Besetzung
Präsident Eugster; Verwaltungsrichter Linder, Heer, Rufener, Bietenharder; Gerichtsschreiber Scherrer
Verfahrensbeteiligte
X.Y.,
Beschwerdeführer,
vertreten durch Rechtsanwalt Dr. H.P. Kühnis, St. Gallerstrasse 5, 9034 Eggersriet,
gegen
Departement des Innern des Kantons St. Gallen, Regierungsgebäude, 9001 St. Gallen,
Vorinstanz,
und
Politische Gemeinde A., vertreten durch den Gemeinderat,
Politische Gemeinde B., vertreten durch den Gemeinderat,
Beschwerdegegnerinnen,
Gegenstand
Einsetzung einer Ersatzverwaltung
Das Verwaltungsgericht stellt fest:
A. C.C., amtierender Gemeindepräsident der Politischen Gemeinde A., ersuchte mehrfach um Erteilung einer Baubewilligung für die Überbauung des Grundstücks Nr. 000, Grundbuch A. Ein erstes Baugesuch (35-2013) zog er zurück, nachdem X.Y., Eigentümer des benachbarten Grundstücks Nr. 001, Einsprache dagegen erhoben hatte. Das zweite Gesuch (6-2014) wurde – wiederum nach Einsprache von X.Y. – durch die Baukommission A. abgewiesen. Das dritte Gesuch (29-2014 vom 9. Mai 2014) bewilligte die Baukommission am 3. Juli 2014 unter Abweisung einer Einsprache von X.Y. Dagegen erhob X.Y. beim Gemeinderat Rekurs. Während der Hängigkeit des Rekursverfahrens reichte C.C. ein viertes Baugesuch (59-2014) ein, das die Baukommission am 4. Dezember 2014 ebenfalls unter Abweisung der Einsprache von X.Y. bewilligte. Auch dagegen erhob X.Y. beim Gemeinderat Rekurs.
Der Gemeinderat A. wies den im Baugesuchsverfahren 29-2014 erhobenen Rekurs am 20. Oktober 2014 ab. C.C. als Baugesuchsteller und D.D. als Mitinhaber des beauftragten Architekturbüros und Vater des Architekten des Projekts waren in den Ausstand getreten; E.E. und F.F., die beim Entscheid der Baukommission mitgewirkt hatten, hatten nicht mitgestimmt. Auf Rekurs von X.Y. hin hob das Baudepartement des Kantons St. Gallen den Entscheid am 11. Februar 2015 auf mit der Begründung, der Gemeinderat sei nicht beschlussfähig gewesen. Gegen diesen Entscheid erhoben die Politische Gemeinde A. mit Eingabe vom 25. Februar 2015 und C.C. mit undatierter Eingabe (Postaufgabe: 26.02.15) vorsorglich Beschwerden beim Verwaltungsgericht (B 2015/30 und 34). Gleichzeitig ersuchte die Politische Gemeinde A. das Departement des Innern, eine Ersatzverwaltung zu bezeichnen für das gemeindeinterne Rekursverfahren betreffend das Baugesuch 59-2014 (act. 7/2). Per E-Mail und telefonisch erkundigte sich das Departement des Innern beim Präsidenten der Politischen Gemeinde B. nach der Bereitschaft, als Ersatzverwaltung bei der Beurteilung des Baugesuchs des Präsidenten der Politischen Gemeinde A. und des damit verbundenen Rekurses von X.Y. zu amten.
Mit Verfügung vom 12. März 2015 beauftragte das Departement des Innern den Gemeinderat B., anstelle des Gemeinderates A. über den Rekurs von X.Y. gegen den Entscheid der Baukommission vom 4. Dezember 2014 betreffend das Baugesuch Nr. 59-2014 von C.C. zu entscheiden. Der Entscheid wurde den beiden beteiligten Politischen Gemeinden eröffnet sowie dem Baudepartement, C.C. und dem Rechtsvertreter von X.Y. zur Kenntnisnahme zugestellt. Die Politische Gemeinde A. und C.C. zogen in der Folge ihre beim Verwaltungsgericht erhobenen Beschwerden gegen den Rekursentscheid des Baudepartements zurück. Die Verfahren (B 2015/30 und 34) wurden am 24. Juni 2015 abgeschrieben.
B. X.Y. (Beschwerdeführer) erhob gegen die am 16. März 2015 versandte Verfügung des Departements des Innern (Vorinstanz) durch seinen Rechtsvertreter mit Eingabe vom 25. März 2015 Beschwerde beim Verwaltungsgericht mit dem Rechtsbegehren, unter Kosten- und Entschädigungsfolge sei die angefochtene Verfügung wegen Verletzung des rechtlichen Gehörs vollumfänglich aufzuheben.
Die Vorinstanz beantragte mit Vernehmlassung vom 7. Mai 2015, die Beschwerde sei abzuweisen. Die Politische Gemeinde B. verzichtete am 11. Mai 2015 auf eine Vernehmlassung. Die Politische Gemeinde A. beantragte am 15. Mai 2015 unter Hinweis auf die Begründung des angefochtenen Entscheides und die vorinstanzliche Vernehmlassung, die Beschwerde sei abzuweisen.
Auf die Ausführungen des Beschwerdeführers und der Vorinstanz zur Begründung ihrer Anträge sowie die Akten wird, soweit wesentlich, in den Erwägungen eingegangen.
Darüber zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:
1. Das Departement des Innern übt gemäss Art. 156 Ingress und lit. b und Art. 158 des Gemeindegesetzes (sGS 151.2, GG) in Verbindung mit Art. 16 Ingress und lit. d und Art. 95 Ingress und lit. b des Staatsverwaltungsgesetzes (sGS 140.1, StVG) und Art. 22 Ingress und lit. c des Geschäftsreglements der Regierung und der Staatskanzlei (sGS 141.3, GeschR) die Aufsicht über die Politischen Gemeinden aus (vgl. Staatsverwaltungsgesetz, Botschaft und Entwurf des Regierungsrates vom 9. März 1993, in: ABl 1993 S. 758 ff., S. 796). Es trifft gemäss Art. 159 GG angemessene Massnahmen zur Wiederherstellung oder Sicherung der gesetzlichen Ordnung (Abs. 1) und kann insbesondere eine Ersatzverwaltung einsetzen, wenn die oberste Verwaltungsbehörde – in der Politischen Gemeinde der Gemeinderat (vgl. Art. 89 Abs. 1 und 3 GG) – im Einzelfall nicht beschlussfähig ist (Abs. 2 Ingress und lit. f Ingress Ziffer 1 GG). Die Vorinstanz war dementsprechend zum Erlass der angefochtenen Verfügung vom 12. März 2015 zuständig. Die Beurteilung der dagegen erhobenen Beschwerde fällt in die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts (Art. 59bis Abs. 1 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege, sGS 951.1, VRP).
Der Beschwerdeführer macht geltend, „als Direktbetroffener“ zur Beschwerde legitimiert zu sein. Zur Erhebung der Beschwerde ist gemäss Art. 64 in Verbindung mit Art. 45 Abs. 1 VRP berechtigt, wer an der Änderung oder Aufhebung der Verfügung oder des Entscheides ein eigenes schutzwürdiges Interesse dartut. Die Beschwerdeberechtigung darf im kantonalen Verfahren nicht enger sein als im Beschwerdeverfahren vor Bundesgericht (vgl. Art. 111 Abs. 1 des Bundesgesetzes über das Bundesgericht; Bundesgerichtsgesetz, SR 173.110, BGG). Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung ist zur Beschwerde gemäss Art. 89 Abs. 1 Ingress und lit. a BGG berechtigt, wer rügt, die Vorinstanz habe zu Unrecht seine Parteistellung im Verfahren verneint (vgl. BGer 270/2011 vom 29. August 2011 E. 1 mit Hinweisen). Die vom Beschwerdeführer gerügte Verletzung seines Anspruches auf rechtliches Gehör ist Folge des Umstandes, dass die Vorinstanz ihn nicht am Verfahren beteiligt hat. Der Beschwerdeführer ist dementsprechend zur Erhebung der Beschwerde befugt. Ob die Rüge zu Recht vorgebracht wird, ist Gegenstand der materiellen Prüfung.
Die Beschwerde gegen die am 16. März 2015 versandte vorinstanzliche Verfügung wurde mit Eingabe vom 25. März 2015 rechtzeitig erhoben und erfüllt in formeller und inhaltlicher Hinsicht die gesetzlichen Voraussetzungen (Art. 64 in Verbindung mit Art. 47 Abs. 1 und Art. 48 Abs. 1 VRP). Auf die Beschwerde ist einzutreten.
2. Der Beschwerdeführer rügt eine Verletzung seines Anspruchs auf rechtliches Gehör im vorinstanzlichen Verfahren der Einsetzung einer Ersatzverwaltung.
2.1. Art. 15 VRP regelt den Anspruch auf rechtliches Gehör im kantonalen Verwaltungsverfahren. Rechtliches Gehör ist „Personen und Behörden, gegen die sich eine Eingabe richtet“ (Abs. 1), und „Betroffenen“, die durch eine Verfügung „erheblich belastet“ werden (Abs. 2) zu gewähren. Gemäss Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft (SR 101, BV) haben „die Parteien“ Anspruch auf rechtliches Gehör. Wie im Wortlaut von Art. 29 Abs. 2 BV zum Ausdruck kommt, sind die aus dem Anspruch auf rechtliches Gehör fliessenden Rechte direkt mit der Parteistellung verknüpft und damit den Parteien vorbehalten (vgl. BGer 1C_270/2011 vom 29. August 2011 E. 3.6 mit Hinweis auf BGE 130 II 521 E. 2.8). Die kantonale Regelung verwendet zwar zur Umschreibung der Anspruchsberechtigten nicht den Begriff der Partei, geht aber diesbezüglich nicht über das Bundesverfassungsrecht hinaus, zumal Personen und Behörden, gegen die sich eine Eingabe richtet und Betroffene, die durch eine Verfügung erheblich belastet werden, offensichtlich Parteistellung zukommt. Ob dem Beschwerdeführer im Verfahren zur Einsetzung einer Ersatzverwaltung das rechtliche Gehör zu gewähren war, setzt deshalb voraus, dass er einen Anspruch auf Beteiligung am Verfahren hatte.
2.2.
2.2.1. Das kantonale Verwaltungsverfahrensrecht regelt nicht ausdrücklich, wer im Verfahren vor Verwaltungsbehörden als Beteiligter zu behandeln ist. Im Zusammenhang mit der Regelung des rechtlichen Gehörs bestimmt – wie bereits dargelegt – Art. 15 VRP, dass dieser Anspruch „Personen und Behörden, gegen die sich eine Eingabe richtet“ (Abs. 1) sowie „Betroffenen“, die durch eine Verfügung „erheblich belastet“ werden (Abs. 2), zukommt. Sodann ist gemäss Art. 25 Abs. 1 VRP die Verfügung „den Betroffenen“ und „Dritten, deren eigene schutzwürdige Interessen durch die Verfügung berührt werden“ zu eröffnen. In der Literatur wird ausgeführt, es seien die vom Rechtsverhältnis unmittelbar erfassten Berechtigten und Verpflichteten (Hauptbeteiligte), die am vorgängigen Verwaltungsverfahren, das auf Erlass der Verfügung zielt, teilnehmen; an diesem Verfahren könnten aber auch Dritte beteiligt sein, deren „unmittelbare Interessen“ durch die zwischen den Hauptbeteiligten erzeugten Rechtswirkungen berührt seien (vgl. J. Stadelwieser, Die Eröffnung von Verfügungen, St. Gallen 1994, S. 20). Angesichts des Wortlautes von Art. 25 Abs. 1 VRP und der dazu in der Literatur vertretenen Auffassung ist davon auszugehen, dass nach st. gallischem Verwaltungsverfahrensrecht Anspruch auf Beteiligung am Verwaltungsverfahren hat, wer durch die zu erlassende Verfügung in eigenen schutzwürdigen Interessen berührt ist. Dies entspricht dem Anspruch, wie er sich entsprechend der Ausstrahlung der Rechtsmittellegitimation auf das erstinstanzliche Verfahren (vgl. dazu I. Häner, Die Beteiligten im Verwaltungsverfahren und Verwaltungsprozess, Zürich 2000, Rz. 265 ff.) aus den bundesrechtlichen Vorgaben zur Einheit des Verfahrens ergibt.
Nach Art. 111 Abs. 1 des Bundesgesetzes über das Bundesgericht (SR 173.110, BGG) muss sich am Verfahren vor allen kantonalen Vorinstanzen als Partei beteiligen können, wer zur Beschwerde an das Bundesgericht berechtigt ist. Soweit einer Person nach Art. 89 Abs. 1 BGG gegen letztinstanzliche kantonale Entscheide die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht offen steht, haben die Kantone ihr im Verwaltungsverfahren Parteistellung zu gewähren. Zur Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ist nach Art. 89 Abs. 1 BGG berechtigt, wer vor der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen hat oder keine Möglichkeit zur Teilnahme erhalten hat (lit. a), durch den angefochtenen Entscheid oder Erlass besonders berührt ist (lit. b) und ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung hat (lit. c). Die Voraussetzungen von Art. 89 Abs. 1 lit. b und lit. c BGG hängen eng zusammen. Als schutzwürdig gilt jedes praktische oder rechtliche Interesse, welches eine von der Verfügung betroffene Person an deren Änderung oder Aufhebung geltend machen kann. Das schutzwürdige Interesse besteht im praktischen Nutzen einer Gutheissung der Beschwerde oder – anders ausgedrückt – im Umstand, einen Nachteil wirtschaftlicher, ideeller, materieller oder anderweitiger Natur zu vermeiden, welchen der angefochtene Entscheid mit sich bringen würde. Das rechtliche oder auch bloss tatsächliche Interesse braucht somit mit dem Interesse, das durch die als verletzt bezeichnete Norm geschützt wird, nicht übereinzustimmen. Immerhin wird verlangt, dass der Beschwerdeführer durch die Verfügung stärker als jedermann betroffen ist und in einer besonderen, beachtenswerten, nahen Beziehung zur Streitsache steht. Diesem Erfordernis kommt dann eine ganz besondere Bedeutung zu, wenn - wie vorliegend - nicht der Verfügungsadressat im materiellen Sinn, sondern ein Dritter den Entscheid anficht (BGE 136 II 281 E. 2.2 S. 284; 131 V 362 E. 2.1 S. 365 f.; je mit Hinweisen). Ein schutzwürdiges Interesse liegt diesfalls nicht schon dann vor, wenn jemand irgendeine Beziehung zum Streitobjekt zu haben behauptet. Vielmehr muss eine spezifische Beziehungsnähe dargetan sein. Eine bloss mittelbare Betroffenheit genügt nicht (BGE 128 II 211 E. 2.3 S. 217 mit Hinweisen; BGer 1C_270/2011 vom 29. August 2011 E. 3.2). Für die Frage nach dem besonders schutzwürdigen Interesse und mithin nach der Parteistellung sind die konkreten Umstände des Einzelfalls von Bedeutung (BGer 2C_762/2010 vom 2. Februar 2011 E. 4.4 mit Hinweis auf BGE 123 II 76 E. 5b/bb).
2.2.2. Gemäss Art. 159 GG trifft das zuständige Departement Massnahmen zur Wiederherstellung oder Sicherung der gesetzlichen Ordnung (Abs. 1) und kann dabei unter anderem dann eine Ersatzverwaltung einsetzen, wenn die oberste Verwaltungsbehörde nicht beschlussfähig ist (Abs. 2 Ingress und lit. f). Die Bestimmung ist Teil der allgemeinen Regeln zur Staatsaufsicht über die Gemeinden (Art. 155-161 GG), welche die in Art. 100 der Kantonsverfassung (sGS 111.1, KV) verankerten Grundzüge der Aufsicht des Kantons über die Gemeinden konkretisieren. Die Einsetzung einer Ersatzverwaltung ist dementsprechend eine aufsichtsrechtliche Massnahme. An diesem aufsichtsrechtlichen Verfahren sind neben dem für den Erlass der Verfügung zuständigen Departement einerseits die Politische Gemeinde, für welche eine Ersatzverwaltung zu bestimmen ist, und anderseits jene Politische Gemeinde beziehungsweise jene Personen, welche als Ersatzverwaltung amten sollen, zu beteiligen. Allein diese Politischen Gemeinden und ihre Behörden werden aus der Verfügung, mit welcher eine Ersatzverwaltung eingesetzt wird, berechtigt und verpflichtet. Zu prüfen ist, ob darüber hinaus weitere Personen Anspruch auf eine Beteiligung an diesem Verfahren haben.
Der Beschwerdeführer wird durch die Verfügung, mit welcher die Vorinstanz eine Ersatzverwaltung für den Gemeinderat der Politischen Gemeinde A. eingesetzt hat, weder berechtigt noch verpflichtet noch wurde einem von ihm gestellten dahin gehenden Ersuchen nicht entsprochen; er ist dementsprechend zu Recht nicht primärer Adressat der angefochtenen Verfügung (vgl. Cavelti/Vögeli, a.a.O., Rz. 407). Als an dem durch die Verfügung begründeten Rechtsverhältnis nicht beteiligter Dritter ist er zur selbständigen Anfechtung in der Sache befugt, wenn er daran, dass das durch eine Verfügung begründete Rechtsverhältnis anders geregelt wird, persönlich und mehr als jedermann interessiert ist. Vorausgesetzt wird, dass eine besondere, beachtenswerte, nahe Beziehung zum Streitgegenstand besteht (vgl. Cavelti/Vögeli, a.a.O., Rz. 412). Da die Ersatzverwaltung einzig zum Zweck eingesetzt wurde, über ein Baugesuch und die dagegen von ihm erhobene Einsprache bzw. seinen Rekurs zu befinden, erscheint der Beschwerdeführer zwar mehr als jedermann an dem durch die Verfügung begründeten Rechtsverhältnis interessiert.
Indessen muss auch das Interesse des Dritten an der Beschwerdeerhebung schutzwürdig im Sinn von Art. 64 in Verbindung mit Art. 45 Abs. 1 VRP sein. Die Zulassung zum Verfahren wird somit von einer bestimmten Interessenqualität abhängig gemacht (vgl. Cavelti/Vögeli, a.a.O., Rz. 389). Der Begriff des „schutzwürdigen Interesses“ hat einen stark wertenden Charakter. Gemeint sind stets Interessen, die es rechtfertigen, geschützt zu werden. Die besondere Beziehungsnähe wird deshalb verneint, wenn der Betroffene durch den angefochtenen Akt keinen persönlichen, unmittelbaren Nachteil erleidet oder er ein bloss mittelbares oder ausschliesslich allgemeines öffentliches Interesse geltend machen kann (BGer 2C_762/2010 vom 2. Februar 2011 E. 4.1 mit Hinweis unter anderem auf BGE 135 II 172 E. 2.1, 135 II 145 E. 6.1; Cavelti/Vögeli, a.a.O., Rz. 392).
2.2.3. Die Einsetzung einer Ersatzverwaltung wurde erforderlich, weil der Beschwerdeführer im vorherigen baurechtlichen Rekursverfahren erfolgreich die Beschlussfähigkeit des Gemeinderates der Politischen Gemeinde A. bestritten hatte und das Baudepartement zum Schluss gekommen war, es sei nicht seine Aufgabe, anstelle des Gemeinderates über das gegen die Verfügung der Baukommission erhobene Rechtsmittel zu befinden. Vielmehr hatte es die Politische Gemeinde A. auf die Möglichkeit hingewiesen, bei der zuständigen Aufsichtsbehörde die Einsetzung einer Ersatzverwaltung zu beantragen. Der Rekursentscheid vom 11. Februar 2015 wurde – nach dem Rückzug der dagegen von der Politischen Gemeinde A. und dem Gemeindepräsidenten erhobenen Beschwerden – rechtskräftig. Insbesondere wurde beschwerdeweise nicht geltend gemacht, das kantonale Baudepartement hätte an Stelle des nicht beschlussfähigen Gemeinderates entscheiden müssen.
Bei dieser Ausgangslage kann über das (neue) Baugesuch des Präsidenten der Politischen Gemeinde A. und über die vom Beschwerdeführer dagegen erhobene Einsprache bzw. seinen Rekurs einzig eine Ersatzverwaltung befinden. Ein schutzwürdiges unmittelbares Interesse an der Anfechtung der Verfügung in der Sache legt der Beschwerdeführer nicht dar. Das allfällige Interesse, dass das Baugesuch des Präsidenten weder von den Behörden der politischen Gemeinde A. noch von einer Ersatzverwaltung behandelt werden kann, erscheint – auch wenn die Beweggründe für das Einlegen eines Rechtsmittels grundsätzlich nicht erheblich sind (Cavelti/Vögeli, a.a.O., Rz. 392) – jedenfalls nicht als schutzwürdig. Der Beschwerdeführer selbst bringt keine sachlichen Gründe dafür vor, weshalb er am vorinstanzlichen Verfahren hätte beteiligt werden müssen. Insbesondere begründet er nicht, weshalb er – ohne widersprüchlich zu argumentieren – einerseits den Gemeinderat der Politischen Gemeinde – zu Recht – als nicht beschlussfähig ansah und im baurechtlichen Rechtsmittelverfahren auch nicht die Auffassung vertrat, das kantonale Baudepartement hätte anstelle des nicht beschlussfähigen Gemeinderates der Politischen Gemeinde A. über Baugesuch und Einsprachen befinden müssen, und anderseits gleichzeitig die Einsetzung einer Ersatzverwaltung als unzulässig erachtet. Er macht denn auch – zu Recht – keinerlei Ausführungen dazu, wer seiner Auffassung nach über die Baugesuche des Gemeindepräsidenten und die dagegen erhobenen Einsprachen bzw. Rekurse befinden sollte. Schliesslich kann – was auch der Beschwerdeführer in seinen Eingaben nicht vorträgt – nicht ernsthaft davon ausgegangen werden, es gebe schlicht keine Behörde, welche zur Behandlung des Baugesuches eines Gemeindepräsidenten zuständig sei, zumal auch ein Gemeindepräsident einen aus Art. 29 Abs. 1 BV und dem Verbot der formellen Rechtsverweigerung abgeleiteten verfassungsrechtlichen Anspruch auf die Behandlung seines formgerecht in seiner eigenen Gemeinde eingereichten Baugesuchs hat (vgl. G. Steinmann, in: Ehrenzeller/Schindler/Schweizer/Vallender, Die schweizerische Bundesverfassung, 3. Aufl. 2014, N 18 zu Art. 29 BV).
Die angefochtene Verfügung ist für den Beschwerdeführer mit keinem erkennbaren Nachteil verbunden. Vielmehr führt sie dazu, dass über seine Einsprache bzw. seinen Rekurs gegen ein Baugesuch entschieden werden kann. Auch wenn der Beschwerdeführer an der Einsetzung der Ersatzverwaltung für den nicht beschlussfähigen Gemeinderat der Politischen Gemeinde A. nicht beteiligt wird, bleibt sein Anspruch auf Beurteilung seiner Einsprache bzw. seines Rekurses gegen das Baugesuch durch eine unabhängige Behörde, wie er sich aus Art. 29 Abs. 1 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft (SR 101, BV) ableitet (vgl. BGer 1C_903/2013 vom 10. August 2015 E. 2.1, BGE 140 I 326 E. 6), durchsetzbar. Ist er der Auffassung, Mitglieder der eingesetzten Ersatzverwaltung – vorliegend des Gemeinderates der Politischen Gemeinde B. – seien ihrerseits befangen, kann er diese Rüge im baurechtlichen Verfahren vorbringen.
2.3. Zusammenfassend ergibt sich, dass der Beschwerdeführer zu Recht am vorinstanzlichen Verfahren nicht beteiligt wurde. Folglich steht auch keine Verletzung seines Anspruchs auf rechtliches Gehör in Frage. Die Beschwerde ist dementsprechend abzuweisen.
3. (…).
Demnach erkennt das Verwaltungsgericht zu Recht:
1. Die Beschwerde wird abgewiesen.
2. Der Beschwerdeführer bezahlt die amtlichen Kosten von CHF 1‘500 unter Verrechnung mit dem von ihm in gleicher Höhe geleisteten Kostenvorschuss.
3. Ausseramtliche Kosten werden nicht entschädigt.
Der Präsident Der Gerichtsschreiber
Eugster Scherrer