Urteil vom 17. Januar 2014
Anwesend: Präsident lic. iur. B. Eugster; Verwaltungsrichter lic. iur. A. Linder, Dr. B. Heer, lic. iur. A. Rufener, Dr. S. Bietenharder-Künzle; Gerichtsschreiberin lic. iur. R. Haltinner-Schillig
In Sachen
H. und D.B.,
H.H.,
Beschwerdeführer,
alle vertreten durch Rechtsanwalt lic. iur. Urs Pfister, Museumstrasse 35, Postfach 41, 9004 St. Gallen,
gegen
Baudepartement des Kantons St. Gallen, Lämmlisbrunnenstrasse 54, 9001 St. Gallen,
Vorinstanz,
betreffend
Ausstandsbegehren und Gesuch um Überweisung
hat das Verwaltungsgericht festgestellt:
A./ Im Gebiet L. Nord, M., liegen fünf benachbarte Grundstücke: Nrn. 0000, 0001, 0002, 0003, 0004. Das Grundstück Nr. 0000 befindet sich im Miteigentum von H. und D.B., M. Die beiden Grundstücke Nrn. 0001 und 0002 befinden sich im Miteigentum von H. und F.H., M. P. und E.G. sind Miteigentümer der Grundstücke Nrn. 0003 und 0004. Ohne den östlichen Teil des Grundstücks Nr. 0000 bilden die fünf Grundstücke zusammen ein Rechteck von rund 3'500 m2. Gemäss Zonenplan der politischen Gemeinde Oberriet vom 26. Mai 1994 sind sie der Landwirtschaftszone (LwZ) zugewiesen.
Auf den fünf Grundstücken im Gebiet L. Nord befinden sich zahlreiche Bauten und Anlagen und die Fläche ist überwiegend versiegelt. Die Halle auf dem Grundstück G., das Gebäude in dem H.B. einen Metallbaubetrieb führt, sowie ein weiteres Gebäude stehen Wand an Wand mit Gebäuden, die sich auf dem südlich angrenzenden Grundstück Nr. 0005 befinden, das in der Intensiverholungszone Reiten (IE R) liegt.
B./ Am 16. Februar 2009 erliess der Gemeinderat Oberriet den Teilzonenplan L. I, M. (Teilzonenplan L. I), nachdem ihn das Amt für Raumentwicklung und Geoinformation (AREG) als genehmigungsfähig erachtet hatte. Damit sollen die Grundstücke Nrn. 0005, 0006 und 0007, die gemäss Zonenplan teilweise in der LwZ und teilweise in der IE R liegen, vollständig der IE R zugewiesen werden.
Gegen diesen Teilzonenplan erhoben H. und D.B. und H.H., vertreten durch Rechtsanwältin lic. iur. Liliane Kobler, St. Gallen, Einsprache beim Gemeinderat Oberriet. Sie beantragten, ihre eigenen Grundstücke (Nr. 0000 [B.] und Nr. 0002 [H.] seien ebenfalls einzuzonen, und zwar in die zweigeschossige Wohn- und Gewerbezone (WG2), eventuell sei das ganze Gebiet der WG2 zuzuordnen und subeventuell sei der Teilzonenplan L. I aufzuheben. Sodann reichten sie einen privat erarbeiteten Teilzonenplan L. I, M., Ergänzung, (Teilzonenplan L. Nord), ein. Dieser umfasst die Grundstücke Nrn. 0000, westlicher Teil (H. und D.B.), 0002 und 0008 (H. und F.H.), 0003 und 0004 (P. und E.G.).Am 7. September 2009 wies der Gemeinderat Oberriet die Einsprache mit der Begründung ab, der Teilzonenplan L. I sei recht- und zweckmässig. Er stellte in Aussicht, über einen Teilzonenplan L. Nord in einem separaten Verfahren zu beschliessen.
C./ Am 21. September 2009 entschied der Gemeinderat Oberriet, er befürworte die Umzonung verschiedener Grundstücke von der LwZ in die WG2 und damit den Entwurf des Teilzonenplans L. Nord, weshalb dieser dem AREG zur Vorprüfung eingereicht werde.
D./ Am 29. Oktober 2009 erhoben H. und D.B. sowie H.H. durch ihre Rechtsvertreterin gegen den zustimmenden Entscheid der Bürgerschaft zum Teilzonenplan L. IRekurs beim Baudepartement (Nr. 09-6301). In diesem Zusammenhang stellten sie insbesondere auch bezüglich Dr. B.D.-S. ein Ausstandsbegehren wegen unzulässiger Vorbefassung. Die Rekurrenten beantragten u.a., der angefochtene Entscheid sei aufzuheben und das Rekursverfahren sei zufolge des Beschlusses des Gemeinderats Oberriet vom 21. September 2009 zu sistieren. Anschliessend seien die beiden Rekurs- und Genehmigungsverfahren zu vereinigen.
Am 1. Februar 2010 wies der Gemeinderat Oberriet das Umzonungsgesuch aufgrund der Erwägungen des AREG vom 8. Januar 2008 ab, worauf H. und D.B. sowie H.H. durch ihre Rechtsvertreterin gegen diesen Entscheid Rekurs beim Baudepartement erhoben (Nr. 10-1176). Sie beantragten, der angefochtene Entscheid sei aufzuheben und das Rekursverfahren betreffend den Teilzonenplan L. Nord sei mit dem Rekursverfahren betreffend Teilzonenplan L. I zu vereinigen. Sodann sei im Rahmen des Rekursverfahrens auf den Einbezug des AREG zu verzichten, eventuell sei die Fachstelle eines Nachbarkantons für die planerische Beurteilung beizuziehen. Letzteres wurde damit begründet, Dr. A.N., Leiterin der Ortsplanung AREG, und P.R., Sachbearbeiter Ortsplanung AREG, seien vorbefasst.
Das Baudepartement lehnte es ab, den Rekurs im Hinblick auf einen Teilzonenplan L. Nord zu sistieren und entschied am 25. Oktober 201O über die Angelegenheit Teilzonenplan L. I (Nr. 64/2010). Das Rekursverfahren betreffend den Teilzonenplan L. I (Nr. 09-6301) wurde nicht mit demjenigen betreffend den Teilzonenplan L. Nord (Nr. 10-1176) vereinigt, und der Rekurs von H. und D.B. sowie H.H. betreffend den Teilzonenplan L. I wurde abgewiesen, soweit darauf eingetreten werden konnte. Das Baudepartement gelangte zum Ergebnis, dass keine Umstände ersichtlich seien, welche die beteiligten Personen als befangen erscheinen lassen könnten.
E./ Am 9. November 2010 erhoben H. und D.B. sowie H.H. durch ihre Rechtsvertreterin gegen den Entscheid des Baudepartements vom 25. Oktober 2010 betreffend den Teilzonenplan L. I (Nr. 64/2010) Beschwerde beim Verwaltungsgericht (B 2010/266). Am 17. Dezember 2010 sistierte der Präsident des Verwaltungsgerichts das Verfahren B 2010/266 bis zur Genehmigung des Teilzonenplans L. I und hob die Fristansetzung zur Beschwerdebegründung auf.
F./ Am 10. Januar 2011 entschied das Baudepartement in der Angelegenheit Teilzonenplan L. Nord(Nr. 1/2011).Das Ausstandsbegehren gegen das AREGund gegen Mitarbeiter des AREG wurde abgewiesen. Sodann wurde der Rekurs abgewiesen, soweit darauf eingetreten werden konnte. Am 25. Januar 2011 erhoben H. und D.B. sowie H.H. durch ihre Rechtsvertreterin gegen den Entscheid des Baudepartements vom 10. Januar 2011 Beschwerde beim Verwaltungsgericht (B 2011/19). Sie beantragten, die Beschwerdeverfahren betreffend den Teilzonenplan L. Nord sei mit demjenigen betreffend den Teilzonenplan L. I zu vereinigen, weil aufgrund der tatsächlichen Verhältnisse eine Gesamtbeurteilung stattzufinden habe. Dementsprechend sei das Beschwerdeverfahren betreffend den Teilzonenplan L. Nord bis zur Fortsetzung des Beschwerdeverfahrens betreffend den Teilzonenplan L. I zu sistieren. Sodann stellten sie u.a. das Rechtsbegehren, der angefochtene Entscheid des Baudepartements vom 10. Januar 2011 (Nr. 1/2011) betreffend den Teilzonenplan L. Nord sowie der dazugehörige Entscheid des Gemeinderats Oberriet vom 1. Februar 2010 seien aufzuheben (Ziff. 1). Zur Begründung wurde im Wesentlichen geltend gemacht, der angefochtene Entscheid sei unter Missachtung von Art. 30 Abs. 1 der Bundesverfassung (SR 101, abgekürzt BV) ergangen, weil von einer Vorbefassung des AREG für das nachfolgende Rekursverfahren auszugehen sei. Sodann bestehe ein Rechtsanspruch auf Umzonung, weil sich die fragliche Fläche als Bauland eigne, heute schon weitgehend überbaut sei und weil auch alle andern Voraussetzungen erfüllt seien.
Am 17. Februar 2011 lehnte es der Präsident des Verwaltungsgerichts ab, das Beschwerdeverfahren betreffend den Teilzonenplan L. Nord (B 2011/19) zu sistieren. Nachdem das Verwaltungsgericht einen Augenschein durchgeführt hatte, wurde die Beschwerde betreffend den Teilzonenplan L. Nord am 20. März 2012 abgewiesen.
G./ Am 14. Mai 2012 erhoben H. und D.B. sowie H.H. durch ihre Rechtsvertreterin gegen den Beschwerdeentscheid vom 20. März 2012 Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten und subsidiär Verfassungsbeschwerde beim Bundesgericht (1C_252/2012). Sie stellten u.a. das Rechtsbegehren, das Urteil des Verwaltungsgerichts B 2011/19 vom 20. März 2012, der Entscheid des Baudepartements vom 10. Januar 2011 (Nr. 1/2011) und der Beschluss des Gemeinderates Oberriet vom 1. Februar 2010 seien aufzuheben und die Angelegenheit sei an den Gemeinderat Oberriet zurückzuweisen. Sodann stellten die Beschwerdeführer das Gesuch, der Beschwerde sei die aufschiebende Wirkung zu erteilen. Sie machten geltend, es bestehe ein Rechtsanspruch auf Einzonung, weil sich die fragliche Fläche als Bauland eigne, heute schon weitgehend überbaut sei, unmittelbar an eine andere Bauzone angrenze und auch die anderen Voraussetzungen erfüllt seien. Sodann rügten die Beschwerdeführer eine Verletzung der Pflicht zur Gleichbehandlung und des Willkürverbots, insbesondere weil sich die Vorinstanz in Widerspruch zu einem eigenen Entscheid setze, ohne dafür eine Begründung abzugeben. Am 11. Juni 2012 wies der Präsident der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung das Gesuch um Gewährung der aufschiebenden Wirkung ab und am 12. März 2013 wies das Bundesgericht die Beschwerde ab (BGer 1C_252/2012), nachdem auch das Bundesamt für Raumplanung die Ansicht vertreten hatte, auch wenn die benachbarte IE R vergrössert werde, bestehe kein Anspruch auf Umzonung. Der Entscheid wird im Wesentlichen damit begründet, die kantonalen Instanzen hätten davon ausgehen dürfen, dass kein weitgehend überbautes Gebiet im Sinn von Art. 15 lit. a des Raumplanungsgesetzes (SR 700, abgekürzt RPG) zur Diskussion stehe. Weil die Bauzonen von Oberriet schon überdimensioniert seien, bestehe im Gebiet L. Nord zudem kein öffentliches Interesse an der Ausweitung einer WG2 oder einer anderen allgemeinen Bauzone. Den privaten Interessen der Beschwerdeführer sei dadurch Rechnung getragen worden, dass die nichtlandwirtschaftliche Wohnnutzung der beiden Wohnhäuser Assek.-Nrn. 010 und 0111 und die gewerbliche Nutzung der Bauten Assek.-Nrn. 0112, 0113 und 0114 auf dem Grundstück Nr. 0000 bewilligt worden sei.
H./ Am 21. Februar 2011 brachte das AREG dem Verwaltungsgericht ein Schreiben an den Gemeinderat Oberriet zur Kenntnis, wonach der Teilzonenplan L. I in engem koordinationsbedürftigem Zusammenhang mit dem Überbauungsplan L. I stehe, weshalb letzterer ebenfalls zur Genehmigung einzureichen sei. Am 22. August 2011 erliess der Gemeinderat Oberriet die "Änderung bezüglich FFF zum Teilzonenplan L. I, M." und den Überbauungsplan L. I, M., und legte diese ab 7. September 2011 öffentlich auf (ABl 2011/2269).
a) Am 5. Oktober 2011 erhoben H. und D.B. sowie H.H. durch ihre Rechtsvertreterin Einsprache gegen den geänderten Teilzonenplan L. I und den Überbauungsplan L. I. Der Gemeinderat Oberriet wies die Einsprache am 19. März 2012 ab.
Am 11. April 2012 erhoben H. und D.B. sowie H.H. durch ihre Rechtsvertreterin gegen den Einspracheentscheid Rekurs beim Baudepartement (Nr. 12-2088). Nachdem die Referendumsfrist unbenutzt abgelaufen war, lehnte das Baudepartement ein Sistierungsgesuch ab. Am 5. Juli 2012 stellten H. und D.B. sowie H.H. u.a. den Antrag, der Entscheid der Bürgerschaft betreffend die Änderung des Teilzonenplans L. I sei aufzuheben, unter Einschluss des Einspracheentscheids vom 19. März 2012. Auf die Einzonung L. sei zu verzichten. Weiter stellten sie das Begehren, an der Behandlung des Rekurses dürften keine Personen beteiligt sein, die bereits in den seit dem Jahr 2006 für das Gebiet L., M., durchgeführten Rekursverfahren mitgewirkt hätten. Weil die leitenden Mitarbeitenden der Rechtsabteilung des Baudepartements in dieser Angelegenheit vorbefasst seien und deshalb nach Art. 7 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege (sGS 951.1, abgekürzt VRP) in den Ausstand zu treten hätten, sei die Verfahrensleitung dem Departement des Innern als stellvertretendem Departement zu übertragen.
Am 16. Juli 2012 wies das Baudepartement das Ausstandsbegehren gegen den Leiter und die Leiter-Stellvertreterin der Rechtsabteilung ab (Nr. 32/2012).
b) Am 27. August 2012 erhoben H. und D.B. sowie H.H. durch ihre Rechtsvertreterin gegen die Abweisung des Ausstandsbegehrens Beschwerde beim Verwaltungsgericht (B 2012/179). Innert erstreckter Frist stellten sie am 18. Oktober 2012 die Rechtsbegehren, der angefochtene Entscheid sei aufzuheben und die Bearbeitung des Rekurses sei dem Departement des Innern zu überweisen, obschon das Baudepartement den Rekurs Nr. 12-2088 betreffend den Teilzonenplan L. I und den Überbauungsplan L. I am 2. Oktober 2012 materiell abgewiesen hatte, soweit darauf hatte eingetreten werden können, und die Eröffnung des Entscheids gleichentags erfolgt war (Nr. 48/2012). Das Baudepartement nahm am 8. November 2012 Stellung und beantragte, auf die Beschwerde sei nicht einzutreten, eventuell sei die Beschwerde abzuweisen. Am 19. November 2012 ersuchten H. und D.B. sowie H.H. darum, es sei ihnen Frist für die Einreichung einer Stellungnahme zur Vernehmlassung der Vorinstanz einzuräumen.
Am 11. Dezember 2012 wies das Verwaltungsgericht die Beschwerde betreffend Ausstandsbegehren und das Gesuch um Überweisung ab, soweit darauf eingetreten werden konnte (B 2012/179).
c) Am 1. Februar 2013 erhoben H. und D.B. sowie H.H., vertreten durch Rechtsanwalt lic. iur. Urs Pfister, St. Gallen, gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts vom 11. Dezember 2012 (B 2012/179) Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten beim Bundesgericht. Sie stellten das Rechtsbegehren, das Urteil des Verwaltungsgerichts vom 11. Dezember 2012 sei unter Einschluss des Entscheids des Baudepartements vom 16. Juli 2012 betreffend Ausstandsbegehren und Überweisung i.S. Behandlung des Rekursverfahrens betreffend Teilzonen- und Überbauungsplan L. I (Nr. 32/2012) aufzuheben (Ziff. 1), die Angelegenheit sei an die Regierung des Kantons St. Gallen, eventualiter an das Departement des Innern zurückzuweisen zur Prüfung des Antrags auf Ausstand bzw. Überweisung i.S. Rekursverfahren Teilzonen- und Überbauungsplan L. I, subeventualiter sei die Angelegenheit an das Verwaltungsgericht zurückzuweisen zur Gewährung des rechtlichen Gehörs, Erhebung der beantragten Beweise und Neubeurteilung (Ziff. 2). Sodann sei der Beschwerde die aufschiebende Wirkung zu gewähren (Ziff. 3). Alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen für das Verfahren vor Bundesgericht, Verwaltungsgericht und Baudepartement (Ziff. 4).
Am 1. März 2013 erkannte das Bundesgericht der Beschwerde die aufschiebende Wirkung zu und am 27. Juni 2013 hiess es sie gut (1C_166/2013). Das Urteil des Verwaltungsgerichts vom 11. Dezember 2012 (B 2012/179) wurde aufgehoben und die Sache wurde zur neuen Beurteilung an das Verwaltungsgericht zurückgewiesen (Ziff. 1). Es wurden keine Kosten erhoben und der Kanton St. Gallen wurde verpflichtet, die Beschwerdeführer für das bundesgerichtliche Verfahren mit Fr. 2'000.-- zu entschädigen (Ziff. 2 und 3). Der Entscheid wird damit begründet, das Verwaltungsgericht habe den Anspruch der Beschwerdeführer auf Akteneinsicht verletzt und ihnen das Recht auf Replik verweigert.
I./ Wie erwähnt, hat das Baudepartement den Rekurs von H. und D.B. sowie H.H. betreffend den geänderten Teilzonenplans L. I und den Überbauungsplan L. I (Nr. 12-2088) am 2. Oktober 2012 abgewiesen, soweit darauf eingetreten werden konnte (Nr. 48/2012). Gegen diesen Entscheid erhoben H. und D.B. sowie H.H. durch ihre Rechtsvertreterin am 17. Oktober 2012 Beschwerde beim Verwaltungsgericht (B 2012/227). Am 4. November 2012 stellten sie das Begehren, das Verfahren sei vorläufig zu sistieren. Zur Begründung wurde im Wesentlichen geltend gemacht, gegen Dr. B.D.-S. sei im Rahmen des Rekursverfahrens betreffend diese Angelegenheit ein Ausstandsbegehren gestellt worden, dem das Baudepartement nicht entsprochen habe. Dr. B.D.-S. habe das Rekursverfahren weitergeführt und sämtliche Beweisanträge abgelehnt. Sodann sei der angefochtene Entscheid auf ihren Antrag hin gefällt worden. Für den Fall, dass die Beschwerde betreffend Ausstandsbegehren geschützt werde, müsste auch der Entscheid des Baudepartements vom 2. Oktober 2012 aufgehoben werden. Am 8. November 2012 beantragte das Baudepartement, das Sistierungsgesuch sei abzuweisen. In der Folge wurde die Frist zur Einreichung der Beschwerdeergänzung mehrfach verlängert und am 11. Februar 2013 sistierte der Präsident des Verwaltungsgerichts das Verfahren (B 2012/227) bis zur Genehmigung des geänderten Teilzonenplans L. I und des Überbauungsplans L. I (Ziff. 1). Das Baudepartement wurde aufgefordert, dem Verwaltungsgericht den Entscheid über die Genehmigung unverzüglich mitzuteilen (Ziff. 2). Eine diesbezügliche Mitteilung ist bisher nicht erfolgt.
Darüber wird in Erwägung gezogen:
1.1. Am 22. August 2013 stellte das Verwaltungsgericht dem Rechtsvertreter der Beschwerdeführer die Vorakten zu (act. 1-21 der Vorinstanz, Rekurs Nr. 12-2088 betreffend den geänderten Teilzonenplan L. I und den Überbauungsplan L. I) und eröffnete ihm eine Frist zur Stellungnahme bis 4. September 2013, um zur Vernehmlassung der Vorinstanz vom 8. November 2012 Stellung zu nehmen. Am 4. September 2013 liess sich der Rechtsvertreter von H. und D.B. sowie H.H. vernehmen. Er erneuerte Beweisanträge und ersuchte unverändert um den Schutz "der gestellten Rechtsbegehren". Die Vorinstanz liess sich am 16. September 2013 vernehmen und stellte den Antrag, die Beweisanträge der Beschwerdeführer seien abzuweisen. Am 30. September 2013 machte der Rechtsvertreter von H. und D.B. sowie H.H. von der Möglichkeit Gebrauch, sich zu den Ausführungen der Vorinstanz vom 16. September 2013 zu äussern.
1.2. Die Beschwerdeführer ersuchten sowohl am 4. September 2013 und am 30. September 2013 um den Schutz der "gestellten Rechtsbegehren". Am 18. Oktober 2012 hatten sie beantragt, der Entscheid der Vorinstanz vom 16. Juli 2012 betreffend Ausstandsbegehren und Gesuch um Überweisung (Nr. 32/2012) sei aufzuheben und das Rekursverfahren Nr. 12-2088 betreffend den geänderten Teilzonenplan L. I und den Überbauungsplan L. I sei zur Bearbeitung an das Departement des Innern zu überweisen (vgl. B 2012/179 act. 12).
Weil der Entscheid der Vorinstanz vom 16. Juli 2012 durch das Urteil des Verwaltungsgerichts vom 11. Dezember 2012 ersetzt worden ist (Devolutiveffekt), galt er entsprechend dem Rechtsbegehren 1 der Beschwerde vom 1. Februar 2013 an das Bundesgericht als mitangefochten (vgl. dazu BGE 134 II 144 E. 1.4 mit Hinweis auf BGE 129 II 441 E. 1). Demzufolge hat ihn das Bundesgericht am 27. Juni 2013 mit dem Urteil des Verwaltungsgerichts vom 11. Dezember 2012 aufgehoben. Insoweit erweist sich das Beschwerdeverfahren als gegenstandslos.
1.3. Das Rechtsbegehren, das Rekursverfahren betreffend den geänderten Teilzonenplan L. I und den Überbauungsplan L. I sei zur Bearbeitung an das Departement des Innern zu überweisen, ist am 18. Oktober 2012 gestellt worden, nachdem die Vorinstanz den Rekurs Nr. 12-2088 am 2. Oktober 2012 materiell abgewiesen hatte, soweit darauf hatte eingetreten werden können (Nr. 48/2012) und nachdem die Eröffnung dieses Entscheids gleichentags erfolgt war (vgl. dazu B 2012/179 Sachverhalt G. und E. 1.3). Somit würde die Gutheissung des Antrags auf Überweisung des Rekursverfahrens an das Departement des Innern voraussetzen, dass der Entscheid der Vorinstanz vom 2. Oktober 2012 aufgehoben bzw. dass dessen Nichtigkeit festgestellt wird (vgl. dazu Häfelin/Müller/Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. Aufl., Zürich/St. Gallen 2010, Rz. 971, Kiener/Rütsche/Kuhn, Öffentliches Verfahrensrecht, Zürich/St. Gallen 2012, N 539). Die Beschwerdeführer verzichten darauf, diesbezüglich explizit einen Antrag zu stellen. Wie ausgeführt (vgl. I. hiervor) haben sie allerdings mit der Beschwerde vom 17. Oktober 2012 gegen den Entscheid der Vorinstanz vom 2. Oktober 2012 (B 2012/227) darauf hingewiesen, für den Fall, dass die damals hängige Beschwerde betreffend Ausstandsbegehren und Überweisung geschützt werde, müsste der Entscheid betreffend geänderter Teilzonenplan L. I und Überbauungsplan L. I (auch aus diesem Grund) aufgehoben werden (B 2012/227 act. 6). Zu prüfen ist somit, ob Ausstandspflichten verletzt worden sind und ob dies zur Folge hat, dass über den Rekurs der Beschwerdeführer betreffend den geänderten Teilzonenplan L. I und den Überbauungsplan L. I (und gegebenenfalls über den Teilzonenplan L. I, vgl. E. 2 des Entscheids der Vorinstanz Nr. 64/2010 vom 25. Oktober 2010 betreffend Abweisung von Ausstandsbegehren) neu entschieden werden müsste.
2.1. Die Garantie eines durch Gesetz geschaffenen, zuständigen, unabhängigen und unparteiischen Gerichts ergibt sich aus Art. 30 Abs. 1 BV, Art. 6 Ziff. 1 der Europäischen Menschenrechtskonvention (SR 0.101) und Art. 14 Abs. 1 UNO-Pakt II sowie für Verwaltungsbehörden aus Art. 29 Abs. 1 BV. Nach Art. 29 Abs. 1 BV hat jede Person auch in Verfahren vor Verwaltungsinstanzen Anspruch auf gleiche und gerechte Behandlung. Es gilt das Gebot des fairen Verfahrens (BGE 139 I 124 E. 4.2.1 mit Hinweis auf BGE 133 I 4 E. 5.3.1).
Die Grundsätze der richterlichen Unabhängigkeit können nicht unbesehen auf nicht richterliche Behörden bzw. auf Art. 29 Abs. 1 BV übertragen werden (BGE 127 I 198 E. 2b mit Hinweisen, G. Steinmann, in: Ehrenzeller/Mastronardi/Schweizer/Vallender [Hrsg.], St. Galler Kommentar BV, 2. Aufl. 2008, N 18 zu Art. 29 BV). Verwaltungsbehörden sind nicht nur zur neutralen Rechtsanwendung berufen, sie haben auch öffentliche Aufgaben zu erfüllen. Von daher können sie nicht im eigentlichen Sinn als unparteilich bezeichnet werden (Steinmann, in: a.a.O., Rz. 18 zu Art. 29 BV mit Hinweisen). Das Bundesgericht hat entschieden, es liege grundsätzlich keine unzulässige Vorbefassung im Sinn von Art. 29 Abs. 1 BV vor, wenn die amtliche Mehrfachbefassung systembedingt und damit unvermeidlich sei, weil andernfalls eine Verwaltungstätigkeit nicht mehr möglich wäre (BGer 1C_150/2009 vom 8. September 2009 mit Hinweis auf BGer 1P.48/2007 vom 11. Juni 2007 und Benjamin Schindler, Die Befangenheit der Verwaltung, Diss. Zürich 2002, S. 150 ff., vgl. auch Kölz/Häner/Bertschi, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 3. Aufl., Zürich/Basel/Genf 2013, Rz. 432 mit Hinweisen). Im verwaltungsinternen Verfahren bejaht das Bundesgericht eine Ausstandspflicht deshalb in der Regel nur, wenn das betreffende Behördenmitglied oder der Beamte ein persönliches Interesse an dem zu behandelnden Geschäft hat. Im Zusammenhang mit Vorabklärungen bei Verwaltungsbehörden, für die bei komplexen Sach- und Rechtsfragen ein Bedürfnis bestehen kann, dürfen die Äusserungen der Behörde aber nicht den Eindruck erwecken, diese habe sich bereits ihre Meinung in Bezug auf ein konkretes Vorhaben gebildet. Äusserungen dürfen nicht einer abschliessenden Beurteilung gleichkommen (BGer 1C_150/2009 vom 8. September 2009, in: ZBl 2011 S. 478 ff. E. 3.5.2. und Schindler, a.a.O., S. 136 f.). In jedem Fall ist eine Beurteilung aller konkreten Umstände nötig. Massgebend sind sowohl die behördliche Organisation als auch die Funktionen, welche die Betreffenden wahrzunehmen haben, sowie ihre Stellung im konkreten Verfahren (Kölz/Häner/Bertschi, a.a.O., Rz. 431 mit Hinweisen). Sodann hat sich ein Ausstandsbegehren immer gegen eine (oder mehrere) natürliche Person(en) zu richten (Schindler, a.a.O., S. 74 ff.). Eine Ausstandspflicht besteht nach der verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung demnach dann, wenn die Person selbst Partei des Verfahrens ist oder ein persönliches Interesse am Verfahrensgegenstand hat und insoweit in "eigener Sache" entscheidet (VerwGE B 2012/128 und B 2012/137 E. 3.3 und VerwGE B 2011/182 vom 3. Juli 2012 E. 3.2., abrufbar unter www.gerichte.sg.ch, mit Hinweisen). Bei Wahrung öffentlicher Interessen besteht grundsätzlich keine Ausstandspflicht (VerwGE B 2011/152 vom 24. Januar 2013 E. 5.2.2. mit Hinweis auf BGer 1P.96/2007 vom 26. März 2008 E. 5.4 mit Hinweisen, abrufbar unter www.gerichte.sg.ch).
In einem Urteil vom 8. September 2011 (BGer 1C_225/2011) hat das Bundesgericht festgehalten, es entspreche der Praxis des Baudepartements des Kantons St. Gallen und sei auch in anderen Kantonen üblich, auf Ämter und Mitarbeiter abzustellen, anstatt externe Gutachten einzuholen, die nicht nur zusätzliche Kosten verursachten, sondern in der Regel auch die Verfahrensdauer verlängerten. Der Umstand, dass der Sachbearbeiter des Hochbauamtes bereits in einem früheren Baugesuchsverfahren des Beschwerdegegners einen Amtsbericht verfasst habe, begründe für sich allein noch keine unzulässige Vorbefassung (vgl. dazu VerwGE 2011/19 vom 20. März 2012 E. 5.1. i.S. Teilzonenplan L. Nord bezüglich eines Ausstandsbegehrens der Beschwerdeführer hinsichtlich des AREG).
2.2. Art. 7 Abs. 1 lit. c VRP bestimmt, dass Behördemitglieder sowie öffentliche Angestellte und amtlich bestellte Sachverständige von sich aus in den Ausstand zu treten haben, wenn sie "aus anderen Gründen" befangen erscheinen. Es genügt, dass das betroffene Mitglied befangen sein könnte oder befangen erscheint. Ein ausschliesslich persönliches Empfinden einer Partei reicht dafür jedoch nicht aus. Vernünftige Gründe müssen das Misstrauen in die Unabhängigkeit und Unparteilichkeit objektiv rechtfertigen. Eine Beeinträchtigung der Unparteilichkeit ist in der Regel nicht gegeben, wenn eine Richterin oder ein Richter in einer anderen Sache derselben Partei bereits früher entschieden hat oder wenn über eine sich stellende Rechtsfrage schon einmal ein Entscheid getroffen wurde (Cavelti/Vögeli, Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kanton St. Gallen, St. Gallen 2003, Rz. 191 und 194). Das Verwaltungsgericht hat den Vorwurf der Befangenheit grundsätzlich verneint, wenn im Rekursverfahren seitens der Behörde die Erfolgsaussichten des Rechtsmittels erörtert werden. Dies gilt insbesondere, wenn der Rekurssachbearbeiter den Verfahrensbeteiligten mitteilt, dass er den Rekurs aufgrund einer vorläufigen Beurteilung als aussichtslos einstufe. Konkret bestand kein Grund zur Annahme, die Rekurssachbearbeiterin hätte den angefochtenen Entscheid nicht zu Handen des Departementsvorstehers redaktionell vorbereiten dürfen (VerwGE B 2011/213 vom 31. Mai 2012 E. 2, abrufbar unter www.gerichte.sg.ch).
2.3. Die Beschwerdeführer beantragten mit der Rekursbegründung vom 5. Juli 2012, E. II. 4 (Rekursakten Nr. 12-2088 act. 10, vgl. dazu auch Beschwerdeergänzung vom 18. Oktober 2012, E. III.1.) pauschal, "dass sich an der Behandlung dieses Rekursverfahrens keine Personen beteiligen dürfen, die bereits in den seit dem Jahr 2006 für das Gebiet L., M. durchgeführten Rekursverfahren mitgewirkt haben." Abgesehen davon, dass eine systembedingte Vorbefassung keine unzulässige Vorbefassung im Sinn der bundesgerichtlichen Rechtsprechung darstellt, wird dieses Ausstandsbegehren ausschliesslich damit begründet, die leitenden Mitarbeitenden der Rechtsabteilung seien in dieser Angelegenheit im Sinn von Art. 7 VRP vorbefasst und hätten in den Ausstand zu treten, weshalb die Verfahrensleitung dem Departement des Innern, dem stellvertretenden Departement, zu übertragen sei. Regierungsrat Willi Haag durfte deshalb davon ausgehen, das Ausstandsbegehren richte sich ausschliesslich gegen den Leiter und die Leiter-Stellvertreterin der Rechtsabteilung und nicht auch gegen ihn selber und gegen andere im Baudepartement beschäftigte Personen, zumal ein Ausstandsbegehren betreffend den Departementsvorsteher an die Regierung zu richten gewesen wäre (Art. 7bis Abs. 1 lit. a VRP). In Betracht fällt weiter, dass Regierungsrat Willi Haag berechtigt und verpflichtet war, darüber zu entscheiden, ob bezüglich dieser beiden Mitarbeitenden von einer unzulässigen Vorbefassung auszugehen sei. Er ist zuständig, über die Begründetheit von Ausstandsbegehren betreffend den Leiter und die Leiter-Stellvertreterin der Rechtsabteilung seines Departements zu befinden (Art. 7bis Abs. 1 lit. e VRP). Dies entspricht dem Grundsatz, wonach es in Fällen, wo sich ein Ausstandsbegehren gegen eine Person richtet, die lediglich an der Vorbereitung eines Entscheids mitwirkt, sachgerecht ist, dass die direkt vorgesetzte Amtsperson entscheidet (Kölz/Häner/Bertschi, a.a.O., Rz. 439 mit Hinweisen). Weiter bleibt dem Departementsvorsteher auch die Entscheidkompetenz bezüglich des Ausgangs von Rekursverfahren vorbehalten, und er ist diesbezüglich an keine departementsinternen Vorgaben gebunden. Weder der Leiter der Rechtsabteilung noch seine Stellvertreterin haben in diesem Zusammenhang materielle Entscheidkompetenzen. Der Leiter der Rechtsabteilung entscheidet lediglich für den Fall, dass bei einer Verfahrensabschreibung Kosten zu erheben und zu verlegen sind (Art. 2 lit. b der Ermächtigungsverordnung, sGS 141.41, abgekürzt ErmV), und die Mitarbeitenden der Rechtsabteilung können ausschliesslich verfahrensleitende Anordnungen treffen (Art. 3 ErmV). Im Gegensatz zur Auffassung der Beschwerdeführer haben deshalb weder der Leiter der Rechtsabteilung noch seine Stellvertreterin "in eigener Sache" bzw. über ihren Ausstand entschieden. Die Beschwerdeführer berufen sich unter Hinweis auf Cavelti/Vögeli, a.a.O., Rz. 200 und Kölz/Bosshart/Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. Aufl., Zürich 1999, § 5a N. 14 zwar darauf, der Geltungsbereich der Ausstandspflicht erstrecke sich grundsätzlich auf das ganze Verfahren. Dies ist der Fall, wenn die Ausstandspflicht bezogen auf eine konkrete Person rechtskräftig feststeht, nicht aber bereits dann, wenn Ausstandsbegehren anhängig gemacht werden. Andernfalls wäre es durch die Einreichung von Ausstandsbegehren möglich, eine Behörde handlungsunfähig zu machen. Somit kann offen bleiben, in welcher Form und gegebenenfalls mit welchem Visum dem Departementsvorsteher ein Entwurf für den Entscheid vorgelegen hat, den er am 16. Juli 2012 betreffend Ausstandsbegehren und Gesuch um Überweisung gefällt hat. Die Abnahme von in diesem Zusammenhang angebotenen Beweisen ist deshalb nicht erforderlich. Unbestritten ist, dass Dr. B.D.-S. bei der Bearbeitung des (auch) gegen sie gerichteten Ausstandsbegehrens mitgewirkt und dass sie die Eingabe der Vorinstanz an das Verwaltungsgericht vom 16. September 2013 unterzeichnet hat.Dieses Vorgehen ist jedenfalls ungeschickt und befremdet.
2.4. Die Beschwerdeführer berufen sich darauf, der Leiter der Rechtsabteilung der Vorinstanz habe objektiv den Anschein der Befangenheit erweckt, weshalb er hätte in den Ausstand treten müssen. Sie verzichten aber darauf, näher darzulegen, warum R.C. vorbefasst sein sollte und begründen ihren Standpunkt lediglich damit, er sei gegenüber dem Departementsvorsteher visumsberechtigt und letzterer prüfe und unterzeichne nur, was ihm von visumsberechtigten Personen vorgelegt werde. Abgesehen davon, dass offen ist, ob der Leiter der Rechtsabteilung die Beschwerdeführer betreffende Entscheidentwürfe, so auch denjenigen betreffend den geänderten Teilzonenplan L. I und den Überbauungsplan L. I vom 2. Oktober 2012, visiert hat, genügt diese Argumentation offensichtlich nicht, um die Ausstandspflicht des Leiters der Rechtsabteilung zu begründen.
2.5. Die Beschwerdeführer berufen sich weiter darauf, Dr. B.D.-S. habe objektiv den Anschein der Befangenheit erweckt. Sie halten dafür, die Leiter-Stellvertreterin der Rechtsabteilung der Vorinstanz habe der R.L. GmbH im Jahr 2008 persönlich zu einer "Blanko-Einzonung" in Form des ursprünglichen Teilzonenplans L. I verholfen. Entgegen der Meinung des AREG sei der Teilzonenplan mit Rekursentscheid Nr. 64/2010 vom 25. Oktober 2010 als recht- und zweckmässig bezeichnet worden (vgl. sistiertes Beschwerdeverfahren B 2010/266), wobei Dr. B.D.-S. für diesen Entscheid verantwortlich gewesen sei. Demzufolge müsse davon ausgegangen werden, dass der Rekurs der Beschwerdeführer betreffend den bezüglich FFF überarbeiteten Teilzonenplan L. I und den Überbauungsplan L. I nicht unvoreingenommen beurteilt werde (bzw. beurteilt worden sei). Die Beschwerdeführer begründen ihren Standpunkt im Wesentlichen damit, das AREG habe es ursprünglich im Rahmen einer Vorprüfung abgelehnt, die illegal vergrösserte Reitanlage zonenrechtlich zu legalisieren und der Gemeinderat Oberriet habe am 1. Oktober 2007 ein entsprechendes Begehren abgewiesen. Im Rahmen des Rekursverfahrens habe die Leiter-Stellvertreterin der Rechtsabteilung am 16. April 2008 einen Augenschein durchgeführt. In der Folge habe sie das AREG angewiesen, der Umzonung zuzustimmen und das AREG habe der Weisung Folge geleistet. Der Rekurs, den die Beschwerdeführer gegen den ablehnenden Einspracheentscheid des Gemeinderats Oberriet vom 7. September 2009 betreffend den Teilzonenplan L. I bei der Vorinstanz eingereicht hätten (Nr. 09-6301), sei unter Leitung von Dr. B.D.-S. von verschiedenen Praktikanten geführt worden. Während vorerst ein Augenschein in Aussicht gestellt und eine Terminumfrage gemacht worden sei, sei von Seiten der Vorinstanz am 24. März 2010 mitgeteilt worden, ein Augenschein sei bereits (im vorangegangenen Verfahren) durchgeführt worden, weshalb es genüge, dass sich die Beschwerdeführer zum Augenscheinprotokoll äussern könnten. In der Folge sei der Rekurs der Beschwerdeführer am 25. Oktober 2010 abgewiesen worden. Später habe der Teilzonenplan L. I aber im Zusammenhang mit FFF überarbeitet werden müssen und es sei ein Überbauungsplan L. I erforderlich gewesen. Der Rekurs, den die Beschwerdeführer am 11. April 2012 in diesem Zusammenhang bei der Vorinstanz erhoben hätten, sei trotz eines Ausstandsbegehrens erneut von Dr. B.D.-S. behandelt worden, die sämtliche Beweisanträge, so auch die Durchführung eines Augenscheins, abgelehnt und sich auf den Standpunkt gestellt habe, sie sei als Sachbearbeiterin berechtigt, den Referendumsentscheid der Bürgerschaft gemäss Art. 30 Abs. 3 des Baugesetzes (sGS 731.1, abgekürzt BauG) mitzuteilen.
2.5.1. Unbestritten ist, dass Dr. B.D.-S. das erste "Rekursverfahren betreffend Umzonung" als zuständige Sachbearbeiterin der Rechtsabteilung betreut hat und dass sie heute als Stellvertreterin des Leiters der Rechtsabteilung gegenüber juristischen Mitarbeitern weisungsberechtigt ist. Fest steht ebenfalls, dass dieses Rekursverfahren (Nr. 07-4956) zufolge Gegenstandslosigkeit abgeschrieben werden konnte bzw. dass kein Entscheid in der Sache erging. Der Gemeinderat Oberriet hatte seinen ablehnenden Entscheid vom 1. Oktober 2007 am 25. August 2008 widerrufen (vgl. dazu Entscheid der Vorinstanz vom 16. Juli 2012, Nr. 12-2088 Sachverhalt B.a). Somit war Dr. B.D.-S. damals gar nicht mit der Vorbereitung eines Rekursentscheides befasst. Weil auch sonst keine Anhaltspunkte bestehen, wonach sie ein persönliches Interesse daran gehabt haben könnte, dem Reitsportzentrum in ungerechtfertigter Weise zonenrechtliche Vorteile zu verschaffen, ist nicht von einer Vorbefassung auszugehen. Hinzu kommt, dass keine Anhaltspunkte bestehen, wonach die Sachbearbeiterin der Rechtsabteilung das AREG unter Druck gesetzt haben könnte, einem überarbeiteten Teilzonenplan unter Auflagen zuzustimmen. Dafür, dass das AREG in Eigenverantwortung gehandelt hat und handelt, spricht auch, dass das Amt im Hinblick auf die Genehmigungsfähigkeit des Teilzonenplans L. I in der Folge weitere Abklärungen in die Wege geleitet und beim Gemeinderat Oberriet eine Änderung dieses Teilzonenplans gefordert hat, der heute noch nicht genehmigt ist. Gegenstand dieser Änderung war, dass die ursprünglich gesamthaft mit einer Nutzungsbeschränkung gemäss Art. 28octies BauG überlagerte Fläche um diejenige, deren FFF-Qualität nicht mehr gegeben ist - der auf dem Grundstück Nr. 0005 gelegene Allwetterplatz - reduziert wurde. Die anderen planerischen Festlegungen innerhalb des Planungsperimeters blieben unverändert. Sodann wurde wohl ebenfalls auf Veranlassung des AREG der Überbauungsplan L. I erlassen, dessen besondere Vorschriften die einzuzonende Fläche in die Bereiche "Bauen", "Sandplatz" und "Nicht-Bauen" einteilt und dafür entsprechende Nutzungs- und Baubeschränkungen festlegt (vgl. dazu Entscheid der Vorinstanz vom 2. Oktober 2012 [Nr. 48/2012] C). Aus diesem Verfahrensablauf kann nicht geschlossen werden, Dr. B.D.-S. habe im Hinblick auf das von den Beschwerdeführern am 11. April 2012 anhängig gemachte Rekursverfahren Nr. 12-2088 betreffend die Änderung des Teilzonenplans L. I und den Überbauungsplan L. I den Anschein von Befangenheit erweckt, zumal die Vorinstanz bereits mit Entscheid vom 25. Oktober 2010 (Nr. 64/2010), mit welchem das erste Rekursverfahren betreffend den Teilzonenplan L. I zum Abschluss gebracht worden ist, entschieden hat, die Einzonung der Grundstücke Nrn. 0005, 0007 und 0006 in die IE R sei zulässig. Unbestritten geblieben ist weiter, dass die anderen das Gebiet L. betreffenden Rekursverfahren nicht dieselben Rechtsfragen zum Gegenstand hatten. Einerseits ging es um die nachträgliche Bewilligungsfähigkeit von bereits errichteten oder umgenutzten Bauten und Anlagen der Beschwerdeführer (B 2012/162), andererseits um die Zulässigkeit der Einzonung von Grundstücken der Beschwerdeführer in die zweigeschossige Wohn- und Gewerbezone (B 2011/19), wo beantragt worden war, auf den Einbezug des AREG sei aus Gründen der Befangenheit von Dr. A.N. und P.R. zu verzichten. Auch diese Verfahren sind somit nicht geeignet, eine unzulässige Vorbefassung der Leiter-Stellvertreterin der Rechtsabteilung bezüglich des Rekursverfahrens betreffend die Änderung des Teilzonenplans L. I und des Überbauungsplans L. I zu begründen.
2.5.2. Auch aus der Tatsache, dass im Rekursverfahren 09-6301 betreffend den Teilzonenplan L. I ein Augenschein mit der Begründung abgesagt worden ist, ein solcher habe bereits stattgefunden, kann nicht auf eine unzulässige Vorbefassung der Leiter-Stellvertreterin der Rechtsabteilung geschlossen werden, auch wenn dieser Entscheid auf ihre Veranlassung hin erfolgt ist. Der Augenschein ist die unmittelbare sinnliche Wahrnehmung von Tatsachen durch die entscheidende Instanz. Ob ein Augenschein durchzuführen ist, liegt im pflichtgemässen Ermessen der urteilenden Instanz. Ergibt sich eine Tatsache zweifelsfrei aus den Akten, so braucht sie nicht durch einen Augenschein überprüft zu werden (Cavelti/Vögeli, a.a.O, Rz. 966 mit Hinweisen). Unbestritten geblieben ist, dass Dr. B.D.-S. im Rahmen des von der R.L. GmbH und Mitbeteiligten anhängig gemachten Rekursverfahrens Nr. 07-4956, das später abgeschrieben werden konnte, das aber dasselbe Einzonungsbegehren betraf, am 16. April 2008 einen Augenschein durchgeführt hat. Weil ein Augenscheinprotokoll vorhanden ist (vgl. act. 3 der Beschwerdeführer), war es nicht erforderlich, im Rahmen des Rekursverfahrens Nr. 09-6301 betreffend den Teilzonenplan L. I zwecks Feststellung des Sachverhalts die tatsächlichen Verhältnisse vor Ort erneut in Augenschein zu nehmen. Der Leiter-Stellvertreterin der Rechtsabteilung kann deshalb nicht Voreingenommenheit bezüglich des Rekursverfahrens Nr. 12-2088 vorgeworfen werden. Dasselbe gilt für die unbestritten gebliebene Tatsache, dass die Mitteilung über den Ausgang des Referendumsverfahrens gemäss Art. 30 Abs. 3 BauG durch die Rechtsabteilung der Vorinstanz und nicht durch den Gemeinderat Oberriet erfolgt ist, was aus Sicht der Beschwerdeführer nicht zulässig war. Selbst wenn die Rechtsauffassung der Beschwerdeführer zutreffen sollte - was offen bleiben kann - ist das Vorgehen von Dr. B.D.-S. in diesem Zusammenhang ebenfalls nicht geeignet, den Anschein von Befangenheit entstehen zu lassen.
3.1. (…).
3.2. (…).
Demnach hat das Verwaltungsgericht zu Recht erkannt:
1./ Die Beschwerde (B 2013/155, vormals B 2012/179) wird abgewiesen, soweit darauf eingetreten werden kann.
2./ Die amtlichen Kosten des Beschwerdeverfahrens B 2013/155 von Fr. 3'000.-- bezahlen die Beschwerdeführer. Der Kostenvorschuss von Fr. 1'500.--, den sie im Rahmen des Beschwerdeverfahrens B 2012/179 geleistet haben, wird angerechnet.
3./ Es werden keine ausseramtlichen Kosten entschädigt.
V. R. W.
Der Präsident: Die Gerichtsschreiberin:
lic. iur. Beda Eugster lic. iur. Regula Haltinner-Schillig