Urteil vom 12. Februar 2014
Anwesend: Präsident lic. iur. B. Eugster; Verwaltungsrichter lic. iur. A. Linder, Dr. B. Heer, lic. iur. A. Rufener, Dr. S. Bietenharder-Künzle; Gerichtsschreiber lic. iur. S. Schärer
In Sachen
X.Y. und Z.Y.,
Beschwerdeführer,
gegen
Baudepartement des Kantons St. Gallen, Lämmlisbrunnenstrasse 54, 9001 St. Gallen,
Vorinstanz,
und
A.B. und C.B.,
Beschwerdegegner,
vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Erwin Scherrer, Marktgasse 20, 9000 St. Gallen,
und
Baukommission Wil, Hauptstrasse 20, 9552 Bronschhofen,
Beschwerdebeteiligte,
betreffend
ausseramtliche Entschädigung
hat das Verwaltungsgericht festgestellt:
A./ X.Y. und Z.Y. erhoben am 29. Dezember 2012 bzw. 5. Januar 2013 beim Baudepartement des Kantons St. Gallen Rekurs gegen den Entscheid der Baukommission der Stadt Wil vom 17. Dezember 2012 betreffend Baubewilligung, womit diese ihre Einsprache gegen das Baugesuch ihres Nachbarn abgewiesen und die nachgesuchte Bewilligung erteilt hatte. Während des noch hängigen Rekursverfahrens zog die Bauherrschaft das Baugesuch mit Schreiben vom 15. August 2013 zurück. Infolgedessen schrieb das Baudepartement den Rekurs am 16. August 2013 als gegenstandslos geworden von der Geschäftsliste des Baudepartements ab. Für die Abschreibung erhob es keine Verfahrenskosten. Die Begehren um Entschädigung ausseramtlicher Kosten wies es ab.
B./ Gegen diesen Rekursentscheid erhoben die Rekurrenten am 3. September 2013 beim Verwaltungsgericht des Kantons St. Gallen Beschwerde, wobei sie verlangen, dass sie für das Einsprache- und Rekursverfahren mit Fr. 23'819.40 bzw. mit einem angemessen erscheinenden Betrag entschädigt würden.
C./ Die Vorinstanz beantragt mit Vernehmlassung vom 16. September 2013, die Beschwerde abzuweisen. Die Baugesuchsteller verlangen mit Eingabe vom 18. November 2013, dass die Beschwerde kostenpflichtig abgewiesen werde, soweit darauf einzutreten sei. Die Baukommission liess sich nicht vernehmen.
D./ Die Beschwerdeführer nahmen zu den eingegangenen Vernehmlassungen am 25. November 2013 Stellung. Auf die von den Verfahrensbeteiligten vorgebrachten Ausführungen wird, soweit erforderlich, in den nachstehenden Erwägungen eingegangen.
Darüber wird in Erwägung gezogen:
(…).
Die Beschwerde hat ausschliesslich den vorinstanzlichen Kostenentscheid für das Rekursverfahrens zum Gegenstand, wobei die Beschwerdeführer die Zusprechung einer ausseramtlichen Entschädigung der "im Zusammenhang mit der Einsprache und dem notwendigen Rekurs entstandenen Kosten" verlangen.
2.1. Als Beleg ihrer Forderung reichen die Beschwerdeführer einen Zeit- und Aufwandaufschrieb sowie eine Aufstellung ihrer Barauslagen und Beratungskosten von insgesamt Fr. 23'819.40 ein, wobei sie nebst Barauslagen von Fr. 3'276.90 einen zeitlichen Aufwand von knapp 62 Stunden verrechnen, den sie mit einem Stundenansatz von Fr. 375.-- multiplizieren.
2.2. Den Behörden kommt bei der Verlegung und Bemessung von amtlichen und ausseramtlichen Kosten ein erheblicher Ermessensspielraum zu (R. Hirt, Die Regelung der Kosten nach st. gallischem Verwaltungsrechtspflegegesetz, Diss. St. Gallen 2004, S. 72 und 202). Dies gilt bei der Kostenverlegung insbesondere dann, wenn das Verfahren wie vorliegend als gegenstandslos abgeschrieben wurde und das Gesetz nichts anderes vorsieht (Art. 98ter VRP in Verbindung mit Art. 107 Abs. 1 lit. e der Schweizerischen Zivilprozessordnung [SR 272, abgekürzt ZPO]). Die Ermessenskontrolle ist dem Verwaltungsgericht im Beschwerdeverfahren verwehrt (Art. 61 Abs. 1 und 2 VRP). Es ist nur zur Rechtskontrolle befugt und kann einen Kostenspruch der Vorinstanz bloss dann aufheben, wenn er auf einer Überschreitung bzw. einem Missbrauch des Ermessens beruht.
2.3. Wie die Vorinstanz zu Recht ausführte, fällt bei der Kostenverlegung im Zusammenhang mit der Abschreibung infolge Gegenstandslosigkeit insbesondere in Betracht, wer diese verursacht hat (Hirt, a.a.O., S. 185 f.). Dies war konkret die Bauherrschaft, die ihr Baugesuch während des hängigen Rechtsmittelverfahrens zurückgezogen hat. Damit wird sie grundsätzlich entschädigungspflichtig.
Nach Art. 98 Abs. 3 VRP werden im erstinstanzlichen Einspracheverfahren regelmässig keine ausseramtlichen Kosten zugesprochen. Den Beteiligten ist es nach Meinung des Gesetzgebers möglich und zumutbar, in erstinstanzlichen Verwaltungs- und Einspracheverfahren ihre Rechte selber und ohne Entschädigung zu wahren (Hirt, a.a.O., S. 155). Damit entfallen von den insgesamt geforderten Fr. 23'819.40 die geltend gemachten Ausgaben für das Einspracheverfahren von insgesamt Fr. 5'368.-- (Kosten bis und mit 16. Dezember 2012). Insoweit ist der angefochtene Entscheid der Vorinstanz nicht zu beanstanden.
Im Rekursverfahren werden nach Art. 98 Abs. 2 VRP ausseramtliche Kosten entschädigt, soweit sie auf Grund der Sach- und Rechtslage als notwendig und angemessen erscheinen. Während in den Verfahren vor Verwaltungsgericht nach Art. 98 Abs. 1 VRP Anspruch auf eine volle Entschädigung besteht, werden in Rekursverfahren ausseramtliche Kosten entsprechend dem Wortlaut von Art. 98 Abs. 2 VRP generell nur "angemessen" entschädigt. Obwohl den Materialien entnommen werden kann, dass im Rekursverfahren nur ausnahmsweise keine volle Entschädigung zugesprochen werden soll, wird mit dem Verweis auf die Angemessenheit der Grundsatz der vollen Entschädigung zu Gunsten von Erwägungen der Billigkeit relativiert. Eine ausseramtliche Entschädigung soll - selbst wenn sie als notwendig erscheint - in der Höhe reduziert oder überhaupt nicht zugesprochen werden können, wenn die Umstände des konkreten Falls dies nahe legen (Hirt, a.a.O., S. 203).
4.1. Der Kanton St. Gallen kennt keinen Anwaltszwang. Indes ist die berufsmässige Vertretung bzw. die Vertretung gegen Entgelt grundsätzlich den patentierten Anwälten und Rechtsagenten vorbehalten. Die Parteientschädigung dient somit in erster Linie der Deckung der Kosten für einen freiberuflichen Rechtsvertreter (Hirt, a.a.O., S. 191).
4.2. Auf das Rekursverfahren entfallen Fr. 17'795.15 (Fr. 23'819.40 abzüglich Fr. 5'368.-- für das Einspracheverfahren, abzüglich Fr. 656.25 für das nachfolgende Beschwerdeverfahren [geltend gemachte Kosten ab dem 19. August 2013]). Gemäss Art. 22 Abs. 1 der Honorarordnung für Rechtsanwälte und Rechtsagenten (sGS 963.75) bewegt sich das Anwaltshonorar vor Verwaltungsbehörden grundsätzlich zwischen Fr. 500.-- bis Fr. 6'000.--. Das mittlere Anwaltshonorar bei Abrechnung nach Zeitaufwand beträgt Fr. 250.-- je Stunde (Art. 24 Abs. 1 AnwG). Somit kann bereits an dieser Stelle festgehalten werden, dass die allein für das Rekursverfahren geforderte Entschädigung von gut Fr. 17'000.-- bzw. ein Stundenansatz von Fr. 375.-- weit übersetzt wären, selbst wenn die Beschwerdeführer im Rekursverfahren anwaltlich vertreten gewesen wären, was sie aber unbestrittenermassen nicht waren.
4.3. Vom Grundsatz, dass die entgeltliche Vertretung grundsätzlich Anwälten und Rechtsagenten vorbehalten ist, gibt es Ausnahmen. So sind namentlich in Verfahren vor Verwaltungsbehörden allgemein alle handlungsfähigen Personen als Vertreter zugelassen (Art. 12 lit. d des Anwaltsgesetzes, sGS 963.70, abgekürzt AnwG). Vorschriften über die Bemessung der Entschädigung bei Vertretungen durch Personen, die nicht über das Anwalts- oder Rechtsagentenpatent verfügen, aber im Rahmen von Art. 12 lit. d AnwG zur entgeltlichen Vertretung berechtigt sind, gibt es keine (Hirt, a.a.O., S. 198). In diesen Vertretungsfällen spricht das Verwaltungsgericht den obsiegenden Parteien jeweils eine reduzierte Umtriebsentschädigung zu ohne Bezugnahme auf den Anwalts- oder einen anderen Branchentarif (Hirt, a.a.O., S. 198 f.). Das Gleiche gilt im Rekursverfahren, falls die Vertretung notwendig war (Art. 98 Abs. 2 VRP). Dies ist in Bausachen häufig der Fall, da die Gesetzesbestimmungen in diesen Angelegenheiten Laien regelmässig überfordern (GVP 1998 Nr. 88 E. 3c). Kein Kriterium für eine vollumfängliche Abweisung des Entschädigungsbegehrens ist, ob der Aufwand das einem Privaten zumutbare Mass erheblich übersteige oder nicht (VerwGE B 2005/106 vom 13. September 2005 E. 2 dd).
4.4. Eine Partei, die sich nicht vertreten lässt, hat - mangels eines besonderen Aufwandes - grundsätzlich keinen Anspruch auf eine Parteientschädigung (Art. 98ter VRP in Verbindung mit Art. 95 Abs. 3 lit. c ZPO; BGer 4A_355/2013 vom 22. Oktober 2013 E. 4.2 mit Hinweisen). Dass ihr gleichwohl ersatzfähige Kosten für Umtriebe erwachsen, ist ungewöhnlich und bedarf deshalb einer besonderen Begründung (BGer 5D_229/2011 vom 16. April 2012 E. 3.3). Darunter fallen insbesondere auch jene Parteien, die selbstständig am Verfahren teilnehmen und sich bloss im Hintergrund rechtlich beraten und unterstützen lassen (V. Rüegg in: Spühler/Tenchio/Infanger [Hrsg.], Basler Kommentar zur ZPO, Basel 2013, N 21 zu Art. 96 ZPO). Eine Umtriebsentschädigung erfolgt somit nur ausnahmsweise, insbesondere wenn es sich um eine komplizierte Sache mit hohem Streitwert handelt, wenn der getätigte Aufwand erheblich ist und zwischen dem betriebenen Aufwand und dem Ergebnis der Interessenwahrung ein vernünftiges Verhältnis besteht (A. Urwyler in: Brunner/Gasser/Schwander [Hrsg.], Kommentar zur ZPO, Zürich/St. Gallen 2011, N 26 zu Art. 95 ZPO; V. Rüegg, a.a.O.,; BGer 4A_355/2013 vom 22. Oktober 2013 E. 4.2).
4.5. Die Vorinstanz hat das Entschädigungsbegehren der Rekurrenten, die das Verfahren selbstständig ohne Vertretung geführt haben, abgewiesen, weil sie ihr Entschädigungsbegehren nicht begründet hätten. Dabei übersieht sie aber, dass ein solches Entschädigungsbegehren regelmässig erst im Nachhinein begründet werden kann und die Rekurrenten vorliegend gar keine Chance hatten, ihren mit Rekurserhebung rechtzeitig gestellten Entschädigungsanspruch aufzuzeigen. Die Abschreibung des Rekursverfahrens samt Abweisung des Entschädigungsbegehrens vom 16. August 2013 erfolgte für sie vielmehr überraschend und noch bevor sie vom Rückzug des Baugesuchs erfahren hatten. Das Rückzugsschreiben an die Baubehörde vom 15. August 2013 ging zwar in Kopie an das Baudepartment, nicht aber auch an die Rekurrenten. Von der Gegenstandslosigkeit des Rekursverfahrens erfuhren sie somit erst gleichzeitig mit der Abweisung ihres Kostenersatzbegehrens für dieses Verfahren. Da die Umtriebsentschädigung aber - anders als das Anwaltshonorar (vgl. Hirt, a.a.O., S. 208) - nachvollziehbar zu begründen ist, hätten die Entschädigungsberechtigten Gelegenheit erhalten bzw. zumindest haben müssen, ihren vermeintlichen Entschädigungsanspruch begründen zu können. Dazu hätten sie zwar nicht ausdrücklich aufgefordert werden müssen. Sie hätten aber zumindest erkennen können müssen, dass das Verfahren nun abgeschlossen sei, sei es, dass der Verfahrensleiter ihnen mitgeteilt hätte, dass als Nächstes die Abschreibungsverfügung folge oder dass sie mindestens mittels Orientierungskopie vom Rückzug des Baugesuchs erfahren hätten, damit sie die Entschädigung ihrer angefallenen Umtriebe hätten rechtzeitig, das heisst umgehend geltend machen und begründen können (vgl. dazu BGE 138 I 484 Regeste).
4.6. Nachdem feststeht, dass die Beschwerdeführer im Rekursverfahren keine Gelegenheit hatten, ihre Umtriebe zu begründen, stellt die Abweisung ihres Entschädigungsbegehrens "wegen mangelnder Begründung" zum Einen eine offensichtliche Gehörsverletzung dar (Häfelin/Müller/Uhlmann, 6. Auflage, Zürich 2010, N 1680). Zum Anderen verstösst die Vorinstanz mit dieser Begründung zusätzlich gegen den Grundsatz von Treu und Glauben (vgl. Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O., N 709 mit Hinweis). Zwar rügen die Beschwerdeführer diese Verletzungen nicht ausdrücklich, sondern holen ihr Recht, den im Rekursverfahren rechtzeitig gestellten Entschädigungsantrag nachträglich begründen zu können, lediglich im Beschwerdeverfahren nach. An die Begründung einer Beschwerde, namentlich wenn wie vorliegend Laien die Streitsache selber führen, dürfen aber keine hohen Erwartungen gestellt werden (Cavelti/Vögeli, Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kanton St. Gallen, St. Gallen 2003, N 914). Es wäre daher überspitzt formalistisch, von ihnen zu verlangen, dass sie die begangene Gehörsverletzung und Treuwidrigkeit ausdrücklich rügen müssten (vgl. Cavelti/Vögeli, a.a.O., N 72). Diese Rüge ergibt sich vielmehr, insbesondere bei Laienbeschwerden, bereits sinngemäss aus der im erstmöglichen Zeitpunkt nachgeholten Begründung selbst.
Damit liegt eine Rechtsverletzung vor, die durch das Verwaltungsgericht zu korrigieren ist. Den Beschwerdeführern ist in teilweiser Aufhebung des angefochtenen Entscheids im Beschwerdeverfahren Gelegenheit zu geben, ihren Anspruch auf Zusprache einer ausseramtlichen Entschädigung für das Rekursverfahren zu begründen.
5.1. Die Beschwerdeführer haben im Beschwerdeverfahren aufgezeigt, dass das Rekursverfahren mit einigem Zeitaufwand verbunden war und dass ihnen dadurch Kosten entstanden sind. Nicht anwaltlich vertretenen Personen sprechen die Verwaltung und das Verwaltungsgericht wie gesagt lediglich eine Umtriebsentschädigung ohne Bezugnahme auf den Anwalts- oder einen anderen Branchentarif zu, und zwar praxisgemäss in der Höhe von Fr. 300.-- bis Fr. 500.-- (Hirt, a.a.O., S. 197). Gründe, die es vorliegend rechtfertigen würden, von dieser Praxis, die wie gesagt auch die der Vorinstanz ist, abzuweichen, sind nicht ersichtlich und werden von den Beschwerdeführern auch nicht dargelegt. So handelte es sich beim Bauprojekt ihrer Nachbarn weder um eine besonders komplizierte Sache noch war ihr Aufwand als rekurrierende Nachbarn in Bausachen ausserordentlich gross (einfacher Schriftenwechsel sowie ein Rekursaugenschein von circa einer guten Stunde). Daran ändert auch nichts, dass die Baubehörde die Streitsache nach Ansicht der Beschwerdeführer "zu Gunsten der Bauherrschaft vorteilhaft ausgelegt" und dabei rechtswidrig entschieden habe. Dass der Entscheid der Baubehörde im Rekursverfahren allenfalls korrigiert werden muss, liegt in der Natur der Sache eines Rechtsmittelverfahrens und rechtfertigt für sich allein noch nicht, eine Umtriebsentschädigung über dem üblichen Rahmen zuzusprechen.
5.2. Andere Barauslagen als Zeitaufwand und Reiseauslagen, Porti oder Telefonkosten etwa, gelten mit der Umtriebsentschädigung als abgegolten. Es erübrigt sich daher, die detaillierten Belege bzw. Rechnungen des Rechtsbeistands beizuziehen, wie die Beschwerdeführer mit dem Hinweis, dass diese bei Bedarf vorhanden seien, sinngemäss beantragen. Als echter Schadenersatz ist die Umtriebsentschädigung im Gegensatz zu den Anwaltshonoraren nicht mehrwertsteuerpflichtig (Hirt, a.a.O., S. 197 und S. 198 f.; Cavelti/Vögeli, a.a.O., N 839).
5.3. Nach dem Gesagten erweist sich die geltend gemachte Umtriebsentschädigung von Fr. 23'819.40 als weit übersetzt. Auch wenn der Einspracheentscheid ungeschickt kurz vor Weihnachten eröffnet wurde, ist es nicht nachvollziehbar, wieso es den Rekurrenten deshalb hätte unmöglich sein sollen, für das nachfolgende Rekursverfahren, das bis Mitte August des kommenden Jahres hängig war, einen Anwalt zu mandatieren, statt diesen im Hintergrund wiederholt als Berater beizuziehen. Einzig für die Wahrung der Rekursfrist hätte ein einfaches Schreiben an das Baudepartement gereicht, woraus hervorgegangen wäre, dass Rekurs erhoben werde. Alles andere hätte der im neuen Jahr zu beauftragende Rechtsvertreter innert einer anzusetzenden Nachfrist nachholen können (Art. 48 VRP).
5.4. Konkret haben die Rekurrenten im Wesentlichen eine (umfangreiche) Rekurseingabe verfasst und am Rekursaugenschein teilgenommen. Gemäss ihrem Zeitaufschrieb haben sie sodann drei Mal mit dem Rekurssachbearbeiter telefoniert. Darüber hinaus ist nicht belegt oder sonst ersichtlich, inwiefern der Rekurrent als leitender Angestellter wegen des Rekursverfahrens eine Einkommenseinbusse erlitten haben sollte. Allein der Hinweis auf seinen "enorm erfolgsabhängigen Leistungsvertrag" sagt noch nichts darüber aus, inwiefern sein Aufwand für das Rekursverfahren auf Kosten seiner Berufstätigkeit gegangen sein und ihm dadurch einen Erwerbsausfall entstanden sein sollte. Ebenfalls keine Rolle spielt, ob die Beschwerdeführerin (nur) Hausfrau sei oder nicht, worüber sich die Beschwerdeführer und -gegner im vorliegenden Verfahren streiten. Ein konkreter Erwerbsausfall oder sonstiger finanzieller Schaden ihrerseits wird ebenfalls nicht dargelegt. Streitgegenstand war sodann ein Bauvorhaben auf dem Nachbargrundstück ihres Wohnsitzes. Der Rekurrent verzichtet somit zu Recht ausdrücklich darauf, die Reisezeit von seinem Arbeitsort zu seinem Wohnort als entschädigungspflichtigen Aufwand geltend zu machen.
5.5. Mithin rechtfertigt es sich, für das Rekursverfahren ermessensweise eine Umtriebsentschädigung von Fr. 400.-- festzusetzen. Der Kostenersatz ist von den Beschwerdegegnern zu bezahlen, die mit dem Rückzug ihres Baugesuchs während des Rekursverfahrens die Gegenstandslosigkeit des Rekursverfahrens verursacht haben. Davon abgesehen, dass sie sich am Beschwerdeverfahren beteiligt und einen Antrag gestellt haben, könnten Kosten, die aus einem vorangehenden Verfahren neu zu verteilen sind, auch sonst jenen Beteiligten auferlegt werden, die im Beschwerdeverfahren keine Anträge stellen (VerwGE B 2005/106 vom 13. September 2005 E. 2 c ee mit Hinweis auf Hirt, a.a.O., S. 103).
Zusammenfassend ist die Beschwerde insofern teilweise gutzuheissen und der vorinstanzliche Entscheid aufzuheben, als die Beschwerdegegner die Beschwerdeführer für das Rekursverfahren mit Fr. 400.-- ausseramtlich zu entschädigen haben. Im Übrigen ist die Beschwerde abzuweisen. Da die Vorinstanz keine Verfahrenskosten erhoben hat, ist darüber nicht neu zu befinden.
Weil die Streitsache grundsätzlich auch an die Vorinstanz hätte zurückgewiesen werden können, ist diejenige Partei als obsiegend zu betrachten, welche die Fehlerhaftigkeit des Entscheids geltend gemacht und die Rückweisung erwirkt hätte. Allerdings ist auch hier stets das Rechtsbegehren der Massstab des Obsiegens (Hirt, a.a.O., S. 98). Die Beschwerdeführer verlangten nicht die Rückweisung der Streitsache zur neuen Kostenverlegung, sondern dass das Verwaltungsgericht ihnen eine Entschädigung von über Fr. 20'000.-- zuspreche. Damit haben sie weit überklagt. Ihren Antrag auf ermessensweise Zusprache ausseramtlicher Kosten stellen sie lediglich im Eventualantrag, was konkret einem teilweisen Obsiegen entspricht (Hirt, a.a.O., S. 95 f.). Nicht übersehen werden darf aber, dass die Rekurrenten Beschwerde erheben mussten, nachdem sie vor Vorinstanz gar keine Gelegenheit hatten, ihr Entschädigungsbegehren rechtzeitig zu begründen. Mit Blick auf diesen wesentlichen Verfahrensfehler rechtfertigt es sich, die Kosten dieses Verfahrens vollumfänglich der Vorinstanz aufzuerlegen (Art. 95 Abs. 2 VRP).
Angemessen ist eine Entscheidgebühr von Fr. 2'000.-- (Ziff. 222 des Gerichtskostentarifs, sGS 941.2). Auf die Erhebung ist aber gestützt auf Art. 95 Abs. 3 VRP zu verzichten. Der Kostenvorschuss von Fr. 1'500.-- ist den Beschwerdeführern zurückzuerstatten.
Demnach hat das Verwaltungsgericht zu Recht erkannt:
1./ Die Beschwerde wird teilweise gutgeheissen, und Ziff. 4 der vorinstanzlichen Verfügung vom 16. August 2013 wird wie folgt geändert:
"Die Rekursgegner A.B. und C.B. entschädigen die Rekurrenten X.Y. und Z.Y. für das Rekursverfahren ausseramtlich mit Fr. 400.-- unter solidarischer Haftbarkeit."
Im Übrigen wird die Beschwerde abgewiesen.
2./ Die amtlichen Kosten des Beschwerdeverfahrens von Fr. 2'000.-- bezahlt der Staat; auf die Erhebung wird verzichtet. Der geleistete Kostenvorschuss von Fr. 1'500.-- wird den Beschwerdeführern zurückerstattet.
3./ a) Die Beschwerdegegner entschädigen die Beschwerdeführer für das Beschwerdeverfahren mit Fr. 100.-- unter solidarischer Haftbarkeit.
b) Das Gesuch der Beschwerdegegner um ausseramtliche Entschädigung wird abgewiesen.
V. R. W.
Der Präsident: Der Gerichtsschreiber:
lic. iur. Beda Eugster lic. iur. Stephan Schärer