B 2015/274

Besetzung

Präsident Eugster; Verwaltungsrichter Linder, Heer, Bietenharder, Zindel; Gerichtsschreiber Scherrer

Verfahrensbeteiligte

X.Y.,

Beschwerdeführer,

gegen

Sicherheits- und Justizdepartement des Kantons St. Gallen, Oberer Graben 32, 9001 St. Gallen,

Vorinstanz,

Gegenstand

Rayonverbot

Das Verwaltungsgericht stellt fest:

A. Nach dem Fussballspiel zwischen dem FC St. Gallen und dem FC Basel vom 15. März 2015 wurden die Fans des FC Basel im Bereich des Gastsektors B4 der AFG-Arena zurückgehalten. Eine kleine Anzahl der Anhänger wollte diese Rückhaltung nicht hinnehmen, überstieg in „sehr aggressiver und geladener Stimmung“ das Gittertor und vermummte sich. X.Y. kam der polizeilichen Aufforderung, sich umgehend zu demaskieren, nicht nach. In der Folge wurde er von der Polizei angehalten und durchsucht, wobei in seiner linken Jackentasche zwei in der Schweiz verbotene bodenknallende Feuerwerkskörper gefunden wurden. In der anschliessenden Befragung, in der er keinerlei Aussagen zur Sache machte, wurde ihm eine polizeiliche Wegweisung aus dem Gebiet der Stadt St. Gallen für die Zeit vom 15. März bis 14. April 2015 eröffnet (act. 9 und 7/7b).

Am 26. März 2015 verfügte die Stadtpolizei St. Gallen gegen X.Y. ein Rayonverbot für die Dauer vom 3. April 2015 bis und mit 30. März 2017. Dabei wurde ihm der Aufenthalt anlässlich von Sportveranstaltungen in der AFG-Arena St. Gallen im Rayon A (West) sowie der Aufenthalt anlässlich von Fussballspielen der ersten Mannschaft des FC Basel in Aarau (Rayon „Stadion Brügglifeld“), Bern (Rayon „Stade de Suisse“), Luzern (Rayon „Bahnhof Luzern“ und Rayon „Swissporarena“), Thun (Rayon „Stockhorn Arena Thun“) und Zürich (Rayon B „Bahnhof Altstetten“, Rayon D „Stadion Letzigrund“ und Rayon E „Hauptbahnhof“) während des Zeitraums von vier Stunden vor bis vier Stunden nach einer Veranstaltung verboten. Für die Umgrenzung der Gebiete wurde auf www.rayonverbot.ch verwiesen. Mit der Begründung, am 8. April 2015 werde in der AFG-Arena St. Gallen das Cup-Halbfinalspiel zwischen dem FC St. Gallen und dem FC Basel ausgetragen, erging die Verfügung, ohne dass X.Y. vorgängig Gelegenheit zur Stellungnahme erhalten hatte (act. 7/4a). Auf polizeiliche Empfehlung hin sprach die FC St. Gallen Event AG am 30. März 2015 gegen X.Y. ein gesamtschweizerisches Stadionverbot für die Dauer von zwei Jahren aus (act. 2.4.1 und 2).

Mit Strafbefehl vom 28. April 2015 verurteilte das Untersuchungsamt St. Gallen X.Y. wegen Vergehens gegen das Sprengstoffgesetz sowie des Verstosses gegen das Vermummungsverbot zu einer bedingten Geldstrafe von 60 Tagessätzen zu je CHF 30 und einer Busse von CHF 2‘000 (vgl. act. 7/7a).

B. Das Sicherheits- und Justizdepartement hiess den von X.Y. gegen die Verfügung der Stadtpolizei St. Gallen vom 26. März 2015 erhobenen Rekurs am 24. September 2015 teilweise gut und beschränkte das Rayonverbot für die AFG-Arena ebenfalls auf die Spiele der ersten Mannschaft des FC Basel. Soweit sich das Rayonverbot nicht auf das Gebiet der AFG-Arena bezog, stellte es zudem eine Verletzung des rechtlichen Gehörs durch die Stadtpolizei St. Gallen fest, die sie allerdings als geheilt betrachtete.

C. X.Y. (Beschwerdeführer) erhob gegen den am 28. September 2015 versandten Rekursentscheid des Sicherheits- und Justizdepartements (Vorinstanz) mit Eingabe vom 14. Oktober 2015 Beschwerde beim Verwaltungsgericht mit den – sinngemässen – Anträgen, der angefochtene Entscheid sei unter entsprechender Änderung der Kosten- und Entschädigungsfolge im Rekursverfahren aufzuheben, eventualiter das Rayonverbot in zeitlicher – höchstens zwei Stunden vor bis zwei Stunden nach dem Spiel während weniger als zweier Jahre – und räumlicher Hinsicht – nicht für Gebiete ausserhalb des Kantons St. Gallen – anzupassen. Zudem sei festzustellen, dass die Stadtpolizei St. Gallen seinen Anspruch auf rechtliches Gehör verletzt habe und die Vorinstanz das Begehren, es sei der polizeiliche Antrag auf Erlass eines Stadionverbotes zurückzuziehen, materiell hätte behandeln müssen. Schliesslich seien ihm Rayonpläne auszuhändigen.

Das Sicherheits- und Justizdepartement beantragte am 18. November 2015 mit Verweis auf die Erwägungen im angefochtenen Entscheid die Abweisung der Beschwerde. Die vorinstanzliche Vernehmlassung samt Aktenverzeichnis wurde dem Beschwerdeführer zusammen mit Schreiben vom 19. November 2015 zur Kenntnis gebracht. Der Beschwerdeführer, der das Beschwerdeverfahren offenkundig mit rechtskundiger Unterstützung führte, reagierte darauf nicht mehr (vgl. dazu BGE 138 I 484 E. 2.4). Insbesondere setzte er sich nicht mit dem Gericht in Verbindung, um entsprechend seinem Verfahrensantrag in der Beschwerde Einsicht in die Akten zu nehmen. Das Gericht zog zur Entscheidfindung das vom Beschwerdeführer unterzeichnete Protokoll der polizeilichen Einvernahme, die unmittelbar im Anschluss an den Vorfall durchgeführt worden war, bei.

Auf die Darlegungen des Beschwerdeführers und auf den angefochtenen Entscheid wird - soweit wesentlich - in den nachstehenden Erwägungen eingegangen.

Darüber zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:

1. Die sachliche Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts ist gegeben (Art. 59bis Abs. 1 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege; sGS 951.1, VRP). In der nachträglichen Verwaltungsrechtspflege gilt der Gerichtsstand der Verwaltungstätigkeit (vgl. Cavelti/Vögeli, Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kanton St. Gallen, 2. Aufl. 2003, Rz. 474). Da Gegenstand der Beschwerde der Entscheid einer st. gallischen Behörde ist, ist das Verwaltungsgericht entgegen der Auffassung des Beschwerdeführers örtlich auch insoweit zuständig, als das Verbot auch Rayons ausserhalb des st. gallischen Hoheitsgebiets betrifft. Ob eine kantonale Behörde ein Rayonverbot mit ausserkantonaler Wirkung anordnen darf, ist Gegenstand der materiellen Prüfung (vgl. dazu Erwägung 6.1). Der Beschwerdeführer ist Adressat des angefochtenen Entscheides, mit welchem sein Rekurs gegen das von der Stadtpolizei St. Gallen ausgesprochene Rayonverbot lediglich teilweise gutgeheissen wurde, und dementsprechend zur Erhebung der Beschwerde befugt (Art. 64 in Verbindung mit Art. 45 Abs. 1 VRP). Die Beschwerde wurde mit Eingabe vom 14. Oktober 2015 rechtzeitig erhoben und entspricht formal und inhaltlich den gesetzlichen Anforderungen (Art. 64 in Verbindung mit Art. 47 Abs. 1 und Art. 48 Abs. 1 VRP). Auf die Beschwerde ist deshalb einzutreten.

2. Der Beschwerdeführer macht geltend, die Vorinstanz habe sein Begehren, der Antrag auf Erlass eines Stadionverbotes sei zurückzuziehen, materiell nicht geprüft und damit eine Rechtsverweigerung begangen. Die Vorinstanz ging auf das Begehren nicht ein, weil es nicht Gegenstand des Verfahrens sei. Die polizeiliche Empfehlung, die zum privatrechtlichen Stadionverbot vom 30. März 2015 führte, ist nicht aktenkundig. Sie erging jedenfalls nicht im Rahmen der Verfügung des Rayonverbots durch die Stadtpolizei vom 26. März 2015, gegen die sich der Rekurs bei der Vorinstanz richtete, und ist deshalb tatsächlich nicht Verfahrensgegenstand.

Gemäss Art. 10 des Konkordats über Massnahmen gegen Gewalt anlässlich von Sportveranstaltungen (in der Fassung vom 2. Februar 2012, nachfolgend Konkordat, vgl. www. rayonverbot.ch) können die für die Anordnung von Rayonverboten, Meldemassnahmen und Polizeigewahrsam zuständigen Behörden den Organisatoren von Sportveranstaltungen empfehlen, gegen Personen Stadionverbote auszusprechen, welche im Zusammenhang mit einer Sportveranstaltung innerhalb oder ausserhalb des Stadions gewalttätig wurden. Die damit verbundene Weitergabe von Personendaten findet ihre bundesrechtliche Grundlage in Art. 24a Abs. 8 des Bundesgesetzes über Massnahmen zur Wahrung der inneren Sicherheit (SR 120, BWIS). Es ist nicht von ausschlaggebender Bedeutung, ob entsprechende Daten bloss ausgetauscht werden oder ob die Datenvermittlung auch noch mit einer entsprechenden Empfehlung für den Erlass eines privatrechtlichen Stadionverbots verbunden ist (vgl. BGer 1C_278/2009 vom 16. November 2010 E. 8). Zumal der Beschwerdeführer nicht die Weitergabe der Daten an sich rügt und auch nicht geltend macht, die weitergegebenen Daten seien zu einem anderen Zweck als zur Prüfung und zum Erlass eines Stadionverbots verwendet worden, erweist sich sein vor der Vorinstanz gestelltes Begehren, der entsprechende Antrag der Stadtpolizei St. Gallen sei zurückzuziehen, als unbegründet (vgl. dazu BGer 1C_154/2014 vom 21. November 2014 E. 3.2). Die Vorinstanz hat dementsprechend dem Beschwerdeführer das Recht nicht verweigert, wenn sie sein Begehren materiell nicht behandelte.

3. Der Beschwerdeführer beanstandet, dass sich die Feststellung der Vorinstanz, die Stadtpolizei St. Gallen habe seinen Anspruch auf rechtliches Gehör verletzt, nicht auch auf das Rayonverbot für die AFG-Arena St. Gallen beziehe. Die Vorinstanz hielt fest, dass angesichts der bei Einschreiben zu beachtenden Zustellungsmodalitäten sowie des Umstands, dass für eine allfällige Stellungnahme des Beschwerdeführers zumindest einige Tage zur Verfügung gestellt werden müssen, ein Rayonverbot nicht mit der notwendigen Sicherheit vor dem Cupspiel vom 8. April 2015 zwischen dem FC St. Gallen und dem FC Basel hätte erwirkt werden können. Der Beschwerdeführer bringt dagegen vor, weder sei das Cupspiel unmittelbar bevorgestanden noch eine konkrete Gefahr erkennbar gewesen. Im Zeitraum von mehr als drei Wochen zwischen dem Vorfall vom 15. März 2015 und dem Spiel vom 8. April 2015 hätte das rechtliche Gehör gewährt werden können.

Gemäss Art. 15 Abs. 3 VRP finden die Vorschriften über das rechtliche Gehör keine Anwendung, wenn wegen Gefahr sofort verfügt werden muss. Die Bestimmung ist unter Berücksichtigung des in Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft (SR 101, BV) verankerten verfassungsrechtlichen Anspruchs auf Gewährung des rechtlichen Gehörs auszulegen und anzuwenden. Der Anspruch umfasst das Recht des Betroffenen, sich vor Erlass eines in seine Rechtsstellung eingreifenden Entscheides zur Sache zu äussern. Sowohl die bundesgerichtliche Rechtsprechung als auch die Lehre anerkennen allerdings, dass die Anhörung unter gewissen Voraussetzungen nachgeholt werden darf (BGE 122 II 274 E. 6b). Einschränkungen sind insbesondere zulässig, wenn zeitliche Dringlichkeit besteht (Kiener/Kälin, Grundrechte, 2. Aufl. 2013, S. 501). Ob das Verfahren mit Ansetzung einer entsprechend kurzen Frist und dem Hinweis auf deren fehlende Erstreckbarkeit wegen zeitlicher Dringlichkeit hätte rechtzeitig ordentlich abgewickelt werden können (vgl. dazu beispielsweise VerwGE B 2004/15 vom 23. April 2004 E. 2b, www.gerichte.sg.ch), kann ebenso offen bleiben wie die Frage, ob angesichts der bereits am 15. März 2015 gegen den Beschwerdeführer für das Gebiet der Stadt St. Gallen und die Zeit vom 15. März bis 14. April 2015 verfügten polizeilichen Fernhaltemassnahme im Sinn von Art. 29bis Abs. 2 des Polizeigesetzes (sGS 451.1, PG) die Anordnung eines Rayonverbots für das Spiel vom 8. April 2015 in St. Gallen noch erforderlich war, da der Mangel – wie von der Vorinstanz bereits für das darüber hinausgehende Rayonverbot zu Recht und mit zutreffender Begründung festgestellt – auch diesbezüglich geheilt wäre.

Eine nicht besonders schwerwiegende Verletzung des rechtlichen Gehörs kann ausnahmsweise als geheilt gelten, wenn die betroffene Person die Möglichkeit erhält, sich vor einer Rechtsmittelinstanz zu äussern, die sowohl den Sachverhalt wie auch die Rechtslage frei überprüfen kann. Unter dieser Voraussetzung ist darüber hinaus – im Sinne einer Heilung des Mangels – selbst bei einer schwerwiegenden Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Gehör von einer Rückweisung der Sache an die Vorinstanz abzusehen, wenn und soweit die Rückweisung zu einem formalistischen Leerlauf und damit zu unnötigen Verzögerungen führen würde, die mit dem (der Anhörung gleichgestellten) Interesse der betroffenen Partei an einer beförderlichen Beurteilung der Sache nicht zu vereinbaren wären (vgl. BGE 137 I 195 E. 2.3.2 mit Hinweisen). So erachtet das Verwaltungsgericht die Verweigerung des rechtlichen Gehörs oder die Verletzung der Begründungspflicht durch die erstentscheidende Behörde grundsätzlich als heilbar im Rekursverfahren, da die Rekursbehörden mit umfassender Kognition entscheiden (Art. 46 VRP; Cavelti/Vögeli, a.a.O., Rz. 731 f.).

Die verfügende Behörde hat sich in ihrer Stellungnahme vom 8. Juni 2015 (act. 7/4) eingehend mit den Gründen für das Rayonverbot und den vom Beschwerdeführer dagegen erhobenen Einwendungen auseinandergesetzt. Dem bereits im Rekursverfahren offensichtlich rechtskundig vertretenen Beschwerdeführer (vgl. act. 7/1d) wurde diese Stellungnahme am 9. Juni 2015 zugestellt (act. 7/5). Zudem war der Beschwerdeführer – zwar nicht unter Erwähnung eines möglichen Rayonverbots – von der Stadtpolizei St. Gallen am 15. März 2015 unmittelbar nach dem Vorfall mit den Vorwürfen, das Sprengstoffgesetz verletzt und gegen das Vermummungsverbot verstossen zu haben, konfrontiert worden, wo er sich allerdings zur Sache nicht äussern mochte. Unter diesen Umständen ist nicht ersichtlich, dass dem Beschwerdeführer mit der Heilung des Verfahrensmangels durch die Vorinstanz ein Rechtsnachteil erwachsen wäre.

4. Der Beschwerdeführer macht geltend, das Rayonverbot sei mangels beigelegter Pläne oder Karten zu den betroffenen Gebieten insbesondere für die Androhung der Ungehorsamsstrafe gemäss Art. 292 des Schweizerischen Strafgesetzbuches (SR 311.0, StGB) zu unbestimmt.

In der Verfügung über ein Rayonverbot sind gemäss Art. 5 Abs. 1 des Konkordats (in der Fassung vom 2. Februar 2012) die Geltungsdauer und der räumliche Geltungsbereich festzulegen (Satz 1); der Verfügung sind Angaben beizufügen, die es der betroffenen Person erlauben, genaue Kenntnis über die vom Verbot erfassten Rayons zu erhalten (Satz 2). Im Bericht der Konferenz der Kantonalen Justiz- und Polizeidirektorinnen und -direktoren vom 2. Februar 2012 zur Änderung der Konkordats (vgl. www.kkjpd.ch Themen/Hooliganismus, nachfolgend Bericht KKJPD) wird zu dieser Bestimmung ausgeführt, es sei nicht praktikabel, einer Person mit Rayonverbot zusammen mit der Verfügung – wie es die ursprüngliche Fassung der Bestimmung vorschrieb (vgl. dazu BGE 140 I 2 Sachverhalt lit. C) – Pläne für alle Rayons in der Schweiz auszuhändigen. Deshalb werde für die ganze Schweiz eine Internetseite eingerichtet, auf der sich die Betroffenen über den Umfang des jeweils untersagten Rayons informieren können. Die Homepage sei in der Verfügung anzugeben und den Betroffenen bei einer bezeichneten Behörde Gelegenheit zu geben, die Einträge einzusehen, wenn sie nicht selbst über die Möglichkeit des Internetzugriffs verfügten. Art. 5 Abs. 1 Satz 2 des geänderten Konkordats stellt sicher, dass der Verfügung die Angaben beigefügt werden, „die es der betroffenen Person erlauben, genaue Kenntnis über die vom Verbot erfassten Rayons zu erhalten“. Die Bestimmung ist hinreichend klar und detailliert. Sie kann jedenfalls verfassungskonform angewendet werden. Es ist Sache der rechtsanwendenden Behörden, dem Betroffenen das Rayonverbot so zu eröffnen, dass er über die zum Verständnis der Verfügung notwendigen Informationen verfügt (vgl. BGE 140 I 2 E. 11.3).

In der Verfügung vom 26. März 2015 hat die Stadtpolizei St. Gallen die Städte und die Gebiete, in denen dem Beschwerdeführer der Aufenthalt zu bestimmten Zeiten verboten wird, abschliessend aufgezählt. Auch wenn die Verfügung sich damit auf keine im Zeitpunkt ihres Erlasses noch nicht bekannte Austragungsorte bezieht und der Behörde die Anfügung der Pläne deshalb ohne unzumutbaren Aufwand möglich gewesen wäre, erscheint der Hinweis im Dispositiv der Verfügung auf die unter www.rayonverbot.ch einsehbaren Rayonkarten mit Blick auf die bundesgerichtliche Rechtsprechung als ausreichend. Auf www.rayonverbot.ch sind sämtliche Rayonkarten nach Kantonen abrufbar. Die Pläne sind für die Festlegung der Grenzen ausreichend detailliert. Dem Beschwerdeführer war es deshalb mit geringem Aufwand möglich, sich über die räumliche Ausdehnung der neun bezeichneten Gebiete zu informieren und gegebenenfalls rechtsmittelweise beispielsweise zu rügen, ein Gebiet sei zu grossräumig umgrenzt. Die Stadtpolizei St. Gallen weist sodann zu Recht darauf hin, dass sich die räumliche Ausdehnung nach der Umgrenzung der Gebiete im Zeitpunkt des Erlasses der Verfügung richtet. Unter diesen Umständen ist für den Fall, dass sich Gebietsumgrenzungen im Lauf der Zeit ändern, sicherzustellen, dass auch frühere Versionen mit den massgebenden Geltungsdaten auf www.rayonverbot.ch abrufbar sind. Dies ist zurzeit nicht der Fall. Ob die Verfügung für eine strafrechtliche Verurteilung im Fall einer Widerhandlung unter diesen Umständen ausreichend bestimmt ist, hat gegebenenfalls die zuständige Strafbehörde zu beurteilen.

5. Angesichts der tatsächlichen Feststellungen im rechtskräftigen Strafbefehl des Untersuchungsamtes St. Gallen vom 28. April 2015 bestreitet der Beschwerdeführer den ihm zur Last gelegten Sachverhalt – das Mitführen von pyrotechnischen Gegenständen anlässlich des Fussballspiels zwischen dem FC St. Gallen und dem FC Basel vom 15. März 2015 in der AFG Arena St. Gallen – zu Recht nicht (vgl. zur Bindung der Administrativbehörde an die Erkenntnisse der Strafbehörde insbesondere BGE 119 Ib 158). Mit Blick auf den Strafbefehl vom 28. April 2015 macht der Beschwerdeführer zu Recht auch nicht geltend, er sei beim Verlassen des Stadions nicht vermummt gewesen. Da das gewalttätige Verhalten gemäss Art. 3 Abs. 1 Ingress und lit. a des Konkordats mit entsprechenden Gerichtsurteilen und polizeilichen Anzeigen als nachgewiesen gilt, ist davon auszugehen, dass diese Tatsachen erstellt sind.

6. Das umstrittene Rayonverbot schränkt die von Art. 10 Abs. 2 BV garantierte Bewegungsfreiheit des Beschwerdeführers ein. Gemäss Art. 36 BV bedürfen Einschränkungen von Grundrechten einer gesetzlichen Grundlage (Abs. 1, dazu nachfolgend Erwägung 6.1) und müssen durch ein öffentliches Interesse oder den Schutz von Grundrechten Dritter gerechtfertigt (Abs. 2, dazu nachfolgend Erwägung 6.2) und verhältnismässig sein (Abs. 3, dazu nachfolgend Erwägung 6.3).

6.1. Gemäss Art. 4 Abs. 1 Satz 1 des Konkordats kann einer Person, die sich anlässlich von Sportveranstaltungen nachweislich an Gewalttätigkeiten gegen Personen oder Sachen beteiligt hat, der Aufenthalt in einem genau umschriebenen Gebiet im Umfeld von Sportveranstaltungen (Rayon) zu bestimmten Zeiten verboten werden. Art. 2 Abs. 1 des Konkordats enthält einen nicht abschliessenden Katalog von Delikten, die als “gewalttätiges Verhalten“ und „Gewalttätigkeiten“ im Sinne des Konkordats bezeichnet werden. Ferner gilt gemäss Art. 2 Abs. 2 des Konkordats als „gewalttätiges Verhalten“ die Gefährdung der öffentlichen Sicherheit durch das Mitführen oder Verwenden unter anderem von pyrotechnischen Gegenständen an Sportstätten, in deren Umgebung sowie auf dem An- und Rückreiseweg. Obwohl die Tatbestände gemäss Art. 2 Abs. 2 im Gegensatz zu den Tatbeständen von Art. 2 Abs. 1 lediglich als gewalttätiges Verhalten, nicht aber als Gewalttätigkeiten bezeichnet werden, sind die beiden Begriffe entsprechend dem präventiven Zweck der Regelungen inhaltlich gleichbedeutend (vgl. die Erläuterungen zum Entwurf zur Änderung der Verordnung über Massnahmen zur Wahrung der inneren Sicherheit vom 29. März 2006, welcher in Art. 21a inhaltlich Art. 2 des Konkordats vorwegnahm; AS 2006 S. 3711 ff.; www.admin.ch, Bundesrecht/Vernehmlassungen/abgeschlossene Vernehmlassungen und Anhörungen/2006/EJPD). Dieser Auffassung folgen die Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts und des Bundesgerichts (vgl. VerwGE B 2015/271 vom 25. Februar 2016 E. 6.1., www.gerichte.sg.ch, GVP 2014 Nr. 6 = VerwGE B 2014/138 vom 11. November 2014 E. 2.1, B 2012/225 vom 11. Dezember 2012 E. 3.2, www.gerichte.sg.ch; BGE 140 I 2 Regeste; vgl. dazu auch G. Biaggini, in: ZBl 117/2016 S. 90 f.). Der Beschwerdeführer macht zu Recht nicht geltend, dass es sich bei den mitgeführten Gegenständen nicht um pyrotechnische Gegenstände im Sinn von Art. 2 Abs. 2 des Konkordates handelt. Indem er anlässlich des Fussballspiels zwischen dem FC St. Gallen und dem FC Basel vom 15. März 2015 in der AFG Arena St. Gallen pyrotechnische Gegenstände mitführte, hat er den Tatbestand der Gewalttätigkeit im Sinn von Art. 4 Abs. 1 Satz 1 in Verbindung mit Art. 2 Abs. 2 des Konkordates erfüllt. Hinzu kommt, dass der Beschwerdeführer sich innerhalb einer Fangruppe vermummte, welche die vorübergehende Rückhaltung der FC Basel Fans im Gästebereich nicht hinnehmen wollte und deshalb in „sehr aggressiver und geladener Stimmung“ das Gittertor überstiegen hatte, und der polizeilichen Aufforderung, sich zu demaskieren, nicht nachkam. Die Vermummung gehört zu den typischen Merkmalen des Verhaltens von Personen, die anlässlich von Sportveranstaltungen inner- und ausserhalb der Stadien die Konfrontation suchen (vgl. BGer 1C_570/2013 vom 7. Januar 2014 E. 3.3). Nach der verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung rechtfertigt bereits das Verdecken einer anderen Person, die sich zum Zweck des Abbrennens eines „Pyro“ ver- und anschliessend wieder entmummt, mit einer Fahne im Wissen um die Überwachung und die Strafbarkeit des Verhaltens der verdeckten Person, die Anordnung eines Rayonverbots (vgl. GVP 2014 Nr. 6 = VerwGE B 2014/138 vom 11. November 2014 E. 2.2.4). Umso mehr muss dies für den Beschwerdeführer gelten, der die verbotene Handlung selbst vermummt vorgenommen hat.

Die Anordnung eines Rayonverbots kann sich dementsprechend auf eine genügende materielle Rechtsgrundlage stützen. Die Rechtsgrundlage genügt auch in formeller Hinsicht, sollte das Rayonverbot als schwerwiegende Einschränkung der Bewegungsfreiheit beurteilt werden. Die Regierungsbeschlüsse über den Beitritt des Kantons St. Gallen zum Konkordat über Massnahmen gegen Gewalt anlässlich von Sportveranstaltungen vom 15. November 2007 und über die Zustimmung zu den am 2. Februar 2012 beschlossenen Änderungen (sGS 451.50) wurden vom Kantonsrat am 29. Juli 2008 beziehungsweise am 7. August 2012 genehmigt; die Genehmigungsbeschlüsse unterstanden gemäss Art. 49 Abs. 1 Ingress und lit. b der Kantonsverfassung (sGS 111.1, KV) dem fakultativen Referendum (vgl. sGS 451.1), wie ihm auch die kantonalen Gesetze gemäss Art. 49 Abs. 1 Ingress und lit. a KV unterliegen.

Der Beschwerdeführer macht geltend, für Rayonverbote ausserhalb des Kantons St. Gallen fehle es an einer genügenden Rechtsgrundlage. Gemäss Art. 4 Abs. 2 Satz 2 des Konkordats kann das Verbot Rayons in der ganzen Schweiz umfassen und gemäss Art. 4 Abs. 3 Ingress und lit. a von der zuständigen Behörde im Kanton, in dem die Gewalttätigkeit erfolgte, verfügt werden. Die Regelung geht auf die Änderung des Konkordates vom 2. Februar 2012 zurück, mit der unter anderem der Verwaltungsaufwand dadurch reduziert werden sollte, dass mit einer einzigen Verfügung ein Rayonverbot für Rayons in der ganzen Schweiz angeordnet werden kann (vgl. Bericht der Konferenz der kantonalen Justiz- und Polizeidirektorinnen und -direktoren, www.kkjpd.ch Themen/Hooliganismus). Gemäss Art. 51quater Abs. 1 Ingress und lit. a des Polizeigesetzes (sGS 451.1, PG) in Verbindung mit Art. 1 und 2 des Polizeireglements der Politischen Gemeinde St. Gallen (sRS 412.11) ist für das Gebiet der Stadt St. Gallen die Stadtpolizei zuständige Behörde im Sinn von Art. 13 Abs. 1 des Konkordats. Der Beschwerdeführer bestreitet sodann zu Recht nicht, dass das Konkordat samt Nachtrag in sämtlichen Kantonen, in denen die bezeichneten Rayons liegen, im Zeitpunkt des Erlasses des Verbots anwendbar war und nach wie vor ist. Dieses interkantonale Recht geht gemäss Art. 48 Abs. 5 BV dem kantonalen Recht vor. Die Kantone können nicht rechtswirksam konkordatswidriges Recht setzen und sich auch nicht von eingegangenen Verpflichtungen unter Berufung auf das kantonale Recht befreien (vgl. BGE 138 I 435 E. 1.3.2, 100 Ia 418 E. 4). Die Stadtpolizei St. Gallen durfte damit das Rayonverbot auch für die genannten Rayons ausserhalb des Kantons St. Gallen anordnen.

6.2. Als besonderes Polizeirecht ist das Konkordat auf die spezifische Erscheinung der Gewalt an Sportveranstaltungen ausgerichtet. Durch spezielle Massnahmen wie Rayonverbote, Meldeauflagen und Polizeigewahrsam sollen solche Gewalttaten zu Gunsten einer friedlichen Durchführung von Sportgrossanlässen verhindert werden. Im Vordergrund steht mithin die Prävention (BGE 140 I 2 E. 5.1 und 6.1). Dieses Ziel bildet zweifellos ein öffentliches Interesse, welches eine Einschränkung der Bewegungsfreiheit rechtfertigen kann.

6.3. Im Polizeirecht kommt der Verhältnismässigkeit besonderes Gewicht zu. Dieses Gebot verlangt, dass eine Massnahme für das Erreichen des im öffentlichen Interesse liegenden Ziels geeignet (dazu nachfolgend Erwägung 6.3.1) und erforderlich (dazu nachfolgend Erwägung 6.3.2) ist und sich für die Betroffenen in Anbetracht der Schwere der Grundrechtseinschränkung als zumutbar (dazu nachfolgend Erwägung 6.3.3) erweist. Dies bedingt eine vernünftige Zweck-Mittel-Relation. Unverhältnismässig ist eine Massnahme, wenn das angestrebte Ziel mit einem weniger schweren Grundrechtseingriff zu erreichen ist (BGer 1C_370/2013 vom 14. Oktober 2013 E. 5.1, in: ZBl 115/2014, S. 385 ff., mit Hinweis auf BGE 137 I 31 E. 7.5.3; 136 I 87 E. 3.2 und 133 I 77 E. 4.1). Die rechtsanwendenden Behörden dürfen nur Massnahmen verfügen, die sich bezogen auf das jeweilige Verhalten und das Ziel der Gewaltprävention als verhältnismässig erweisen. Bei nur geringfügigen Tätlichkeiten oder anderen geringfügigen Widerhandlungen ist auf eine Massnahme zu verzichten, weil sie nicht verhältnismässig wäre (vgl. BGE 140 I 2 E. 8).

6.3.1. Das Konkordat ist nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung einzig auf die Vorbeugung vor Gewalt ausgerichtet. Die vorgesehenen konkreten Massnahmen erscheinen – einzig – als notwendige Massnahmen zur Verhinderung künftiger Gewalttaten (vgl. BGE 140 I 2 E. 6.3). Rayonverbote sind geeignet, Personen, von denen Gewalttätigkeiten ausgehen könnten, sowohl vom Umkreis der Stadien als auch von den Bahnhöfen und Örtlichkeiten, welche zur Hin- bzw. Rückfahrt benutzt werden, fernzuhalten. Damit wird in effizienter Weise verhindert, dass die betroffenen Personen in jene Gebiete gelangen, wo es erfahrungsgemäss besonders häufig zu Gewalttätigkeiten kommt (BGE 137 I 31 E. 6.5). Das gegenüber dem Beschwerdeführer angeordnete Rayonverbot ist geeignet, die friedliche Durchführung grosser Sportanlässe zu ermöglichen, indem einerseits spezialpräventiv eine erneute Widerhandlung durch den Beschwerdeführer selbst verhindert und anderseits generalpräventiv andere Teilnehmer von der Nachahmung abgehalten werden.

6.3.2. Das Rayonverbot wird für eine Dauer bis zu drei Jahren verfügt und kann Rayons in der ganzen Schweiz umfassen (Art. 4 Abs. 2 Konkordat). Die Anordnung konkreter Massnahmen hängt von der Art und der Schwere des gewalttätigen Verhaltens ab (BGE 137 I 31 E. 6.5). Die vom Konkordat vorgesehene Maximaldauer von drei Jahren erscheint nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung namentlich vor dem Hintergrund, dass Rayonverbote Rayons in der ganzen Schweiz umfassen können, als sehr lang, wobei es aber nicht geradezu ausgeschlossen ist, dass ein dreijähriges Rayonverbot bei einschlägig bekannten Personen notwendig und verhältnismässig sein kann, um der Gewalt bei Sportveranstaltungen wirksam vorzubeugen. Die Ausdehnung auf Rayons in der ganzen Schweiz verstärkt grundsätzlich die präventive Wirkung gegen Gewalttaten an Sportveranstaltungen und zugleich die Intensität des Eingriffs in die Bewegungsfreiheit der Betroffenen. Dies kann je nach den konkreten Umständen unter dem Gesichtspunkt der Verhältnismässigkeit die zulässige Dauer der Massnahme beeinflussen (vgl. BGE 140 I 2 E. 11.2.2).

Räumlich umfasst das gegenüber dem Beschwerdeführer angeordnete Rayonverbot Gebiete an den Orten von Fussballvereinen, welche – wie die erste Mannschaft des FC Basel – im Zeitpunkt der Verfügung (Saison 2014/2015) am Spielgeschehen in der Raiffeisen Super League teilnahmen. Da das Konkordat in der Fassung vom 2. Februar 2012 zum Zeitpunkt des Vorfalls in den Kantonen Basel-Stadt (FC Basel) und Wallis (FC Sion) sowie im Fürstentum Liechtenstein (FC Vaduz) nicht in Kraft war, konnte das Verbot nur für die Kantone Aargau (FC Aarau), Bern (BSC Young Boys und FC Thun), Luzern (FC Luzern), St. Gallen (FC St. Gallen) und Zürich (FC Zürich und Grasshopper Club Zürich) rechtsgültig ausgesprochen werden. Das Verbot gilt jeweils für jenen Rayon, in welchem die erste Mannschaft des FC Basel aktuell ein Spiel austrägt. Die Ausdehnung auf die Rayons jener Spielstätten, in denen die erste Mannschaft des FC Basel in der obersten Liga der Schweizer Fussballmeisterschaft Spiele austrägt, ist mit Blick darauf, dass der Beschwerdeführer offensichtlich ein grosser FC Basel Fan ist, sachlich gerechtfertigt.

Zeitlich bezieht sich das Rayonverbot auf die Dauer von vier Stunden vor Spielbeginn bis vier Stunden nach Spielende. Nach Auffassung des Beschwerdeführers ist diese Sperrzeit zu lang bemessen. Mit der Änderung des Konkordates vom 2. Februar 2012 wurde die mit den vorgesehenen Massnahmen beabsichtigte Prävention in Art. 2 Abs. 1 Ingress auf das Verhalten im Vorfeld und im Nachgang einer Sportveranstaltung ausgeweitet (vgl. BGE 140 I 2 E. 7.1). Es steht ausser Frage, dass ein gewisser Zeitraum von einigen Stunden vor und nach den Spielen abgedeckt werden muss, um das Ziel der Gewaltprävention zu erreichen (vgl. BGE 140 I 2 E. 7.2). In der Literatur wird eine Dauer von mehr als drei Stunden vor bis drei Stunden nach der Veranstaltung als zeitlich unverhältnismässig bezeichnet (vgl. J.O. Müller, Das revidierte Konkordat über Massnahmen zur Bekämpfung der Gewalt an Sportveranstaltungen, in: recht 31/2013 S. 109 ff., S. 119). Die Stadtpolizei St. Gallen hat zur zeitlichen Verhältnismässigkeit in nachvollziehbarer Weise ausgehend von der Stadionöffnung zwei Stunden vor Spielbeginn und der Tatsache, dass sich die meisten Besucher eine Stunde nach Spielschluss wieder „verzogen“ hätten, dargelegt, die wirksame Prävention verlange darüber hinaus ausreichende zeitliche Puffer. Das polizeiliche Dispositiv werde regelmässig mindestens vier Stunden vor dem Spiel bezogen, und es sei ohne weiteres möglich, dass der Polizeieinsatz erst mehrere Stunden nach dem Spiel beendet werden könne (act. 9/4 Seite 4). Die Konferenz der Kantonalen Justiz- und Polizeidirektoren empfiehlt denn auch eine Dauer von vier Stunden vor Spielbeginn bis vier Stunden nach Spielende (vgl. Ziffer 2.3.7 der Empfehlungen über die Umsetzung von Massnahmen des Konkordates über Massnahmen gegen Gewalt anlässlich von Sportveranstaltungen, Änderung vom 2. Februar 2012, verabschiedet am 31. Januar 2014, www.kkjpd.ch Themen/Hooliganismus). Die verwaltungsgerichtliche Rechtsprechung richtet sich an dieser Empfehlung aus (vgl. VerwGE B 2014/138 vom 11. November 2014, www.gerichte.sg.ch, GVP 2014 Nr. 6). Stadtpolizei St. Gallen und Vorinstanz haben sich an diese Empfehlung gehalten und sich im Rahmen des ihnen zustehenden Ermessens bewegt. Das Rayonverbot erweist sich in zeitlicher Hinsicht bezogen auf die Spieltage der ersten Mannschaft des FC Basel dementsprechend als verhältnismässig.

Was der Beschwerdeführer dagegen vorbringt, vermag an dieser Beurteilung nichts zu ändern. Der Zweck der Gewaltprävention verlangt, dass sich die angeordnete Dauer nicht am – vom Beschwerdeführer geschilderten – unproblematischen Ablauf orientiert, sondern sich vielmehr nach jenen Verhältnissen ausrichtet, wie sie als Folge von Gewalttätigkeiten im Umfeld von Sportveranstaltungen auftreten können. Soweit der Beschwerdeführer eine engere zeitliche Beschränkung damit begründet, zulässiger Zweck des Rayonverbots sei einzig, ihn vor einem weiteren Mitführen von „pyrotechnischen Gegenständen“ während Spielen abzuhalten, lässt er die generalpräventive Bedeutung der vom Konkordat vorgesehenen Massnahmen ausser Betracht. Der Beschwerdeführer erachtet die Dauer des Rayonverbots schliesslich als unverhältnismässig, weil sie zu einer längeren Fernhaltung als die schärfere Meldeauflage führe. Da die vom Konkordat vorgesehenen Massnahmen im Sinn eines Kaskadensystems aufgebaut sind (vgl. Ziffer 2.4 der Empfehlungen der Konferenz der Kantonalen Justiz- und Polizeidirektoren, a.a.O.) und mit der Meldeauflage sichergestellt werden soll, dass die betroffenen Personen sich vor, während und nach bestimmten Sportveranstaltungen nicht am Austragungsort aufhalten (vgl. BGE 140 I 2 E. 12.1), wird die Meldeauflage in der Regel der Durchsetzung eines nicht beachteten Rayonverbots dienen und zu diesem hinzutreten (vgl. BGer 1C_428/2009 vom 13. Oktober 2010 E. 6.5). Die Meldeauflage führt sodann insoweit zu einem erheblich schwereren Eingriff in die Bewegungsfreiheit, als dem Betroffenen nicht der Aufenthalt an einzelnen Orten verboten wird, sondern er vielmehr verpflichtet wird, sich zu einer bestimmten Zeit an einem bestimmten Ort einzufinden.

6.3.3. Die Stadtpolizei St. Gallen hat die zweijährige Dauer des Rayonverbots mit der hohen Gefährlichkeit der Verwendung von pyrotechnischem Material in Menschenansammlungen begründet. Der Beschwerdeführer führte beim Verlassen des Gästesektors pyrotechnische Knallkörper mit sich. Zudem vermummte er sich, um einer Identifizierung durch die Polizei zu entgehen.

Bereits das Mitführen von in der Schweiz verbotenen bodenknallenden Feuerwerkskörpern, wie sie in der Jackentasche des Beschwerdeführers gefunden wurden, erfüllt den strafrechtlichen Tatbestand gemäss Art. 37 Ziffer 1 des Bundesgesetzes über explosionsgefährliche Stoffe (Sprengstoffgesetz; SR 941.41, SprstG) und die Voraussetzungen für die Anordnung eines Rayonverbots im Sinn von Art. 4 in Verbindung mit Art. 2 Abs. 2 des Konkordats. Die vom Beschwerdeführer mitgeführten pyrotechnischen Gegenstände gehören zur Kategorie „bodenknallende Feuerwerke“, deren Einfuhr in die Schweiz aufgrund ihrer Gefährlichkeit einer Bewilligung bedarf (vgl. Art. 31 Abs. 2 Ingress und lit. a Verordnung über explosionsgefährliche Stoffe [Sprengstoffverordnung; SR 941.411, SprstV]). Es handelt sich dabei um Knallkörper, welche nicht vor deren Umsetzung bzw. „Explosion“ durch eine Antrieb- oder Ausstossladung über eine definierte Strecke wegbefördert werden (vgl. Merkblatt für die Einfuhr von pyrotechnischen Gegenständen zu zivilen Zwecken vom 1. Dezember 2011, www.fedpol.admin.ch, Sicherheit/Sprengstoff-Pyrotechnik/Pyrotechnische Gegenstände/Merkblätter und Zulassungsverfahren). Die Lautstärke von illegalen Knallkörpern kann über 130 Dezibel betragen und damit zu gravierenden Hörschäden führen. Zudem ist die Handhabung gefährlich, da ein erhöhtes Blindgänger-Risiko besteht (vgl. dazu F. D. Stolt, Knaller, Böller und Raketen, www.brandschutzaufklaerung.de, Veröffentlichungen Forum 2015). Trägt eine Person unter den vorliegend gegebenen konkreten Umständen solche Knallkörper auf sich, ist davon auszugehen, dass damit die Absicht verbunden ist, sie gegebenenfalls auch zu zünden. Dass der Beschwerdeführer dies am 15. März 2015 nicht tat, ändert deshalb nichts daran, dass es sich um ein Verhalten handelte, welchem mittels Rayonverbots präventiv entgegen gewirkt werden soll.

Hinzu kommt, dass der Beschwerdeführer sich vermummt hat. Die Vermummung kann im konkreten Zusammenhang nicht anders denn als Mittel gewertet werden, die strafrechtliche Verfolgung des Verhaltens zu erschweren. Davon musste der Beschwerdeführer umso mehr ausgehen, als er sich bereits am 1. Mai 2010 in Basel vermummt an einem Demonstrationszug von mindestens hundert Personen beteiligte hatte, bei dem es nebst verschiedenen Sachbeschädigungen auch zu einem Brandanschlag auf einen Polizeiposten kam, und er deswegen am 27. Januar 2015 auch strafrechtlich belangt worden war (act. 7/9a und b). Zusammenfassend ist ein zweijähriges Rayonverbot sowohl geeignet, als mit Blick auf den generalpräventiven Zweck der Massnahme auch verhältnismässig, um Gewalttaten zu Gunsten einer friedlichen Durchführung von Sportgrossanlässen in Zukunft zu verhindern.

Es mag zutreffen, dass der Beschwerdeführer im Rahmen von Sportveranstaltungen bisher – soweit ersichtlich – noch nie negativ auffiel. Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung ist es jedoch nicht von Bedeutung, ob der Beschwerdeführer behauptet, er habe sich – anlässlich von Sportveranstaltungen – noch nie an Gewalttätigkeiten beteiligt oder er habe nicht vor, weitere Gewalttätigkeiten zu begehen. Für den Erlass einer spezial- und insbesondere generalpräventiven Massnahme genügt eine hinreichend begründete Vermutung, dass der Betroffene sich gewalttätig verhalten hätte (vgl. dazu BGer 1C_370/2013 vom 14. Oktober 2013 E. 4.4). Im Übrigen erscheint die Vermutung auch durch das Verhalten des Beschwerdeführers am 1. Mai 2010 in Basel wohl begründet.

Der Beschwerdeführer bringt im Übrigen – ausser den ihm mit dem Rayonverbot verunmöglichten Besuchen der Spiele der ersten Mannschaft des FC Basel in einzelnen konkret bezeichneten Stadien, die gerade Zweck der Massnahme sind – keine privaten Interessen vor, welche gegen die Massnahme sprechen. Erweist sich die vom Konkordat vorgesehene Massnahme als geeignet und erforderlich, ist sie für den Beschwerdeführer deshalb ohne weiteres auch zumutbar.

6.4. Zusammenfassend ergibt sich, dass das gegen den Beschwerdeführer verhängte Rayonverbot gesetz- und verhältnismässig ist. Diesbezüglich ist die Beschwerde abzuweisen. Hingegen ist sie gutzuheissen, insoweit der Beschwerdeführer beanstandet, dass ihn die Vorinstanz trotz der festgestellten Verletzung des rechtlichen Gehörs durch die Stadtpolizei St. Gallen verpflichtet hat, die gesamten amtlichen Kosten des Rekursverfahrens zu tragen. Dementsprechend ist die Beschwerde teilweise gutzuheissen und der Kostenspruch gemäss Ziffer 3 des Dispositivs des angefochtenen Entscheides aufzuheben. Die Kosten des Rekursverfahrens von CHF 1‘000 sind dem Beschwerdeführer zu drei Vierteln und dem Staat zu einem Viertel aufzuerlegen. Der Anteil des Beschwerdeführers ist mit dem von ihm im vorinstanzlichen Verfahren geleisteten Kostenvorschuss von CHF 1‘000 zu verrechnen. Der restliche Kostenvorschuss von CHF 250 ist auf das Beschwerdeverfahren zu übertragen. Auf die Erhebung des vom Staat zu tragenden Anteils ist zu verzichten (Art. 95 Abs. 3 VRP). Bei dieser Verlegung der Kosten ändert sich nichts daran, dass dem Beschwerdeführer für das Rekursverfahren weder Parteikosten noch Umtriebe zu entschädigen sind (vgl. Art. 98 Abs. 2, 98bis und 98ter VRP). Das Begehren gemäss Ziffer 4 des Beschwerdeantrags um Ersatz ausseramtlicher Kosten im Rekursverfahren ist dementsprechend abzuweisen.

7. (…).

Demnach erkennt das Verwaltungsgericht zu Recht:

1. Die Beschwerde wird teilweise gutgeheissen und Ziffer 3 des angefochtenen Entscheides aufgehoben.

2. Die amtlichen Kosten des Rekursverfahrens von CHF 1‘000 bezahlt der Beschwerdeführer zu drei Vierteln unter Verrechnung mit dem von ihm vor der Vorinstanz geleisteten Kostenvorschuss von CHF 1‘000 bis zum Betrag von CHF 750. Der restliche Kostenvorschuss von CHF 250 wird auf das Beschwerdeverfahren übertragen. Einen Viertel der Kosten trägt der Staat. Auf die Erhebung wird verzichtet. Das Begehren um Ersatz ausseramtlicher Kosten im Rekursverfahren wird abgewiesen.

3. Die amtlichen Kosten des Beschwerdeverfahrens von CHF 2'500 bezahlt der Beschwerdeführer. Sein im Beschwerdeverfahren geleisteter Kostenvorschuss von CHF 1‘500 und der restliche Kostenvorschuss aus dem Rekursverfahren von CHF 250 werden angerechnet.

Der Präsident                    Der Gerichtsschreiber

Eugster                              Scherrer