B 2013/218

Entscheid vom 16. April 2014

Besetzung

Präsident Eugster; Verwaltungsrichter Linder, Heer, Rufener, Bietenharder; Gerichtsschreiber Scherrer

Verfahrensbeteiligte

X.Y. und A.Z. mit Kindern F. und K.,

Beschwerdeführer,

vertreten durch Klausfranz Rüst-Hehli, Schützenweg 1, 9032 Engelburg,

gegen

Sicherheits- und Justizdepartement des Kantons St. Gallen, Oberer Graben 32, 9001 St. Gallen,

Vorinstanz,

und

Politische Gemeinde St. Margrethen, vertreten durch den Gemeinderat, 9430 St. Margrethen,

Beschwerdegegnerin,

Gegenstand

Nothilfe

Das Verwaltungsgericht stellt fest:

A. X.Y. (geb. 1985) und A.Z. (geb. 1984) reisten 2006 illegal in die Schweiz ein und wurden für die Dauer des Asylverfahrens dem Kanton St. Gallen zugewiesen. Sie sind die Eltern von F. (geb. 2008) und K. (geb. 2011). Das Bundesamt für Migration wies ihre Asylgesuche, das Bundesverwaltungsgericht mit Urteilen vom 11. Mai 2012 die dagegen erhobenen Beschwerden ab. Das Bundesamt für Migration setzte ihnen eine Frist zur Ausreise aus der Schweiz bis 18. Juni 2012 an und lehnte am 27. Juni 2013 einen Antrag des kantonalen Migrationsamtes um vorläufige Aufnahme von A.Z. und ihren Kindern in der Schweiz ab. Der Kanton St. Gallen ist beauftragt, die Wegweisung zu vollziehen.

Bis zum unbenützten Ablauf der Ausreisefrist im Juni 2012 wurde die Familie in der Gemeinde St. Margrethen in Ergänzung zum Erwerbseinkommen von X.Y. von der Sozialhilfe unterstützt. Ab Juli 2012 erhielt sie dort noch Nothilfeleistungen. In Absprache mit der Koordinationsstelle der St. Galler Gemeinden für Migrationsfragen (KOMI) wurde die Familie zum Bezug der Nothilfe per 7. Mai 2013 der Gruppenunterkunft Seeben in der Gemeinde Nesslau zugewiesen. Die Gemeinde St. Margrethen meldete die Familie per 6. Mai 2013 ab und stellte die Nothilfe ein.

B. Am 10. Mai 2013 ersuchten A.Z. und X.Y. die Gemeinde St. Margrethen um Nothilfe für sich und um Sozialhilfe für ihre beiden Kinder. Das Sozialamt entsprach dem Gesuch am 4. Juni 2013 nicht mit der Begründung, die Nothilfegemeinde könne von der weggewiesenen Person nicht ausgewählt werden. Die Gruppenunterkunft Seeben sei avisiert. Da die Kinder in der Verfügung der Familie eingeschlossen seien, werde für sie keine eigene Verfügung für die Sozialhilfeansprüche erlassen. Das Sicherheits- und Justizdepartement wies am 1. Oktober 2013 den dagegen erhobenen Rekurs ab.

C. A.Z. und X.Y. sowie ihre beiden Kinder (Beschwerdeführer) erhoben durch ihren zumindest vor Verwaltungsgericht nicht berufsmässig tätigen Vertreter gegen den am 2. Oktober 2013 versandten Rekursentscheid des Sicherheits- und Justizdepartements (Vorinstanz) mit Eingabe und Ergänzung, beide datiert vom 16. Oktober 2013, Beschwerde beim Verwaltungsgericht mit den Anträgen, es sei unter Gewährung der unentgeltlichen Rechtspflege der angefochtene Entscheid aufzuheben und die Gemeinde St. Margrethen (Beschwerdegegnerin) anzuweisen, den Eltern Not- und den Kindern Sozialhilfe zu gewähren. Es sei festzustellen, dass die Beschwerdeführer das Verfahren in St. Margrethen abwarten können. Auf die Ausführungen zur Begründung der Anträge wird, soweit erforderlich, in den Erwägungen eingegangen.

Die Vorinstanz beantragte unter Verzicht auf eine Vernehmlassung am 25. Oktober 2013, die Beschwerde sei abzuweisen. Die Beschwerdegegnerin beantragte am 22. November 2013 ebenfalls unter Verzicht auf eine Vernehmlassung, die Beschwerde sei unter Kostenfolge zulasten der Beschwerdeführer abzuweisen. Gleichzeitig reichte sie zusätzliche Beweismittel ein. Der Vertreter der Beschwerdeführer reichte am 19. November 2013 unaufgefordert eine zusätzliche Eingabe ein, liess sich jedoch zu den zusätzlichen Akten der Beschwerdegegnerin nicht mehr vernehmen.

Darüber zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:

1. Das Verwaltungsgericht ist zum Entscheid in der Sache zuständig (Art. 59bis Abs. 1 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege, sGS 951.1, abgekürzt VRP). Die Beschwerdeführer, an die sich der angefochtene Entscheid richtet und die von der Frage, an welchem Ort und in welchem Umfang ihnen Unterstützung gewährt wird, in ihren schutzwürdigen Interessen betroffen sind, sind zur Beschwerdeerhebung befugt (Art. 64 in Verbindung mit Art. 45 Abs. 1 VRP). Die Beschwerde wurde mit Eingabe vom 16. Oktober 2013 rechtzeitig erhoben und erfüllt zusammen mit der vom gleichen Tag datierten Ergänzung in formeller und inhaltlicher Hinsicht die gesetzlichen Anforderungen (Art. 64 in Verbindung mit Art. 47 Abs. 1 und Art. 48 Abs. 1 und 2 VRP). Auf die Beschwerde ist dementsprechend einzutreten.

2. Dem Rechtsmittelverfahren liegt ein Beschluss des Sozialamtes der Beschwerdegegnerin vom 4. Juni 2013 zugrunde, mit welchem dem Gesuch der Beschwerdeführer um Gewährung der Not- beziehungsweise Sozialhilfe nicht entsprochen (Ziffer 1; dazu nachfolgend Erwägung 2.3) und ihnen die Nothilfeleistungen in der Gruppenunterkunft Seeben, wo sie nach Voranmeldung jederzeit hätten eintreten können, angeboten wurden (Ziffer 2; dazu nachfolgend Erwägung 2.2). Als Rechtsmittel war der Rekurs an den Gemeinderat angegeben (Ziffer 5; dazu nachfolgend Erwägung 2.1).

2.1. Die Vorinstanz ging im angefochtenen Entscheid davon aus, die mit Eingabe der Beschwerdeführer vom 24. Juni 2013 angefochtene Verfügung vom 4. Juni 2013 habe der Gemeinderat erlassen. Sie stützte ihre Zuständigkeit dementsprechend auf Art. 43bis (Ingress und lit. a) VRP. Danach setzt die Zuständigkeit des Departements eine Verfügung oder einen Entscheid der obersten Verwaltungsbehörde einer öffentlich-rechtlichen Körperschaft voraus. Verfügungen und Entscheide unterer Instanzen können unmittelbar an die kantonale Rekursinstanz weitergezogen werden, wenn dies in einem rechtsetzenden Reglement der Gemeinde vorgesehen ist (Art. 40 Abs. 2 VRP). Weder wird geltend gemacht noch ist ersichtlich, dass die Rechtsordnung der Beschwerdegegnerin eine solche Vorschrift enthält. Dementsprechend wäre die Eingabe vom 24. Juni 2013 – wie in der Rechtsmittelbelehrung in der Verfügung des Sozialamtes vom 4. Juni 2013 vorgesehen – vom Gemeinderat zu behandeln gewesen. Da indessen die kantonale Rekursinstanz, bei welcher auch die Unangemessenheit einer Verfügung oder eines Entscheides geltend gemacht werden kann (Art. 46 Abs. 1 VRP), zu einer umfassenden Prüfung des angefochtenen Entscheides befugt ist und den Beschwerdeführern – die im Übrigen den Rekurs selbst an die Vorinstanz gerichtet haben – deshalb mit der Behandlung des Rechtsmittels durch die Vorinstanz kein Nachteil erwachsen ist, darf der Mangel – auch im Interesse der Verfahrensökonomie – ohne Weiteres geheilt werden (vgl. Cavelti/Vögeli, Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kanton St. Gallen, 2. Aufl. 2003, Rz. 731).

2.2. Die Beschwerdeführer machen geltend, für die "Wegweisung" aus der Gemeinde St. Margrethen fehle es an einer rechtlichen Grundlage. Im vorinstanzlichen Verfahren machten sie in diesem Zusammenhang geltend, Ziffer 2 des Beschlusses vom 4. Juni 2013 sei nichtig (vgl. dazu nachfolgend E. 2.2.1). Zudem machen sie im Beschwerdeverfahren geltend, der in der Gruppenunterkunft angebotene Unterricht sei ungenügend (vgl. dazu nachfolgend E. 2.2.2).

2.2.1. Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung fällt die Regelung des Aufenthalts während und nach dem Asylverfahren in die Zuständigkeit des Kantons. Den Gemeinden kommt in diesem Bereich im Kanton St. Gallen keine Autonomie zu. Die Zuweisung ist durch das Migrationsamt zu verfügen (vgl. BGE 139 I 265 E. 3). Eine solche Verfügung ist unbestrittenermassen bisher nicht ergangen. Die Umteilung der Beschwerdeführer in die Gruppenunterkunft beruht einzig auf einer internen Abmachung zwischen der Beschwerdegegnerin und der KOMI, auf deren Bestand die Beschwerdeführer lediglich aus den konkreten Anordnungen der Beschwerdegegnerin und aus einem Schreiben des Geschäftsführers der Vereinigung St. Gallischer Gemeindepräsidentinnen und Gemeindepräsidenten vom 14. Mai 2013 schliessen konnten.

Wie im interkantonalen Recht gemäss Art. 27 Abs. 3 Satz 3 des Asylgesetzes (SR 142.31, AsylG) der Entscheid über die Zuweisung Asylsuchender an einen Kanton kann auch der Entscheid der kantonalen Behörden über die Zuteilung eines Aufenthaltsortes im Kanton grundsätzlich nur mit der Begründung angefochten werden, sie verletze den Anspruch auf den Schutz der Einheit der Familie (vgl. VerwGE B 2011/255 vom 23. August 2012 E. 2.2, abrufbar unter www.gerichte.sg.ch). Da die Beschwerdeführer gemeinsam der Gruppenunterkunft Seeben zugeteilt wurden, welche im Übrigen auf die gemeinsame Beherbergung von Erwachsenen und Kindern ausgerichtet ist (vgl. www.seeben.ch), schadet der Umstand nicht, dass die Zuteilung nicht in Form einer anfechtbaren Verfügung des kantonalen Migrationsamtes ergangen ist. Die Einhaltung des Grundsatzes der Einheit der Familie könnte im Übrigen auf dem ordentlichen Rechtsmittelweg gegen die Verweigerung der Unterstützungsleistung überprüft werden, so dass den Betroffenen insoweit aus einer fehlenden Zuteilungsverfügung kein Nachteil entsteht.

Dementsprechend hat die Beschwerdegegnerin zu Recht die Leistung weiterer Nothilfe an die Beschwerdeführer verweigert und festgestellt, dass die entsprechenden Leistungen in der Gruppenunterkunft Seeben erbracht werden. Die Beschwerdegegnerin ist aufgrund der kantonalen Zuständigkeitsordnung zwar nicht berechtigt, eine Umteilung zu verfügen. Indessen darf sie – gestützt auf eine Zuteilungsverfügung des Migrationsamtes oder die entsprechende interne organisatorische Abmachung zwischen den kantonalen und den kommunalen Behörden – feststellen, sie sei nicht zur Leistung von Unterstützung verpflichtet.

2.2.2. Fraglich ist allerdings, ob die Verweigerung der Nothilfe am bisherigen Unterstützungswohnsitz nicht auch mit der Begründung angefochten werden kann, die ihr zugrunde liegende Umteilung führe dazu, dass schulpflichtigen Kindern der ihnen verfassungsrechtlich zustehende Unterricht entzogen wird. Die Beschwerdegegnerin führte im vorinstanzlichen Verfahren am 30. August 2013 aus, in der Internatsschule Seeben stünden eine Primar- und eine Sekundarlehrkraft nebst den anderen Fachleuten zur Verfügung, die es für einen solchen Betrieb benötige. Die Schule erfülle die gleichen Kriterien und Auflagen der übrigen kantonalen Schulen in den Durchgangszentren. Die Konzepte seien synchronisiert. Die Nothilfe umfasse sämtliche Leistungen, die gemäss Bundesverfassung und einschlägigen Gerichtsentscheiden zu berücksichtigen seien. Die Beschwerdeführer machen demgegenüber geltend, die Behauptung sei tatsachenwidrig. Es stehe keine geeignete Lehrkraft zur Verfügung. Die Gruppenunterkunft Seeben habe keine Bewilligung als Privatschule. Die Beschulung sei generell quantitativ und qualitativ gerade für die Kindergarten- beziehungsweise Basisstufe ganz ungenügend. Der Heimleiter lehne inzwischen die Verantwortung dafür ab, Kinder im schulpflichtigen Alter zu beschulen. Vielmehr biete er eine gewisse Beschäftigung für die Kinder an. Nach "ausdrücklichen Angaben des Heimleiters von Mitte November 2013" werde kein Schulunterricht, vor allem kein konventionsgerechter, verfassungs- und/oder gesetzeskonformer Unterricht erteilt. Es liege keine Privatschulbewilligung, insbesondere nicht die Bewilligung für eine Gesamtschule, vor, so dass für die Beschulung einzig die Schulgemeinde Nesslau-Krummenau in Frage komme. Die Schulgemeinde Nesslau hielt dazu am 18. November 2013 fest, die Schulqualität in der Unterkunft Seeben entspreche dem Lehrplan des Kantons St. Gallen. Infrastruktur und Unterrichtsmaterial seien gemäss Lehrplan vorhanden und es würden verbindliche Grobziele umgesetzt. Missstände seien nicht zu erkennen. Im Gegenteil sprächen die verbindlichen Tagesstrukturen, der Schulunterricht inklusive Sport- und Schwimmunterricht und der sinnvolle Aufbau der Lektionen mit einer bestmöglichen Rhythmisierung des Unterrichts für eine ausreichende und sinnvolle Förderung der Schulkinder in der Gruppenunterkunft Seeben.

Die Anforderungen, die Art. 19 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft (SR 101, BV) an den obligatorischen, allen Kindern offen stehenden (Art. 62 Abs. 2 BV) Grundschulunterricht stellt ("ausreichend"), belässt den Kantonen bei der Regelung des Grundschulwesens einen erheblichen Gestaltungsspielraum. Die Ausbildung muss für den Einzelnen angemessen und geeignet sein und genügen, um die Schüler auf ein selbstverantwortliches Leben im Alltag vorzubereiten (vgl. BGE 130 I 352 E. 3.2 mit Hinweisen). Aus den Darlegungen der Schule Nesslau und den Angaben auf der Webseite (www.seeben.ch) ist zu schliessen, dass die Kinder auch in der Gruppenunterkunft Seeben beschult werden. Bei der Beurteilung der Frage, ob der dort angebotene Unterricht ausreichend im Sinn von Art. 19 BV ist, ist die besondere Situation, in welcher sich diese Kinder befinden, zu berücksichtigen. Da sie - wie ihre Eltern – über kein gefestigtes Anwesenheitsrecht in der Schweiz verfügen und zur Rückkehr in ihre Heimat verpflichtet sind, prägt eine grosse Unsicherheit ihr Leben. Je individueller auch die schulische Betreuung dieser Kinder ist, desto besser kann den Besonderheiten des Einzelfalls Rechnung getragen werden. Der Schulstoff, beispielsweise die Frage, welche Sprachen unterrichtet werden sollen, bedarf einer individuellen Ausrichtung. Wichtig ist, dass diesen Kindern in konzentrierter Form elementare Fähigkeiten vermittelt und ihr Selbstwertgefühl gestärkt werden können. Im Hinblick auf das Fortkommen in ihrem Heimatland ist deshalb sinnvoll, wenn – was in überschaubaren Verhältnissen besser möglich ist als in einer Klasse der üblichen Grösse – auch vom üblichen Stoffplan abgewichen und den individuellen Bedürfnissen und Möglichkeiten Rechnung getragen werden kann. Dafür, dass dies nicht der Fall ist, bestehen keine ausreichenden Anhaltspunkte. Insbesondere stützt sich der Vertreter der Beschwerdeführer ausschliesslich auf Angaben vom Hörensagen.

2.3. Die Beschwerdeführer machen geltend, wenn ihnen anstelle der Sozialhilfe lediglich noch Nothilfe gewährt werde, bedürfe dies einer Verfügung (dazu nachfolgend Erwägung 2.3.1). Zudem sei den minderjährigen Kindern nicht bloss Nothilfe, sondern Sozialhilfe zu gewähren (dazu nachfolgend Erwägung 2.3.2).

2.3.1. Die Vorinstanz führte im angefochtenen Entscheid unter Hinweis auf die verwaltungsgerichtliche Rechtsprechung (VerwGE B 2011/88 vom 18. Oktober 2011 E. 2.2.2) aus, die Gewährung der Nothilfeleistungen sei in einer formellen Verfügung festzuhalten und es bestehe auch ein entsprechendes Feststellungsinteresse. Dies gelte allerdings nur solange, als die Beschwerdeführer sich tatsächlich in St. Margrethen aufhielten und Nothilfe bezögen. Sie verhielten sich sodann widersprüchlich, wenn sie erst jetzt eine solche formelle Verfügung verlangten. Die Beschwerdeführer begründen demgegenüber den behaupteten Anspruch damit, das Gesetz sehe den Ausschluss von der Sozialhilfe lediglich als Möglichkeit vor.

Gemäss Art. 82 Abs. 1 Satz 2 des Asylgesetzes (SR 142.31, AsylG; in der seit 1. Februar 2014 geltenden Fassung) werden Personen mit einem rechtskräftigen Wegweisungsentscheid, denen eine Ausreisefrist angesetzt worden ist, von der Sozialhilfe ausgeschlossen. Bis dahin galt die gleiche Regelung als "kann"-Bestimmung. Mit der neuen Formulierung wurde der Rechtssetzungsspielraum der Kantone, in deren Zuständigkeit die Sozial- und Nothilfe gemäss Art. 82 Abs. 1 Satz 1 AsylG fällt, beschränkt (vgl. AB N Wintersession 2012, Fünfte Sitzung, 3. Dezember 2012, Voten Schenker und Bundesrätin Sommaruga). In den Anwendungsbereich von Art. 82 Abs. 1 Satz 2 AsylG fallen jene Asylbewerber, deren Asylgesuch abgewiesen und denen eine Frist zur Ausreise angesetzt ist. Eine Beschränkung des Ausschlusses der – weitergehenden – Sozialhilfe auf die Dauer zwischen rechtskräftiger abschlägiger Erledigung des Asylgesuchs und Ablauf der Ausreisefrist würde dem Zweck der Regelung, nämlich die Schweiz als Asylland nicht attraktiver als andere europäische Staaten erscheinen zu lassen, zuwiderlaufen. Der zeitliche Geltungsbereich könnte zudem ohne Weiteres durch die Ansetzung neuer Ausreisefristen jeweils verlängert werden. Kommen die Betroffenen ihrer Ausreiseverpflichtung innerhalb dieser Frist und auch später nicht nach, kommt ihnen kraft Bundesrechts lediglich ein Anspruch auf Nothilfe zu. Unter diesen Umständen ist für die Reduktion der Unterstützungsleistung von der Sozialhilfe auf die Nothilfe weder eine eigenständige kantonale gesetzliche Grundlage noch eine Verfügung im Einzelfall erforderlich.

2.3.2. Die Vorinstanz hat einen Anspruch der minderjährigen Kinder auf über die Nothilfe hinausgehende Sozialhilfe abgelehnt mit der Begründung, der Ausschluss von der Sozialhilfe gelte auch für die Kinder abgewiesener Asylsuchender. Die Kinderrechtskonvention enthalte diesbezüglich keine weitergehenden Ansprüche und garantiere insbesondere kein bestimmtes Mindesteinkommen. Die Beschwerdeführer machen demgegenüber geltend, es fehle jede materielle und verfahrensrechtliche Grundlage, den Kindern die Sozialhilfe zu entziehen. Die Beschwerdegegnerin bringt vor, bei genauer Betrachtung wäre festzustellen, dass die Leistungen in der Gruppenunterkunft Seeben über den vorgegebenen Normen liegen (beispielsweise Taschengeld).

Nach Art. 2 Abs. 2 des Übereinkommens über die Rechte des Kindes (SR 0.107, KRK) treffen die Vertragsstaaten alle geeigneten Massnahmen, um sicherzustellen, dass das Kind von allen Formen der Diskriminierung oder Bestrafung wegen des Status, der Tätigkeiten, der Meinungsäusserungen oder der Weltanschauung der Eltern geschützt wird. Ob diese Norm unmittelbar anwendbar ist und Rechtsansprüche verleiht und inwieweit davon abweichende bundesgesetzliche Regelungen wegen Art. 190 BV trotzdem anzuwenden sind, kann offen bleiben. Die Nothilfe bedeutet im Vergleich mit der Sozialhilfe unbestrittenermassen eine Beschränkung der Unterstützungsleistungen. Allerdings kann weder der Umfang der Sozial- noch insbesondere jener der Nothilfe quantitativ eindeutig festgelegt werden. In beiden Fällen sind unbestimmte Rechtsbegriffe – "laufende Bedürfnisse für den Lebensunterhalt" (Art. 11 Abs. 1 des Sozialhilfegesetzes; sGS 381.1, SHG), "Mittel, die für ein menschenwürdiges Dasein unerlässlich sind" (Art. 12 BV) – auszulegen und anzuwenden. Die Grenze ist dementsprechend fliessend. Die Betreuung in der Gruppenunterkunft Seeben umfasst einerseits möglicherweise in wirtschaftlicher Hinsicht eingeschränkte Leistungen, bietet jedoch anderseits auch den Rahmen für Beratung und persönliche Betreuung und nötigenfalls die rasche Vermittlung von Dienstleistungen anderer Stellen, wie es die betreuende Sozialhilfe vorsieht (vgl. Art. 8 Ingress und lit. a und c SHG). Insoweit ist nicht ersichtlich und wird von den Beschwerdeführern auch nicht konkretisiert, inwieweit die Kinder bei einer Unterbringung der Familie in der Gruppenunterkunft Seeben wirtschaftlich benachteiligt und ungenügend betreut wären.

3. Zusammenfassend ergibt sich, dass die Beschwerde abzuweisen ist. Mit dem Entscheid in der Hauptsache wird der Antrag, es seien den Beschwerdeführern die Unterstützungsleistungen im Rahmen ihres fortdauernden Aufenthaltes während des Beschwerdeverfahrens in St. Margrethen auszurichten, hinfällig.

4. Bei diesem Ausgang des Verfahrens werden die amtlichen Kosten des Beschwerdeverfahrens den Beschwerdeführern auferlegt (Art. 95 Abs. 1 VRP). Eine Entscheidgebühr von CHF 1'500 erscheint angemessen (Art. 7 Ziff. 222 der Gerichtskostenverordnung, sGS 941.12). Angesichts der offensichtlichen Uneinbringlichkeit wird auf die Erhebung verzichtet (Art. 97 VRP). Damit wird das Gesuch um Gewährung der unentgeltlichen Rechtspflege hinfällig. Da der Vertreter der Beschwerdeführer jedenfalls vor dem Verwaltungsgericht unentgeltlich tätig ist, besteht auch kein Anlass, das Gesuch als Gesuch um unentgeltliche Rechtsverbeiständung zu behandeln.

Demnach erkennt das Verwaltungsgericht zu Recht:

1.            Die Beschwerde wird abgewiesen.

2.            Die amtlichen Kosten des Beschwerdeverfahrens von CHF 1'500 werden den Beschwerdeführern auferlegt. Auf die Erhebung wird verzichtet. 

Der Präsident                Der Gerichtsschreiber

Eugster                          Scherrer