Urteil vom 16. April 2014
Anwesend: Präsident lic. iur. B. Eugster; Verwaltungsrichter lic. iur. A. Linder, Dr. B. Heer, lic. iur. A. Rufener, Dr. S. Bietenharder-Künzle; Gerichtsschreiberin lic. iur. R. Haltinner-Schillig
In Sachen
X.Y.,
Beschwerdeführerin,
vertreten durch Rechtsanwalt MLaw Dominik Sennhauser, ME Advocat AG, Poststrasse 1, 9100 Herisau,
gegen
Erziehungsrat des Kantons St. Gallen, Davidstrasse 31, 9001 St. Gallen,
Vorinstanz,
und
Schulgemeinde Q., vertreten durch den Schulrat,Q.
Beschwerdegegnerin,
betreffend
Auswärtiger Schulbesuch; Schulgeldübernahme
hat das Verwaltungsgericht festgestellt:
A./ A.B., geboren am 29. Juni 1999, wohnhaft in Q., ist der Sohn von X.Y., Q., und T.B., St. Gallen. Im Schuljahr 2011/12 absolvierte er das Sekundarschul-Vorbereitungsjahr an der Z. Schule in St. Gallen. Seit dem Schuljahr 2012/13 besucht A.B. die Sekundarschulstufe I in K. (Rz. 27 der Beschwerdeergänzung vom 27. Juni 2013).
B./ Am 23. März 2012 stellten X.Y. und T.B. dem Schulrat der Schulgemeinde Q. bezüglich der Beschulung von A.B. im Schuljahr 2012/13 den Antrag, es sei der Besuch der Oberstufe in K. anzuordnen und die Schulgemeinde Q. habe die Kosten für den auswärtigen Schulbesuch zu tragen. Zur Begründung wurde im Wesentlichen geltend gemacht, für A.B. sei eine Oberstufe, welche die fächerspezifische Durchlässigkeit zwischen Sekundar- und Realschulniveau gewährleiste, die einzige geeignete Beschulungsform (act. 3a/1 der Vorinstanz). In der Folge, am 3. April 2012, wurde A.B. beim Schulpsychologischen Dienst (SPD) für eine schulpsychologische Abklärung angemeldet. Dem Bericht des SPD vom 19. September 2012 (in der Folge: Bericht SPD) kann entnommen werden, dass die Kriterien, welche den Besuch einer Kleinklasse oder Sonderschule notwendig machen würden, aktuell nicht erfüllt seien (act. 3a/2 der Vorinstanz). Gestützt auf den Bericht und im Sinn der Gleichbehandlung aller Schülerinnen und Schüler wies der Schulrat Q. die Anträge von X.Y. und T.B. am 27. September 2012 ab. Er hielt fest, es stehe ihnen selbstverständlich frei, A.B. auf privater Basis in der kooperativen Oberstufenschule in K. zu beschulen. In diesem Fall beteilige sich die Schulgemeinde mit dem Beitrag für Privatschulen, zur Zeit Fr. 9'675.--, am Schulgeld (act. 1a/1 bzw. 3a/3 der Vorinstanz).
C./ Gegen diesen Entscheid erhoben X.Y. und T.B. am 29. September 2012 Rekurs beim Erziehungsrat. Sie stellten folgende Anträge: Der angefochtene Entscheid vom 27. September 2012 sei aufzuheben (Ziff. 1), der Schulrat Q. sei anzuweisen, für A.B. den Besuch der Oberstufe in der Gemeinde K. anzuordnen und die Kosten dafür zu tragen (Ziff. 2 und 3), unter Kosten- und Entschädigungsfolge (Ziff. 4). Am 24. April 2013 wies der Erziehungsrat den Rekurs ab und auferlegte X.Y. und T.B. eine Entscheidgebühr von Fr. 1'000.--.
D./ Am 9. Mai 2013 erhob X.Y. gegen den Entscheid des Erziehungsrates vom 24. April 2013 Beschwerde beim Verwaltungsgericht. Sie stellte die Anträge, der angefochtene Entscheid sei aufzuheben (Ziff. 1), der Schulrat Q. sei anzuweisen, für A.B. den Besuch der Oberstufe in der Gemeinde K. anzuordnen und die Kosten dafür zu tragen (Ziff. 2 und 3) unter Kosten- und Entschädigungsfolge (Ziff. 4). Innert erstreckter Frist liess X.Y. die Beschwerde durch Rechtsanwalt MLaw Dominik Sennhauser, Herisau, ergänzen. Dieser stellte das zusätzliche Begehren, eventuell sei die Angelegenheit zur neuen Beurteilung an den Schulrat Q. zurückzuweisen. Am 22. Juli 2013 liess sich der Erziehungsrat, vertreten durch den Dienst für Recht und Personal des Bildungsdepartements, vernehmen und beantragte, die Beschwerde sei unter Kostenfolge zu Lasten der Beschwerdeführerin abzuweisen. Am 7. August 2013 nahm der Schulrat Q. Stellung und hielt fest, A.B. sei zum jetzigen Zeitpunkt in der Lage, die Anforderungen einer Regelklasse zu bewältigen, und es sei möglich, für ihn eine geeignete Beschulung zu finden. Deshalb bestehe kein Grund, das Schulgeld für den Besuch der Oberstufe in K. zu tragen. Am 16. August 2013 machte der Rechtsvertreter von X.Y. von der Möglichkeit Gebrauch, sich zu den Vernehmlassungen zu äussern. Diese Eingabe wurde dem Erziehungsrat und der Schulgemeinde Q. zur Kenntnisnahme zugestellt.
Darüber wird in Erwägung gezogen:
(…).
Für das Schulwesen sind die Kantone zuständig (Art. 62 Abs. 1 der Schweizerischen Bundesverfassung (SR 101, abgekürzt BV). Sie müssen einen ausreichenden und unentgeltlichen Grundschulunterricht gewährleisten (Art. 19 BV). Die Anforderungen, die Art. 19 BV in Berücksichtigung des weiteren verfassungsrechtlichen Kontextes (Art. 62 Abs. 2, Art. 41 Abs. 1 lit. f und g sowie Art. 67 Abs. 1 BV) an den obligatorischen Grundschulunterricht stellt, belassen den Kantonen einen erheblichen Gestaltungsspielraum. Die Grundschulung hat aber für den Einzelnen angemessen und geeignet zu sein bzw. zu genügen, um ihn angemessen auf ein selbstverantwortliches Leben vorzubereiten (BGer 2P.150/2003 vom 16. September 2003 E. 4.2). Ein darüber hinausgehendes Mass an individueller Betreuung, das theoretisch immer möglich wäre, kann mit Rücksicht auf das staatliche Leistungsvermögen nicht gefordert werden. Der Anspruch auf Grundschulunterricht ist nicht gleichbedeutend mit dem Anspruch auf die optimale bzw. geeignetste Schulung des Kindes (BGE 138 I 162 E. 3.2 und E. 3.3 mit zahlreichen Hinweisen; vgl. auch VerwGE B 2013/53 vom 12. Juni 2013 E. 3.1, abrufbar unter www.gerichte.sg.ch). Er wird nur verletzt, wenn die Ausbildung des Kindes in einem Masse eingeschränkt wird, dass die Chancengleichheit nicht mehr gewahrt ist bzw. wenn das Kind Lehrinhalte nicht vermittelt erhält, die in der hiesigen Wertordnung als unverzichtbar gelten (BGer 2P.150/2003 vom 16. September 2003 E. 4.2 mit Hinweis).
Nach Art. 51 des Volksschulgesetzes (sGS 213.1, abgekürzt VSG) hat das im Kanton wohnhafte Kind das Recht, jene öffentliche Schule oder anerkannte private Sonderschule zu besuchen, die seinen Fähigkeiten entspricht und deren Anforderungen es erfüllt. Die Schülerinnen und Schüler haben grundsätzlich die öffentliche Schule am Ort zu besuchen, wo sie sich aufhalten (Art. 52 VSG). Wenn an einem Ort keine Oberstufe besteht, muss die Primarschulgemeinde ihren Schülerinnen und Schülern durch Vertrag mit benachbarten Oberstufenträgern den unentgeltlichen Besuch der öffentlichen Oberstufe ermöglichen (Art. 8 Abs. 3 VSG). Die Beschwerdegegnerin verfügt über keine eigene Oberstufe. Der unentgeltliche Grundschulunterricht wird durch Verträge gewährleistet, die sie mit der Politischen Gemeinde St. Gallen (öffentliche Oberstufenschulen einschliesslich Kleinklassen) und dem Katholischen Konfessionsteil des Kantons St. Gallen (Katholische Kantonssekundarschule KKSS) abgeschlossen hat (vgl. act. 5a/1 und 5a/2 der Vorinstanz). Unbestritten ist denn auch, dass A.B. die Oberstufe grundsätzlich in der Stadt St. Gallen besuchen muss.
Nach Art. 53 Abs. 1 VSG kann der Schulrat den auswärtigen Schulbesuch gestatten oder anordnen, wenn besondere Gründe, wie unzumutbare Schulwege oder eine sinnvolle Klassenbildung, es rechtfertigen. In diesem Fall trägt die Schulgemeinde am Ort, wo sich die Schülerin oder der Schüler aufhält, das Schulgeld für den auswärtigen Schulbesuch (Art. 53 Abs. 3 VSG). Art. 53 Abs. 1 VSG begründet keinen Anspruch auf freie Schulwahl. Es handelt sich um eine "Kann-Bestimmung", die dem Schulrat einen erheblichen Ermessenspielraum einräumt und es ihm ermöglicht, ausnahmsweise vom Territorialprinzip abzuweichen und den auswärtigen Schulbesuch zu gestatten, wenn besondere Gründe vorliegen. Besondere Gründe für einen auswärtigen Schulbesuch sind nach der Praxis der Vorinstanz aber nicht leichthin anzunehmen (GVP 2009 Nr. 93, 2006 Nr. 119, 1999 Nr. 83).
3.1. Zutreffend ist, dass die Eltern von A.B. dem Schulrat nicht beantragt haben, es sei zu prüfen, ob bei A.B. die Voraussetzungen für eine Kleinklassen- oder Sonderbeschulung erfüllt seien. Vielmehr vertraten sie bereits damals den Standpunkt, eine Oberstufe mit fächerspezifischer Durchlässigkeit zwischen Sekundar- und Realschulniveau, wie sie in K. geführt werde, sei die einzige für A.B. geeignete Beschulungsform, weshalb der auswärtige Schulbesuch von A.B. an dieser Schule anzuordnen und die Kosten dafür durch die Beschwerdegegnerin zu übernehmen seien. Sie begründeten ihr Gesuch damit, A.B. sei ein hypersensibles, hypersensitives Kind, das die Möglichkeit erhalten müsse, selbständig Filter zu entwickeln, um zu verhindern, dass es von äusseren Eindrücken regelrecht erdrückt werde. Sodann ersuchten sie um erneute schulpsychologische Abklärung für den Fall, dass dies als Entscheidgrundlage erforderlich sei (act. 3a/1 der Vorinstanz). Dem Bericht SPD, der in der Folge erstellt wurde, kann entnommen werden, dass die Schulpsychologin im Einverständnis mit den Eltern von A.B. vom Schulrat der Beschwerdegegnerin den Auftrag erhalten hat, abzuklären, ob beim Jugendlichen die Kriterien für eine Sonder- oder Kleinklassenbeschulung erfüllt seien, weil der Schulrat nur unter dieser Voraussetzung bereit sei, das volle Schulgeld für eine Beschulung an der kooperativen Oberstufe in K. zu übernehmen. Auch kann dem Bericht SPD entnommen werden, dass die Schulpsychologin den Sachverhalt anlässlich eines Gesprächs vom 6. September 2012 mit der Beschwerdeführerin, ihrem Ehemann, dem Vater von A.B. und dem Schulleiter dargelegt hat (act. 3a/2 der Vorinstanz). Anschliessend wurde der Bericht SPD den Eltern von A.B. zugestellt und am 27. September 2012 wies der Schulrat der Beschwerdegegnerin das Gesuch mit der Begründung ab, nach dem Bericht SPD sei A.B. grundsätzlich in der Lage, die Anforderungen, die in einer Regelklasse gestellt würden, zu bewältigen. Der Schulrat hielt fest, er sei überzeugt, dass sich in den Schulen, mit denen die Beschwerdegegnerin Beschulungsverträge abgeschlossen habe, für A.B. eine geeignete Beschulung finden lasse, da diese Schulen in allen Bereichen qualitativ hochstehende Beschulungsmöglichkeiten auf verschiedenen Niveaus anbieten würden. Weiter geht aus der unbestritten gebliebenen Stellungnahme des Schulrats der Beschwerdegegnerin an die Vorinstanz vom 19. November 2012 (act. 5 der Vorinstanz) hervor, dass der Schulrat der Beschwerdeführerin unverzüglich mitgeteilt habe, dass die Kriterien für eine volle Schulgeldübernehme aufgrund der Angaben im Gesuch nicht erfüllt seien und dass demzufolge nur der Privatschulbeitrag ausbezahlt werde. Nachdem die Erziehungsberechtigten an ihrem Gesuch um Schulgeldübernahme festgehalten hätten, sei die schulpsychologische Abklärung des Kindes angeordnet worden, weil einzig ein Antrag des SPD auf Sonderbeschulung Anlass hätte geben können, das Schulgeld für die Oberstufe in K. zu übernehmen.
Somit ergibt sich, dass die Fragestellung, die dem Bericht SPD zugrunde liegt, der Klärung diente, ob aus Sicht des Schulrats im konkreten Fall ein besonderer Grund im Sinn von Art. 53 Abs. 1 VSG vorliegen könnte (vgl. dazu auch E. 4 hiernach). Fest steht sodann, dass die Beschwerdeführerin vom Schulrat nach Eingang des Gesuchs darüber ins Bild gesetzt worden ist, unter welchen Voraussetzungen dem Anliegen gegebenenfalls entsprochen werden könnte. Es war ihr bekannt, dass der Schulrat die Auffassung vertritt, unter den öffentlichen Oberstufenschulen, die gemäss Beschulungsverträgen zur Verfügung stehen, lasse sich für A.B. eine geeignete Beschulungsmöglichkeit finden, vorausgesetzt er sei aus schulpsychologischer Sicht in der Lage, die Anforderungen zu bewältigen, die in einer Regelklasse gestellt würden. Unwidersprochen geblieben sind sodann die Ausführungen der Beschwerdegegnerin in der Stellungnahme vom 19. November 2012 (act. 5 der Vorinstanz), wonach die von den Eltern von A.B. im Gesuch angebotene Abklärung durch den SPD in ihrem Einverständnis in die Wege geleitet worden sei, nachdem der Schulrat seine (negative) Beurteilung der Lage gegenüber den Gesuchstellern zum Ausdruck gebracht hatte. Die Rüge, die Beschwerdegegnerin habe in diesem Zusammenhang das rechtliche Gehör der Beschwerdeführerin verletzt, erweist sich somit als unbegründet.
3.2. Weiter hat auch die Vorinstanz keine Gehörsverletzung begangen. Abgesehen davon, dass sie den Bericht SPD im Zusammenhang mit der Frage, ob die Beschwerdegegnerin das Vorliegen eines wichtigen Grundes im Sinn von Art. 53 Abs. 1 VSG zu Unrecht verneint habe, als Entscheidgrundlage heranziehen durfte, gibt die Schulpsychologin damit keine Empfehlung bezüglich eines konkreten Schultyps ab. Im Bericht wird in allgemeiner Form festgehalten, aus schulpsychologischer Sicht benötige A.B. "vor allem haltgebende, selbstwertdienliche Strukturen, damit er sich den an ihn gestellten Erwartungen aus mangelndem Selbstvertrauen nicht entziehen" könne (act. 3a/2 der Vorinstanz). Weiter wird eine fachgerechte Beratung zur Verbesserung der Konzentrationsfähigkeit als Grundlage für jegliches Lernen sowie eine Unterstützung im Erlernen von effizienten Lernstrategien empfohlen. Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin hat sich die Vorinstanz sodann mit der schulpsychologischen Einschätzung auseinandergesetzt (E. 4b des angefochtenen Entscheids) und ist zum Ergebnis gelangt, es sei den Rekurrenten nicht gelungen darzutun, dass primär der Schultyp bzw. die Art, wie eine Oberstufenschule geführt werde, für die Entwicklung von A.B. verantwortlich sei bzw. warum keine Vertragsschule der Beschwerdegegnerin in der Lage sein sollte, den Jugendlichen adäquat zu fördern und ihm Erfolgserlebnisse zu ermöglichen.
4.1. Der Anspruch auf Gleichbehandlung verlangt, dass Rechte und Pflichten der Betroffenen nach dem gleichen Massstab festzusetzen sind. Gleiches ist nach Massgabe seiner Gleichheit gleich, Ungleiches nach Massgabe seiner Ungleichheit ungleich zu behandeln (Häfelin/Müller/Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. Aufl., Zürich/St. Gallen 2010, Rz. 495).
4.2. Kleinklassen sind ein höherschwelliges, separatives Mittel zur Förderung von Kindern mit Schulschwierigkeiten. Schulkinder, die auch mit Therapien und Stützunterricht in der Regelklasse nicht adäquat gefördert werden können, verlassen diese und treten in einen besonderen, grundsätzlich auf Sonderpädagogik ausgerichteten Klassenverband ein. In Kleinklassen wird der Stoff dem Lernvermögen bzw. dem Verhalten der Schulkinder angepasst. Dies wird insbesondere durch Klassenverbände ermöglicht, die im Vergleich zu den Regelklassen markant tiefer sind und es der Lehrkraft erlauben, vermehrt individuell auf die Schülerinnen und Schüler einzugehen (Schulrecht der Volksschule im Kanton St. Gallen, 2. Aufl., St. Gallen 2008, S. 150; H. Plotke, Schweizerisches Schulrecht, Bern 2003, S. 129). Der Besuch einer Kleinklasse wird durch den Schulrat nach Anhören der Eltern und der Lehrkraft auf der Basis des Berichts des SPD als Abklärungsstelle verfügt (Schulrecht der Volksschule im Kanton St. Gallen, a.a.O., S. 152).
4.3. Die Tatsache, dass der Schulrat die Übernahme von Schulgeld für einen auswärtigen Schulbesuch im Fall einer Schülerin oder eines Schülers mit Kleinklassenindikation anders handhabt als im Fall einer Schülerin oder eines Schülers mit Regelklassenindikation, deren Eltern einen auswärtigen Schulbesuch ihres Kindes wünschen, verletzt den Gleichbehandlungsgrundsatz nicht, handelt es sich doch um zwei Ausgangslagen, die nicht zu vergleichen sind. Zudem behauptet die Beschwerdeführerin gerade nicht, A.B. erfülle die Voraussetzungen, um einer Kleinklasse zugeteilt zu werden. Auch im Bericht SPD wird festgestellt, der Jugendliche sei in der Lage, die Anforderungen der Regelklasse zu bewältigen, bzw. die Kriterien, welche den Besuch einer Kleinklasse oder Sonderschule notwendig machen würden, seien aktuell nicht erfüllt. Demzufolge hat die Beschwerdeführerin aus Gründen der rechtsgleichen Behandlung keinen Anspruch auf Übernahme des Schulgeldes für die Beschulung von A.B. an der Oberstufe in K.
5.1. Wie ausgeführt ist der verfassungsmässige Anspruch auf unentgeltlichen Grundschulunterricht nicht gleichbedeutend mit dem Anspruch auf optimale bzw. geeignetste Beschulung des Kindes, und besondere Gründe im Sinn von Art. 53 Abs. 1 VSG sind im Sinn der Gleichbehandlung aller Schülerinnen und Schüler nicht leichthin anzunehmen (vgl. E. 2 hiervor).
5.2. Die Beschwerdeführerin vertritt den Standpunkt, eine Oberstufenschule, welche die fächerspezifische Durchlässigkeit zwischen Sekundar- und Realschulniveau gewährleiste, sei für A.B. die einzige geeignete Beschulungsform, weshalb er auf Kosten der Beschwerdegegnerin (weiterhin) an der Oberstufenschule in K. zu beschulen sei. Wie ausgeführt gibt die Schulpsychologin im Bericht SPD keine Empfehlung bezüglich eines konkreten Schultyps ab. Vielmehr werden im Bericht SPD in allgemeiner Form Rahmenbedingungen umschrieben, die aus schulpsychologischer Sicht zu einer positiven Entwicklung von A.B. beitragen (vgl. E. 3.2 hiervor). Somit kann aus den Einschätzungen der Schulpsychologin nicht geschlossen werden, das kooperative Modell mit heterogenen Stammklassen und drei Leistungsniveaus in den Fächern Mathematik, Französisch und Englisch an der Oberstufenschule in K. sei als einzige Beschulungsform geeignet, diesen Anforderungen zu genügen. Daran ändert nichts, dass A.B. auf Initiative und (zum Teil) auf Kosten der Eltern - die Beschwerdegegnerin machte das Angebot, einen Betrag von Fr. 9'675.-- zu leisten, vgl. act. 1a/1 und 3a/3 der Vorinstanz - seit Beginn des Schuljahres 2012/13 die Oberstufenschule in K. besucht und dass sich der Jugendliche gemäss Bestätigung der Schulleitung vom 20. Juni 2013 dort gut integriert hat und dass er sich in seiner Selbst-, Sozial- und Sachkompetenz deutlich steigern konnte. Vielmehr ist mit der Beschwerdegegnerin davon auszugehen, dass sich eine für A.B. geeignete Beschulung auch in einer öffentlichen Oberstufenschule der Stadt St. Gallen oder der Katholischen Kantonssekundarschule KKSS hätte finden lassen und nach wie vor finden liesse, zumal unbestritten geblieben ist, dass diese Schulen in allen Bereichen qualitativ hochstehende Beschulungsmöglichkeiten auf verschiedenen Niveaus anbieten. Auch der Umstand, dass die Beschwerdeführerin und T.B. ihren Sohn in der Oberstufenschule in K. eingeschult haben, obschon die Zustimmung der Beschwerdegegnerin dazu nicht vorlag, führt zu keinem anderen Ergebnis. Es widerspricht Treu und Glauben, wenn sich die Beschwerdeführerin nun auf den Standpunkt stellt, die Beschwerdegegnerin habe das Schulgeld für den auswärtigen Schulbesuch (rückwirkend) zu übernehmen, weil es dem Jugendlichen nicht zumutbar sei, die Schule erneut zu wechseln.
6.1. (…).
6.2. (…).
Demnach hat das Verwaltungsgericht
zu Recht erkannt:
1./ Die Beschwerde wird abgewiesen.
2./ Die amtlichen Kosten des Beschwerdeverfahrens von Fr. 2'000.-- bezahlt die Beschwerdeführerin unter Anrechnung des geleisteten Kostenvorschusses von Fr. 1'500.--.
3./ Ausseramtliche Kosten werden nicht entschädigt.
V. R. W.
Der Präsident: Die Gerichtsschreiberin:
lic.iur. Beda Eugster lic.iur. Regula Haltinner-Schillig