B 2015/113

Besetzung

Präsident Eugster; Verwaltungsrichter Linder, Heer, Bietenharder, Zindel; Gerichtsschreiber Bischofberger

Verfahrensbeteiligte

Q. AG,

Beschwerdeführerin,

vertreten durch Rechtsanwalt lic. iur. Alex Keller, relevanz.legal, Teufener Strasse 11, Postfach 1733, 9001 St. Gallen,

gegen

Baudepartement des Kantons St. Gallen, Lämmlisbrunnenstrasse 54, 9001 St. Gallen,

Vorinstanz,

und

Politische Gemeinde X., Stadtrat,

Beschwerdegegnerin,

Gegenstand

öffentlich-rechtliche Immissionsklage

Das Verwaltungsgericht stellt fest:

A. Die Politische Gemeinde X. ist Eigentümerin der Parzellen Nrn. 000 und 0001, Grundbuch X. Gemäss dem Zonenplan der Politischen Gemeinde X. liegt das Grundstück Nr. 0001 in der Wohn-Gewerbe-Zone WG3. Das Grundstück Nr. 000 ist keiner Nutzungszone zugewiesen, sondern als hellgraue Fläche mit dem Hinweis "Verkehrsfläche VF" ausgeschieden. Nach dem Gemeindestrassenplan ist die Parzelle Nr. 000 (A.-strasse) bis zur Einmündung in die B.-strasse (Parzellen Nrn. 002 und 003) als Gemeindestrasse zweiter Klasse klassiert. Nördlich davon ist sie nicht klassiert. Die Q. AG ist Eigentümerin des westlich an die Parzelle Nr. 000 angrenzenden, der WG3 zugeordneten Grundstücks Nr. 002, auf welchem sich das Wohn- und Gewerbehaus Assek.-Nr. 004 befindet (act. 15/4/10, www.geoportal.ch).

B. Die Politische Gemeinde X. betreibt zwei örtliche Sammelstellen im Sinne von Art. 6 Abs. 1 des Abfall-Reglements der Stadt X. Die eine befindet sich westlich des Werkhofs, Gebäude Assek.-Nr. 005, auf Parzelle Nr. 006 angrenzend an das Grundstück Nr. 002. Die zweite verlegte die Politische Gemeinde X. anfangs 2010 in rund 100 m Distanz zur ersten Sammelstelle ans nördliche Ende der Parzellen Nrn. 000 und 0001. Zuvor hatte sie die zweite Sammelstelle auf dem südlich an die Parzelle Nr. 0001 anstossenden Grundstück Nr. 0007 gegenüber dem Mehrzweckgebäude auf Parzelle Nr. 008 betrieben. Am 17. Mai 2010 forderte die Q. AG durch ihren damaligen Rechtsvertreter den Stadtpräsidenten von X. auf, für die zweite Sammelstelle nachträglich ein Baubewilligungsverfahren durchzuführen (act. 15/4/1 und 10, www. … .ch).

C. Während der öffentlichen Auflage des entsprechenden Baugesuchs für das Erstellen und den Betrieb der örtlichen Sammelstelle für drei Kleider-, sechs Glas-, drei Aluminium- resp. Weissblech- sowie einen Öl- bzw. Batteriecontainer auf den Parzellen Nrn. 000 und 0001 vom 2. bis 16. Juni 2010 erhob die Q. AG durch ihren damaligen Rechtsvertreter Einsprache. Mit Entscheid vom 13. Juli 2010 wies der Stadtrat X. die Einsprache ab und bewilligte das Bauvorhaben unter Auflagen. Insbesondere verfügte er ein Benützungsverbot für die Zeit zwischen 20 Uhr und 7 Uhr (act. 15/4/2-7 und act. 15/7). Dagegen rekurrierte die Q. AG durch ihren damaligen Rechtsvertreter am 30. Juli 2010 beim Baudepartement. Am 15. Februar 2011 führte das Baudepartement einen Augenschein durch. Am 12. Oktober 2011 schrieb es den Rekurs zufolge Rückzugs ab (act. 15/4/8, 10 und 12 f.).

D. Am 6. Mai 2013 reichte die Q. AG durch ihren Rechtsvertreter beim Stadtrat X. eine öffentlich-rechtliche Immissionsklage wegen des Lärms der Abfallsammelstelle auf den Parzellen Nrn. 000 und 0001 ein. Gleichzeitig forderte sie den Stadtrat auf, die mit der Baubewilligung vom 13. Juli 2010 verfügten Betriebszeiten durchzusetzen (act. 15/4/14). Mit Verfügung vom 14. August 2013 wies der Stadtrat von X. die öffentlich-rechtliche Immissionsklage ab. Gleichzeitig verfügte er, die Abfallsammelstelle neu so zu organisieren, dass die eher lautstärkeren Sammelbehälter für Glas einen Abstand von mindestens 26 m gegenüber den Wohnräumen auf Parzelle Nr. 002 einhalten würden (act. 15/4/20).

E. Dagegen rekurrierte die Q. AG durch ihren Rechtsvertreter am 28. August 2013 beim Baudepartement (act. 15/1). Am 17. Oktober 2013 teilte der Stadtschreiber von X. mit, dass die Standorte der drei Glascontainer „Grün“ und der drei Aluminium- resp. Weissblechcontainer getauscht worden seien (act. 15/5). Am 19. November 2013 reichte das Amt für Umwelt und Energie (AFU) einen Amtsbericht ein (act. 15/9). Am 16. Dezember 2013 und 27. März 2014 machte die Politische Gemeinde X. auf Veranlassung des Baudepartements nähere Angaben zum Betrieb der Abfallsammelstelle (act. 15/10, 12 und 17). Mit Entscheid vom 8. Juni 2015 wies das Baudepartement den Rekurs ab (act. 2).

F. Gegen den Entscheid des Baudepartements (Vorinstanz) vom 8. Juni 2015 erhob die Q. AG (Beschwerdeführerin) durch ihren Rechtsvertreter am 23. Juni 2015 Beschwerde beim Verwaltungsgericht (act. 1). Am 25. September 2015 ergänzte sie ihre Beschwerde mit einer Begründung und dem Rechtsbegehren, der angefochtene Entscheid sei unter Kostenfolge aufzuheben und die Streitsache zur Anordnung von baulichen Schalldämpfungsmassnahmen und zur Durchsetzung der baubewilligten Betriebszeiten an die Vorinstanz zurückzuweisen (act. 9). Mit Vernehmlassung vom 13. November 2015 schloss die Vorinstanz auf Abweisung der Beschwerde (act. 14). Mit Eingabe vom 27. November 2015 verzichtete die Politische Gemeinde X. (Beschwerdegegnerin) auf eine Stellungnahme (act. 19). Am 15. Dezember 2015 liess sich die Beschwerdeführerin abschliessend vernehmen (act. 21).

Auf die Ausführungen der Verfahrensbeteiligten zur Begründung ihrer Anträge und die Akten wird, soweit wesentlich, in den Erwägungen eingegangen.

Darüber zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:

1. (…).

2. Nicht umstritten ist im vorliegenden Fall, dass die streitbetroffene Sammelstelle formell rechtskräftig bewilligt wurde. Die Frage, ob der auf der Parzelle Nr. 000 liegende Teil der Sammelstelle einem strassenrechtlichen Verfahren hätte unterzogen werden müssen, kann daher offen gelassen werden, zumal sich dadurch an der erstinstanzlichen Zuständigkeit der Beschwerdegegnerin nichts geändert hätte (vgl. Art. 38 ff. des Strassengesetzes, sGS 732.1, StrG). Sodann steht fest, dass die strittige Abfallsammelstelle eine ortsfeste Anlage im Sinne von Art. 7 Abs. 7 des Bundesgesetzes über den Umweltschutz (Umweltschutzgesetz; SR 814.01, USG) und Art. 2 Abs. 1 der Lärmschutz-Verordnung (SR 814.41, LSV) ist, als neue Anlage den Planungswerten zu genügen hat (vgl. Art. 25 Abs. 1 USG und Art. 7 Abs. 1 lit. b LSV) und mangels unmittelbar anwendbarer Planungswerte ein Immissionsniveau einhalten muss, bei welchem nach richterlicher Beurteilung höchstens geringfügige Störungen auftreten (vgl. Art. 40 Abs. 3 LSV in Verbindung mit Art. 15 USG unter Berücksichtigung von Art. 23 USG, BGer 1C_204/2015 vom 18. Januar 2016 E. 3.6 mit Hinweisen, BGE 123 II 325 E. 4d/bb mit Hinweisen sowie B. Heer, St. Gallisches Bau- und Planungsrecht, St. Gallen 2003, N 788). Verursacht eine rechtskräftig bewilligte neurechtliche Anlage nachträglich unzulässige Emissionen, obschon die Auflagen der Baubewilligung eingehalten sind, kommt wegen der Rechtskraft der Bewilligung in der Regel keine Beseitigung der Anlage mehr in Frage. Der Anordnung zusätzlicher Massnahmen zur Begrenzung der Emissionen steht die Rechtskraft aber trotzdem nicht von vornherein entgegen; notwendige Massnahmen sind auch noch nachträglich anzuordnen, soweit sie unter dem Gesichtspunkt der Verhältnismässigkeit zumutbar sind. Der Grund dafür liegt darin, dass insbesondere bei Anlagen mit wechselnder Beanspruchung häufig nicht im Voraus bestimmt werden kann, ob die vorgesehenen baulichen oder betrieblichen Massnahmen zur Lärmbekämpfung ausreichen. Die Bewilligung steht deshalb unter dem impliziten (oft auch ausdrücklichen) Vorbehalt einer späteren Ergänzung der Massnahmen zur Emissionsbegrenzung (vgl. VerwGE B 2009/71; B 2009/72 vom 18. März 2010 E. 5.3, www.gerichte.sg.ch).

2.1. Die Beschwerdeführerin macht zunächst geltend, weder die Vorinstanz noch deren Fachstelle hätten den von der Sammelstelle tatsächlich verursachten Lärm ermittelt, obschon gemäss dem von der Empa im Auftrag des Bundesamtes für Umwelt BAFU am 19. Juni 2012 verfassten Untersuchungsbericht „Lärmermittlung und Massnahmen bei Recyclingsammelstellen“ (fortan: Empa-Bericht, S. 16, act. 15/4/16, www.bafu.admin.ch) für Anlagen in Distanzen zu den Anwohnern von unter 50 m eine detaillierte Beurteilung vorgenommen werden müsse. Gemäss Angaben der Beschwerdegegnerin seien im Jahr 2012 137‘610 kg und im Jahr 2013 122‘937 kg Altglas gesammelt worden. Bei einem mittleren Gewicht einer 75 cl Flasche gemäss dem Empa-Bericht von 0.37 kg resultiere daraus eine Entsorgungsmenge von rund 1000 Flaschen pro Tag. Der Empa-Bericht dürfe nicht auf die Aussage reduziert werden, bei Einhaltung der empfohlenen Abstände sei von einer zumutbaren Lärmbelastung auszugehen. Gegen die stark vereinfachende Beurteilung der Vorinstanz spreche, dass die eingesetzten Altglassammelbehälter über keine Kennzeichnung gemäss der Verordnung des UVEK über die Lärmemissionen von Geräten und Maschinen, die im Freien verwendet werden (Maschinenlärmverordnung; SR 814.412.2, MaLV) verfügten und dementsprechend die Lärmemissionen dieser Container nicht abgeschätzt werden könnten.

2.2. Besteht Grund zur Annahme, dass die massgebenden Belastungsgrenzwerte überschritten sind oder ihre Überschreitung zu erwarten ist, ermittelt die Vollzugsbehörde die Aussen-lärmimmissionen ortsfester Anlagen oder ordnet deren Ermittlung an (Art. 36 Abs. 1 LSV). Bei Anlagen, für welche keine Grenzwerte bestehen, gilt dieser Grundsatz sinngemäss (vgl. R. Wolf, in: Vereinigung für Umweltrecht und H. Keller [Hrsg.], Kommentar zum Umweltschutzgesetz, 2. Aufl. 2004, Art. 25 N 95). Die Beantwortung der Frage, ob eine solche Annahme gerechtfertigt ist, erfordert eine vorweggenommene Würdigung der Lärmsituation. Dabei dürfen keine hohen Anforderungen an die Wahrscheinlichkeit einer Überschreitung gestellt werden (vgl. BGer 2C_311/2007 vom 21. Juli 2008 E. 3.6).

Im Rahmen der vorzunehmenden Einzelfallbeurteilung sind der Charakter des Lärms, der Zeitpunkt und die Häufigkeit seines Auftretens sowie die Lärmempfindlichkeit bzw. Lärmvorbelastung zu berücksichtigen. Dabei ist nicht auf das subjektive Lärmempfinden einzelner Personen abzustellen, sondern eine objektivierte Betrachtung unter Berücksichtigung von Personen mit erhöhter Empfindlichkeit (Art. 13 Abs. 2 USG) vorzunehmen. Als Wertungshilfe können die Belastungsgrenzwerte für Industrie- und Gewerbelärm gemäss Anhang 6 LSV herangezogen werden (vgl. BGer 1C_299/2009 vom 12. Januar 2010 E. 2.3.1 mit Hinweisen). Nach Art. 32 Abs. 1 des Einführungsgesetzes zur eidgenössischen Umweltschutzgesetzgebung (sGS 672.1, EG-USG) ist die Wohn-Gewerbe-Zone WG3 der Empfindlichkeitsstufe III zugeordnet (siehe auch Art. 43 Abs. 1 lit. c LSV und Art. 9 des Baureglements der Politischen Gemeinde X., www. … .ch). Nach Art. 40 Abs. 1 in Verbindung mit Anhang 6 Ziff. 2 und 31 LSV beträgt der Planungswert für Industrie- und Gewerbelärm in der Empfindlichkeitsstufe III 60 dB (A) am Tag (07 bis 19 Uhr) und 50 dB (A) in der Nacht (19 bis 07 Uhr). Daneben bietet sich der Empa-Bericht für eine objektivierte Betrachtung als Entscheidungsgrundlage an (vgl. hierzu BGE 137 II 30 E. 3.4 und BGE 133 II 292 E. 3.3 je mit Hinweisen), welcher gestützt auf die bisherige Gerichtspraxis in der Schweiz (vgl. hierzu S. 6 f. des Empa-Berichts) neben der Beurteilung nach Anhang 6 LSV (vgl. insbesondere auch Berechnungsschema in Form eines Excel-Formulars vom 7. Mai 2012, www.bafu.admin.ch) anhand von deutschen Richtabständen (vgl. S. 8 f. des Empa-Berichts) auf die Distanz zum nächstgelegenen Wohnraum als Beurteilungsgrösse abstellt.

2.3. Zu den konkreten Lärmverhältnissen wurden bisher keine Abklärungen vorgenommen. Stattdessen stützte sich die Vorinstanz bei ihrer Beurteilung auf den Empa-Bericht, den Amtsbericht des AFU vom 19. November 2013 (act. 15/9) und die ergänzenden Angaben der Beschwerdegegnerin vom 21. Oktober und 16. Dezember 2013 sowie 27. März 2014 (act. 15/7, 12 und 17).

In Tabelle 3 des Empa-Berichtes (S. 15) wird hinsichtlich der massgebenden Abstände zwischen Haupt- und Nebensammelstellen unterschieden. Hauptsammelstellen halten die Planungswerte der Empfindlichkeitsstufe III tagsüber (vgl. Anhang A.1 des Empa-Berichts) ein, wenn sie einen Abstand von 26 m zum Fenster des lärmempfindlichen Raumes von der Mitte der Lärmquelle aus gemessen einhalten (vgl. Amtsbericht des AFU vom 19. November 2013, S. 4 Ziff. 3c). Bei Nebensammelstellen darf ein Abstand von 16 m nicht unterschritten werden. Ansonsten ist eine detaillierte Abklärung notwendig. Gemäss dem Amtsbericht des AFU vom 19. November 2013 (act. 15/9, S. 4 Ziff. 3b) und Anhang A.5 des Empa-Berichtes (S. 24) werden in einer Hauptsammelstelle je Betriebstag bis zu 500 Flaschen entsorgt, wobei etwa 70 Anlieferungen mit dem Auto erfolgen. In einer Nebensammelstelle werden bis zu 300 Flaschen eingeworfen, wobei etwa 10 Anlieferungen mit dem Auto erfolgen. Container-Leerungen erfolgen für Hauptsammelstellen etwa 300-mal, für Nebensammelstellen etwa 200-mal jährlich.

2.4. Die Vorinstanz kam in Erwägung 2.5.1 des angefochtenen Entscheides (act. 2, S. 10 f.) zum Schluss, mit unter 200 Entleerungen pro Jahr handle es sich um eine Nebensammelstelle im Sinne des EMPA-Berichtes. Dabei stützte sie sich offensichtlich auf die Angaben der Beschwerdegegnerin vom 16. Dezember 2013 und 27. März 2014 (act. 15/12 und 17). Obschon sich die Beschwerdeführerin nurmehr an dem vom Flascheneinwurf verursachten Lärm (Klirren) und nicht (mehr) am Lärm der Anlieferung mit Personenwagen oder demjenigen beim Entleeren der Sammelcontainer stört (act. 21, S. 2 Ziff. II/6), setzte sich die Vorinstanz im angefochtenen Entscheid indessen nicht weiter damit auseinander, dass im Jahr 2012 nach Angaben der Beschwerdegegnerin 137‘610 kg und im Jahr 2013 122‘937 kg Altglas entsorgt wurden (vgl. Sachverhalt lit. B/e und E. 2.5.1 des angefochtenen Entscheids, act. 2, S. 5 und 10 f.). Bei 302 Betriebstagen pro Jahr und einem mittleren Gewicht einer 75 cl Flasche von 0.370 kg (vgl. Anhang A.3 und A.5 des Empa-Berichts, S. 22 und 24) resultiert aus der von der Beschwerdegegnerin anhand von Auszügen der Gewichtserfassung der Kranwaage vom 20. März 2014 (Beilage zu act. 15/17) ermittelten Glasmenge eine Anzahl Flascheneinwürfe pro Betriebstag von 1231.5 bzw. von 1100.2 Flaschen. Damit kann gemäss dem Amtsbericht des AFU vom 19. November 2013 nicht mehr von einer Nebensammelstelle im Sinne des Empa-Berichts gesprochen werden, zumal nicht ersichtlich ist, dass für die Bestimmung als Haupt- oder Nebensammelstelle im Sinne des Empa-Berichts wahlweise auf einzelne der vom AFU aufgeführten Kriterien abzustellen wäre (vgl. hierzu auch Aktennotiz der Vorinstanz vom 14. Februar 2014, act. 15/13).

Gemäss der Vorinstanz (vgl. E. 2.5.1 des angefochtenen Entscheids, act. 2, S. 10 f.) beträgt der Abstand zwischen den Fenstern der lärmempfindlichen Räume auf Parzelle Nr. 002 und der Mitte der strittigen Sammelstelle lediglich 25 m (vgl. Situationsplan mit Abstandsangaben vom 18. Oktober 2013, act. 15/7, und Amtsbericht des AFU vom 19. November 2013, act. 15/9, S. 4 Ziff. 3c). Daran vermochte die von der Beschwerdegegnerin mit Verfügung vom 14. August 2013 (act. 15/4/20) angeordnete und in der Folge im Oktober 2013 vollzogene „Neuorganisation“ der Sammelstelle nichts zu ändern. Entgegen der Auflage in der Verfügung vom 14. August 2013 reichte die Neuanordnung der Container innerhalb der bestehenden Sammelstelle offenbar nicht aus, um den empfohlenen Abstand von 26 m einzuhalten. Ein Baugesuch der Beschwerdegegnerin für die Verschiebung der Sammelstelle liegt nicht vor. Damit müssen nach der Einschätzung des fachkundigen AFU, welcher sich das Verwaltungsgericht anschliesst, detaillierte Abklärungen erfolgen, um die Schädlichkeit oder Lästigkeit der von der Anlage ausgehenden Lärmimmissionen beurteilen zu können (vgl. Amtsbericht des AFU vom 19. November 2013, act. 15/9, S. 4 Ziff. 3c). Bereits aus diesem Grund ist die Beschwerde gutzuheissen, der angefochtene Entscheid aufzuheben und die Sache an die Beschwerdegegnerin zur Einholung eines Lärmgutachtens und zu neuem Entscheid zurückzuweisen. Dabei hat sie alle relevanten Lärmquellen der Sammelstelle, aber auch nur diese zu berücksichtigen.

Bei diesem Ergebnis kann die Frage, ob das eingesetzte Sammelsystem nach wie vor dem Stand der Technik entspricht (vgl. Empa-Bericht, S. 15) und ob Art. 1 Abs. 2 und Anhang 1 Ziff. 2 Nr. 22 in Verbindung mit Art. 4 Abs. 1 lit. c MaLV im vorliegenden Fall auf die von der Beschwerdegegnerin eingesetzten Oberflur-Glascontainer des Typs M. der Y. AG (vgl. E-Mail des Rechtsvertreters der Beschwerdeführerin vom 16. September 2015, act. 10/4, sowie Anhang A.3 des Empa-Berichts, S. 23) anwendbar ist (vgl. Art. 16 MaLV), offen gelassen werden.

Im Weiteren kann bei dieser Ausgangslage nicht abschliessend beurteilt werden, ob die Vorinstanz zu Recht auf die Anordnung von Massnahmen zur vorsorglichen Emissionsbegrenzung (Art. 11 Abs. 2 USG und Art. 7 Abs. 1 lit. a LSV) wie den Einsatz besser gedämmter Container, die klein- bis mittelräumige Verlegung der Container oder die Erstellung einer Lärmschutzwand durch die Beschwerdegegnerin (vgl. E. 2.5.5 des angefochtenen Entscheids, act. 2, S. 12, sowie act. 9, S. 6 Ziff. IV/B/24) verzichtete. Zu bemerken bleibt, dass die Beschwerdegegnerin, sofern sie am vorliegenden Standort festhalten will, zumindest die Kosten für eine bessere Schalldämmung der sechs Glascontainer der Hauptsammelstelle (vgl. hierzu act. 10/4) näher abschätzen sollte, selbst wenn sich anhand des auszuarbeitenden Lärmgutachtens zeigt, dass beim Betrieb der Sammelstelle höchstens geringfügige Störungen auftreten (vgl. hierzu auch Amtsbericht des AFU vom 19. November 2013, act. 15/9, S. 5 Ziff. 5b), zumal dem Gemeinwesen im Bereich des Umweltschutzes Vorbildfunktion zukommt (vgl. Art. 14 Abs. 1 EG-USG).

3. Die Beschwerdeführerin bringt weiter vor, die Sammelstelle werde ausserhalb der Öffnungszeiten benützt (act. 9, S. 6 f. Ziff. IV/C, act. 21, S. 2 Ziff. I/5).

Art. 12 Satz 1 LSV schreibt vor, dass die Vollzugsbehörde spätestens ein Jahr nach der Inbetriebnahme der neuen oder geänderten Anlage kontrolliert, ob die angeordneten Emissionsbegrenzungen und Schallschutzmassnahmen getroffen sind. Zuständig für die Kontrolle ist die politische Gemeinde (vgl. Art. 28 EG-USG, zur Zuständigkeit für die Baukontrolle siehe auch Art. 2 Abs. 1 des Gesetzes über die Raumplanung und das öffentliche Baurecht, Baugesetz, sGS 731.1, BauG). Zusätzliche Kontrollen, um die Wirksamkeit der Massnahmen zu prüfen, rechtfertigen sich gemäss Art. 12 Satz 2 LSV und Art. 18 Satz 2 LSV analog nur dann, wenn bei den Vollzugsbehörden Zweifel an der Einhaltung der massgeblichen Vorschriften aufkommen (vgl. U. Brunner, in: Vereinigung für Umweltrecht und H. Keller [Hrsg.], Kommentar zum Umweltschutzgesetz, 2. Aufl. 2004, Art. 45 N 6b und 10e).

Aus den vorliegenden Akten geht nicht hervor, ob die Beschwerdegegnerin ihrer Pflicht nachgekommen ist, die im Baubewilligungsentscheid vom 13. Juli 2010 (act. 15/4/7) im Sinne einer Emissionsbegrenzung verfügten Betriebszeiten im Jahr 2012 zumindest stichprobeweise zu kontrollieren und nötigenfalls weitere Massnahmen, wie etwa das Anbringen einer Umzäunung, anzuordnen. Die Beschwerdegegnerin äussert sich denn auch weder im Einspracheentscheid vom 13. Juli 2010 (act. 15/4/7) noch in ihren Stellungnahmen vom 27. September 2013 und 24. November 2015 (act. 15/4 und act. 19) zur Kontrollpflicht. Demzufolge ist die Sache auch diesbezüglich zur Ergänzung des Sachverhalts und allenfalls zur entsprechenden nachträglichen Kontrolle an die Beschwerdegegnerin zurückzuweisen. Offen bleiben kann bei diesem Ergebnis, ob die Beschwerdeführerin bezüglich zusätzlicher Kontrollen im Sinne von Art. 12 Satz 2 LSV und Art. 18 Satz 2 LSV analog die Beweislast trägt und deshalb ihre Hinweise betreffend die Nichteinhaltung der Öffnungszeiten, welche allenfalls Grund für weitere Abklärungen geben könnten, soweit möglich hätte belegen und entsprechende Beweismittel hätte einreichen müssen (vgl. zur Beweislast VerwGE B 2015/162 vom 26. Oktober 2016 E. 3.6). Festzuhalten bleibt in diesem Zusammenhang einzig, dass der Vorwurf der Beschwerdeführerin, bei der Wertstoffsammelstelle und im Internet seien unterschiedliche Öffnungszeiten angegeben worden (vgl. Augenscheinprotokoll vom 21. September 2011, act. 15/4/10, S. 1, und act. 10/5), ins Leere stösst, bezieht sich doch der (veraltete) Eintrag im Internet ausdrücklich auf den ehemaligen Standort auf der Parzelle Nr. 0007 gegenüber dem Mehrzweckgebäude.

4. Dem Ausgang des Verfahrens entsprechend gehen die amtlichen Kosten des Rekurs- und Beschwerdeverfahrens zulasten der Beschwerdegegnerin (Art. 95 Abs. 1 VRP). Im Rekursverfahren hat die Vorinstanz die amtlichen Kosten auf CHF 3000 festgesetzt. Für das Beschwerdeverfahren ist eine Entscheidgebühr von CHF 3500 angemessen (Art. 7 Ziff. 222 der Gerichtskostenverordnung, sGS 941.12). Auf die Erhebung wird verzichtet (Art. 95 Abs. 3 VRP). Die von der Beschwerdeführerin geleisteten Kostenvorschüsse im Betrag von CHF 3500 im Beschwerdeverfahren und von CHF 1000 im Rekursverfahren werden zurückerstattet.

Nachdem die Beschwerdeführerin mit ihren Anträgen mehrheitlich durchgedrungen ist, hat sie sowohl im Beschwerde- als auch im Rekursverfahren Anspruch auf ausseramtliche Entschädigung (Art. 98 Abs. 1 und 2 in Verbindung mit Art. 98bis VRP). Ihr Rechtsvertreter hat keine Kostennote eingereicht. Folglich ist die Entschädigung nach Ermessen festzusetzen (vgl. Art. 30 lit. b Ziff. 1 und Art. 31 Abs. 1 und 2 des Anwaltsgesetzes, sGS 963.70, AnwG, sowie Art. 6 und 19 der Honorarordnung für Rechtsanwälte und Rechtsagenten, sGS 963.75, HonO). Eine Entschädigung von CHF 2000 für das Beschwerde- und eine solche von CHF 2500 für das Rekursverfahren je zuzüglich Barauslagen von vier Prozent erscheint als angemessen (Art. 22 Abs. 1 lit. a und b sowie Art. 28bis HonO). Die Mehrwertsteuer wird grundsätzlich dazu gerechnet (Art. 29 HonO). Da die Beschwerdeführerin aber selber mehrwertsteuerpflichtig ist (www.uid.admin.ch), kann sie die der Honorarrechnung ihres Anwalts belastete Mehrwertsteuer als Vorsteuer in Abzug bringen. Daher muss die Mehrwertsteuer bei der Bemessung der ausseramtlichen Entschädigung nicht zusätzlich berücksichtigt werden (R. HIRT, Die Regelung der Kosten nach st. gallischen Verwaltungsrechtspflegegesetz, St. Gallen 2004, S. 194; vgl. statt vieler VerwGE B 2013/206 vom 3. Dezember 2013, E. 3, www.gerichte.sg.ch).

Demnach erkennt das Verwaltungsgericht zu Recht:

1. Die Beschwerde wird gutgeheissen und der angefochtene Entscheid aufgehoben.

2. Die Sache wird im Sinne der Erwägungen zur Ergänzung des Sachverhalts und zu neuem Entscheid an die Beschwerdegegnerin zurückgewiesen.

3. Die amtlichen Kosten des Beschwerdeverfahrens von CHF 3500 und des Rekursverfahrens von CHF 3000 werden der Beschwerdegegnerin auferlegt; auf die Erhebung wird verzichtet. Der Beschwerdeführerin werden die geleisteten Kostenvorschüsse von CHF 3500 im Beschwerdeverfahren und von CHF 1000 im Rekursverfahren zurückerstattet.

4. Die Beschwerdegegnerin entschädigt die Beschwerdeführerin für das Beschwerdeverfahren mit CHF 2000 und für das Rekursverfahren mit CHF 2500 je zuzüglich vier Prozent Barauslagen ohne Mehrwertsteuer.

Der Präsident                Der Gerichtsschreiber

Eugster                          Bischofberger