Entscheid vom 21. Oktober 2014
Besetzung
Präsident Eugster; Verwaltungsrichter Linder, Heer, Rufener, Ersatzrichterin Gmünder Perrig; Gerichtsschreiber Scherrer
Verfahrensbeteiligte
Bernet Bau AG, Hochbau Tiefbau Strassenbau, Gewerbestrasse 10, 8737 Gommiswald,
Beschwerdeführerin,
vertreten durch Rechtsanwalt lic.iur. Markus Roos, Postgasse 5, Postfach, 9620 Lichtensteig,
gegen
Politische Gemeinde Gommiswald, vertreten durch den Gemeinderat, 8737 Gommiswald,
Vorinstanz,
und
Toneatti AG Bilten, Bauunternehmung, Tschachenstrasse 9, 8865 Bilten,
Beschwerdegegnerin,
vertreten durch Rechtsanwalt lic.iur. Jon Andri Moder, Masanserstrasse 40, 7000 Chur,
Gegenstand
Offenlegung Dorfbach / Ausbau Rietwiesstrasse
(Vergabe Wasserbau-, Tiefbau- und Strassenbauarbeiten)
Das Verwaltungsgericht stellt fest:
A. Die Politische Gemeinde Gommiswald schrieb am 31. März 2014 die Wasserbau-, Tiefbau- und Strassenbauarbeiten für die Offenlegung des Dorfbaches und den Ausbau der Rietwiesstrasse im offenen Verfahren aus. Der Beizug von Subunternehmern und Angebote von Arbeitsgemeinschaften waren zulässig (Ziffern 3.5 und 3.6 der Ausschreibung, act. 8/1), wobei Unternehmen ein Angebot allein oder als Mitglied einer – einzigen – Arbeitsgemeinschaft einreichen durften; als Subunternehmer durften sie an mehreren Angeboten teilnehmen (Ziffer 224 R 920 der besonderen Bestimmungen, act. 2/3). Die Zuschlagskriterien (Preis [60 Prozent], Qualität und Erfahrung [34 Prozent, mit den Unterkriterien Erfahrung Anbieter 8 Prozent, Erfahrung Fach- und Führungskompetenz 12 Prozent, Darstellung der Projektrisiken 9 Prozent, Baulogistik 5 Prozent] sowie Ausbildung [6 Prozent]) und der Massstab für die Bewertung der Angebote je Kriterium und Unterkriterium mit den Noten 0 bis 4 wurden bekannt gegeben (Ziffer 224.100 der besonderen Bestimmungen).
B. Innert der bis 2. Mai 2014 laufenden Eingabefrist gingen sechs Angebote von sechs Anbietern ein, unter anderem jene der Bernet Bau AG und der Toneatti AG Bilten sowie dasjenige einer Arbeitsgemeinschaft unter der Federführung der De Zanet AG, Kaltbrunn. Die Politische Gemeinde Gommiswald vergab die Arbeiten am 15. Mai 2014 an die Toneatti AG Bilten, welche als mögliche Subunternehmerin für Pflästerungen und Belagsarbeiten die De Zanet AG nannte, zum Preis von CHF 902'877.05 (CHF 255'263.70 Offenlegung Dorfbach, CHF 734'733.10 Ausbau Rietwiesstrasse, abzüglich fünf Prozent Rabatt CHF 49'499.85 und vier Prozent Skonto CHF 37'619.90, ohne Abzüge von 1,3 Prozent für "Bauwasser und Energie", "nicht eruierbare Schäden" und "Bauwesenversicherung", ohne Mehrwertsteuer; act. 8/7 Register 3).
C. Die Bernet Bau AG (Beschwerdeführerin) erhob mit Eingabe ihres Rechtsvertreters vom 26. Mai 2014 gegen die Zuschlagsverfügung des Gemeinderates der Politischen Gemeinde Gommiswald (Vorinstanz) vom 15. Mai 2014 Beschwerde beim Verwaltungsgericht mit den Anträgen, es seien unter Kosten- und Entschädigungsfolge die angefochtene Verfügung aufzuheben und ihr die Wasserbau-, Tiefbau- und Strassenbauarbeiten für die Offenlegung des Dorfbaches und den Ausbau der Rietwiesstrasse zu vergeben. Das von der Beschwerdeführerin gleichzeitig gestellte Gesuch, es sei der Beschwerde die aufschiebende Wirkung zu erteilen, hiess der Präsident des Verwaltungsgerichts mangels gegenteiliger Anträge der Vorinstanz und der Toneatti AG Bilten (Beschwerdegegnerin) am 5. Juni 2014 gut; die Kosten der Verfügung, die unangefochten rechtskräftig wurde, beliess er bei der Hauptsache
Die Vorinstanz und die Beschwerdegegnerin beantragten mit Vernehmlassung vom 18. Juni 2014 beziehungsweise vom 24. Juni 2014 die Abweisung der Beschwerde unter Kosten- und Entschädigungsfolge. Die Beschwerdeführerin nahm dazu am 17. Juli 2014 Stellung. Nachdem ihr teilweise Einsicht in das Angebot der Beschwerdegegnerin gewährt worden war, ergänzte sie ihre Stellungnahme am 18. September 2014.
Auf die Ausführungen der Verfahrensbeteiligten und die Akten wird, soweit wesentlich, in den Erwägungen eingegangen.
Darüber zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung
1. Das Verwaltungsgericht ist zum Entscheid in der Sache zuständig (Art. 5 Abs. 2 des Einführungsgesetzes zur Bundesgesetzgebung über das öffentliche Beschaffungswesen; sGS 841.1, EGöB). Die Beschwerdeführerin, die beim Zuschlag nicht berücksichtigt wurde, ist zur Beschwerde legitimiert; die Beschwerde wurde fristgerecht erhoben und erfüllt die Anforderungen in formeller und inhaltlicher Hinsicht (Art. 64 in Verbindung mit Art. 45 Abs. 1 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege, sGS 951.1, VRP; Art 15 Abs. 3 der Interkantonalen Vereinbarung über das öffentliche Beschaffungswesen, sGS 841.32, IVöB). Auf die Beschwerde ist einzutreten.
2. Die Beschwerdeführerin beantragt die Aufhebung des Zuschlags an die Beschwerdegegnerin. Zur Begründung bringt sie im Wesentlichen vor, die Beschwerdegegnerin erfülle die notwendigen Eignungskriterien nicht, weil sie nicht im Strassenbau tätig sei und für diese Arbeiten, deren Anteil bei 75 Prozent des Volumens liege, als Subunternehmerin die De Zanet AG beiziehe, welche ihrerseits als federführendes Mitglied einer Arbeitsgemeinschaft als Anbieterin auftrete. Sei die Zulässigkeit der gleichzeitigen Teilnahme als Anbieter und als Subunternehmer unklar, sei Ziffer 224 R 920 der besonderen Bestimmungen aufgrund der Unklarheitenregel zu Ungunsten der Vorinstanz und zu Gunsten der Beschwerdeführerin auszulegen.
2.1. Gemäss Art. 13 Abs. 1 Ingress und lit. d IVöB gewährleisten die kantonalen Ausführungsbestimmungen ein Verfahren zur Überprüfung der Eignung der Anbieterinnen und Anbieter nach objektiven und überprüfbaren Kriterien. Art. 6 Abs. 1 EGöB ermächtigt die Regierung zur Regelung der Grundsätze und Verfahren des öffentlichen Beschaffungswesens. Gemäss Art. 8 Abs. 1 der Verordnung über das öffentliche Beschaffungswesen (sGS 841.11, VöB) legt der Auftraggeber im Rahmen der Ausschreibung fest, welche Eignungskriterien der Anbieter erfüllen und welche Nachweise er erbringen muss. Gemäss Art. 12 Abs. 1 Ingress und lit. a VöB kann der Auftraggeber einen Anbieter vom Vergabeverfahren ausschliessen sowie den Zuschlag widerrufen, wenn der Anbieter die Eignungskriterien nicht erfüllt
Die besonderen Bestimmungen zur unangefochten rechtskräftig gewordenen Ausschreibung vom 31. März 2014 regeln bei den Eignungskriterien die Anforderungen, die Arbeitsgemeinschaften und Unternehmen, welche zur Erfüllung des Auftrags Subunternehmer beiziehen, erfüllen müssen. Arbeitsgemeinschaften haben jene Unternehmung als federführend zu bestimmen, die den Hauptanteil der Arbeiten ausführt (Ziffer 260.200). Jeder Anbieter kann allein oder als Mitglied einer Arbeitsgemeinschaft ein Angebot einreichen. Die Bewerbung als Mitglied in mehr als einer Arbeitsgemeinschaft ist nicht zulässig. Die Teilnahme als Subunternehmer bei mehreren einzelnen Anbietern und/oder Arbeitsgemeinschaften ist möglich (vgl. Ziffer 224 R 920). Ob eine gleichzeitige Teilnahme als Anbieter und als Subunternehmer möglich ist, ist nicht ausdrücklich geregelt.
2.2. Die Beschwerdegegnerin betreibt gemäss Eintrag im Handelsregister eine Bauunternehmung. Für den Bereich Strassenbau hat sie in ihrer Offerte zwei Referenzobjekte angegeben, nämlich den Bau der Zufahrtsstrasse zur neuen Taminabrücke samt Werkleitungen, Brücken, Viadukten und Stützmauern, sowie den Neubau der Linthbrücke Näfels-Mollis. Das Volumen der Strassenbauarbeiten betrug beim ersten Objekt 2,05 (von 9,7) Millionen, beim zweiten Objekt 0,6 (von 5,3) Millionen Franken. Die Vorinstanz hat bei der Beurteilung der Eignung der Beschwerdegegnerin auf diese Referenzen abgestellt. Ob und inwieweit die Beschwerdegegnerin die Strassenbauarbeiten selbst ausgeführt hat, kann ihren Angaben und der Dokumentation nicht entnommen werden (act. 8/7 Register 1). In der Beschwerdevernehmlassung erläutert sie dazu, sie habe – wie es branchenüblich sei und auch von der Beschwerdeführerin, die keine eigene Belagseinbaumaschine habe, gehandhabt werde – lediglich für die Belagsarbeiten "Belagsfirmen" hinzugezogen. Gemäss dem Organigramm zur Offerte tritt die Beschwerdegegnerin als Auftragnehmerin auf; die De Zanet AG, Kaltbrunn, kommt als eine von zwei "z. Bsp." erwähnten Subunternehmerinnen für "Abschlüsse und Belag" in Frage (act. 8/7 Register 6). Der Kostenzusammenstellung kann entnommen werden, dass vom gesamten Auftragsvolumen von brutto CHF 989'996.80 auf die Positionen Pflästerungen und Abschlüsse (NPK 222) CHF 36'945 und Belagsarbeiten (NPK 223) CHF 132'756, zusammen CHF 169'701 oder 17,14 Prozent entfallen (act. 8/7 Register 3, Seite 1).
In den Offerten sowohl der Beschwerdegegnerin als auch der Beschwerdeführerin werden die gesamten Kosten entsprechend den Vorgaben in der Ausschreibung auf die Offenlegung des Dorfbaches einerseits und die Sanierung der Rietwiesstrasse anderseits aufgeteilt. In beiden Offerten ergibt sich ein Verhältnis von rund 25 Prozent Bach zu 75 Prozent Strasse (act. 8/7 Register 2 letzte Seite; act. 8/3 Register 1 letzte Seite). Diese Aufteilung bedeutet nicht, dass 75 Prozent des Auftragsvolumens als Strassenbau im technischen Sinn zu gelten haben. Mit Blick auf die Referenzobjekte, das Organigramm und die Kostenzusammenstellung der Beschwerdegegnerin kann daraus ebenso wenig geschlossen werden, dass deren Subunternehmerin sämtliche der Sanierung der Rietwiesstrasse zugerechneten Arbeiten erledigt. Unter diesen Umständen erweist sich der Vorwurf der Beschwerdeführerin, die Beschwerdegegnerin habe mit dem möglichen Beizug der De Zanet AG, Kaltbrunn, als Subunternehmerin fehlende Erfahrung im Strassenbau kompensiert, als unbegründet. Angesichts der Aussagekraft des Angebots der Beschwerdegegnerin erübrigt sich die Anordnung der von der Beschwerdeführerin beantragten Expertise. Im Übrigen sieht auch die Beschwerdeführerin in ihrer Offerte zumindest für die Pflästerungen, welche einen Anteil von rund vier Prozent (NPK 222 CHF 40'082) am Auftragsvolumen (brutto CHF 981'811.75) ausmachen (act. 8/3 Register 1), den Beizug von Subunternehmern vor (act. 8/3 Register 7 Seite 2).
Schliesslich rechtfertigt auch der Umstand, dass die De Zanet AG, Kaltbrunn, im Vergabeverfahren einerseits als federführendes Mitglied der Arbeitsgemeinschaft, die sie zusammen mit der KIBAG bildete, und anderseits als – mögliche – Subunternehmerin der Beschwerdegegnerin auftrat, nicht den Ausschluss des Angebots der Beschwerdegegnerin. Die besonderen Bestimmungen zur Ausschreibung regeln die Zulässigkeit der Teilnahme als Anbieter und als Subunternehmer unterschiedlich. Während eine Unternehmung auf der Ebene als Anbieterin lediglich einmal – sei es allein, sei es als Mitglied einer Arbeitsgemeinschaft – in Erscheinung treten kann, kann ein Unternehmen auf der Ebene der Subunternehmer mehrfach auftreten. Ob sich das gleiche Unternehmen sowohl als Anbieterin als auch als Subunternehmerin beteiligen kann, regeln die besonderen Bestimmungen nicht ausdrücklich. Sie schliessen dies insbesondere nicht ausdrücklich aus (Ziffer 224 R 920 der besonderen Bestimmungen zur Ausschreibung).
Die Beschwerdeführerin beruft sich zur Auslegung der Klausel auf die Unklarheitenregel. Diese dient dazu, Unklarheiten im Rechtsverhältnis zwischen dem Verfasser vorformulierter Vertragsbedingungen einerseits und dessen Vertragspartner anderseits, die sich aus mehrdeutigen Klauseln ergeben, zu Lasten des Verfassers zu beseitigen (vgl. BGer 5C.271/2004 vom 12. Juli 2005 E. 2 mit Hinweisen auf BGE 122 III 118 E. 2a, 124 III 155 E. 1b). Sie ist mithin nicht auf die Konstellation in Vergabeangelegenheiten zugeschnitten, wo sich Zuschlagsempfänger einerseits und nicht berücksichtigte Bewerber anderseits mit gegenläufigen Interessen über die Auslegung von Ausschreibungsbestimmungen, die nicht sie selbst verfasst haben, uneinig sind. Ziffer 224 R 920 der besonderen Bestimmungen kann deshalb nicht unter Hinweis auf die Unklarheitenregel zugunsten der Beschwerdeführerin und damit zulasten der Beschwerdegegnerin ausgelegt werden.
Der Umstand, dass Ziffer 224 R 920 die Zulässigkeit – und insbesondere die Unzulässigkeit – der Teilnahme am Vergabefahren sehr eingehend regelt, deutet darauf hin, dass zulässig ist, was nicht ausdrücklich ausgeschlossen wird. Im Übrigen bringt auch die Beschwerdeführerin keine Gründe vor, welche einen solchen Ausschluss sachlich – insbesondere zum Schutz der Chancengleichheit der Anbieter und eines wirksamen Wettbewerbs – rechtfertigen könnten. Im Gegenteil führt der Umstand, dass ein Unternehmen als Anbieter auftritt, dazu, dass die Vergabebehörde weiterreichendere Kenntnisse über das Unternehmen erlangt, als wenn dieses lediglich als Subunternehmer auftritt. In der konkreten Konstellation kann auch nicht gesagt werden, die De Zanet AG, Kaltbrunn, habe mit der möglichen untergeordneten Beteiligung als Subunternehmerin im Angebot der Beschwerdegegnerin die Ausschreibungsregeln umgangen und sei zweimal als Anbieterin aufgetreten. Ihre mögliche Beteiligung als Subunternehmerin der Beschwerdegegnerin beschränkt sich auf einen Anteil von weniger als zwanzig Prozent des Gesamtvolumens des Auftrags.
3. In der Stellungnahme vom 18. September 2014 bringt die Beschwerdeführerin zusätzliche Gründe vor, aus denen die Beschwerde gutzuheissen sei. Lediglich die Beschwerdeführerin habe wie verlangt (RZ 252.110 Register 3) die "vollständig ausgefüllte Originalversion des Leistungsverzeichnisses in Papierform" eingereicht, so dass alle anderen Bewerber ausgeschlossen werden müssten (dazu nachfolgend Erwägung 3.1). Sodann hätte das Angebot der Beschwerdegegnerin bei den Kriterien "Erfahrung Anbieter" und "Erfahrung und Referenzen vorgesehenes Kaderpersonal" nicht mit je vier Punkten, sondern höchstens mit je einem Punkt bewertet werden dürfen (dazu nachfolgend Erwägung 3.2).
3.1. Nach Art. 12 Abs. 1 Ingress und lit. h VöB kann vom Verfahren ausgeschlossen werden, wer wesentliche Formvorschriften des Vergabeverfahrens verletzt. Die "Kann-"Vorschrift räumt dem Auftraggeber einen Spielraum bezüglich der Frage ein, ob ein Anbieter im Einzelfall vom Verfahren ausgeschlossen werden soll. Das Ermessen ist jedoch pflichtgemäss auszuüben und insbesondere ist dem Rechtsgleichheitsgebot, dem Verhältnismässigkeitsprinzip und der Pflicht zur Wahrung der öffentlichen Interessen Rechnung zu tragen. Ausserdem sind Sinn und Zweck der gesetzlichen Ordnung zu beachten. Ein wirksamer Wettbewerb als wesentliche Zielsetzung einer jeden Submission gebietet, bei der Kontrolle der Bewerbungsunterlagen nicht zu kleinlich vorzugehen (vgl. GVP 2002 Nr. 33).
Zwar trifft zu, dass das von der Beschwerdegegnerin ausgefüllte und in Papierform eingereichte Leistungsverzeichnis hinsichtlich der graphischen Darstellung – Schriftgrösse, Spaltenbreiten, Seitenumbrüche – von jenem der Beschwerdeführerin und damit von der Originalversion abweicht. Das von der Vorinstanz beauftragte Ingenieurunternehmen stellte in der Vergabeempfehlung denn auch fest, die Beschwerdeführerin habe als einzige das Leistungsverzeichnis im Original abgegeben. Die Beschwerdegegnerin habe jedoch bestätigt, dass die Positionstexte nicht abgeändert worden seien und im Fall eines Widerspruchs das Original-Leistungsverzeichnis gelte. Das Fehlen des Original-Leistungsverzeichnisses wurde als "nicht relevant" beurteilt (Ziffer 2.1.1 der Vergabeempfehlung, act. 8/8). Ein Vergleich der Verzeichnisse zeigt, dass jenes der Beschwerdegegnerin – anders als das Original – in den Abschnitten zu den Bedingungen jeweils zusätzlich die Ziffer 100 mit dem Hinweis, dass bei Kurzleistungsverzeichnissen der Volltext im NPK massgeblich sei, enthält. Die Umschreibungen der Positionen decken sich im Übrigen – bis und mit Druckfehler (NPK 237, Ziffer 031.240: "Spiessungen") – mit jenen in der Originalversion der Beschwerdeführerin. Abgesehen davon ist unbestritten, dass das Leistungsverzeichnis der Beschwerdegegnerin sämtliche Positionen umfasst und vollständig ist. Die Beschwerdegegnerin lässt zudem – bei Abweichungen in den Umschreibungen – die Originalversion gegen sich gelten. Wenn die Vorinstanz das Angebot der Beschwerdegegnerin unter diesen Umständen nicht ausgeschlossen hat, hat sie sich nicht nur im Rahmen ihres Ermessens bewegt, sondern vielmehr auch eine Verletzung des Verbots des überspitzten Formalismus, wie es sich aus Art. 29 Abs. 1 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft (SR 101, BV) ergibt, vermieden (vgl. dazu Galli/Moser/Lang/Steiner, Praxis des öffentlichen Beschaffungsrechts, 3. Aufl. 2013, Rz. 446 ff.).
3.2. Gemäss Art. 34 Abs. 2 Ingress und lit. b und k VöB sind Qualität und Erfahrung zulässige Kriterien für die Ermittlung des wirtschaftlich günstigsten Angebots. In der Bewertung und Benotung kommt der Vergabebehörde ein weiter Ermessensspielraum zu. Sie darf aber auch nicht willkürlich entscheiden, sondern hat ihr Ermessen pflichtgemäss zu betätigen. Dabei ist sie insbesondere an den Gleichbehandlungsgrundsatz und das Diskriminierungsverbot gebunden. Solange sich die Vergabebehörde jedoch beim Zuschlag von sachlichen und vernünftigen Überlegungen leiten liess, hat das Verwaltungsgericht den Entscheidungsspielraum zu respektieren, und eine Korrektur ist ihm verwehrt (vgl. VerwGE B 2012/54 vom 3. Juli 2012 E. 3.1 mit Hinweis, www.gerichte.sg.ch).
Nach Ziffer 224.100 der besonderen Bestimmungen zur Ausschreibung wird jedes Angebot hinsichtlich jedes Zuschlagskriteriums und –unterkriteriums mit einer Note zwischen 0 und 4 bewertet. Die Vorinstanz hat die Noten in den besonderen Bestimmungen in allgemeiner Weise bezogen auf die Erfüllung der Kriterien (Note 3 "gute Erfüllung", Note 4 "sehr gute Erfüllung") und bezogen auf die Angaben und die Ausführung (Note 3 "Anforderungen mehrheitlich erfüllt / spezifischer Bezug vorhanden, jedoch knapp gehaltene Umschreibungen / kleine unwesentliche Lücken", Note 4 "vollständig erfüllte Anforderungen / detaillierte und spezifische Beschreibungen / innovative Lösungen und Ansätze / durchstudierte Beschreibungen und Unterlagen / keine Lücken") umschrieben. Sodann hat das mit der Erarbeitung der Vergabeempfehlung betraute Ingenieur- und Architekturbüro die Umschreibung für die einzelnen Kriterien und –unterkriterien konkretisiert. Die Note 4 wurde für die Unterkriterien "Erfahrung Anbieter (Bauunternehmung oder ARGE)" und "Erfahrung und Referenzen vorgesehenes Kaderpersonal" bei "drei Erfahrungen / Referenzen mit ähnlichen Bauprojekten" vergeben (act. 8/8 Seiten 13-18).
Die Beschwerdeführerin beanstandet die Bewertung ihres eigenen Angebots bezüglich der beiden Unterkriterien mit je der Note 3 nicht. Hingegen macht sie geltend, das Angebot der Beschwerdegegnerin hätte nicht je mit der Note 4 bewertet dürfen. Die Beschwerdegegnerin hat drei vergleichbare Referenzobjekte der letzten zehn Jahre, davon zwei aus dem Bereich Strassenbau mit einem Volumen der Strassenbauarbeiten von 2.05 und 0.6 Millionen Franken und eines aus dem Bereich Wasserbau mit einem Volumen von insgesamt 5.2 Millionen Franken bezeichnet. Die Bewertung mit der Maximalnote liegt im Bereich des zulässigen Ermessens der Vorinstanz, zumal – wie in Erwägung 2.2 festgestellt – der Beizug von Subunternehmern zulässig ist und die Beschwerdegegnerin entsprechend ihrer Organisation einen solchen Beizug lediglich für die Pflästerungen und Abschluss- sowie die Belagsarbeiten vorsieht. Die Referenzangaben zum vorgesehenen Bauführer und zum vorgesehenen Polier umfassen ebenfalls je drei Objekte mit Bausummen zwischen 1.5 und 50 Millionen Franken. In den Beilagen werden der berufliche Werdegang und die Objekte, bei denen die beiden Personen mitgewirkt haben, ausführlich und detailliert beschrieben. Auch bei dieser Benotung hat die Vorinstanz ihr Ermessen nicht rechtsfehlerhaft ausgeübt.
4. Zusammenfassend erweist sich die Beschwerde als unbegründet. Dem Verfahrensausgang entsprechend – die Beschwerde ist abzuweisen und dem Gesuch um Gewährung der aufschiebenden Wirkung war mangels Gegenanträgen ohne materielle Prüfung zu entsprechen – sind die amtlichen Kosten des Beschwerdeverfahrens der Beschwerdeführerin aufzuerlegen (Art. 95 Abs. 1 VRP). Für die Zwischenverfügung vom 5. Juni 2014, welche mit keiner materiellen Prüfung des Gesuchs verbunden war, erscheint eine – reduzierte – Entscheidgebühr von CHF 500, für den Entscheid in der Hauptsache eine Entscheidgebühr von CHF 4'400 angemessen (Art. 7 Ziffern 211 und 222 der Gerichtskostenverordnung, sGS 941.12). Die Gebühren sind mit dem Kostenvorschuss der Beschwerdeführerin von CHF 5'400 zu verrechnen. CHF 500 sind ihr zurückzuerstatten.
Beschwerdegegnerin und Vorinstanz stellen ihren Antrag auf Abweisung der Beschwerde unter Entschädigungsfolge. Politischen Gemeinden kommt, insbesondere soweit sie als verfügendes Gemeinwesen auftreten, kein Anspruch auf die Entschädigung ausseramtlicher Kosten zu (vgl. Cavelti/Vögeli, Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kanton St. Gallen, 2. Aufl. 2003, Rz. 829). Der Rechtsvertreter der Beschwerdegegnerin hat keine Kostennote eingereicht. Eine Entschädigung von CHF 4'000 inklusive Barauslagen ohne Mehrwertsteuer – die Beschwerdegegnerin ist selbst mehrwertsteuerpflichtig – erscheint angemessen (Art. 6, 22 Abs. 1 Ingress und lit. b, 28bis Abs. 1 und 29 der Honorarordnung für Rechtsanwälte und Rechtsagenten, sGS 963.75). Entschädigungspflichtig ist die Beschwerdeführerin (Art. 98 und 98bis VRP).
Demnach erkennt das Verwaltungsgericht zu Recht:
1. Die Beschwerde wird abgewiesen.
2. Die Beschwerdeführerin bezahlt die amtlichen Kosten des Beschwerdeverfahrens von CHF 4'900 unter Verrechnung mit ihrem Kostenvorschuss von CHF 5'400. CHF 500 werden ihr zurückerstattet.
3. Das Begehren der Vorinstanz um Entschädigung wird abgewiesen. Die Beschwerdeführerin entschädigt die Beschwerdegegnerin für das Beschwerdeverfahren mit CHF 4'000 ohne Mehrwertsteuer.
Der Präsident Der Gerichtsschreiber
Eugster Scherrer