über die entsprechenden Voraussetzungen (sensorische Wahrnehmung, Motorik, kognitive Fähigkeiten) für ein verkehrssicheres Verhalten verfügt, kann kaum getroffen werden. Bei einem knapp fünfjährigen Kind sind die entsprechenden Fähigkeiten – nach dem gegenwärtigen verkehrs- und entwicklungspsychologischen Erkenntnisstand – aber zweifelsohne noch nicht vollständig ausgebildet (vgl. A. Uhr, Entwicklungspsychologische Grundlagen: Überblick und Bedeutung für die Verkehrssicherheit, Bern 2015, www.bfu.ch; Horvath, a.a.O., S. 649, S. 658 f., S. 660 f.).

2.3.2. Der vorliegende Schulweg ohne gravierende Höhenunterschiede weist eine Distanz von rund 1.4 km (gemessen auf www.geoportal.ch) auf. Die gemeinsame Begehung im Rahmen des vorinstanzlichen Verfahrens fand ohne E.J. statt und beanspruchte für die Teilnehmenden – bei simulierter Gehgeschwindigkeit eines Kindes – knapp 31 Minuten (vgl. act. 14/13). Der Weg zur Haltestelle K.-brücke hingegen, welcher ebenfalls – und noch im Beisein von E.J. – begangen wurde, weist gemäss vorinstanzlicher Feststellung eine Distanz von rund 900 Meter auf und wurde von den Beteiligten in knapp 23 Minuten zurückgelegt. Unter der Annahme, dass E.J. dieses Tempo über 1.4 km halten kann, ergäbe sich für den Weg in den Kindergarten eine Marschzeit von nicht ganz 36 Minuten.

Ob und inwiefern E.J. durch das bei ihr diagnostizierte Kinderrheuma in ihrer körperlichen Leistungsfähigkeit eingeschränkt ist, bringen die Beschwerdegegner nicht vor. Auch für ein gesundes, noch nicht ganz fünfjähriges Kindergartenkind liegt der zur Diskussion stehende Schulweg allerdings bereits aufgrund der Länge an der äussersten Grenze des Zumutbaren (vgl. GVP 2014 Nr. 1 mit Hinweisen auf die bundesgerichtliche Rechtsprechung sowie die Rechtsprechungsübersicht bei Horvath, a.a.O., S. 649-651).

2.3.3. Die Beschwerdeführerin bestreitet in diversen Punkten die vorinstanzlichen Feststellungen zu den städtischen und ländlichen Gefahren, die E.J. auf ihrem Schulweg zu bewältigen habe.

Bei der Beurteilung der Gefährlichkeit des Weges spielt das subjektive Empfinden eine erhebliche Rolle, was deren Objektivierung erschwert. Immerhin gelten Strassen ohne Gehsteig, insbesondere enge Durchgangsstrassen mit Schwerverkehr oder unübersichtlichen Kurven, Übergänge über belebte Strassen ohne Lichtsignale, Fussgängerstreifen und dergleichen, wie auch das Passieren von Ein- und Ausfahrten, Baustellen oder Parkplätzen als gefährlich (vgl. H. Plotke, Schweizerisches Schulrecht, 2. Aufl. 2003, S. 228 f.; Horvath, a.a.O., S. 652 f., S. 656 f.).

2.3.3.1. Der erste – ländlich geprägte – Streckenabschnitt des zur Diskussion stehenden Schulwegs mündet in einer Entfernung von weniger als 100 Metern (alle Distanzen gemessen auf www.geoportal.ch) vom Wohnhaus der Beschwerdegegner bei der Gabelung K.-/M.-strasse in die P.-strasse. In diesem Bereich befindet sich eine Kuppe, welche allerdings nach vorinstanzlicher Feststellung nicht so hoch ist, dass E.J. dahinter nicht gesehen werden kann. Dass die Fahrzeuge an dieser Stelle – wie von der Beschwerdeführerin auch bestritten wird – tatsächlich abheben, darf durchaus bezweifelt werden (vgl. act. 14/13). Danach verläuft der Weg ca. 820 Meter entlang der P.-strasse. Während auf den ersten rund 85 Metern der Gemeindestrasse zweiter Klasse noch ein Tempolimit von 80 km/h gilt, beträgt die zulässige Höchstgeschwindigkeit im Übrigen 50 km/h. Die Strassenverhältnisse gestalten sich zwar übersichtlich, aber eng und mit beschränkten Ausweichmöglichkeiten. Der landwirtschaftliche Verkehr stellt dabei zwar eine gewisse Gefahr dar; jedoch ist aufgrund des geraden und ebenen Streckenverlaufs sowie der reflektierenden Schulkleidung mit der Vorinstanz davon auszugehen, dass die Kinder von den Fahrzeuglenkern allgemein genügend weit im Voraus wahrgenommen werden können. Letztere sind zudem ohnehin angehalten, mit Licht zu fahren und bei schlechteren Sichtverhältnissen ihre Geschwindigkeit entsprechend anzupassen (Art. 32 Abs. 1 und 41 Abs. 1 des Strassenverkehrsgesetzes, SR 741.01, SVG, in Verbindung mit Art. 4 und 30 der Verkehrsregelnverordnung, SR 741.11, VRV). Trotzdem stellt die morgendliche Dunkelheit in der Winterzeit – bis auf Höhe P.-strasse 02 wird die Strasse von lediglich drei Strassenlampen beleuchtet – einen risikoerhöhenden Faktor dar. Ob diese (nicht zwingend vollständige) Dunkelheit bei E.J. tatsächlich Ängste und Unsicherheiten auszulösen vermag, kann vorliegend nicht beurteilt werden; dies wird von der Beschwerdeführerin allerdings auch nicht bestritten. Nachvollziehbar legt diese dafür dar, dass die Schneeräumung auf der P.-strasse aufgrund des um 06:35 Uhr (aktuell: 06:30 Uhr, vgl. www.postauto.ch) einsetzenden Postautoverkehrs nach R.-V. bereits abgeschlossen sein muss bis zum Zeitpunkt, an dem sich E.J. von zu Hause auf den Weg in den Kindergarten begeben muss. Die Schneeräumfahrzeuge sind deshalb – zumindest am Morgen – nicht als zusätzliche Gefahrenquelle zu betrachten. Zum Verkehrsaufkommen auf der P.-strasse hielt die Vorinstanz fest, diese sei «im Morgen- und Mittagsverkehr regelmässig und verhältnismässig gut frequentiert». Die Beschwerdeführerin bringt dagegen vor, das Verkehrsaufkommen sei «deutlich geringer», und reicht dazu eigene Aufzeichnungen ein, bei welchen an drei Tagen im August über den Zeitraum von 20-30 Minuten, in dem sich E.J. jeweils am Morgen auf dem Weg in den Kindergarten bzw. am Mittag auf dem Weg nach Hause befinden würde, im Schnitt rund 8 Fahrzeuge gezählt wurden (vgl. act. 11/4). Insgesamt ist davon auszugehen, dass es auf der P.-strasse zwar vereinzelt, aber immerhin mit einer gewissen Regelmässigkeit, zu Begegnungen zwischen Fahrzeugen und Schulkindern kommt. Soweit die Beschwerdeführerin vorbringt, E.J. könne den Schulweg auf den ersten 250 Metern zusammen mit den Nachbarskindern A.Y. und B.Y. begehen, wobei sich ihnen nach wenigen Minuten weitere Kinder anschliessen würden, so ist anzumerken, dass sich Gruppenbildung bei Kindern in Bezug auf den Strassenverkehr nicht zwingend gefahrmindernd auswirkt, da diese dadurch auch leichter abgelenkt sind (vgl. Horvath, a.a.O., S. 649). Potentielle Angstfaktoren, wie vorliegend die morgendliche Dunkelheit, können damit hingegen reduziert werden.

Vom Rand des Dorfkerns sind es noch ca. 510 Meter bis zum Kindergarten. Die P.-strasse geht nun in die S.-strasse über und kreuzt sich sogleich mit der T.-strasse. Dieser Knotenpunkt verfügt weder über einen Gehsteig noch Bodenmarkierungen. Aufgrund der Mauer und der dichten Bepflanzung entlang der rechten Strassenseite sind von rechts kommende Fahrzeuge zudem erst spät erkennbar. Nur wenige Meter weiter gilt es die U.-strasse – die Hauptverkehrsachse in Richtung R. – zu überqueren. Diese verfügt zwar über einen Fussgängerstreifen samt Mittelinsel, jedoch über kein Lichtsignal. Mit der Vorinstanz ist dazu festzuhalten, dass E.J. an dieser Stelle nicht bloss die Fahrzeuge auf der U.-strasse mit einer Maximalgeschwindigkeit von 50 km/h im Auge zu behalten hat, sondern zugleich auch etwaige – immerhin nicht vortrittsberechtigte – Fahrzeuge in ihrem Rücken, die von der S.-strasse nach rechts auf die U.-strasse abbiegen. Nach der Überquerung führt der Schulweg weiter entlang der S.-strasse – welche nur abschnittsweise über einen Gehsteig verfügt – und vorbei an diversen, rechtwinklig angeordneten Parkplätzen zu beiden Seiten der Strasse. Um nun auf die N.-strasse zu gelangen, muss E.J. via Fussgängerstreifen – ohne Mittelinsel und Lichtsignal – die G.-strasse passieren und dabei auf die herannahenden Fahrzeuge aus drei Richtungen achten. Die N.-strasse verfügt sodann nur auf der linken Strassenseite über einen Gehsteig, weshalb E.J. diese entweder zweimal in Folge überqueren oder auf der rechten Strassenseite ohne Gehsteig entlanggehen muss, um schliesslich auf das Kindergartenareal zu gelangen. Auf beiden Seiten erfordert zudem jeweils eine Zufahrtsstrasse ohne Bodenmarkierung ihre Aufmerksamkeit (vgl. zum Ganzen auch www.maps.google.com Streetview).

2.3.3.2. Die Gefahrensituation auf dem ländlichen Streckenabschnitt alleine ist zwar nicht unbeachtlich, lässt den vorliegenden Schulweg – über das ganze Jahr gesehen – jedoch auch für ein Kindergartenkind noch nicht als unzumutbar erscheinen. Mit der Vorinstanz ist davon auszugehen, dass E.J. mit den Verhältnissen rund um das Wohnhaus der Beschwerdegegner und insbesondere dem landwirtschaftlichen Verkehr vertraut ist. Aufgrund der guten Übersicht auf der P.-strasse ist E.J. für die Fahrzeuglenker weit im Voraus erkennbar. Die engen Strassenverhältnisse haben zudem auch zur Folge, dass es den Fahrzeuglenkern – trotz anfänglich geltendem Tempolimit von 80 km/h – obliegt, ihre Geschwindigkeit entsprechend anzupassen (vgl. E. 2.3.3.1 hiervor). Eine zusätzliche Sicherheit könnten diesbezüglich beispielsweise die von der Beschwerdeführerin vorgeschlagenen Polizeikontrollen zum Schulstart sowie eine Strassentafel mit dem Hinweis auf Schulkinder bieten. Ob die morgendliche Dunkelheit in den Wintermonaten zu einer anderen Beurteilung führen muss, kann angesichts der nachfolgenden Erwägungen offenbleiben, da vorliegend einzig die Zumutbarkeit des gesamten Schulwegs zur Diskussion steht (vgl. E. 1.2 hiervor).

Problematisch erscheint der Schulweg auf jeden Fall, wenn die verkehrsbedingten Gefahren rund um das Dorfzentrum mitberücksichtigt werden. Nachvollziehbar sind die – unbestritten gebliebenen – Bedenken der Vorinstanz, dass die Aufmerksamkeit und Konzentrationsfähigkeit bei Kindern im Alter von E.J. nach rund 20 Minuten Gehzeit nachlassen kann. Ebenfalls ist zu bedenken, dass sich E.J. an die städtischen Gefahren nicht gleichermassen gewohnt ist wie an die ländlichen rund um ihr Zuhause. Vor diesem Hintergrund, und unter Berücksichtigung des durchschnittlichen Entwicklungsstandes eines noch nicht ganz fünfjährigen Kindes (vgl. E. 2.3.1 hiervor), sind das Passieren etlicher Parkplätze auf der grösstenteils gehsteiglosen S.-strasse als gefährlich einzustufen. Dasselbe gilt für das Überqueren der drei – teils schwierig zu überblickenden – Knotenpunkte (P.-/T.-strasse, S.-/U.-strasse und G.-/N.-strasse). Dabei ist hervorzuheben, dass es sich bei der U.-strasse um eine Kantonsstrasse handelt, bei der angesichts der Tatsache, dass diese als Hauptverkehrsachse in das Ski- und Wandergebiet R. dient, von einem stetigen – wenn auch nicht übermässigen – Verkehrsaufkommen auszugehen ist. Bei der G.-strasse (einer Gemeindestrasse erster Klasse) ist zudem eine lediglich leicht geringere Frequentierung anzunehmen. Die Kreuzung P.-/T.-strasse hingegen ist weniger stetig befahren, stellt aber aufgrund der Absenz jeglicher Art von Bodenmarkierungen oder Gehsteigen für eine Kindergärtlerin ebenfalls eine erhebliche Herausforderung dar (vgl. zum Ganzen auch die Rechtsprechungsübersicht bei Horvath, a.a.O., S. 652 f.).

2.3.3.3. Zusammenfassend erscheint der vorliegende Schulweg – aufgrund der für ein Kindergartenkind erheblichen Distanz und mehreren wesentlichen Gefahrenquellen – in seiner Gesamtheit als für E.J. unzumutbar. Die Beurteilung der Vorinstanz ist somit vertretbar und die Beschwerde in der Folge abzuweisen.

Die Beschwerdeführerin ist angehalten, die konkreten Modalitäten des Schülertransports von E.J. im Sinne des vorinstanzlichen Entscheids festzulegen.

3. (…).

(…).

Demnach erkennt das Verwaltungsgericht zu Recht:

1. Die Beschwerde wird abgewiesen.

2. Die Beschwerdeführerin bezahlt die amtlichen Kosten des Beschwerdeverfahrens von CHF 1‘500 unter Verrechnung des geleisteten Kostenvorschusses in gleicher Höhe.

3. Ausseramtliche Kosten werden nicht entschädigt.

Der Präsident                                  Der a.o. Gerichtsschreiber

Eugster                                            Volken