Urteil vom 12. Februar 2014
Anwesend: Präsident lic. iur. B. Eugster; Verwaltungsrichter lic. iur. A. Linder, Dr. B. Heer, lic. iur. A. Rufener, Dr. S. Bietenharder-Künzle; Gerichtsschreiber Dr. W. Schmid
In Sachen
X.Y.,
Beschwerdeführerin,
gegen
Departement des Innern des Kantons St. Gallen, Regierungsgebäude, 9001 St. Gallen,
Vorinstanz,
und
Politische Gemeinde St. Gallen, Sozialamt, Brühlgasse 1, Postfach 563, 9004 St. Gallen,
Beschwerdegegnerin,
betreffend
Sozialhilfe; unentgeltliche Rechtspflege
hat das Verwaltungsgericht festgestellt:
A./ X.Y. (nachfolgend: Gesuchstellerin) beantragte beim Sozialamt der Stadt St. Gallen (nachstehend: Sozialamt) am 28. Februar 2012 die Ausrichtung von Sozialhilfeleistungen. Im entsprechenden Formular gab sie als Adresse die Heilsarmee Wattwil an und erklärte unter anderem, dass der Antrag wegen fehlender Unterlagen unvollständig sei bzw. der Mietvertrag Q.-strasse 0, St. Gallen, nachgereicht werde (act. G 7/7 S. 5 und 7). Mit Schreiben vom 1. März 2012 teilte sie dem Sozialamt mit, dass sie Geld für eine Aus-/Weiterbildung benötige, welche sie bereits während der Behandlung ihres Sozialhilfeantrags nutzen könnte (act. G 7/41). Am 15. März 2012 verlangte sie den Erlass einer Verfügung betreffend Nothilfe während der Dauer der Behandlung des Sozialhilfegesuchs (act. G 7/40); dieses Begehren wiederholte sie in späteren Schreiben (act. G 7/28, 7/21). Im Schreiben vom 28. März 2012 teilte das Sozialamt der Gesuchstellerin mit, dass sie das Antragsformular am 29. Februar 2012 zwar eingereicht, jedoch für die Anspruchsprüfung relevante Unterlagen, insbesondere den von beiden Mietparteien unterzeichneten Mietvertrag Q.-strasse 0 und Kontoauszüge, nicht beigelegt habe. Damit ihr Antrag geprüft werden könne, werde sie nochmals aufgefordert, die fehlenden Unterlagen umgehend zuzustellen (act. G 7/5). Am 29. März 2012 gab die Gesuchstellerin dem Sozialamt unter anderem bekannt, dass der Mietvertrag Q.-strasse 0 von der Vermieterin direkt zugestellt werde (act. G 7/39). Den unterzeichneten Mietvertrag hatte die Vermieterin dem Sozialamt mit Schreiben vom 27. März 2012 zukommen lassen (act. G 7/13). Am 11. und 13. April 2012 reichte die Gesuchstellerin dem Sozialamt diverse Bankunterlagen ein, wobei sie darauf hinwies, dass Obdachlosen mit Notunterkunft und Verpflegung ein Beitrag zu gewähren sei (act. G 7/37f.). Am 25. April 2012 machte sie diesen Anspruch mit Hinweis auf die SKOS-Richtlinien erneut geltend (act. G 7/36). Mit Schreiben vom 27. April und 7. Juni 2012 reichte die Gesuchstellerin einen Mietvertrag für eine Einzimmer-Wohnung an der B.-gasse 01, St. Gallen, mit Mietbeginn am 1. Mai 2012 ein und erklärte unter anderem sinngemäss, dass sie in die Wohnung Q.-strasse 0 wegen der unbezahlt gebliebenen Mieten nicht habe einziehen können (act. G 7/33, 7/14, 7/34).
B./ Mit Verfügung vom 18. Juli 2012 eröffnete das Sozialamt der Gesuchstellerin, dass ihr Gesuch um finanzielle Nothilfe für den Zeitraum vom 28. Juni (richtig: 28. Februar) bis 31. Mai 2012 abgewiesen werde (Ziff. 1 Dispositiv). Für die Folgezeit wurde ein Unterstützungsanspruch anerkannt (Ziff. 2 Dispositiv) und "auf freiwilliger Basis" ein einmaliger Betrag von Fr. 500.-- für Einrichtungsgegenstände zugesprochen (Ziff. 3 Dispositiv). Die Abweisung für die Zeit ab 28. Februar 2012 wurde damit begründet, dass das Sozialamt erst am 7. Juni 2012 über die vollständigen Unterlagen verfügt habe und folglich auf das Unterstützungsgesuch erst per Juni 2012 habe eintreten können. Ausserdem habe die Gesuchstellerin den für den Unterstützungsanspruch vorausgesetzten Wohnsitz in der Stadt St. Gallen mit ihrem Aufenthalt in der Heilsarmee St. Gallen nicht begründet. In den Notzimmern der Heilsarmee sei der dauernde Verbleib nicht vorgesehen. Aufgrund des widersprüchlichen Verhaltens und der unterschiedlichen Angaben der Gesuchstellerin sei ohnehin ungewiss, ob sie sich vom 28. Februar bis 31. Mai 2012 tatsächlich bei der Heilsarmee St. Gallen aufgehalten habe. Eine Zuständigkeit des Sozialamtes für die Unterstützung vor dem 1. Juni 2012 sei daher nicht gegeben gewesen. Ab 28. Februar 2012 sei die Gesuchstellerin mit Migros-Gutscheinen unterstützt worden, und sie habe diverse andere Institutionen (Heilsarmee, Kirchgemeinde, Opferhilfe) aufgesucht, von denen sie Unterstützung erhalten habe. Infolgedessen habe kein Notfall vorgelegen, weshalb sie im fraglichen Zeitraum auch aus diesem Grund nicht auf Unterstützung angewiesen gewesen sei (act. G 6/1 Beilage). Den gegen diese Verfügung von der Gesuchstellerin am 23. Juli 2012 erhobenen und am 6. August 2012 ergänzten Rekurs (act. G 6/1 und 6/3) hiess das Departement des Innern mit Entscheid vom 1. Februar 2013 in dem Sinn teilweise gut, dass die politische Gemeinde St. Gallen angewiesen wurde, der Rekurrentin den vor dem 1. Juni 2012 ausgerichteten Betrag der Migros-Gutscheine (höchstens jedoch Fr. 140.--) nachzuzahlen; im Übrigen wies es den Rekurs ab, soweit es darauf eintrat (act. G 2).
C./ Gegen diesen Entscheid erhob X.Y. mit Eingabe vom 11. Februar 2013 Beschwerde mit dem Antrag um sofortige Auszahlung der ihr zustehenden Sozialleistungen: "Nothilfe, 200.- für Personen ohne eigenen Haushalt, 977.-- ab 1. April 2012 = Fr. 3331". Im Weiteren beantragte sie die Gewährung der unentgeltlichen Rechtspflege (act. G 1).
In der Vernehmlassung vom 25. März 2013 beantragte die Vorinstanz Abweisung der Beschwerde (act. G 9). Die Beschwerdegegnerin stellte in der Vernehmlassung vom 18. April 2013 den Antrag auf Abweisung der Beschwerde und Bestätigung des vorinstanzlichen Entscheids vom 1. Februar 2013 (act. G 11). Mit Replik vom 22. April 2013 bestätigte die Beschwerdeführerin ihren Standpunkt (act. G 13).
Auf die Darlegungen der Parteien in den erwähnten Eingaben wird, soweit für den Entscheid wesentlich, in den nachstehenden Erwägungen eingegangen.
Darüber wird in Erwägung gezogen:
Die sachliche Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts ist gegeben (Art. 59bis Abs. 1 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege, sGS 951.1, abgekürzt VRP). Die Beschwerdeführerin ist in ihren eigenen finanziellen Interessen berührt und daher gemäss Art. 64 in Verbindung mit Art. 45 Abs. 1 VRP zur Beschwerde legitimiert. Die Beschwerdeeingabe vom 11. Februar 2013 wurde rechtzeitig eingereicht und entspricht inhaltlich den gesetzlichen Anforderungen (Art. 64 in Verbindung mit Art. 47 Abs. 1 und Art. 48 Abs. 1 VRP). In formaler Hinsicht ist festzuhalten, dass zwar die Beschwerde nicht unterzeichnet ist und das Gericht auch keine entsprechende Nachfrist zur Behebung dieses Formmangels ansetzte (Art. 64 in Verbindung mit Art. 48 Abs. 2 VRP), jedoch durch die Unterzeichnung der Replik der Formmangel als nachträglich behoben gelten kann. Auf die Beschwerde ist daher einzutreten.
Nach Art. 9 des Sozialhilfegesetzes (sGS 381.1, abgekürzt SHG) hat Anspruch auf finanzielle Sozialhilfe, wer für seinen Lebensunterhalt nicht hinreichend oder nicht rechtzeitig aus eigenen Mitteln aufkommen kann. Finanzielle Sozialhilfe umfasst gemäss Art. 10 Abs. 2 SHG Geld- und Naturalleistungen sowie Kostengutsprachen. Sie wird nach Art. 2 Abs. 1 SHG geleistet, soweit keine Hilfeleistung durch unterstützungspflichtige Verwandte, andere Private oder private Sozialhilfeinstitutionen gewährt wird oder diese nicht rechtzeitig verfügbar ist und kein Anspruch auf Sozialversicherungsleistungen oder auf Sozialhilfe nach der besonderen Gesetzgebung besteht. Wer um finanzielle Sozialhilfe ersucht, hat nach Art. 16 Abs. 1 SHG wahrheitsgetreu und vollständig Auskunft zu erteilen (lit. a) sowie Amtsstellen und Dritte zu ermächtigen, Auskünfte zu erteilen (lit. b). Wer finanzielle Sozialhilfe bezieht, ist nach Art. 16 Abs. 2 SHG verpflichtet, Tatsachen umgehend zu melden, die Anspruch oder Berechnung verändern. Dritte geben nach Art. 16bis SHG dem mit dem Vollzug dieses Gesetzes betrauten Organ ohne Ermächtigung nach Art. 16 Abs. 1 lit. b dieses Gesetzes Auskunft, wenn das mit dem Vollzug dieses Gesetzes betraute Organ begründete Zweifel an der Richtigkeit oder Vollständigkeit der Auskunft der hilfesuchenden Person hat und die Auskunft für die Feststellung oder Überprüfung des Anspruchs auf finanzielle Sozialhilfe notwendig ist. Nach Art. 17 SHG wird finanzielle Sozialhilfe verweigert, gekürzt oder eingestellt, wenn die hilfesuchende Person keine oder unrichtige Auskünfte erteilt (lit. a), verlangte Unterlagen nicht einreicht (lit. b), Bedingungen und Auflagen missachtet (lit. c) oder ihren Fähigkeiten entsprechende Arbeit ablehnt (lit. d). Bei der Kürzung von Unterstützungsleistungen ist zu berücksichtigen, dass die Kürzungen zumutbar sein müssen, die betroffene Person informiert oder verwarnt worden sein muss, die Kürzung in angemessenem Verhältnis zum Fehlverhalten steht und die betroffene Person durch Änderung ihres Verhaltens dafür sorgen kann, dass die Kürzung ab einem späteren Zeitpunkt rückgängig gemacht werden kann. Sodann können Leistungen gekürzt oder entzogen werden, wenn sich die unterstützte Person rechtsmissbräuchlich verhält, indem sie beispielsweise eine Erwerbstätigkeit nur deshalb nicht aufnimmt, um in den Genuss von Sozialhilfeleistungen zu gelangen (GVP 2004 Nr. 12, 1998 Nr. 77 und 1996 Nr. 98). Das Bundesgericht hielt fest, dass selbst ohne gesetzliche Grundlage ein vollständiger Leistungsentzug zulässig ist, wenn sich die unterstützte Person rechtsmissbräuchlich verhält (BGE 122 II 198 mit Hinweisen). Das Verwaltungsgericht hat weiter entschieden, dass eine Verletzung von Mitwirkungspflichten nicht in einem ersten Schritt zu einer Reduktion der Leistungen und in einem zweiten Schritt zur vollständigen Einstellung derselben führen kann, sondern dass eine weitere Kürzung der Leistungen nur dann angezeigt ist, wenn aufgrund der Umstände davon auszugehen ist, dass die fragliche Person erheblich höhere Einkünfte erzielt, als dies bei der ursprünglichen Kürzung angenommen wurde. Allein als Sanktion sei eine Kürzung nicht zulässig, nachdem eine solche bereits wegen eben dieser mangelhaften Mitwirkung und der daraus resultierenden Ungewissheit über das erzielte Einkommen angeordnet worden sei (VerwGE B 2005/147 vom 15. November 2005, www.gerichte.sg.ch). Nach Art. 17 VRP setzt die Behörde den Beteiligten für die Mitwirkung angemessene Fristen an (Abs. 1). Werden die Fristen nicht eingehalten, so kann die Behörde ohne Rücksicht auf die Säumigen verfügen, wenn sie dies angedroht hat (Abs. 2).
2.1. Vorliegend ist unbestritten, dass die Beschwerdeführerin für die Zeit ab 1. Juni 2012 die Anspruchsvoraussetzungen für Sozialhilfe erfüllt. Streitig ist dagegen der Anspruch für die Zeit vom 28. Februar bis 31. Mai 2012. Die Vorinstanz kam im Entscheid vom 1. Februar 2013 unter anderem zum Schluss, dass die Beschwerdeführerin mit ihren verspäteten und teilweise widersprüchlichen Angaben ihren Pflichten zur Auskunft und Mitwirkung bei der Sachverhaltsabklärung in einer Art und Weise nicht nachgekommen sei, die es dem Sozialamt verunmöglicht habe, über deren Unterstützungsgesuch vor dem 7. Juni 2012 ordnungsgemäss zu entscheiden. Bezüglich Krankenkassenprämien habe das Sozialamt keine Verfügung erlassen können, weil die Beschwerdeführerin (zumindest) bis zum Verfügungszeitpunkt keine Versicherungspolice eingereicht habe. Sie habe ihre Mitwirkungspflicht zum einen durch ihr Verhalten im Zusammenhang mit der Wohnungsmiete und zum anderen dadurch verletzt, dass sie die notwendigen Unterlagen vollständig erst am 7. Juni 2012 eingereicht habe (act. G 2 S. 14). Die Beschwerdeführerin bringt zur Begründung ihres Beschwerdeantrages unter anderem vor, das Sozialamt habe ihre Notlage begünstigt, indem es ihr verunmöglicht worden sei, in die Wohnung Q.-strasse 0 einzuziehen. Sie bestehe auf der Nachzahlung des Grundbedarfs von Fr. 200.-- rückwirkend ab der Anmeldung vom 28. Februar 2012 bis zum Einzug in die Wohnung B.-gasse 01. Opfer von Gewalt würden, wie in ihrem Fall, sich selbst überlassen bleiben. Ohne Schutz müsse man sich als Opfer anscheinend selber zu helfen wissen (act. G 1). Die Vorinstanz hielt in ihrer Vernehmlassung unter anderem fest, die Beschwerdeführerin habe die Wohnung Q.-strasse 0 ohne ersichtliche Gründe nicht bezogen. Sie habe im Weiteren keine vollständigen Auskünfte erteilt und verlangte Unterlagen nicht bzw. verspätet eingereicht, obwohl sie vom Sozialamt darauf hingewiesen worden sei, dass die Anspruchsprüfung andernfalls nicht vorgenommen werden könne. Die Forderung von Fr. 3'331.-- sei nicht nachvollziehbar, nachdem die Beschwerdeführerin seit 1. Juni 2012 finanzielle Unterstützungsleistungen erhalte (act. G 9). Die Beschwerdegegnerin verwies in ihrer Vernehmlassung auf die Begründung im angefochtenen Entscheid. Der Vorwurf der Beschwerdeführerin, sie (die Beschwerdegegnerin) habe willkürlich, missbräuchlich oder in Absicht der Schikane gehandelt, werde zurückgewiesen (act. G 11).
2.2. Die Beschwerdeführerin hatte sich am 28. Februar 2012 beim Einwohneramt der Stadt St. Gallen angemeldet (vgl. Niederlassungs-Ausweis; act. G 7/31 Beilage und G 7/7 Beilage) und gleichentags auch Sozialhilfeleistungen beantragt (act. G 7/7). Im Schreiben vom 28. März 2012 verlangte das Sozialamt von ihr mit Hinweis auf Art. 16 und 17 SHG weitere zur Anspruchsprüfung notwendige Unterlagen, d.h. den unterzeichneten Mietvertrag Q.-strasse 0 und Bankkontoauszüge. Diese seien umgehend zuzustellen; erst dann könne der Antrag geprüft werden (act. G 7/5). Eine Ansetzung einer konkreten Frist im Sinn von Art. 17 VRP war nicht erfolgt. Nachdem die Vermieterin den Mietvertrag für eine Eineinhalbzimmerwohnung an der Q.-strasse 0 der Beschwerdeführerin mit Schreiben vom 17. Februar 2012 hatte zukommen lassen (act. G 7/12), erhielt das Sozialamt den unterzeichneten Mietvertrag von der Vermieterin in der Folge mit Schreiben vom 27. März 2012 zugestellt (act. G 7/13). Die verlangten Kontoauszüge versandte die Beschwerdeführerin mit Schreiben vom 11. und 13. April 2012. Sie gingen beim Sozialamt am 12. bzw. 16. April 2012 ein (act. G 7/37f). Die mit Schreiben des Sozialamtes vom 28. März 2012 verlangte "umgehende" Zustellung der Unterlagen war damit erfolgt. Allein hiermit liesse sich somit keine Anspruchsverweigerung ab 28. Februar 2012 rechtfertigen, selbst wenn davon auszugehen wäre, dass eine solche im erwähnten Schreiben klar angedroht worden war bzw. allein der Hinweis auf Art. 16 und 17 SHG (vgl. act. G 7/5) den Anforderungen an eine auf den konkreten Fall bezogene Androhung von Rechtsfolgen im Sinn von Art. 17 VRP genügt. Die Feststellung im vorinstanzlichen Entscheid, wonach es der Beschwerdeführerin durchaus möglich und zumutbar gewesen wäre, die verlangten Unterlagen früher einzureichen, zumal deren Beschaffung weder schwierig noch mit erheblichen Kosten verbunden gewesen wäre (act. G 2 S. 12f), bildet somit keine zureichende Grundlage für eine vollständige Anspruchsverweigerung ab 28. Februar 2012. Anderseits blieb unbestritten, dass die Beschwerdeführerin die von ihr gemietete Wohnung Q.-strasse 0 überhaupt nicht bezog und bis Anfang Mai 2012 in der Notunterkunft der Heilsarmee St. Gallen übernachtete (vgl. act. G 7/1 S. 1, 2 und 4; act. G 7/12 Beilage). Im Schreiben vom 27. April 2012 hatte die Heilsarmee darauf hingewiesen, dass die Beschwerdeführerin sich auf dem Einwohneramt per 28. Februar 2012 angemeldet habe und die Notunterkunft der Heilsarmee seit 5. März 2012 benütze. Die Notunterkunft sei nicht für dauerhaftes Wohnen gedacht, zumal die Beschwerdeführerin die Möglichkeit gehabt hätte, aufgrund des Mietvertrages in eine Wohnung zu ziehen (act. G 7/35). Mit Schreiben vom gleichen Datum reichte die Beschwerdeführerin sodann einen nicht unterzeichneten neuen Mietvertrag für eine Einzimmer-Wohnung an der B.-gasse 01, St. Gallen, mit Mietbeginn am 1. Mai 2012 und einem monatlichen Mietzins von Fr. 799.-- ein und erklärte unter anderem sinngemäss, dass sie in die Wohnung Q.-strasse 0 wegen der unbezahlt gebliebenen Mieten nicht habe einziehen können (act. G 7/33, 7/34). Am 7. Juni 2012 reichte sie den unterzeichneten Mietvertrag für die von ihr Anfang Juni 2012 effektiv bezogene Einzimmer-Wohnung nach (act. G 7/14). Das Sozialamt leistete eine entsprechende Mietzinsgarantie (act. G 7/14 Beilage, G 7/33 Beilage) und gewährte der Beschwerdeführerin mit Verfügung vom 18. Juli 2012 sozialhilferechtliche Unterstützung rückwirkend ab Juni 2012 (act. G 7/1 Beilage).
2.3. Der Zweck von Sozialhilfeleistungen besteht darin, eine konkrete und gegenwärtige (aktuelle) Notlage zu mildern. Der Anspruch erstreckt sich nicht auf vergangene, bereits überwundene Notlagen (vgl. F. Wolffers, Grundriss des Sozialhilferechts, 2. A., S. 74). Nach Lage der geschilderten Akten war die Beschwerdeführerin imstand, sich jedenfalls für die Zeit bis Anfang Mai 2012 selbständig Unterstützung bezüglich Unterkunft und den lebensnotwendigen weiteren Bedarf bei der Heilsarmee und weiteren Institutionen (act. G 7/1 Beilage S. 1) zu beschaffen. Unbestritten blieb sodann die Feststellung im vorinstanzlichen Entscheid, dass ihr Aufenthaltsort während mehrerer Wochen im Mai 2012 unbekannt und sie nicht erreichbar gewesen sei (act. G 2 S. 13 und G 7/1 S. 5). Die Miete für die Wohnung Q.-strasse 0 war offenbar nicht angefallen bzw. vom Vermieter nicht eingefordert worden, nachdem ein Wohnungsbezug nicht stattgefunden hatte. Ausstehende Mietzinsen wegen Nichterfüllung des Mietvertrages werden von der Beschwerdeführerin jedenfalls nicht geltend gemacht bzw. belegt. Vielmehr machte nach ihren Darlegungen der Vermieter der erwähnten Wohnung das Zustandekommen des Mietverhältnisses offenbar vom Mietzins-Zahlungseingang abhängig (vgl. act. G 1 S. 2f). Inwiefern ihr der Einzug in die Wohnung Q.-strasse 0 von Seiten des Sozialamtes verunmöglicht worden sein sollte, wie sie geltend macht (act. G 1 S. 1), lässt sich den Akten nicht entnehmen bzw. ist nicht dargetan. Für die Zeit bis Ende Mai 2012 ist somit davon auszugehen, dass der Notbedarf für Wohnen und Verpflegung im Wesentlichen gedeckt war und diesbezüglich ein konkreter finanzieller Sozialhilfebedarf nicht ausgewiesen ist. Eine Verletzung des verfassungsmässigen Rechts auf Hilfe in Notlagen gemäss Art. 12 BV (vgl. VerGE B 2005/147 vom 15. November 2005 E. 3d mit Hinweisen) kann für den streitigen Zeitraum nicht als dargetan gelten.
2.4. Im Weiteren ist zum Vorbringen der Beschwerdeführerin, sie sei monatelang nicht krankenversichert gewesen und habe dafür gar noch Zahlungsbefehle erhalten (act. G 1 S. 2), festzuhalten, dass die Frage der Übernahme von Krankenversicherungsprämien durch das Sozialamt weder Gegenstand der Verfügung vom 18. Juli 2012 noch des vorinstanzlichen Entscheids vom 1. Februar 2013 gebildet hatte. Damit kann hierauf im vorliegenden Verfahren nicht eingetreten werden. Allein die Feststellung in den Erwägungen des vorinstanzlichen Entscheids, wonach die Beschwerdeführerin der wiederholten Aufforderung nicht nachgekommen sei, die Krankenversicherungspolice für die Prüfung des Leistungsanspruchs einzureichen (act. G 2 S. 7), vermag nichts daran zu ändern, dass der vorinstanzliche Entscheid lediglich Fragen zum Gegenstand haben konnte, welche in der Verfügung vom 18. Juli 2012 behandelt bzw. geprüft worden waren. Immerhin erscheint der Hinweis gerechtfertigt, dass die Aufforderung des Sozialamtes vom 28. März 2012 (act. G 7/5) die Krankenkassenpolice nicht beinhaltet hatte. Soweit für die Zeit ab 28. Februar 2012 wegen der finanziellen Notlage effektiv Krankenkassenprämien unbezahlt blieben, so sind diese von der Sozialhilfe grundsätzlich auch zu übernehmen, wie dies im Übrigen offenbar bereits die frühere Wohnsitzgemeinde (Steckborn) getan hatte (vgl. act. G 6/6 Rubrik "Gesundheit"). Bei zwischenzeitlich (seit 28. Februar 2012) soweit ersichtlich unveränderter Sachlage notierte denn auch das Sozialamt am 29. August 2012, dass allenfalls die Übernahme der Krankenkassenangelegenheiten Sinn mache und eine Aufstellung der offenen Prämienrechnungen anzufordern sei (vgl. act. G 7/1 Beilage S. 8). Richtig ist zwar, dass eine Ausrichtung von Sozialhilfeleistungen für vergangene Zeiträume nicht in Betracht kommt (vgl. Wolffers a.a.O., S. 74). Die Feststellung, dass das Gesuch erst bei Eingang der vollständigen Unterlagen geprüft werde (act. G 7/5), hat jedoch nicht zur Folge, dass nicht auch für die Zeit davor, d.h. ab Einreichung des Antrags am 28. Februar 2012, der Anspruch auf Übernahme von Prämienausständen zu prüfen wäre.
3.1. Gemäss Art. 99 Abs. 2 des Gesetzes über die Verwaltungspflege (sGS 951.1) in Verbindung mit Art. 117 der Schweizerischen Zivilprozessordnung (SR 272) wird die unentgeltliche Rechtspflege gewährt, wenn die Gesuchstellerin nicht über die erforderlichen Mittel verfügt und wenn das von ihr angestrebte Verfahren nicht als aussichtslos erscheint. Als bedürftig gilt, wer die Kosten eines Prozesses nicht aufzubringen vermag, ohne die Mittel anzugreifen, derer er zur Deckung des notwendigen Lebensunterhalts für sich und seine Familie bedarf. Die prozessuale Bedürftigkeit beurteilt sich nach der gesamten finanziellen Situation des Rechtssuchenden im Zeitpunkt der Entscheidfällung. Nebst den Einkünften ist auch die Vermögenssituation einzubeziehen (Merkli/Aeschlimann/Herzog, Kommentar zum Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege im Kanton Bern, N. 6 zu Art. 111). Aussichtslos sind nach der Rechtsprechung solche Begehren, bei denen die Gewinnaussichten beträchtlich geringer sind als die Verlustgefahren. Dagegen gilt ein Begehren nicht als aussichtslos, wenn sich Gewinnaussichten und Verlustgefahren ungefähr die Waage halten oder jene nur wenig geringer sind als diese. Massgebend ist, ob eine Partei, die selber über die nötigen Mittel verfügt, sich bei vernünftiger Überlegung zu einem Prozess entschliessen würde; eine Partei soll einen Prozess, den sie auf eigene Rechnung und Gefahr nicht führen würde, nicht deshalb anstrengen, weil er sie nichts kostet (statt vieler: BGE 129 I 129 E. 2.2.2).
3.2. Vorliegend erscheint die Bedürftigkeit der Gesuchstellerin ohne Weiteres glaubhaft, nachdem sie weder einer Erwerbstätigkeit nachgeht noch Leistungen einer Sozialversicherung bezieht; über Vermögen verfügt sie nach Lage der Akten nicht. Seit Juni 2012 ist ihr Anspruch auf Sozialhilfe anerkannt. Hingegen ist, rückwirkend betrachtet, das Beschwerdeverfahren im Zeitpunkt der Anhängigmachung als aussichtslos zu bezeichnen, weshalb das Gesuch betreffend unentgeltliche Rechtspflege abzuweisen ist. Eine Gebühr von Fr. 1'500.-- erscheint für das vorliegende Verfahren angemessen (Art. 7 Ziff. 222 Gerichtskostentarif, sGS 941.12). Es rechtfertigt sich jedoch, angesichts der konkreten Gegebenheiten auf deren Erhebung zu verzichten (Art. 97 VRP).
Demnach hat das Verwaltungsgericht
zu Recht erkannt:
1./ Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.
2./ Das Gesuch um unentgeltliche Rechtspflege wird abgewiesen. Auf die Erhebung der amtlichen Kosten des Beschwerdeverfahrens von Fr. 1'500.-- wird verzichtet.
V. R. W.
Der Präsident: Der Gerichtsschreiber:
lic. iur. Beda Eugster Dr. Walter Schmid