B 2015/306

Besetzung

Vizepräsident Linder; Verwaltungsrichter Heer und Bietenharder; Ersatzrichter Engeler und Reiter; Gerichtsschreiber Scherrer

Verfahrensbeteiligte

A.Y.,

Beschwerdeführer,

gegen

Anwaltskammer, Klosterhof 1, 9001 St. Gallen,

Vorinstanz,

Gegenstand

Massnahmen gegen Dritte

Das Verwaltungsgericht stellt fest:

A. Auf Anzeige des Präsidenten des Verwaltungsgerichts vom 3. August 2015 hin stellte die Anwaltskammer am 29. Oktober 2015 fest, dass A.Y. ohne Berechtigung im anwaltlichen Monopolbereich tätig war, büsste ihn mit CHF 800 und auferlegte ihm die Verfahrenskosten von CHF 1‘200. Den Entscheid begründete sie damit, A.Y. habe ohne Inhaber eines Anwaltspatents und ohne im Anwaltsregister eingetragen zu sein zwischen Mai 2013 und August 2015 beim Verwaltungsgericht insgesamt 21 Beschwerden für elf verschiedene Beschwerdeführer beziehungsweise Gruppen von Beschwerdeführern vorab im Migrationsrecht eingereicht. Aus der grossen Zahl der Beschwerdeführer und Verfahren sowie seinen Stellungnahmen – die „Mandanten“ beziehungsweise „Klienten“ seien ihm von Dritten, teilweise „von überlasteten Rechtsanwälten“ „zugewiesen“ worden – sei klar zu schliessen, dass er bereit gewesen sei, in einer unbestimmten Vielzahl von Fällen tätig zu werden. Er habe die Vertretungen offensichtlich auch ohne besondere Beziehungsnähe zu den Vertretenen übernommen. Damit sei er berufsmässig tätig gewesen. Bei der Bemessung der Busse berücksichtigte die Anwaltskammer einerseits die Zahl der Beschwerdeverfahren und anderseits den Umstand, dass er die Verfahren unentgeltlich und mit einer idealistischen Motivation ausgeführt hatte, sowie die Tatsache, dass gegen ihn bisher noch nie eine Massnahme wegen unberechtigter Berufsausübung im anwaltlichen Monopolbereich ausgesprochen worden war.

B. A.Y. (Beschwerdeführer) erhob gegen den am 11. November 2015 versandten Entscheid der Anwaltskammer (Vorinstanz) mit Eingabe vom 26. November 2015 Beschwerde beim Verwaltungsgericht mit dem Antrag, der angefochtene Entscheid sei aufzuheben. Eventuell sei von Busse und Kostenfolge abzusehen, subeventuell die Streitsache zur Sachverhaltsergänzung an die Vorinstanz zurückzuweisen. Verfahrensrechtlich beantragte er, der Präsident des Verwaltungsgerichts habe in den Ausstand zu treten und das Verfahren sei „bis zum Abschluss der Verfahren betr. mein Vertretungsrecht in den verwaltungsgerichtlichen Streitsachen, die Anlass zur Anzeige Ihres Gerichtspräsidenten an die kant. Anwaltskammer gegeben haben“ zu sistieren. Mit Eingabe vom 16. Dezember 2015 reichte er unaufgefordert eine Ergänzung der Beschwerde mit Beilagen ein. Sein gleichzeitig gestelltes Gesuch, es sei von der Erhebung eines Kostenvorschusses abzusehen, wies der Vizepräsident des Verwaltungsgerichts am 22. Dezember 2015 ab. Unaufgefordert ergänzte der Beschwerdeführer sodann am 24. Dezember 2015 sein Ausstandsbegehren gegenüber dem Präsidenten des Verwaltungsgerichts.

Die Vorinstanz beantragte am 10. Februar 2016 unter Hinweis auf die Ausführungen im angefochtenen Entscheid die kostenfällige Abweisung der Beschwerde. Gleichentags reichte der Beschwerdeführer unaufgefordert weitere Eingaben ein. Nachdem er Einsicht in die Akten genommen hatte, reichte er am 7. März 2016 eine Stellungnahme samt Beilagen ein. Der Beschwerdeführer wandte sich in der Folge unaufgefordert mit zahlreichen weiteren Schreiben – vom 25. April 2015 (richtig: 2016), vom 2. Mai 2016, vom 18. Mai 2016, vom 9. Juni 2016, vom 23. Juni 2016, vom 16. Juli 2016 und vom 22. November 2016 – an das Gericht.

Auf die Ausführungen der Vorinstanz im angefochtenen Entscheid und des Beschwerdeführers zur Begründung seiner Anträge sowie die Akten wird, soweit wesentlich, in den Erwägungen eingegangen.

Darüber zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:

1. Das Verwaltungsgericht ist zum Entscheid in der Sache zuständig (Art. 34 Abs. 1 des Bundesgesetzes über die Freizügigkeit der Anwältinnen und Anwälte, Anwaltsgesetz, SR 935.61, BGFA, in Verbindung mit Art. 6 Abs. 2 des st. gallischen Anwaltsgesetzes, sGS 963.70, AnwG). Der Beschwerdeführer, den die Vorinstanz wegen unberechtigter Tätigkeit im anwaltlichen Monopolbereich mit CHF 800 büsste, ist zur Erhebung der Beschwerde befugt (Art. 64 und Art. 45 Abs. 1 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege; sGS 951.1, VRP). Die Beschwerde gegen den am 11. November 2015 versandten vorinstanzlichen Entscheid wurde mit Eingabe vom 26. November 2015 rechtzeitig erhoben und erfüllt in formeller und inhaltlicher Hinsicht die gesetzlichen Anforderungen (Art. 64 in Verbindung mit Art. 47 Abs. 1 und Art. 48 Abs. 1 VRP). Auf die Beschwerde ist deshalb einzutreten.

Der Beschwerdeführer reichte dem Gericht nach Ablauf der Beschwerdefrist zahlreiche zusätzliche Eingaben teilweise mit Beilagen ein. Soweit sie nicht – wie das Schreiben vom 27. November 2015 mit irrtümlich der Beschwerde nicht beigelegtem Beweismittel – der Verbesserung der Beschwerde dienten oder – wie die Eingabe vom 7. März 2016 samt Beilagen – nicht in unmittelbarem Zusammenhang mit der vorinstanzlichen Vernehmlassung und der anschliessenden Akteneinsicht standen, gingen sie ausserhalb gesetzlicher oder richterlicher Fristen und der Gelegenheit zu freiwilligen Bemerkungen ein und sind daher aus dem Recht zu weisen (vgl. BGer 2C_1001/2013 vom 4. Februar 2014 E. 1.7). Abgesehen davon setzen sie sich mit dem angeblichen Vollzugsnotstand bei der Umsetzung der Kinderrechtekonvention insbesondere im Bereich des Ausländerrechts auseinander und sind insoweit nicht geeignet, die Unzulässigkeit der Anwendung des Anwaltsmonopols im Tätigkeitsbereich des Beschwerdeführers zu begründen.

2. Der Präsident des Verwaltungsgerichts hat den angefochtenen vorinstanzlichen Entscheid veranlasst, indem er den Beschwerdeführer wegen mutmasslich unzulässiger berufsmässiger Tätigkeit im anwaltlichen Monopolbereich bei der Anwaltskammer anzeigte. Unter diesen Umständen erscheint er als befangen im Sinn von Art. 7 Abs. 1 Ingress und lit. c VRP. Er ist deshalb in den Ausstand getreten, indem er die Verfahrensleitung auf den Vizepräsidenten des Verwaltungsgerichts übertragen hat (vgl. Art. 3 Abs. 1 des Reglements über Organisation und Geschäftsgang des Verwaltungsgerichtes sowie über die Aufsicht über das Versicherungsgericht und die Verwaltungsrekurskommission; sGS 941.22) und am Entscheid nicht mitwirkt.

Hinsichtlich der Unabhängigkeit der am verwaltungsgerichtlichen Entscheid beteiligten Personen hält der Beschwerdeführer in der Eingabe vom 7. März 2015 ausdrücklich fest, der Umstand, dass es sich dabei um Rechtsanwälte handle und sie von der Streitsache in ihren beruflichen Interessen berührt seien, erachte er „nicht als Befangenheitsanschein“. Ergänzend ist anzumerken, dass einzig der Vizepräsident berufsmässig als Rechtsanwalt tätig ist. Der Umstand, dass letzterer seit mehr als einem halben Jahr das Ausstandsbegehren gegen den Präsidenten des Verwaltungsgerichts unbearbeitet lasse, weckt nach Auffassung des Beschwerdeführers den Anschein der Befangenheit. Gleichzeitig weist der Beschwerdeführer aber zu Recht darauf hin, der Vizepräsident habe das Begehren implizit als begründet anerkannt, indem er die Präsidialfunktion übernommen habe. Zumal kein Anspruch auf Feststellung der mangelnden Unabhängigkeit einer Person, welche in einem Verfahren nicht in Erscheinung tritt, besteht und der Beschwerdeführer auch keine Rechtsverzögerungsbeschwerde erhoben hat, ist der fehlende formelle Entscheid über das Ausstandsbegehren nicht geeignet, den Anschein der Befangenheit des Vizepräsidenten zu erwecken.

3. Der Beschwerdeführer beantragt die Sistierung des Beschwerdeverfahrens „bis zum Abschluss der Verfahren betr. mein Vertretungsrecht in den verwaltungsgerichtlichen Streitsachen, die Anlass zur Anzeige Ihres Gerichtspräsidenten an die kant. Anwaltskammer gegeben haben“.

Die Möglichkeit einer Sistierung im Sinn einer vorübergehenden Einstellung beziehungsweise eines "Ruhenlassens" eines hängigen Verfahrens ist im Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege nicht ausdrücklich erwähnt. Sie wurde von der Rechtsprechung jedoch stets als zulässiger Akt der Prozessleitung anerkannt. Die Sistierung bedeutet eine Abweichung vom Grundsatz einer möglichst beförderlichen Fortführung und Erledigung des Verfahrens (Beschleunigungsgebot) und bedarf daher einer Rechtfertigung. Sie ist anzuordnen, wenn sie gesetzlich vorgeschrieben ist. Eine Sistierung ist zudem zulässig, wenn sie der Vereinfachung des Verfahrens dient und durch sie keine überwiegenden öffentlichen oder privaten Interessen verletzt werden (Cavelti/Vögeli, Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kanton St. Gallen, 2. Aufl. 2003, Rz. 1093). Eine Sistierung kann auch gerechtfertigt sein, wenn ein anderes Verfahren anhängig ist, dessen Ausgang von präjudizieller Bedeutung ist (BGE 123 II 3).

Zwar setzt – worauf auch die Vorinstanz im angefochtenen Entscheid hinweist (E. II/3) – die Feststellung in einem einzelnen Verfahren, ein Vertreter sei im anwaltlichen Monopolbereich berufsmässig tätig, keine entsprechende Feststellung der Anwaltskammer voraus. Daraus ergibt sich allerdings lediglich, dass die vom Beschwerdeführer als Vertreter geführten Beschwerdeverfahren, welche Anlass zur Anzeige gaben, fortgeführt werden dürften. Hingegen kann daraus nicht abgeleitet werden, es sei geboten, die Frage der berufsmässigen Vertretung in jenen Verfahren zu entscheiden, bevor eine rechtskräftige Beurteilung im Verfahren nach dem Anwaltsgesetz vorliegt. Vielmehr erscheint es im Interesse an einer einheitlichen Beurteilung angezeigt, das vorliegende Beschwerdeverfahren fortzuführen. Dem Beschwerdeführer bleibt es unabhängig vom Ausgang dieses Verfahrens unbenommen, in einem konkreten Verfahren besondere Umstände darzutun, die es rechtfertigen, seine Vertretung als nicht berufsmässig im Sinn von Art. 10 Abs. 2 AnwG zu beurteilen. Der Antrag, das vorliegende Beschwerdeverfahren sei zu sistieren, ist dementsprechend abzuweisen.

4. Wie die Anwaltskammer in ihrem Entscheid richtig ausführt, werden die Fragen des Anwaltsrechts einerseits durch das Recht des Bundes und anderseits durch das kantonale Recht beantwortet (act. 2 S. 6 ff.). Auf detaillierte Ausführungen dazu wird verzichtet. Es kann auf die zutreffenden Ausführungen der Vorinstanz verwiesen werden. Zusammengefasst ist festzuhalten, dass die berufsmässige Vertretung vor dem Verwaltungsgericht des Kantons St. Gallen grundsätzlich, das heisst abgesehen von wenigen, im vorliegenden Fall nicht relevanten Ausnahmen, Rechtsanwältinnen und Rechtsanwälten vorbehalten ist. Die Fragen, die sich deshalb stellen, sind einzig, ob das Übereinkommen über die Rechte des Kindes (SR 0.107, KRK) den Mitgliedstaaten, die sie ratifiziert haben, andere Vorgaben macht, das heisst, ob das Anwaltsmonopol mit der KRK vereinbar ist (dazu nachfolgend Erwägung 4.1), und – wenn dies zutrifft – der Beschwerdeführer berufsmässig im Sinn des Anwaltsrechts tätig war (dazu nachfolgend Erwägung 4.2).

4.1.

4.1.1. Die Vertragsstaaten der KRK sind übereingekommen, alle geeigneten Gesetzgebungs-, Verwaltungs- und sonstigen Massnahmen zur Verwirklichung der in der KRK anerkannten Rechte zu treffen (Art. 4 Satz 1 KRK). Was die Gerichtsverfahren anbelangt, spezifiziert dies Art. 9 KRK: Bei Gerichtsverfahren, bei welchen es um die Trennung der Kinder von deren Eltern gegen den Willen der Kinder geht (Ziff. 1), ist den Kindern die Gelegenheit einzuräumen, am Verfahren teilzunehmen und ihre Meinung zu äussern (Ziff. 2). Ist eine solche Trennung gegen den Willen des Kindes Folge einer von einem Vertragsstaat eingeleiteten Massnahme (z.B. Landesverweisung), erteilt der Vertragsstaat auf Antrag den Eltern, dem Kind oder gegebenenfalls einem anderen Familienangehörigen die wesentlichen Auskünfte über den Verbleib des oder der abwesenden Familienangehörigen, sofern dies nicht dem Wohl des Kindes abträglich wäre (Ziff. 4). Allgemein sichern die Vertragsstaaten dem Kind, das fähig ist, sich eine eigene Meinung zu bilden, das Recht zu, diese Meinung in allen das Kind berührenden Angelegenheiten frei zu äussern (Art. 12 Ziff. 1 KRK). Zu diesem Zweck wird dem Kind insbesondere Gelegenheit gegeben, in allen das Kind berührenden Gerichtsverfahren entweder unmittelbar oder durch einen Vertreter oder eine geeignete Stelle im Einklang mit den innerstaatlichen Verfahrensvorschriften gehört zu werden (Art. 12 Ziff. 2 KRK).

Eine genauere Ausgestaltung, wann ein Kind selbst gehört werden muss oder wer als Vertreter in Frage kommt, fehlt in Art. 12 KRK und ist prinzipiell der Auslegung und Umsetzung durch die Vertragsstaaten überlassen. Als Vertreter kommen zum einen die Eltern oder ein Elternteil in Betracht, zum anderen ein Anwalt oder eine sonstige Stelle, etwa ein Sozialarbeiter. Die Vertreter des Kindes sollen den Ablauf des Verfahrens und der Entscheidungsfindung hinreichend verstehen und Erfahrung in der Arbeit mit Kindern haben (vgl. St. Schmahl, Kinderrechtskonvention mit Zusatzprotokollen, Handkommentar, Baden-Baden 2013, N 16 zu Art.12 KRK). Die Anhörung eines Vertreters des Kindes braucht gemäss Art. 12 Abs. 2 KRK lediglich im Einklang mit den innerstaatlichen Verfahrensvorschriften durchgeführt zu werden. Dennoch darf dies nicht als Erlaubnis verstanden werden, nationale Vorschriften anzuwenden, die die Wahrnehmung des Rechts aus Art. 12 Abs. 2 KRK einschränken oder verhindern. Im Gegenteil werden Vertragsstaaten dazu angehalten, die grundlegenden Regeln eines fairen Verfahrens, wie das Recht auf Verteidigung, auch auf Kinder anzuwenden (vgl. Schmahl, a.a.O., N 17 zu Art. 12 KRK).

4.1.2. Art. 12 KRK im Allgemeinen und Art. 9 KRK im Besonderen sollen die aktive Partizipation des Kindes im Gerichtsverfahren akzentuieren (Botschaft betreffend den Beitritt der Schweiz zum Übereinkommen von 1989 über die Rechte des Kindes vom 29. Juni 1994, in: BBl 1994 V S. 1 ff., nachfolgend Botschaft KRK, S. 17). Diesem Anliegen ist die Schweiz unter anderem damit nachgekommen, dass die verfahrensrechtliche Stellung des Kindes in familienrechtlichen Verfahren mit der Scheidungsrechtsnovelle vom 1. Januar 2000 merklich verbessert wurde (siehe Erster Bericht der Schweizerischen Regierung zur Umsetzung der Kinderrechtskonvention, Bern 2000, S. 7 ff., http://www.humanrights.ch). Das Anwaltsmonopol wurde nicht aufgehoben; dies geht einerseits aus den nationalen Erlassen und anderseits e contrario aus der Berichterstattung an die Vereinten Nationen hervor (vgl. auch den zweiten, dritten und vierten Bericht der Schweizerischen Regierung zur Umsetzung des Übereinkommens über die Rechte des Kindes, Bern 2012). Dies hat der zuständige Fachausschuss der Vereinten Nationen bis heute nicht kritisiert (vgl. Schlussbemerkungen des Fachausschusses zu den Berichten der Schweiz). Der Fachausschuss empfahl stattdessen die systematische und fortlaufende Schulung der Rechtsanwältinnen und Rechtsanwälte auf dem Gebiet der Rechte der Kinder (siehe etwa die Schlussbemerkungen des Ausschusses für die Rechte des Kindes, Schweiz, 07/06/2002, CRC/C/15/Add.182 Abschliessende Bemerkungen, S. 5). Dies wurde insofern umgesetzt, als es heute allen Rechtsanwältinnen und Rechtsanwälten offen steht, sich im Bereich des Kindes- und Erwachsenenschutzrechts weiterzubilden (z.B. CAS Kindes- und Erwachsenenschutzrecht). Auch die einschlägigen Kommentare (vgl. insbesondere Schmahl, a.a.O.), weitere Fachliteratur unter anderem in den massgebenden Fachzeitschriften und das Internet bieten Gelegenheit, sich mit dem relevanten Wissen vertraut zu machen. Rechtsanwältinnen und Rechtsanwälte sind mit diesen Recherche- und Weiterbildungsmöglichkeiten vertraut. Aus diesem Grund wurde das Anwaltsmonopol in Verfahren, welche die Rechte der Kinder betreffen, seitens der Vereinten Nationen bisher zurecht nicht in Frage gestellt. Ob das Verwaltungsrecht eine ausreichende Partizipation der Kinder gewährleistet, kann und muss an dieser Stelle offen bleiben. Dies ist nicht Gegenstand des vorliegenden Verfahrens. Entscheidend ist lediglich, dass das Anwaltsmonopol vom Verweis auf die innerstaatlichen Verfahrensvorschriften in Art. 12 Abs. 2 KRK erfasst wird und damit mit der KRK vereinbar ist.

4.1.3. Dem Anwaltsmonopol vor Verwaltungsgericht kann im Übrigen – entgegen der Auffassung des Beschwerdeführers – nicht eine unzureichende Umsetzung der Rechte aus der Kinderrechtskonvention angelastet werden. Das Monopol beschränkt sich gemäss Art. 10 Abs. 1 AnwG auf das Beschwerdeverfahren. In Verfahren vor Verwaltungsbehörden und damit im Verwaltungsverfahren vor Migrationsamt im Ausländerrecht und vor Gemeindebehörden im Bereich der Not- und Sozialhilfe ist dem Beschwerdeführer und seiner Auffassung nach gleichermassen versierten Personen die Vertretung ebenso erlaubt wie in den anschliessenden Rekursverfahren vor den kantonalen Departementen, insbesondere vor dem Sicherheits- und Justizdepartement im Ausländerrecht und vor dem Departement des Innern im Bereich der Not- und Sozialhilfe. Wie in allen anderen Rechtsgebieten ist das Anwaltsmonopol auch im Bereich der Kinderrechte geeignet, einerseits sicherzustellen, dass der Vertretene bei Einlegung eines Rechtsmittels keine Nachteile wegen der Inanspruchnahme von Rechtsschutz fürchten muss (vgl. Schmahl, a.a.O., N 18 zu Art. 12 KRK), und anderseits – insbesondere im Beschwerdeverfahren, welches auf eine Rechtskontrolle beschränkt ist (vgl. Art. 61 Abs. 1 VRP) – zu gewährleisten, dass ein berufsmässiger Vertreter auch in allgemeinen Rechtsfragen versiert ist. Die mit dem Anwaltsmonopol, wie es praktisch alle westlichen Rechtssysteme kennen, bezweckte Sicherstellung der fachlichen Qualifikation, der Vertraulichkeit und der Funktionstüchtigkeit und Qualität der Rechtspflege (vgl. K. Schiller, Schweizerisches Anwaltsrecht, Zürich/Basel/Genf 2009, Rz. 122), soll auch im Bereich der berufsmässigen Vertretung von Kindern vor Gerichten wirksam sein.

4.2. In Bezug auf die Frage, ob der Beschwerdeführer berufsmässig tätig war, wird auf die zutreffenden Ausführungen der Vorinstanz verwiesen (act. 2 S. 6 ff.). Im Übrigen wird auf die vielen im Internet auffindbaren Verfahren verwiesen, die der Beschwerdeführer zudem vor anderen Instanzen geführt hat. Sie dokumentieren ausreichend, dass der Beschwerdeführer gewillt ist, eine Vielzahl von Personen vor Gericht zu vertreten.

4.3. Anzumerken bleibt schliesslich, dass die Zulassung des Beschwerdeführers als Rechtsvertreter in Asylverfahren vor Bundesverwaltungsgericht kein Präjudiz für das vorliegende Verfahren schafft, denn die rechtlichen Vorgaben unterscheiden sich in einem wesentlichen Punkt: Das Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren (SR 172.021, VwVG), nach welchem sich das Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht vorbehältlich besonderer Bestimmungen gemäss Art. 37 des Bundesgesetzes über das Bundesverwaltungsgericht (Verwaltungsgerichtsgesetz; SR 173.32, VVG) richtet, kennt kein Anwaltsmonopol (Art. 11 Abs. 1 VwVG). Eine Partei kann sich also durch jede beliebige (handlungs- und prozessfähige) natürliche Person vertreten lassen.

5. Zusammenfassend ergibt sich, dass die Beschwerde abzuweisen ist.

6. Dem Verfahrensausgang entsprechend gehen die amtlichen Kosten des Beschwerdeverfahrens zu Lasten des Beschwerdeführers (Art. 95 Abs. 1 VRP). Eine Entscheidgebühr von CHF 1'500 ist angemessen (Art. 7 Ziff. 222 der Gerichtskostenverordnung, sGS 941.12). Wie bereits in der verfahrensleitenden Verfügung vom 22. Dezember 2015 zum Begehren des Beschwerdeführers, es sei auf die Erhebung eines Kostenvorschusses zu verzichten, dargelegt, stellt die Verfolgung ideeller Interessen keinen besonderen Umstand dar, aus welchem gestützt auf Art. 97 VRP auf die Erhebung amtlicher Kosten zu verzichten ist. Die Entscheidgebühr ist dementsprechend mit dem vom Beschwerdeführer in gleicher Höhe geleisteten Kostenvorschuss zu verrechnen. Ausseramtliche Kosten sind nicht zu entschädigen (Art. 98 Abs. 1 und 98bis VRP).

Demnach erkennt das Verwaltungsgericht zu Recht:

1. Das Gesuch um Sistierung des Beschwerdeverfahrens B 2015/306 wird abgewiesen.

2. Die Beschwerde wird abgewiesen.

3. Der Beschwerdeführer bezahlt die amtlichen Kosten des Beschwerdeverfahrens von CHF 1'500 unter Verrechnung mit dem von ihm in gleicher Höhe geleisteten Kostenvorschuss.

4. Ausseramtliche Kosten werden nicht entschädigt.

Der Vizepräsident            Der Gerichtsschreiber

Linder                               Scherrer