Urteil vom 12. Februar 2014
Anwesend: Präsident lic. iur. B. Eugster; Verwaltungsrichter lic. iur. A. Linder, Dr. B. Heer, lic. iur. A. Rufener, Dr. S. Bietenharder-Künzle; Gerichtsschreiber Dr. Th. Scherrer
In Sachen
X.Y., T.-strasse 00, 9200 Gossau SG,
Z.Y., T.-strasse 00, 9200 Gossau SG,
Beschwerdeführer,
beide vertreten durch Rechtsanwalt Dr.iur. Martin E. Looser, Haldenstrasse 10, 9200 Gossau SG,
gegen
Rekursstelle Volksschule St. Gallen-Rorschach, Martin Rutishauser, Präsident, Postfach 1717, 9001 St. Gallen,
Vorinstanz,
und
Politische Gemeinde Gossau, vertreten durch den Schulrat,Merkurstrasse 12, 9200 Gossau SG,
Beschwerdegegnerin,
betreffend
Kindergartenzuteilung von A.Y.
hat das Verwaltungsgericht festgestellt:
A./ X.Y. und Z.Y., wohnhaft an der T.-strasse 00, ersuchten am 22. Januar 2013 das Schulamt Gossau, ihre Tochter A.Y. (geboren am 9. November 2008) für das Schuljahr 2013/14 dem Kindergarten "A" oder dem Kindergarten "B" zuzuteilen. Das Schulamt teilte A.Y. am 7. Mai 2013 dem Kindergarten "C" zu. Die Eltern wandten sich gegen diese Zuteilung an den Schulrat Gossau mit dem Antrag, ihre Tochter dem Kindergarten "B" zuzuteilen. Der Schulrat wies das Begehren am 19. Juni 2013 ab. Die Rekursstelle Volksschule St. Gallen-Rorschach wies den von den Eltern gegen diesen Entscheid erhobenen Rekurs am 6. August 2013 ab und auferlegte ihnen die amtlichen Kosten von CHF 400. Seit Beginn des Schuljahres 2013/14 am 12. August 2013 besucht A.Y. den Kindergarten "C".
B./ Mit Eingabe ihres Rechtsvertreters vom 26. August 2013 erhoben X.Y. und Z.Y. (nachfolgend Beschwerdeführer) gegen den am 10. August 2013 versandten Entscheid der Rekursstelle Volksschule St. Gallen-Rorschach (nachfolgend Vorinstanz) Beschwerde beim Verwaltungsgericht mit dem Rechtsbegehren, unter Kosten- und Entschädigungsfolge sei der angefochtene Entscheid aufzuheben und der Schulrat beziehungsweise das Schulamt Gossau anzuweisen, A.Y. dem Kindergarten "B" zuzuteilen. Da der Beschwerde die aufschiebende Wirkung nicht entzogen worden war, mithin kein vollziehbarer Zuteilungsentscheid vorlag, teilte der Verwaltungsgerichtspräsident A.Y. mit Verfügung vom 11. Oktober 2013 für die Dauer des Verfahrens dem Kindergarten "C" zu. Dem Ersuchen der Beschwerdeführer um vorsorgliche Zuteilung zum Kindergarten "B" wurde damit nicht entsprochen. Die amtlichen Kosten blieben bei der Hauptsache, ausseramtliche Kosten wurden nicht entschädigt.
Die Beschwerdeführer ergänzten die Beschwerde am 31. Oktober 2013. Die Beschwerdegegnerin verzichtete am 9. November 2013 unter Hinweis auf ihre Ausführungen im angefochtenen Entscheid und im Verfahren betreffend vorsorgliche Massnahme auf eine weitere Stellungnahme. Die Vorinstanz verzichtete stillschweigend auf eine Vernehmlassung.
Auf die Ausführungen der Beschwerdeführer und der Beschwerdegegnerin zur Begründung ihrer Anträge wird, soweit erforderlich, in den Erwägungen eingegangen.
Darüber wird in Erwägung gezogen:
Das Verwaltungsgericht ist zum Sachentscheid zuständig (Art. 59bis Abs. 1 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege, sGS 951.1, abgekürzt VRP). Die Eltern des von der angefochtenen Kindergartenzuteilung betroffenen minderjährigen Kindes sind zur Ergreifung des Rechtsmittels legitimiert (Art. 64 in Verbindung mit Art. 45 Abs. 1 VRP; Art. 301 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 304 Abs. 1 des Schweizerischen Zivilgesetzbuches [SR 210]; vgl. BGer 2C_787/2013 vom 10. Dezember 2013 E. 1.2; BGE 119 Ia 178 E. 2). Die Beschwerde wurde mit Eingabe vom 26. August 2013 rechtzeitig erhoben und erfüllt zusammen mit der Ergänzung vom 31. Oktober 2013 in formeller und inhaltlicher Hinsicht die gesetzlichen Anforderungen (Art. 64 in Verbindung mit Art. 47 Abs. 1 und Art. 48 Abs. 1 und 2 VRP). Auf die Beschwerde ist einzutreten.
Streitgegenstand bildet die Frage, ob die Tochter der Beschwerdeführer zu Recht dem Kindergarten "C" und nicht – wie von den Beschwerdeführern gewünscht – dem Kindergarten "B" zugeteilt wurde.
2.1. Art. 19 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft (SR 101, abgekürzt BV) gewährleistet den Anspruch auf ausreichenden und unentgeltlichen Grundschulunterricht. Die Kantone sorgen gemäss Art. 62 Abs. 1 und 2 Satz 1 BV für ausreichenden Grundschulunterricht, der allen Kindern offen steht. Der Unterricht muss grundsätzlich am Wohnort der Schüler erteilt werden; die räumliche Distanz zwischen Wohn- und Schulort darf den Zweck der ausreichenden Grundschulausbildung nicht gefährden (vgl. BGE 133 I 156 E. 3.1). Da gemäss st. gallischem Volksschulrecht Kinder am 1. August nach Vollendung des vierten Altersjahres schulpflichtig werden, muss dem Anspruch auch für den Weg in den Kindergarten Genüge getan werden (vgl. dazu BGer 2C_433/2011 vom 2. Juni 2012 E. 3.3). Aus dem Anspruch auf ausreichenden Grundschulunterricht – und aus dem Anspruch auf Chancen- und Rechtsgleichheit (vgl. BGer 2C_495/2007 vom 27. März 2008, veröffentlicht in ZBl 109/2008 S. 494 ff., E. 2.2) - ergibt sich insofern ein verfassungsmässiger Anspruch auf einen zumutbaren Schulweg. Ein Rechtsanspruch auf Einteilung ins nächstgelegene Schulhaus besteht nicht (vgl. Urteil des Verwaltungsgerichts Zürich VB.2008.00537 vom 21. Januar 2009 E. 4.2.1, abrufbar unter www.vgr.zh.ch). Die Zuteilung in ein etwas weiter entferntes Schulhaus greift deshalb nicht in den Schutzbereich des Schülers auf Unversehrtheit und auf Förderung seiner Entwicklung im Sinn von Art. 11 BV ein (vgl. BGer 2C_495/2007 vom 27. März 2008, a.a.O., E. 2.4 mit Hinweisen auf weitere Rechtsprechung).
Ob ein Schulweg als zumutbar gelten kann, ist gestützt auf eine Würdigung der konkreten Gesamtumstände zu beurteilen. Insbesondere sind die Person des Schülers, so sein Entwicklungsstand und seine Gesundheit, die Art des Schulwegs (Länge, Marschzeit, Höhenunterschied, Beschaffenheit) sowie die sich daraus ergebende Gefährlichkeit zu berücksichtigen. Ausser Acht zu bleiben hat, ob ein Weg subjektiv als lang, schlecht begehbar oder gefährlich empfunden wird; abzustellen ist einzig auf objektivierte Kriterien (vgl. GVP 2008 Nr. 7 mit Hinweis auf BGer 2P.101/2004 vom 14. Oktober 2004 E. 4.1).
2.2. Die Vorinstanz führt aus, der von der Tochter der Beschwerdeführer vom Wohnort bis zum Kindergarten zurückzulegende Weg sei rund 600 Meter lang und weise keine besonderen Verkehrsgefahren auf (angefochtener Entscheid, E. 4). Folglich sei er zumutbar.
Dem halten die Beschwerdeführer entgegen, der Schulweg sei angesichts seiner Länge und seiner Steigung für ein Kind im Alter ihrer Tochter unzumutbar. Der Kindergarten "C" sei rund 700 Meter vom Wohnort entfernt. Die Strecke vom Kindergarten bis zum Haus der Grosseltern, wo ihre Tochter dienstags und donnerstags nach dem Kindergarten zu Mittag esse und betreut werde, sei rund 1,4 Kilometer lang und weise eine Steigung von 60 Höhenmetern auf, wovon allein die letzten 300 bis 400 Meter der Strecke eine Höhendifferenz von 30 Metern aufwiesen. Für die Beurteilung der Zumutbarkeit dürfe nicht alleine auf die Streckenlänge abgestellt werden. Mit zu berücksichtigen sei, dass ihre Tochter für den Weg vom Kindergarten "C" bis zu ihren Grosseltern, der zumindest zwei gefährliche Strassenüberquerungen beinhalte, fast eine Stunde benötige. Zudem sei sie gemäss ärztlichem Zeugnis vom 6. Juli 2013 ein sehr kontaktfreudiges und unvorsichtiges Mädchen, welches sich durch die zahlreichen Häuser und Gärten auf ihrem Schulweg schnell vom Weiterlaufen ablenken lasse (act. 2/7). Auch dem Umstand, dass zwei ihrer Geschwister und Kinder aus der Nachbarschaft das Schulhaus "B" besuchten, sei Rechnung zu tragen.
2.3./2.3.1. Der Weg vom Wohnhaus der Beschwerdeführer an der T.-strasse 00 zum Kindergarten "C" ist rund 700 Meter lang (gemessen auf www.geoportal.ch). Eine solche Distanz kann einem Kindergartenkind grundsätzlich zugemutet werden (vgl. dazu S. Horváth, Der verfassungsmässige Anspruch auf einen zumutbaren Schulweg, in: ZBl 108/2007 S. 633 ff., S. 656; H. Plotke, Schweizerisches Schulrecht, 2. Aufl. 2003, S. 227). Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung ist dagegen für einen Schüler auf Kindergartenstufe ein zu Fuss zurückzulegender Schulweg von über einer halben Stunde regelmässig unzumutbar (BGer 2P.101/2004 vom 14. Oktober 2004 E. 4.4, 2P.101/2005 vom 25. Juli 2005 E. 5.2.2) und vierzig Minuten für den Schulweg eines Primarschülers der ersten Klasse an der oberen Grenze des Zumutbaren (BGer 2C_495/2007 vom 27. März 2008, a.a.O., E. 2.3 und E. 4.4).
Der Verlauf des Weges, der über die T.-strasse, die U.-strasse und die V.-strasse führt, ist auch für ein Kindergartenkind genügend überschaubar. Der Weg weist zudem keine besonderen Gefahrenquellen auf, zumal er – wie die Beschwerdegegnerin feststellt – in der Tempo-30-Zone liegt (vgl. act. 9, S. 2). Für die Strassenüberquerungen in der Tempo-30-Zone ist zu berücksichtigen, dass in diesem Bereich generell besonders vorsichtig und rücksichtsvoll gefahren werden muss (vgl. Art. 22a der Signalisationsverordnung, SR 741.21) und Fussgängerstreifen grundsätzlich unzulässig sind (vgl. Art. 4 Abs. 2 Satz 1 der Verordnung über die Tempo-30-Zonen und die Begegnungszonen, SR 741.213.3). Die Tempo-30-Zone kann – mangels besserer Massnahmen - für einen umfassenden Schutz von Fussgängern und insbesondere von Schulkindern angeordnet werden (vgl. BGer 1C_206/2008 vom 9. Oktober 2008 E. 2.5). In dieser Zone und auf Quartierstrassen, die vorab der internen Erschliessung von Wohnquartieren dienen, darf von den Fahrzeuglenkern ein den engen Verhältnissen angepasstes Verhalten erwartet werden. Schliesslich können Kinder im Lebensalltag und damit auch auf dem Schulweg nicht vor sämtlichen Risiken bewahrt werden. Ihnen muss sowohl von den Eltern als auch von der Schule der Umgang mit minimalen Unwägbarkeiten beigebracht und zugemutet werden (vgl. GVP 2007 Nr. 110).
Der von der Tochter der Beschwerdeführer von ihrem Zuhause am Wohnort der Eltern in den Kindergarten "C" zu Fuss zurückzulegende Weg unterscheidet sich demgemäss in Bezug auf Länge und Gefährlichkeit nicht augenfällig von Wegstrecken, wie sie in einer vergleichbaren Wohnumgebung von Kindern üblicherweise bewältigt werden müssen, und ist als zumutbar einzustufen. Daran vermag nichts zu ändern, dass der Weg zum Kindergarten "B" kürzer und mit einem geringeren Zeitaufwand verbunden ist und die älteren Geschwister der Tochter der Beschwerdeführer dem Schulhaus "B" zugeteilt sind.
2.3.2. Als Schulweg gilt regelmässig der Weg vom Wohnhaus der Eltern bis zum Schulhaus (vgl. Plotke, a.a.O., S. 227). Die Tochter der Beschwerdeführer geht vom Wohnhaus ihrer Eltern in den Kindergarten und kehrt in den weit überwiegenden Fällen auch dahin zurück. Es besteht also kein Anlass, den Weg zu den Grosseltern, den sie dienstags und donnerstags am Mittag zurücklegt, als Schulweg zu behandeln. Die Vorinstanz führt deshalb zu Recht aus, die Schule müsse im Rahmen des Zuteilungsentscheides grundsätzlich auf einen Ausgangsort, von welchem ein Kind in der Regel zur Schule gehe und nach dem Unterricht zurückkehre, abstellen (vgl. auch J. Raschle, Schulrecht der Volksschule im Kanton St. Gallen, Ein Leitfaden, 2. Aufl. 2008, S. 29). Hinsichtlich der Zumutbarkeit ist deshalb einzig der Weg vom Wohnhaus der Beschwerdeführer an der T.-strasse 00 zum Kindergarten "C" zu beurteilen.
3.1. Gemäss Art. 26 des Volksschulgesetzes (sGS 213.1, abgekürzt VSG) in Verbindung mit Art. 1 Abs. 1 der Verordnung über den Volksschulunterricht (sGS 213.11, abgekürzt VVU) bildet der Schulrat unter Berücksichtigung von Quartiergrenzen und Schulwegen nach Leistungsfähigkeit, sozialer Herkunft und Muttersprache ausgeglichene Klassen. Die Schülerzahl einer Kindergartenklasse beträgt 16 bis 24 Schüler (Art. 3bis Abs. 1 VVU). Die Gemeinde ist gemäss Art. 89 Abs. 1 der Kantonsverfassung (sGS 111.1) autonom, soweit das Gesetz ihre Entscheidungsfreiheit nicht einschränkt. Der Zuteilungsentscheid der Schulbehörde kann deshalb weder im Rekursverfahren (Art. 46 Abs. 2 VRP) noch im Beschwerdeverfahren (Art. 61 Abs. 1 VRP) auf seine Angemessenheit hin überprüft werden.
Ein Ermessensmissbrauch – und damit eine Rechtsverletzung – wird jedoch angenommen, wenn sich die Behörde zwar an den Rahmen des ihr vom Gesetz eingeräumten Ermessens hält, jedoch die bei der Ermessensausübung zu achtenden verfassungsrechtlichen Grundsätze, insbesondere den Grundsatz der Rechtsgleichheit, der Verhältnismässigkeit oder das Verbot der Willkür, verletzt (vgl. Cavelti/Vögeli, Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kanton St. Gallen, St. Gallen 2003, Rz. 742). Der allgemeine Rechtsgleichheitsgrundsatz gemäss Art. 8 Abs. 1 BV verpflichtet die Behörden, gleiche Sachverhalte mit identischen relevanten Tatsachen gleich zu behandeln, es sei denn, ein sachlicher Grund rechtfertige eine unterschiedliche Behandlung. Ungleichbehandlungen im Rahmen der Rechtsanwendung in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten müssen sich vernünftig begründen lassen beziehungsweise sachlich haltbar sein (anstelle vieler BGE 136 I 345 E. 5 mit Hinweisen auf weitere Rechtsprechung).
3.2. Die Beschwerdeführer machen geltend, es lägen keine sachlichen Gründe dafür vor, die Kinder, welche einen kürzeren Weg aus der Nachbarschaft zum Kindergarten "C" zurückzulegen hätten als ihre Tochter dem noch näher gelegenen Kindergarten "B" zuzuweisen. Ihre Tochter werde vergleichsweise benachteiligt. Die Vorinstanz zeigte angesichts der Verhältnisse Verständnis für den "Unmut" der Beschwerdeführer, beurteilte den Zuteilungsentscheid jedoch nicht als willkürlich.
Die Beschwerdegegnerin bringt vor, an der Einhaltung der Richtzahlen und der Bildung von ausgeglichenen Klassen bestehe sowohl in pädagogischer Hinsicht als auch im Hinblick auf eine optimale räumliche Auslastung der Schul- und Kindergartenstandorte ein erhebliches öffentliches Interesse. Ein solches sei auch in Bezug auf die mit der Optimierung der Klassengrössen verbundenen finanziellen Einsparungen gegeben. Die Zuteilung trage dem Umstand Rechnung, dass eine überdurchschnittlich grosse Zahl von Kindern in die umliegenden Kindergärten einzuteilen gewesen sei. Auch auf die geografische Lage der Kindergärten im Verhältnis zu den Wohnorten der Schülerinnen und Schüler sei Rücksicht genommen worden, so dass Kinder aus dem gleichen Quartier den Weg möglichst gemeinsam zurücklegen könnten. Deshalb seien zwei an der T.-strasse 01 und 02 wohnhafte Kinder aus der unmittelbaren Nachbarschaft der Tochter der Beschwerdeführer ebenfalls dem Kindergarten "C" zugeteilt worden. Damit lägen hinreichend objektive Gründe für den Zuteilungsentscheid vor.
3.3. Die Beschwerdegegnerin führt im Schuljahr 2013/2014 16 Kindergartenabteilungen, die möglichst ausgeglichen sein sollen (vgl. act. 6-1.1 und act. 6-4/9). Sie berücksichtigt dabei, wie viele (zukünftige) Kindergartenkinder des zweiten Jahres im Schuljahr 2013/2014 bereits im Kindergarten sind. Die Gesamtgrösse der Kindergärten ergibt sich aus dem Total der verbleibenden Kindergartenkinder des zweiten Jahres und der neuen Kindergartenkinder des ersten Jahres. Die Beschwerdegegnerin berücksichtigte bei der Zuteilung, dass im fraglichen Gebiet überdurchschnittlich viele zukünftige Kindergartenkinder des ersten Jahres wohnen und sich im Kindergarten "B" derzeit bereits 15 Kinder im ersten und fünf Kinder im zweiten Kindergartenjahr befänden, im vom Raumangebot her grössten Kindergarten "C" dagegen (lediglich) elf Kinder im ersten und sieben im zweiten Kindergartenjahr. Sie hat davon abgesehen, die Klassengrösse im Kindergarten "B" weiter zu erhöhen. Soweit im Ergebnis der Schulweg als zumutbar zu beurteilen ist, sind diese Kriterien grundsätzlich geeignet, eine Zuteilung zu rechtfertigen, welche den individuellen Interessen der Betroffenen an einem möglichst kurzen Schulweg nicht entspricht.
In tatsächlicher Hinsicht ist jedoch unbestritten, dass die Beschwerdegegnerin einerseits drei Kinder, welche an der U.-strasse 03, 04 und 05 und somit sowohl näher am Kindergarten "B" als auch näher am Kindergarten "C" wohnen, dem Kindergarten "B" und anderseits die weiter entfernt wohnende Tochter der Beschwerdeführer und zwei weitere Kinder aus ihrer unmittelbaren Nachbarschaft dem Kindergarten "C" zuteilte. Dies führt zu erheblichen Unterschieden bei der Länge des Kindergartenweges. Mit Blick auf ungefähr gleich lange Schulwege aller Kinder und den fehlenden Anspruch auf die Zuteilung zum nächsten Standort wäre es stattdessen vorzuziehen, Kinder, welche zwar in unmittelbarer Nähe zum Standort "B" wohnen, dem lediglich rund 300 Meter weiter entfernten Kindergarten an der V.-strasse zuzuteilen und damit eine Zuteilung von A.Y. und weiteren Kindern, welche in deren Umgebung wohnen, zum Kindergarten "B" zu ermöglichen (vgl. act. 6/4-6). Damit wäre keine Zuteilung benachbart wohnender Kinder an unterschiedliche Standorte verbunden. Die Quartiergrenzen würden beachtet und die Kinder könnten den für alle etwa gleich langen Weg gemeinsam zurücklegen. Die Zuteilung unter Berücksichtigung ausgeglichener Schulweglängen würde zudem weder an der Grösse noch an der Zusammensetzung der Kindergartenklassen an den Standorten "B" und "C" etwas ändern. Insbesondere wird nicht ersichtlich und von der Beschwerdegegnerin auch nicht geltend gemacht, das Verhältnis zwischen Kindergartenkindern im ersten und im zweiten Jahr würde sich dadurch ungünstig verändern, zumal auch die drei an der U.-strasse 03, 04 und 05 wohnenden Kindergartenkinder das erste Kindergartenjahr besuchen (vgl. act. 2/5, E.7 des angefochtenen Entscheides).
Darüber hinaus wurden gemäss unbestritten gebliebenen Ausführungen der Beschwerdeführer (vgl. act. 15, Rz. 14) Kinder, welche aufgrund der Entfernung ihres Wohnorts zum Kindergarten einen Anspruch auf unentgeltlichen Schultransport geniessen und somit mit einem Schulbus von weit entfernt liegenden Bauernhöfen in den Kindergarten transportiert werden müssen, dem Kindergarten "B" zugeteilt, obschon der Kindergarten "C" nach Angaben der Beschwerdegegnerin über ein grösseres Raumangebot und mehr freie Kindergartenplätze verfügt. Darüber hinaus wäre es der Beschwerdegegnerin offen gestanden, diejenigen Kinder, welche ohnehin mit dem Schulbus in den Kindergarten transportiert werden, dem mit dem Auto nur knapp zwei Minuten weiter entfernten Kindergarten "C" zuzuteilen und auf diese Weise im Kindergarten "B" Platz für die Kinder aus der näheren Umgebung dieses Kindergartens zu schaffen.
3.4. Indem die Beschwerdegegnerin die Ausgewogenheit der Länge der Schulwege nicht berücksichtigte, obwohl dies in organisatorischer Hinsicht ohne Weiteres möglich gewesen wäre, hat sie Art. 26 VSG in Verbindung mit Art. 1 Abs. 1 Satz 2 VVU in einer den Grundsatz der rechtsgleichen Behandlung verletzenden Weise angewendet.
Zusammenfassend erweist sich die Beschwerde als begründet. Sie ist gutzuheissen und der angefochtene Entscheid der Vorinstanz vom 6. August 2013 ist aufzuheben. Die Beschwerdegegnerin ist anzuweisen, die Tochter der Beschwerdeführer dem Kindergarten "B" zuzuteilen. Anzumerken ist, dass diese einzelne Umteilung – die Zuteilung der beiden weiteren betroffenen Kinder in der unmittelbaren Nachbarschaft der Beschwerdeführer wurde unangefochten rechtskräftig – nicht zu einer Überschreitung der zulässigen Kinderzahl im Kindergarten "B" führt. Ebensowenig hat er zur Folge, dass ein anderes Kind den Kindergartenweg deshalb allein zurücklegen muss.
Bei diesem Verfahrensausgang – die Beschwerde war gutzuheissen, das Gesuch der Beschwerdeführer um vorsorgliche Zuteilung ihrer Tochter zum Kindergarten "B" abzuweisen - sind die amtlichen Kosten des Beschwerdeverfahrens zu einem Viertel den Beschwerdeführern und zu drei Vierteln der Beschwerdegegnerin aufzuerlegen (Art. 95 Abs. 1 VRP). Eine Entscheidgebühr von CHF 2'500 – darin enthalten die Kosten von CHF 500 der Verfügung vom 11. Oktober 2013 – ist angemessen (Art. 7 Ziff. 211 und 222 der Gerichtskostenverordnung, sGS 941.12). Der Anteil der Beschwerdeführer ist mit ihrem Kostenvorschuss von CHF 1'500 bis zum Betrag von CHF 625 zu verrechnen. Der Rest von CHF 875 ist ihnen zurückzuerstatten. Auf die Erhebung des Kostenanteils der Beschwerdegegnerin wird verzichtet (Art. 95 Abs. 3 VRP). Ebenso ist auf die Erhebung der bei diesem Verfahrensausgang von der Beschwerdegegnerin zu tragenden amtlichen Kosten des Rekursentscheides von CHF 400 zu verzichten. Die Vorinstanz ist anzuweisen, den Beschwerdeführern den im Rekursverfahren geleisteten Kostenvorschuss von CHF 400 zurückzuerstatten.
Die Beschwerdeführer haben sodann Anspruch auf eine ausseramtliche Entschädigung (Art. 98 Abs. 1 und Art. 98bis VRP). Der Rechtsvertreter hat eine Kostennote mit einem Honorar von CHF 4'875 zuzüglich pauschale Barauslagen von CHF 195 und Mehrwertsteuer eingereicht. Nach Art. 22 Abs. 1 lit. b der Honorarordnung für Rechtsanwälte und Rechtsagenten (sGS 963.75, abgekürzt HonO) beträgt das Honorar im Beschwerdeverfahren pauschal CHF 1'000 bis 12'000. Innerhalb des für eine Pauschale gesetzten Rahmens wird das Grundhonorar nach den besonderen Umständen, namentlich nach Art und Umfang der Bemühungen, der Schwierigkeit des Falles und den wirtschaftlichen Verhältnissen der Beteiligten bemessen (Art. 19 HonO). Unter Berücksichtigung der erforderlichen Eingaben, des eher geringen Aktenumfangs und der sich stellenden Sach- und Rechtsfragen erscheint eine Entschädigung in der Höhe von CHF 4'000 angemessen. Der Betrag ist um einen Viertel auf CHF 3'000 zu kürzen, nachdem den Beschwerdeführern im Rahmen des vorsorglichen Massnahmeverfahrens mit präsidialer Verfügung vom 11. Oktober 2013 keine Entschädigung der ausseramtlichen Kosten zugesprochen wurde (act. 17, Ziff. 3 des Dispositivs). Hinzu kommt ein Zuschlag in Höhe von 4 % oder CHF 120 für Barauslagen sowie die Mehrwertsteuer (Art. 29 HonO). Da die Beschwerdeführer in der Hauptsache vollständig obsiegen, steht ihnen diese Entschädigung zu Lasten der Beschwerdegegnerin ungekürzt zu.
Demnach hat das Verwaltungsgericht zu Recht erkannt:
1./ Die Beschwerde wird gutgeheissen und der angefochtene Entscheid der Vorinstanz vom 6. August 2013 aufgehoben.
2./ Die Beschwerdegegnerin wird angewiesen, die Tochter der Beschwerdeführerin dem Kindergarten "B" zuzuteilen.
3./ Die amtlichen Kosten des Beschwerdeverfahrens von CHF 2'500 tragen die Beschwerdeführer zu einem Viertel und die Beschwerdegegnerin zu drei Vierteln. Der von den Beschwerdeführern geleistete Kostenvorschuss von CHF 1'500 wird bis zum Betrag von CHF 625 mit ihrem Kostenanteil verrechnet; CHF 875 werden zurückerstattet. Auf die Erhebung des Kostenanteils der Beschwerdegegnerin wird verzichtet.
4./ Die amtlichen Kosten des Rekursverfahrens von CHF 400 trägt die Beschwerdegegnerin. Auf die Erhebung wird verzichtet. Die Vorinstanz wird angewiesen, den Beschwerdeführern den im Rekursverfahren geleisteten Kostenvorschuss von CHF 400 zurückzuerstatten.
5./ Die Beschwerdegegnerin entschädigt die Beschwerdeführer für das Beschwerdeverfahren mit CHF 3'120 zuzüglich Mehrwertsteuer.
V. R. W.
Der Präsident: Der Gerichtsschreiber:
lic. iur. Beda Eugster Dr. Thomas Scherrer