Besetzung
Präsident Eugster; Verwaltungsrichter Linder, Bietenharder; Ersatzrichter Engeler und Somm; Gerichtsschreiber Scherrer
Verfahrensbeteiligte
A.Y.,
Beschwerdeführer,
vertreten durch Rechtsanwalt Dr. iur. Anton Greber, Decurtins & Greber, Bellerivestrasse 3, Postfach, 8024 Zürich,
gegen
Verwaltungsrekurskommission des Kantons St. Gallen, Unterstrasse 28, 9001 St. Gallen,
Vorinstanz,
und
Kantonales Steueramt, Davidstrasse 41, 9001 St. Gallen,
Beschwerdegegner,
Gegenstand
Zwischenverfügung (Sistierung des Rekursverfahrens)
Das Verwaltungsgericht stellt fest:
A. Das Grundstück Nr. 000, Grundbuch Q., mit einer Fläche von 1‘613 Quadratmetern ist mit dem Wohnhaus mit Zahnarztpraxis Vers.-Nr. 001 und dem Weinkeller Vers.-Nr. 0002 überbaut. Gemäss Schätzung vom 23. August 2010 betrugen dessen Mietwert CHF 79‘440 und dessen Verkehrswert CHF 2‘080‘000. Am 17. November 2014 wurde A.Y. als Eigentümer des Grundstücks im Grundbuch eingetragen. Mit öffentlich beurkundetem Kaufvertrag vom 30. Dezember 2014 vereinbarte er mit der X. AG die Veräusserung des Grundstücks zum Preis von CHF 6‘774‘600 (CHF 4‘200 je Quadratmeter). Das Grundstück wurde auf Begehren des kantonalen Steueramtes, Abteilung Erbschafts- und Schenkungssteuern, am 2. März 2015 neu mit einem Mietwert von CHF 79‘500 und einem Verkehrswert von CHF 5‘090‘000 geschätzt. Das kantonale Steueramt wies die dagegen von A.Y. erhobene Einsprache am 23. Dezember 2015 ab. Am 20. Januar 2016 wurde die Veräusserung des Grundstücks an die X. AG im Grundbuch eingetragen. Gegen den am 31. Dezember 2015 zugestellten Einspracheentscheid erhob A.Y. am 1. Februar 2016 Rekurs bei der Verwaltungsrekurskommission (II/2-2016/7). Er machte unter anderem geltend, die Schätzung sei wegen Amtsgeheimnisverletzung nichtig. Der Grundbuchverwalter, welcher den Kaufvertrag vom 30. Dezember 2014 beurkundet hatte, hätte bei der Schätzung in den Ausstand treten müssen.
B. Am 14. März 2016 widerrief das kantonale Steueramt den Einspracheentscheid vom 23. Dezember 2015. Dagegen erhob A.Y. am 14. April 2016 Rekurs bei der Verwaltungsrekurskommission (II/2-2016/15). Unter anderem beantragte er, das Rekursverfahren gegen den Widerruf sei bis zur rechtskräftigen Erledigung des Rekurses über die Schätzungswerte zu sistieren. Der zuständige Abteilungspräsident teilte ihm am 19. April 2016 mit, er erachte eine solche Sistierung nicht als zweckmässig. Die Verwaltungsrekurskommission werde zunächst das Verfahren betreffend Widerruf durchführen beziehungsweise fortsetzen und in diesem vorfrageweise die Nichtigkeit der Schätzungsverfügung prüfen. Das Verfahren zur Überprüfung der Schätzungswerte bleibe vorläufig sistiert. Gleichzeitig gab er dem kantonalen Steueramt Gelegenheit zur Vernehmlassung.
A.Y. machte mit Eingabe seines Rechtsvertreters vom 26. April 2016 an die Verwaltungsrekurskommission geltend, unabhängig davon, ob die Schätzungsverfügung nichtig oder nur anfechtbar sei, habe sie mangels formeller Rechtskraft keine Rechtswirkung entfaltet. Der Widerruf beziehe sich nur auf die Höhe der Schätzung. Die Mängel, die mit dem Rekurs gegen den Einspracheentscheid geltend gemacht worden seien und an deren Klärung über den Einzelfall hinaus ein öffentliches Interesse bestehe, würden gar nicht mehr überprüft, wenn der Widerruf gutgeheissen würde. Es könne nicht Sinn und Zweck eines Widerrufs sein, die im Rekurs – gegen den Einspracheentscheid – aufgegriffenen Rechtsmängel einer gerichtlichen Beurteilung zu entziehen. Der Devolutiveffekt des Rekurses sei vollumfänglich zu gewährleisten. Der Widerruf sei ohne Gewährung des rechtlichen Gehörs ausgesprochen worden.
Mit Vernehmlassung vom 3. Juni 2016 beantragte das kantonale Steueramt die Abweisung des Rekurses mit der Begründung, weder Amtsgeheimnis noch Ausstandspflicht seien verletzt. Der zuständige Abteilungspräsident der Verwaltungsrekurskommission behandelte die Eingabe des Rechtsvertreters von A.Y. vom 26. April 2016 als Gesuch, die Sistierung des Verfahrens gegen den Widerruf nochmals zu prüfen. In einer verfahrensleitenden Verfügung vom 8. Juni 2016 hielt er fest, aufgrund des Widerrufs werde eine Neuschätzung durchgeführt, die wiederum angefochten werden könne. Dabei könnten sämtliche Rügen geltend gemacht werden. Soweit die Verfügung einzelne der geltend gemachten Mängel nicht mehr aufweise, sei der Rekurrent nicht mehr beschwert. Solche Aspekte könnten unter Umständen bei der Kostenverlegung einfliessen. Er erachte es deshalb nach wie vor als zweckmässig, das Verfahren II/2-2016/7 zu sistieren und zunächst das Verfahren II/2-2016/15 weiter zu führen. Dem Antrag werde daher nicht stattgegeben.
Mit Schreiben vom 20. Juni 2016 wandte sich der Rechtsvertreter von A.Y. an den zuständigen Abteilungspräsidenten der Verwaltungsrekurskommission. Er bezog sich dabei auf „Ihren Entscheid, meinen Antrag betreffend Sistierung des vorliegenden Verfahrens abzulehnen“ und begründete erneut seinen gegenteiligen Standpunkt. Er selbst geht davon aus, der zuständige Abteilungspräsident habe im Schreiben vom 8. Juni 2016 definitiv Stellung genommen, indem er eine Sistierung abgelehnt habe (act. 7/Verfahren II/2-2016/15, act. 11/Seite 1). Gleichzeitig ersuchte er um Klarstellung, ob es sich beim Schreiben vom 8. Juni 2016 um eine anfechtbare Zwischenverfügung handle. Ohne Klarstellung würde ihm nichts anderes übrig bleiben, als eine Beschwerde beim kantonalen Verwaltungsgericht einzulegen, um die Rechte des Beschwerdeführers zu wahren. Mit Schreiben vom 21. Juni 2016 legte der zuständige Abteilungspräsident der Verwaltungsrekurskommission dar, über die Anfechtbarkeit der verfahrensleitenden Verfügung vom 8. Juni 2016 habe die Rechtsmittelinstanz zu entscheiden. Weil nach st. gallischer Rechtslage und Praxis Zwischenverfügungen beziehungsweise verfahrensleitende Verfügungen nur in Ausnahmefällen anfechtbar seien und seines Erachtens keine solche Ausnahme vorliege, habe er die Verfügung nicht mit einer Rechtsmittelbelehrung versehen.
A.Y. (Beschwerdeführer) erhob gegen die verfahrensleitende Verfügung des zuständigen Abteilungspräsidenten der Verwaltungsrekurskommission (Vorinstanz) vom 8. Juni 2016 mit Eingabe seines Rechtsvertreters vom 1. Juli 2016 Beschwerde beim Verwaltungsgericht mit den Anträgen, unter Kosten- und Entschädigungsfolge sei die angefochtene Verfügung aufzuheben und die Vorinstanz anzuweisen, das Verfahren betreffend Widerruf der Schätzungsverfügung bis zur rechtskräftigen Beurteilung des Rekurses betreffend die Schätzwerte zu sistieren. Der zuständige Abteilungspräsident der Vorinstanz sei anzuweisen, für das weitere Verfahren vor der Vorinstanz in den Ausstand zu treten.
Die Vorinstanz beantragte mit Vernehmlassung vom 25. Juli 2016, auf die Beschwerde nicht einzutreten und dem Ausstandsbegehren nicht stattzugeben. Dass gewisse Rügen mangels aktuellen Rechtsschutzinteresses nicht mehr gerichtlich beurteilt werden könnten, sei kein nicht wieder gutzumachender Nachteil. Selbst wenn es zutreffen sollte, dass es der zuständige Abteilungspräsident mit den verfassungsmässigen Prozessgarantien nicht so genau nehme, würde dies zwar den Anschein einer mangelhaften Arbeit erwecken, nicht aber einer Befangenheit beziehungsweise einer fehlenden Unvoreingenommenheit. Das kantonale Steueramt (Beschwerdegegner) verzichtete am 12. August 2016 auf eine Vernehmlassung und beantragte, auf die Beschwerde sei nicht einzutreten. Der Beschwerdeführer verzichtete am 26. August 2016 auf eine weitere Stellungnahme.
Darüber zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:
1. Anfechtungsgegenstand ist eine verfahrensleitende Verfügung des zuständigen Abteilungspräsidenten der Verwaltungsrekurskommission. Art. 59 Abs. 3 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege (sGS 951.1, VRP) sieht die Zuständigkeit des Präsidenten des Verwaltungsgerichts zur Beurteilung von Beschwerden gegen Verfügungen der Verwaltungsrekurskommission über die unentgeltliche Rechtspflege und Rechtsverbeiständung sowie die amtliche Verteidigung vor. Nach Art. 60 Ingress und lit. a VRP ist er zudem zur Beurteilung von Beschwerden gegen vorsorgliche Massnahmen, gegen Anordnungen betreffend aufschiebende Wirkung und gegen Vollstreckungsmassnahmen, eingeschlossen die Androhung des Vollstreckungszwangs der Verwaltungsrekurskommission zuständig, wenn die Hauptsache beim Verwaltungsgericht anfechtbar ist. Nicht geregelt ist die Anfechtbarkeit von Verfügungen über Sistierungsbegehren des zuständigen Abteilungspräsidenten der Verwaltungsrekurskommission.
Beim Entscheid über ein Sistierungsbegehren handelt es sich nicht um einen Endentscheid, sondern um einen Zwischenentscheid. Soweit er unter die anfechtbaren Zwischenentscheide im Sinn von Art. 92 oder 93 des Bundesgesetzes über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz; SR 173.110, BGG) fällt, muss er beim Verwaltungsgericht anfechtbar sein, weil sich gemäss Art. 111 Abs. 1 BGG am Verfahren vor allen kantonalen Vorinstanzen als Partei beteiligen können muss, wer zur Beschwerde an das Bundesgericht berechtigt ist, und die Kantone gemäss Art. 86 Abs. 2 BGG verpflichtet sind, als unmittelbare Vorinstanzen des Bundesgerichts obere Gerichte – worunter die Verwaltungsrekurskommission des Kantons St. Gallen nicht fällt (BGer 2C_360/2009 vom 23. Juni 2009, 1C_346/2009 vom 6. November 2009) – einzusetzen.
2. Die Verfahrensbeteiligten sind sich nicht einig darüber, ob die Fortführung des Rechtsmittelverfahrens betreffend Widerruf der Neuschätzung bei gleichzeitiger Sistierung des Rechtsmittelverfahrens betreffend die widerrufene Neuschätzung für den Beschwerdeführer einen nicht wiedergutzumachenden Nachteil bewirken kann.
2.1. Der Beschwerdeführer macht geltend, es sei fraglich, ob tatsächlich sämtliche Rügen auch bei der Anfechtung der nach dem Widerruf neu ergehenden Schätzung vorgebracht werden könnten. Wenn die Vorinstanz die Ansicht vertrete, der Beschwerdeführer sei nicht mehr beschwert, soweit die neue Verfügung einzelne der geltend gemachten Mängel nicht mehr aufweise, bedeute dies nichts anderes, als dass diese Rügen mangels Rechtsschutzinteresses einer richterlichen Prüfung nicht mehr zugänglich wären. Erginge im Widerrufsverfahren eine neue Verfügung, die auf vertretbaren Vergleichstransaktionen oder auf dem erst nachträglich erfolgten Grundbucheintrag beruhte, wäre die Verfügung formell und inhaltlich korrekt beziehungsweise zumindest nicht mehr unter den gleichen Aspekten anfechtbar. Die Rüge betreffend behördlichen Fehlverhaltens könnte unter Umständen mangels aktuellen Rechtsschutzinteresses des Beschwerdeführers nicht mehr gerichtlich beurteilt werden.
2.2. Gemäss Art. 93 Abs. 1 Ingress und lit. a BGG ist die Beschwerde gegen einen selbständig eröffneten Zwischenentscheid zulässig, wenn er einen nicht wieder gutzumachenden Nachteil bewirken kann. Bei Sistierungsentscheiden kann – soweit nicht qualifiziert substantiiert die dadurch verursachte Verfahrensverzögerung gerügt wird (vgl. BGer 9C_523/2015 vom 10. November 2015 E. 2.2; vgl. auch Cavelti/Vögeli, Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kanton St. Gallen, 2. Aufl. 2003, Rz. 1095, wonach gegen Sistierungsverfügungen der Verwaltungsrekurskommission beim Verwaltungsgericht Rechtsverweigerungsbeschwerde geführt werden kann) – ein solcher Nachteil namentlich gegeben sein, falls ein definitiver und erheblicher Beweisverlust droht (vgl. BGer 1B_543/2012 vom 6. Dezember 2012 E. 1.2 mit Hinweis insbesondere auf BGE 134 IV 43 E. 2.2). Bei Beschwerden gegen die Abweisung eines Sistierungsantrags stellt sich die Frage der Rechtsverzögerung logischerweise nicht. Es kommt lediglich auf den nicht wieder gutzumachenden Nachteil beziehungsweise die materiell-rechtliche Sachlage an (vgl. BGer 9C_523/2015 vom 10. November 2015 E. 2.2). Dabei ist zu berücksichtigen, dass entsprechend Art. 98 BGG mit der Beschwerde gegen Entscheide über Sistierungsgesuche nur die Verletzung verfassungsmässiger Rechte gerügt werden kann (vgl. BGer 8C_717/2016 vom 15. März 2017).
Ein Nachteil kann nur dann als nicht wieder gutzumachend qualifiziert werden, wenn er rechtlicher Natur ist. Der Nachteil ist nur dann rechtlicher Art, wenn er auch durch einen für den Beschwerdeführer günstigen Endentscheid nicht mehr behoben werden könnte, insbesondere wenn der angefochtene Zwischenentscheid nicht mehr zusammen mit dem End-entscheid angefochten werden kann, wodurch die Überprüfung durch das Bundesgericht verunmöglicht würde. Hingegen genügt eine bloss tatsächliche Beeinträchtigung wie die Verlängerung oder die Verteuerung des Verfahrens nicht (vgl. BGE 133 III 629 = Pra 97/2008 Nr. 66 E. 2.3.1, 126 I 97 E. 1b).
2.3. Obsiegt der Beschwerdeführer im Rechtsmittelverfahren gegen den am 14. März 2016 verfügten Widerruf der Schätzung vom 2. März/23. Dezember 2015, bleibt es beim Anfechtungsobjekt im Rechtsmittelverfahren betreffend die Schätzungswerte. Diesfalls erwächst dem Beschwerdeführer aus der Weiterführung des Rechtsmittelverfahrens gegen den Widerruf kein Nachteil. Der Beschwerdeführer erkennt indessen den Nachteil darin, dass bei einer Abweisung der Rechtsmittel gegen den Widerruf der Rekurs betreffend die Schätzwerte mangels Anfechtungsobjekts hinfällig würde. Soweit seinen Einwänden gegen die Neuschätzung beim Erlass einer erneuten Schätzungsverfügung Rechnung getragen werden sollte, bliebe deren Stichhaltigkeit gerichtlich ungeprüft. Aus dieser Feststellung allein kann nicht auf einen nicht wieder gutzumachenden Nachteil geschlossen werden. Wie die Vorinstanz zu Recht vorbringt, stehen dem Beschwerdeführer gegen einen erneuten Einspracheentscheid des kantonalen Steueramtes sämtliche Rechtsmittel offen.
Auch der neuen Schätzung werden Vergleichspreise zugrunde liegen. In diesem Zusammenhang wird es dem Beschwerdeführer unbenommen bleiben, erneut vorzubringen, auf diese Preise dürfe nicht abgestellt werden, weil sie in Verletzung des Amtsgeheimnisses bekannt geworden seien. Dabei wird aber zu beachten sein, dass dem Grundbuchverwalter gemäss Art. 6 Abs. 2 Ingress und lit. g der Verordnung über die Durchführung der Grundstückschätzung (sGS 814.11, VGS) insbesondere die Übermittlung der zur Grundstückschätzung erforderlichen Angaben an den Fachdienst für Grundstückschätzung obliegt, und dass der Fachdienst gemäss Art. 4 Abs. 2 Ingress und lit. b VGS für die Bereitstellung von statistischem Grundlagenmaterial zuständig ist. Dem Beschwerdeführer wird es wiederum möglich sein, die Verletzung von Ausstandsregeln zu rügen, da – wie dies Art. 3 des Gesetzes über die Durchführung der Grundstückschätzung (sGS 814.1, GGS) in Verbindung mit Art. 6 Abs. 1 Satz 1 VGS ausdrücklich vorsieht – auch dannzumal der Grundbuchverwalter am Ort der gelegenen Sache bei der Schätzung von Amtes wegen mitwirken wird. Im Übrigen rügt der Beschwerdeführer keine Verletzung verfassungsmässiger Rechte.
3. Zusammenfassend ergibt sich, dass auf die Beschwerde gegen die Ablehnung des Sistierungsbegehrens durch die Vorinstanz vom 8. Juni 2016 nicht einzutreten ist, weil dem Beschwerdeführer mit der Fortsetzung des Rechtsmittelverfahrens gegen den Widerruf der Schätzungsverfügung vom 3. März/23. Dezember 2015 kein nicht wieder gutzumachender Nachteil droht. Ob die Beschwerde gegen die verfahrensleitende Verfügung vom 8. Juni 2016 mit Eingabe vom 1. Juli 2016 trotz fehlender Rechtsmittelbelehrung verspätet ist, kann unter diesen Umständen offen bleiben.
4. Der Beschwerdeführer beantragt, es sei der zuständige Abteilungspräsident der Vorinstanz, welcher mit verfahrensleitender Verfügung vom 8. Juni 2016 sein Sistierungsbegehren behandelte, anzuweisen, für das weitere Verfahren vor Vorinstanz in den Ausstand zu treten. Gemäss Art. 7bis Abs. 1 Ingress und lit. c VRP entscheidet Anstände über die Ausstandspflicht von Richtern und Gerichtsschreibern eines Gerichts dessen Präsident. In die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichtspräsidenten fallen einzig Anstände über den Ausstand des Präsidenten der Verwaltungsrekurskommission (vgl. Art. 7bis Abs. 1 Ingress und lit. b VRP, insbesondere in der ab 1. Juni 2017 geltenden Fassung; ABl 2016 S. 3560). Auf die Beschwerde ist dementsprechend auch in diesem Punkt nicht einzutreten. Diesbezüglich ist die Beschwerde zuständigkeitshalber an den Präsidenten der Verwaltungsrekurskommission zu übermitteln (Art. 64 in Verbindung mit Art. 11 Abs. 3 VRP).
5. Bei diesem Verfahrensausgang – vom Nichteintreten auf die Beschwerde ist die prozessuale Stellung des Beschwerdeführers betroffen (vgl. Cavelti/Vögeli, a.a.O., Rz. 769) – sind die amtlichen Kosten des Beschwerdeverfahrens dem Beschwerdeführer aufzuerlegen (Art. 95 Abs. 1 VRP). Eine Entscheidgebühr von CHF 1‘500 erscheint angemessen (Art. 7 Ziff. 222 der Gerichtskostenverordnung, sGS 941.12). Sie ist mit dem vom Beschwerdeführer geleisteten Kostenvorschuss von CHF 1‘500 zu verrechnen. Ausseramtliche Kosten sind nicht zu entschädigen (Art. 98 Abs. 1 und 98bis VRP).
Demnach erkennt das Verwaltungsgericht zu Recht:
1. Auf die Beschwerde wird nicht eingetreten.
2. Soweit mit der Beschwerde ein Ausstandsbegehren gegen den Abteilungspräsidenten der Vorinstanz geltend gemacht wird, wird sie dem Präsidenten der Verwaltungsrekurskommission übermittelt.
3. Der Beschwerdeführer bezahlt die amtlichen Kosten des Beschwerdeverfahrens von CHF 1‘500 unter Verrechnung mit dem von ihm in gleicher Höhe geleisteten Kostenvorschuss.
4. Ausseramtliche Kosten werden nicht entschädigt.
Der Präsident Der Gerichtsschreiber
Eugster Scherrer