Urteil vom 20. September 2011
Anwesend: Präsident Prof. Dr. U. Cavelti; Verwaltungsrichter lic. iur. A. Linder, Dr. B. Heer,
lic. iur. A. Rufener, Dr. S. Bietenharder-Künzle; Gerichtsschreiber lic. iur. S. Schärer
In Sachen
Getinge ALFA AG, Quellenstrasse 41b, 4310 Rheinfelden,
Beschwerdeführerin,
vertreten durch die Rechtsanwälte Dr. A. G Andreas Güngerich,
und/oder Anita Buri, Kapellenstrasse 14, Postfach 6916, 3001 Bern,
gegen
Kantonsspital St. Gallen, Rorschacher Strasse 95, 9007 St. Gallen,
Vorinstanz,
vertreten durch die Rechtsanwälte Prof. Dr. Hans Rudolf Trüeb und/oder Julia Bhend, Seefeldstrasse 123, Postfach 1236, 8034 Zürich,
und
Belimed Sauter AG, Zelgstrasse 8, Postfach, 8583 Sulgen,
Beschwerdegegnerin,
vertreten durch Rechtsanwältin lic.iur. Christina Nossung, Hauptstrasse 54, 8280 Kreuzlingen,
betreffend
öffentliches Beschaffungswesen; Reinigungs- und Desinfektionsgeräte, Wagenreinigungs- und Desinfektionsanlage, Dosier- und Umpumpstation, Dampfsterilisationsgeräte
hat das Verwaltungsgericht festgestellt:
A./ Das Kantonsspital St. Gallen schrieb im November 2010 im Rahmen der Erweiterung des Hauses 24 zum Logistikzentrum (Zentralsterilisation, Kantonsapotheke und zentrale Logistik) die neue Zentralsterilisation im Amtsblatt vom 2. November 2010 bzw. unter www.simap.ch im offenen Verfahren aus. Den Auftrag teilte sie in vier Bereiche auf. Gemäss Ausschreibung waren auch Angebote für alle Lose möglich. Varianten waren ebenfalls zugelassen. Die Losaufteilung sah dabei wie folgt aus:
Los 1: Reinigungs- und Desinfektionsgeräte sowie Containerwaschanlage (BKP 771.0 RDG und CWA)
Los 2: Dampfsterilisationsgeräte 9 STE und 18 STE (BKP 772.0)
Los 3: Niedertemperatur EO-Gassterilisator und Plasmasterilisator (BKP 771.1)
Los 4: Zentrale Dosier- und Umpumpstation (BKP 771.8)
Innert Ausschreibungsfrist bis 17. Dezember 2010 reichten unter anderem die Getinge ALFA AG, Rheinfelden, und die Belimed Sauter AG, Sulgen, Offerten ein. Während die erstere nur für die Lose 1 und 2 offerierte, machte die Belimed Sauter AG für alle Bereiche Angebote. Die mit der Submission beauftragte Firma empfahl im Auswertungsbericht vom 3. März bzw. 26. April 2011, den Auftrag insgesamt an die Belimed Sauter AG zu vergeben. Das Kantonsspital erliess die entsprechenden Zuschlagsverfügungen am 18. April 2011, wobei sie die Lose 1 und 4 in einer einzigen Verfügung zusammenfasste. Die Zuschläge begründete sie damit, dass die berücksichtigte Anbieterin das beste Preis-Leistungsverhältnis ausweise.
B./ Mit Eingaben ihres Rechtsvertreters vom 29. April 2011 erhob die Getinge ALFA AG gegen die Zuschlagsverfügungen betreffend die Lose 1 und 2 beim Verwaltungsgericht Beschwerde, wobei sie beantragt, die Zuschlagsverfügung kostenpflichtig aufzuheben und die Aufträge ihr zu vergeben bzw. das Verfahren zum neuen Entscheid oder zur erneuten Durchführung des Verfahrens zurückzuweisen. Weiter beantragte sie die Erteilung der aufschiebenden Wirkung der Beschwerden. Die Vorinstanz ihrerseits beantragt mit Eingabe vom 5. Mai 2011, es sei ohne weiteren Schriftenwechsel kostenpflichtig über die Anträge der Beschwerdeführerin zu entscheiden und dem Gesuch um Gewährung der aufschiebenden Wirkung sei höchstens gegen umgehende Sicherheitsleisung stattzugeben. Die berücksichtigte Anbieterin beantragte am 5. Mai 2011, dass der Beschwerde keine aufschiebende Wirkung erteilt werde. Am 10. Mai 2011 ersuchte die Beschwerdeführerin um Einsicht in die Auswertungsmatrix und in den Auswertungsbericht.
Der Vizepräsident des Verwaltungsgerichts erteilte den Beschwerden mit Verfügung vom 11. Mai 2011 die aufschiebende Wirkung, untersagte der Vorinstanz einstweilen den Vertragsabschluss, gewährte der Beschwerdeführerin beschränkte Einsicht in die Akten und lud die Vorinstanz und die Beschwerdegegnerin ein, zur Beschwerde materiell Stellung zu nehmen. Die Kosten für diesen Beschluss auferlegte er der Vorinstanz und verpflichtete diese, die Beschwerdeführerin für das Zwischenverfahren ausseramtlich zu entschädigen. Das Begehren um Verpflichtung zu einer Sicherheitsleistung wies er ab.
Die Stellungnahmen der Vorinstanz und der Beschwerdegegnerin datieren vom 23. Mai 2011, wobei erstere unter anderem beantragt, die Beschwerde kostenpflichtig abzuweisen, soweit darauf eingetreten werden könne. Die Beschwerdegegnerin verlangt, dass die Beschwerden unter Kostenfolge abgewiesen und die Zuschläge bestätigt würden. Das Gericht stellte am 30. Mai 2011 klar, dass die Beschwerdeantwort so bearbeitet werden müsse, dass sie den Verfahrensbeteiligten zugestellt werden könne. In der Folge verwies die Vorinstanz am 1. Juni 2011 darauf, dass sie den anderen Beteiligten bereits eine Version der Beschwerdeantwort mit abgedeckten Geschäftsgeheimnissen zugestellt habe. Der Beschwerdeführerin nahm am 20. Juni 2011 nochmals Stellung.
Die von den Verfahrensbeteiligten zur Begründung ihrer Anträge gemachten Ausführungen werden, soweit wesentlich, in den folgenden Erwägungen dargelegt und gewürdigt.
Darüber wird in Erwägung gezogen:
1.1. Die sachliche Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts ist gegeben (Art. 2 Abs. 1 lit. a und Art. 5 Abs. 2 des Einführungsgesetzes zur Gesetzgebung über das öffentliche Beschaffungswesen, sGS 841.1, abgekürzt EGöB). Das Kantonsspital St. Gallen ist als Spitalverbund eine selbständige öffentlich-rechtliche Anstalt (Art. 2 Abs. 1 des Gesetzes über die Spitalverbunde, sGS 320.2) und somit nach Art. 1 Abs. 1 lit. c des Staatsverwaltungsgesetzes (sGS 140.1) Teil der Staatsverwaltung, die der Gesetzgebung über das öffentliche Beschaffungswesen unterliegt.
1.2. Anfechtungsgegenstand der Beschwerdeverfahren B 2011/95 und B 2011/96 sind zwei Zuschlagsverfügungen der gleichen Ausschreibung mit denselben Verfahrensbeteiligten. Die beiden Beschwerden werfen dabei die gleichen Tatbestands- und Rechtsfragen auf und beziehen sich auf den gleichen Streitgegenstand. Es rechtfertigt sich daher, die beiden Beschwerden in einem einzigen Entscheid zu behandeln (GVP 1972 Nr. 30).
1.3. Die Beschwerdeführerin ist als unterlegene Anbieterin zur Beschwerde legitimiert (Art. 64 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 45 Abs. 1 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege, sGS 951.1, abgekürzt VRP). Daran ändert nichts, dass sie nach Meinung der Vorinstanz wegen des beträchtlichen Punkterückstands so oder so nicht berücksichtigt werden könnte. Ob die Beschwerdeführerin zu Recht erheblich schlechter bewertet wurde, steht nicht von vornherein fest, sondern muss vorliegend zuerst geprüft werden. Die Beschwerden wurden sodann fristgerecht eingereicht und enthalten ein Rechtsbegehren sowie eine Begründung, womit die zeitlichen, formalen und inhaltlichen Voraussetzungen erfüllt sind (Art. 15 Abs. 3 der Interkantonalen Vereinbarung über das öffentliche Beschaffungswesen, sGS 841.32, abgekürzt IVöB).
1.4. Die Vorinstanz macht geltend, die Beschwerden seien ungenügend substantiiert, weshalb darauf nicht eingetreten werden könne.
1.4.1. Das Verwaltungsgericht leitet in ständiger Rechtsprechung aus Art. 16 IVöB ab, dass die Beschwerdeinstanz eine angefochtene Verfügung nicht von Amtes wegen auf allfällige Sachverhaltsmängel oder Rechtswidrigkeiten überprüft, sondern dass vom Beschwerdeführer im einzelnen darzulegen ist, inwiefern die Verfügung mangelhaft sein soll. Ein Beschwerdeführer muss in seiner Eingabe mithin dartun, in welchen Punkten der angefochtene Entscheid auf einem unrichtigen oder unvollständig festgestellten Sachverhalt beruht oder inwiefern Rechtsnormen unrichtig oder in Überschreitung bzw. Missbrauch des Ermessens angewendet wurden (Galli/Moser/Lang/Clerc, Praxis des öffentlichen Beschaffungsrechts, 2. Auflage, Zürich/Basel/Genf 2007, Rz. 913 mit Verweis auf GVP 1999 Nr. 37, S. 108 mit Hinweisen). Die Begründung der Beschwerde ist mithin Gültigkeitserfordernis des Rechtsmittels (Art. 64 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 48 Abs. 1 VRP). Im öffentlichen Beschaffungswesen kann sie deshalb nicht nachträglich bzw. innert einer Nachfrist vorgebracht werden (VerwGE B 2010/168 vom 14. Oktober 2010 E. 1.6., in: www.gerichte.sg.ch).
1.4.2. Der Beschwerdeführer kann seine Beschwerde allerdings nur dann begründen, wenn die angefochtene Verfügung ihrerseits begründet ist (Art. 41 Abs. 1 der Verordnung über das öffentliche Beschaffungswesen, sGS 841.11, abgekürzt VöB). Aus diesem Grund verlangt Art. 41 Abs. 3 VöB, dass in der Zuschlagsverfügung kurz zu erläutern sei, weshalb das berücksichtigte Angebot mit Bezug auf die Zuschlagskriterien das wirtschaftlich günstigste ist. Die Begründung hat dabei insbesondere den Preis des berücksichtigten Angebots oder die tiefsten und höchsten Preise der in das Vergabeverfahren einbezogenen Angebote zu beinhalten. Das Verwaltungsgericht hat die Anforderungen an die Begründung einer Zuschlagsverfügung in zahlreichen Urteilen umschrieben und seine Praxis dazu publiziert (vgl. statt vieler GVP 2000 Nr. 24; VerwGE B 2008/213 vom 21. April 2009 E. 2., in: www.gerichte.sg.ch). Nicht hinreichend ist eine Begründung dann, wenn sie lediglich die Aussage umfasst, ein bestimmtes Angebot sei das wirtschaftlich günstigste. Die Auftraggeberin muss in der Begründung einer Verfügung vielmehr kurz darlegen, weshalb sie das Angebot einer bestimmten Unternehmung als das wirtschaftlich günstigste qualifiziert. Anbieter müssen aufgrund der Verfügung bzw. deren Begründung darüber in Kenntnis gesetzt werden, aus welchen Motiven die Vergabebehörde ein Angebot als das wirtschaftlich günstigste qualifiziert.
1.4.3. Vorliegend halten die angefochtenen Zuschlagsverfügungen einzig das Ergebnis der Bewertungen bzw. die Erkenntnis fest, dass die Beschwerdegegnerin das beste Preis-Leistungsverhältnis angeboten habe. Diese Äusserung ist jedoch völlig inhaltsleer bzw. eine Selbstverständlichkeit, ansonsten ihr die Aufträge nicht hätten vergeben werden können. Die wesentlichen Tatsachen, auf die sich diese Behauptung stützt, bleiben dagegen verborgen. Dazu kommt, dass die Lose 1 und 4 in ein und derselben Verfügung mit einem gesamthaft festgelegten Preis zugeschlagen wurden, obwohl es die Ausschreibung ausdrücklich zugelassen hat, dass nur für ein Los offeriert werde. Aus der entsprechenden Begründung ging somit nicht einmal die Preisspanne für das offerierte Los 1 hervor. Der Beschwerdeführerin war es daher schlichtweg unmöglich, die Zuschlagsverfügungen substantiiert anzufechten.
1.4.4. Daran ändert nichts, dass die Vorinstanz am 26. April 2011 versucht hat, ihren Beschluss der Beschwerdeführerin mündlich zu erläutern (VerwGE B 2010/90 vom 30. November 2010 E. 2.2., in: www.gerichte.sg.ch; BR 2/2011 S. 128 [S48]). Damit kann es offen bleiben, ob die Vergabestelle an jener Besprechung dazu überhaupt in der Lage war, was die Beschwerdeführerin ausdrücklich bestreitet. Zweifel bestehen insofern, als an jener Unterredung auf Seiten der Vergabestelle niemand vom fachlichen Auswertungsteam anwesend war und die materiellen Einwände der Beschwerdeführerin somit gar nicht beantwortet werden konnten.
1.4.5. Dazu kommt, dass sich die Vorinstanz selbst im Beschwerdeverfahren noch strikt geweigert hat, Einblick in die Bewertungsunterlagen zu gewähren. Als Geschäftsgeheimnis werden aber einzig jene Tatsachen geschützt, die den kaufmännischen und betriebswirtschaftlichen Bereich eines Geschäfts oder Unternehmens betreffen. Akteneinsicht darf deshalb nur soweit beschränkt werden, als Geheimhaltungsgründe vorliegen (Art. 16 Abs. 1 VRP und Art. 11 lit. g IVöB). Die unterlegenen Bewerber haben aber grundsätzlich Anspruch auf Bekanntgabe jener Elemente, die von Gesetzes wegen zur Begründung des Zuschlags angeführt werden müssen. Aus diesem Grund nimmt das Verwaltungsgericht im öffentlichen Beschaffungswesen regelmässig nur die eigentliche Offerte einer konkurrierenden Anbieterin von der Akteneinsicht aus (BR 2/2011 S. 133 [S60]). Klar nicht unter die schützenswerten Geheimnisse fällt insbesondere die Bewertung der Offerten durch die Vergabestelle mit den entsprechenden Bewertungstabellen und -berichten.
1.4.6. Aus dem Gesagten folgt, dass die angefochtenen Verfügungen mangelhaft begründet und somit formell fehlerhaft sind. Dieser Mangel konnte indes vor Verwaltungsgericht geheilt werden. Die Vorinstanz hat in ihren Vernehmlassungen vom 5. Mai und 23. Mai 2011 zu den Rügen der Beschwerdeführerin Stellung genommen und die angefochtenen Bewertungen aktenmässig dokumentiert. Von einer Aufhebung des Zuschlags und einer Rückweisung an die Vorinstanz kann daher abgesehen werden; die Mangelhaftigkeit der Zuschlagsverfügung ist allerdings bei der Kostenauflage zu berücksichtigen (Art. 95 Abs. 2 VRP). Die Beschwerdeführerin hat ihre Beschwerde sodann nachträglich umfassend begründen können, so dass sich das Gericht mit der Streitsache inhaltlich auseinandersetzen kann. Die Gültigkeitsvoraussetzung der erforderlichen Begründung ist damit erfüllt. Auf die Beschwerde ist deshalb einzutreten.
2.1. Der Anspruch auf rechtliches Gehör ist ein Teilaspekt des allgemeinen Grundsatzes des fairen Verfahrens von Art. 29 Abs. 1 der Bundesverfassung (SR 101). Demzufolge ist den Verfahrensbeteiligten von jeder dem Gericht eingereichten Stellungnahme Kenntnis zu geben und die Gelegenheit zu geben, sich dazu äussern zu können, und zwar unabhängig davon, ob sie neue Tatsachen oder Argumente enthält und ob sie das Gericht tatsächlich zu beeinflussen vermag (BGE 133 I 100). Träger dieses Anspruchs sind private Beschwerdeführer. Dass auch der verfügenden Behörde ein solcher Anspruch zukommt, ergibt sich weder aus dem Grundsatz des rechtlichen Gehörs noch aus der bundesgerichtlichen Rechtsprechung. Der Anspruch auf rechtliches Gehör ist ein Recht, das in erster Linie Privatpersonen zusteht, nicht der Behörde, deren Verfügung angefochten wird. Eine Vorinstanz bzw. eine verfügende Behörde wird daher nicht zwingend gleich behandelt wie eine am Beschwerdeverfahren beteiligte Privatperson. Grundsätzlich findet im Beschwerdeverfahren ein einfacher Schriftenwechsel statt, wobei die Beschwerdeführerin das Recht hat, sich zu den Vernehmlassungen der Vorinstanz zu äussern (Art. 53 VRP).
2.2. Aus dem Gesagten folgt, dass die (anwaltlich vertretene) Vergabestelle zu keiner Duplik aufzufordern ist (BR 2/2011 S. 126 [S44]). Würde sie sich demgegenüber von sich aus zu Tatsachen äussern, welche die Beschwerdeführerin neu vorbringt, wären diese Vorbringen aber zulässig und zu berücksichtigen. Eine solche nachträgliche Stellungnahme seitens der Vorinstanz liegt konkret aber nicht vor.
Die Beschwerdeführerin hat nebst dem verlangten Angebot eine Unternehmervariante eingereicht. Dieses zusätzliche Angebot basiert auf einem neuartigen Gerätemodell, mit dem die verlangte Reinigungskapazität statt mit fünfzehn Geräten mit elf erzielt werden kann. Eine solche Variante ist nach Art. 27 Abs. 1 VöB grundsätzlich zulässig und gemäss Ausschreibungsunterlagen ausdrücklich erlaubt (vgl. Art. 27 Abs. 3 VöB). Die Vergabestelle hat aber explizit fünfzehn Reinigungs- und Desinfektionsgeräte verlangt. Somit kann ihr - zumindest in rechtlicher Hinsicht - nicht vorgeworfen werden, dass sie nebst der Hauptofferte der Beschwerdeführerin nicht auch die Unternehmervariante berücksichtigt bzw. geprüft hat (Art. 27 Abs. 2 VöB).
Nach Art. 16 Abs. 1 IVöB können mit der Beschwerde Rechtsverletzungen, einschliesslich Überschreitung oder Missbrauch des Ermessens, sowie die unrichtige oder unvollständige Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts gerügt werden. Dagegen kann Unangemessenheit nicht geltend gemacht werden (Art. 16 Abs. 2 IVöB).
4.1. Diese Vorschriften entsprechen den allgemeinen Grundsätzen des st. gallischen Verfahrensrechts (Art. 61 Abs. 1 und 2 VRP). Im Beschwerdeverfahren gegen Verfügungen im Bereich des öffentlichen Beschaffungswesens wird somit nur geprüft, ob die Vorinstanz ihr Ermessen überschritten oder missbraucht und damit rechtswidrig gehandelt hat. Solange die Behörde ihren Entscheid innerhalb des ihr zustehenden Ermessensspielraums getroffen hat, ist dem Verwaltungsgericht somit eine Korrektur verwehrt, selbst wenn es einen anderen Entscheid ebenfalls als zweckmässig oder sogar als angemessener erachten würde. Die Behörde darf aber nicht willkürlich entscheiden, sondern ist an die in Verfassung und Gesetz enthaltenen Rechtsgrundsätze gebunden. Im Streitfall bedeutet dies, dass das Verwaltungsgericht den Entscheidungsspielraum der Vorinstanz zu respektieren hat, wenn diese beim Erlass der Zuschlagsverfügung von sachlichen und vernünftigen Überlegungen ausging, die im Einklang mit Sinn und Zweck des Gesetzes stehen (vgl. statt vieler GVP 1999 Nr. 37, S. 108 mit Hinweisen; VerwGE B 2008/161 vom 19. Februar 2009 E. 2., in: www.gerichte.sg.ch).
4.2. Die Beschwerdeführerin verlangt in ihren beiden Beschwerden an zahlreichen Stellen, dass eine gerichtliche Expertise darüber eingeholt werde, welcher Anbieter das vorteilhafteste Angebot unterbreitet habe. Im öffentlichen Beschaffungswesen ist es aber nicht Sache des Gerichts bzw. eines gerichtlich bestellten Gutachters zu entscheiden, welche Offerte objektiv die beste bzw. zweckmässigste sei. Vielmehr ist es an der Vergabestelle, im Rahmen des ihr zustehenden Ermessens zu entscheiden, welches Angebot ihr am geeignetsten erscheint. Dem Gericht obliegt es sodann, einzig zu überprüfen, ob der entsprechende Zuschlag anhand der bekanntgegebenen Zuschlagskriterien sachlich und nachvollziehbar vergeben wurde. Solange das Gericht den Sachverhalt der Vergabe ohne die Sachkunde eines Fachmanns feststellen kann, hat es daher selbstständig darüber zu entscheiden, ob der Zuschlag sachlich und nachvollziehbar begründet ist. Dies ist vorliegend der Fall, weshalb auf den Beizug eines Gutachters zu verzichten ist.
5.1. Das wirtschaftlich günstigste Angebot ist nicht identisch mit dem preisgünstigsten bzw. preislich tiefsten Angebot. Bei der Wirtschaftlichkeit können neben dem Preis weitere Kriterien berücksichtigt werden (GVP 1999 Nr. 37, S. 108 mit Hinweis). Art. 34 Abs. 2 VöB beinhaltet eine beispielhafte Aufzählung von Kriterien, darunter Preis, Qualität, Erfahrung sowie Sicherung des Ausbildungsstandes einer Berufsgattung. Gemäss Art. 34 Abs. 3 VöB sind die Kriterien und allfällige Unterkriterien im Rahmen der Ausschreibung in der Reihenfolge ihrer Bedeutung oder mit ihrer Gewichtung bekannt zu geben.
5.2. Dem Auftraggeber wird mit Art. 34 Abs. 2 VöB ein weiter Ermessensspielraum eingeräumt. Die Gewichtung der einzelnen Zuschlagskriterien ist einer Rechtskontrolle deshalb nur beschränkt zugänglich. Das Verwaltungsgericht kann nur eingreifen, wenn einzelne Kriterien in unzulässiger Weise ausser Acht gelassen oder fehlerhaft angewendet wurden (anstelle vieler: GVP 2006 Nr. 58, S. 187).
5.3. Gemäss Ausschreibungsunterlagen wurden nachstehende Zuschlagskriterien ausgewählt und wie folgt gewichtet:
1. Qualität/Funktion/Technische Werte 50 Prozent
2. Serviceleistung/Kundendienst/Fachkompetenz/Qualifikation Fachpersonal/ Referenzen 20 Prozent
3. Preis (Life Cycle Kosten [über eine Betriebsdauer von fünf Jahren berechnet]) 30 Prozent
5.3.1. Die Vorinstanz räumt ein, dass die offerierten Anlagen in den technischen Kernbelangen, d.h. in der Desinfektions- und Sterilisationsleistung - qualitativ nahezu identisch sind. Unterscheidungsmerkmale ortet sie in erster Linie bei den Abmessungen, in der Handhabung sowie bei anderen technischen Merkmalen. Die Beschwerdeführerin offerierte zwar bezüglich des Loses 1 am günstigsten, für den Teilbereich Reinigungs- und Desinfektionsgeräte (RDG) gab ihr die Vorinstanz aber insgesamt siebzehn Punkte weniger als der Beschwerdegegnerin. Das Gleiche gilt für den Teilbereich Container- und Waschanlagen (CWA), wo der Unterschied sogar 27 Punkte ausmacht. Dabei gab es einen Abzug von fünf Punkten bei den Kosten, da die offerierte Anlage der Beschwerdeführerin nach Meinung der Vergabestelle enthärtetes Wasser (EW 0-9) und vollentsalztes Wasser (< 5mS/cm) braucht. Die höchsten Abzüge erfuhr das Angebot der Beschwerdeführerin in Bezug auf das Kriterium Qualität, weil ihre Anlage mit einer Höhe von 2,80 m nicht ohne Projektänderung und somit nicht ohne entsprechende Mehrkosten in den vorgesehen Raum von 2,30 m eingebaut werden kann. Als nachteilig wurden sodann die geringere Dimension des Bodenablaufs und der maximale Wasserbedarf/min mit 200 l (gegenüber 120 l bei der Zuschlagsempfängerin) gewertet. Bei den Reinigungs- und Desinfektionsgeräten (RDG) fiel negativ ins Gewicht, dass die Abluftmengen zehn Mal höher waren als beim Angebot der Beschwerdegegnerin, die im vorliegenden Projekt gar nicht bewältigt werden können. Weiter hätte die unterlegene Anlage ihrer Ansicht nach eine zusätzliche Wasseraufbereitung erfordert, die im projektierten Bauvorhaben weder vom Platz noch von den Kosten her vorgesehen war. Schliesslich punktete die Beschwerdegegnerin bei den Qualitäts- und Servicekriterien insofern besser, als ihr Produkt aus Sicht der Vergabestelle eine sehr grosse Anwenderfreundlichkeit verspricht, einen geringen Platzbedarf ausweist und über eine innovative Technik verfügt.
5.3.2. Beim Los 2 wertete die Vergabestelle wegen den hinzugerechneten Betriebskosten selbst den von der Beschwerdeführerin offerierten Preis nicht als den besten. Beim Qualitätskriterium fielen die langen Chargenzeiten und die höhere Lärmbelastung negativ ins Gewicht. Zu weiteren Punkteabzügen kam es beim Kriterium Service, weil die Kosten für die Validierung, Revalidierung höher waren und die Beschwerdeführerin über deutlich weniger Servicestellen und weniger Fachpersonal als die Beschwerdegegnerin verfügt. Dies führte insgesamt zu einem Punkteunterschied von 34.
5.4. Die Beschwerdeführerin beanstandet den Abzug von fünf Punkten beim Kriterium Preis, den sie beim Los 1 erlitten hat und rügt, dass unter dem Preiskriterium der Verbrauch (nochmals) gewertet wurde.
5.4.1. Im Vergaberecht gilt der Grundsatz der Transparenz, dessen Gewährleistung auch Voraussetzung dafür ist, dass der Grundsatz der Gleichbehandlung der Anbieter überhaupt erst umgesetzt werden kann (Galli/Moser/Lang/Clerc, a.a.O., Rz. 613). In diesem Sinn wird verlangt, dass alle für die Zuschlagserteilung massgeblichen Zuschlagskriterien unter Einschluss ihrer Gewichtung und allfälliger Subkriterien bereits in der Ausschreibung definiert werden. Die Bekanntgabe der Zuschlagskriterien ist für die Vergabebehörde bindend. Entsprechend ist es ihr grundsätzlich verwehrt, angekündigte Kriterien nach erfolgter Ausschreibung, insbesondere nach Eingang der Angebote, wesentlich abzuändern. Sie verhält sich zudem vergaberechtswidrig, wenn sie bekannt gegebene Kriterien ausser Acht lässt, die bekannt gegebene Bedeutungsfolge umstellt, andere Gewichtungen vornimmt oder nachträglich zusätzliche Kriterien heranzieht, die sie nicht bekannt gegeben hat (VerwGE B 2008/161 vom 19. Februar 2009 E. 2.1., in: www.gerichte.sg.ch).
5.4.2. Vorliegend hat die Vergabestelle die bekannt gegebenen Zuschlagskriterien nachträglich weiter aufgesplittet. Das Preiskriterium, das sie in den Ausschreibungsunterlagen als "Preis (Life Cycle Kosten [über eine Betriebsdauer von fünf Jahren berechnet])" angegeben und mit 30 % gewichtet hat, wurde schliesslich in Preis & Life Cycle Kosten (25 %) sowie in Verbrauch (5 %) unterteilt. Der Verbrauch stellte beim Merkmal Qualität (50 %) nochmals ein Unterkriterium dar, das seinerseits als "Qualität/Funktion/Technische Werte" angekündigt und mit einer Gewichtung von 50 % vorgesehen war, dann aber in die Unterkriterien technische Werte (15 %), Verbrauch (25 %) und Funktion (10 %) unterteilt wurde.
5.4.3. Auf Grund der bekannt gegebenen Zuschlagskriterien ist es somit nicht nachvollziehbar, wieso der Verbrauch sowohl bei der Qualität als auch beim Preis und somit doppelt bewertet wurde. Auch die Vorinstanz äussert sich nicht dazu, weshalb sie das Unterkriterium Verbrauch beim Preis mit 5 Prozent und bei der Qualität nochmals mit 25 Prozent bewertet hat. Zu den entsprechenden Punkteabzügen beim Preiskriterium führt sie einzig aus, dass sich am Gesamtergebnis selbst dann nichts ändern würde, wenn die Beschwerdeführerin (beim Los 1) die Maximalpunktzahl erreicht hätte. Beim Los 2 rechnet sie beim Anschaffungswert Betriebskosten (Wartungs- und Servicekosten) dazu, womit die Beschwerdeführerin kostenmässig vom zweiten auf den dritten Platz abrutscht. Während sich die Betriebskosten unter die Life Cycle Kosten subsumieren lassen, stehen die Verbrauchskosten in keinem Bezug zu den in der Ausschreibung vorgängig festgelegten Preiskriterien, zumal der Wasser-, Dampf- und Stromverbrauch wie gesagt im Rahmen der Qualität nochmals bewertet und mit 25 Prozent gewichtet wurde.
Mithin wurde die Begründung des Zuschlags bezüglich der Verbrauchskosten ohne jeglichen Bezug zu den in der Ausschreibung festgelegten Zuschlagskriterien verfasst, weshalb die Vergabestelle das Angebot der Beschwerdeführerin beim Los 1 bezüglich des Preises im Vergleich zur Beschwerdegegnerin zu Unrecht um fünf Punkte schlechter bewertet hat. Demgegenüber ist der Einwand der Beschwerdeführerin nicht stichhaltig, dass der Auswertungsbericht zwei Daten aufweise. Unklar ist insbesondere, inwiefern das Transparenzprinzip verletzt worden sein sollte, indem der Auswertungsbericht offenbar nach einem Gespräch zwischen der Beschwerdeführerin und der Vergabestelle nochmals überarbeitet worden ist. Es spricht jedenfalls nichts dafür, dass die Zuschlagskriterien wegen dieser Unterredung, das heisst nach erfolgter Ausschreibung bzw. nach Eingang der Angebote, noch wesentlich abgeändert worden sind.
5.5. Die Beschwerdeführerin wehrt sich dagegen, dass ihre Produkte qualitativ schlechter beurteilt wurden als jene der Beschwerdegegnerin.
5.5.1. In Bezug auf das Los 1 hält der Auswertungsbericht zur Offerte der Beschwerdeführerin zusammenfassend fest, dass die angebotenen Reinigungs- und Desinfektionsgeräte prozessrelevante Defizite und einen zu hohen Abluftanfall ausweisen würden. Bezüglich der Container- und Wagenwaschanlage wird die Baubreite und die Verrohrung bemängelt und dass die erforderliche Wasserqualität und Dampfleistung nicht vorgesehen und der Abluftanschluss von oben unmöglich seien. Bei den Dampfsterilisatoren werden die langen Chargenzeiten und die Lärmbelästigung im Packraum beanstandet.
5.5.2. Die RDG-Geräte der Beschwerdeführerin sind 20 cm breiter als jene der Beschwerdegegnerin, was die Vergabestelle hinsichtlich der Montage und der Bedienung, vor allem zu Spitzenzeiten, als ungünstiger erachtet. Diese Beurteilung liegt in ihrem Ermessen, zumal die Mehrbreite bei fünf Geräten durchaus ins Gewicht fallen kann. Die Ausmasse (Breite x Tiefe x Höhe) der CWA-Geräte betragen beim Angebot der Beschwerdeführerin 192,4 cm x 270 cm x 280 cm, während jene der Beschwerdegegnerin 265 cm x 195 cm x 241 cm messen. Nachdem sich beide Gerätetypen für die vorgesehene Raumhöhe von 230 cm als grundsätzlich zu hoch erweisen, ist der Unterschied in der Höhe von 40 cm offensichtlich von Bedeutung, weshalb die Angebote auch hier unterschiedlich bewertet werden durften. Bezüglich des geringer dimensionierten Bodenablaufs beim CWA-Gerät erhält die Beschwerdeführerin weniger Punkte, weil dieser nach Meinung der Vorinstanz dazu führt, dass die Maschinen - bei einem ohnehin grösseren Abwasseranfall - weniger schnell entleert werden können. Zwar macht die Beschwerdeführerin dazu geltend, ihr Gerät funktioniere insofern anders als jenes der Beschwerdegegnerin, als bei ihrem System die Abwasserführung über eine Abwasserpumpe in einen internen Behälter geführt werde, von wo das Wasser unter Umständen wiederverwendet werden könne und deshalb nicht das ganze Abwasser abgeführt werden müsse. Die Beschwerdeführerin übersieht bei diesem Einwand aber, dass gemäss Ausschreibungsunterlagen der Verbrauch gemäss Verfahrensvorgabe anzugeben war und sie sich somit bei ihren Selbstangaben behaften lassen muss. Andernfalls hätte sie ausdrücklich vermerken müssen, dass bei ihrem Verfahren das Spülwasser bis zehn Mal wiederverwendet werden könne und um wie viel sich die Abwassermenge dementsprechend verringern werde, ansonsten die Produkte anhand der Ausschreibungsunterlagen nicht verglichen werden konnten. Auch bezüglich der Dampfleistung, die mit 100 kg/h im Vergleich zur Beschwerdegegnerin zehn Mal höher ausfällt, muss sie sich bei ihren Angaben behaften lassen. Mithin ist es nicht willkürlich, dass die Vorinstanz das Angebot der Beschwerdegegnerin diesbezüglich besser bewertet hat, auch wenn die Beschwerdeführerin beim durchschnittlichen Dampfverbrauch vermerkt hat, dass der Verbrauch vom gewählten Programm und Verfahren abhänge.
5.5.3. Die Abluftmenge der RDG-Anlage demgegenüber hat die Beschwerdeführerin versehentlich rund zehn Mal zu hoch angegeben. Sie macht im Beschwerdeverfahren geltend, dass eine solch überhöhte Menge technisch gar nicht möglich sei. Auch im Auswertungsbericht der Vorinstanz wird eine solche Abluftmenge als technisch nicht machbar beurteilt, zumindest nicht im Rahmen des vorliegenden Projekts. Mithin stellt sich die Frage, ob die Vergabestelle zur Berichtigung verpflichtet gewesen wäre.
5.5.3.1. Nach Art. 31 VöB prüft der Auftraggeber nach einheitlichen Kriterien und korrigiert dabei offensichtliche Schreib- und Rechnungsfehler. Sind Angaben eines Angebots unklar, kann er vom Anbieter Erläuterungen mündlich oder schriftlich verlangen, deren Ergebnis aber schriftlich festzuhalten ist. Kalkulationsfehler können nachträglich nur korrigiert werden, wenn es sich dabei um einen offensichtlichen Rechnungsfehler handelt (Galli/Moser/Lang/Clerc, a.a.O., Rz. 461). Dazu zählen insbesondere Additions-, Subtraktions-, Multiplikations- oder Divisionsfehler, grundsätzlich aber nicht Fehler bei den Einheitspreisen (Handbuch Öffentliches Beschaffungswesen im Kanton St. Gallen, 9. Kapitel Zuschlag, Ziff. 3, in: www.beschaffungswesen.sg.ch -> Vergabeverfahren -> Zuschlag -> Prüfung der Angebote; GVP 2001 Nr. 19, S. 63). Ist der Fehler offensichtlich, muss er aus Gründen der Gleichbehandlung zwingend berichtigt werden, soweit er auf Grund des Gesagten überhaupt zulässig ist. Versteckte Fehler dagegen können und dürfen nicht berichtigt werden. Für die Abgrenzungsfrage, ob der Fehler offensichtlich oder versteckt war, ist darauf abzustellen, ob die Auftraggeberin den Fehler tatsächlich erkannte oder ihn im Rahmen einer ordnungsgemässen Offertprüfung hätte erkennen müssen (BR 1/2002, S. 12 Ziff. 4).
5.5.3.2. Der Auswertungsbericht bezeichnet das Angebot der Beschwerdeführerin als "bekannte Technik". Obwohl die angegebene Abluftmenge völlig aus dem Rahmen fiel und zwar so stark, dass sie konkret gar nicht bewältigbar und nicht einmal theoretisch möglich ist, hat die Vergabestelle keine weiteren Abklärungen vorgenommen. Dazu hätte sie aber lediglich die Produktedokumentation der Beschwerdeführerin konsultieren müssen, die Bestandteil der Offerte war (vgl. Offerte der Beschwerdeführerin, Register 9 / Produktespezifikation / Betriebsmittel / Abluft). Mit der Korrektur der entsprechenden technischen Angabe wäre die Offerte nachträglich nicht verändert, sondern bloss richtig gestellt worden. Der fachkundig vertretenen Vorinstanz muss deshalb vorgeworfen werden, dass ihr der offensichtliche Fehler (50'000 l/min. statt 5'833 l/min) hätte auffallen müssen und sie deshalb gehalten gewesen wäre, das Angebot der Beschwerdeführerin von sich aus zu bereinigen bzw. zumindest die Beschwerdeführerin dazu aufzufordern, ihr Angebot diesbezüglich in technischer Hinsicht zu erläutern. Somit erweist sich die Schlechterbewertung des Unterkriteriums Verbrauch (Abluft) gegenüber der Beschwerdeführerin um fünf Punkte als nicht sachgerecht.
5.5.4. Die Vergabestelle bemängelt beim Angebot der Beschwerdeführerin wie bei anderen Anbietern die vorausgesetzte Wasserqualität. Im Beschwerdeverfahren konkretisiert sie, dass die Geräte der Beschwerdeführerin speziell enthärtetes und vollentsalztes Wasser für Kalt- und Warmwasser verlangen würden. Demgegenüber muss ihrer Ansicht nach beim Angebot der Beschwerdegegnerin das Wasser nicht extra enthärtet und entsalzen werden.
5.5.4.1. Die Stadt St. Gallen bezieht relativ weiches Bodenseewasser (Wasserhärte 16 °fH bzw. 9 °dH). Während die Beschwerdeführerin für die RDG als maximal/minimal zulässige Härte 8,5 °fH bzw. 0 °fH sowie in den Erläuterungen max. 5 dH angibt, setzt die Beschwerdegegnerin an gleicher Stelle 20 °fH bzw. 7 °fH ein. Die Beschwerdeführerin macht nun geltend, bei ihrem Produkt sei gleichwohl keine zusätzliche Entsalzungs- und Entkalkungsanlage nötig. Zum einen habe sie die Wasserhärte nur deshalb mit 5 °dH angegeben, weil die Vergabestelle in den Ausschreibungsunterlagen selber vermerkt habe, dass das zur Verfügung stehende Wasser bereits enthärtet sei. Zum anderen handle es sich dabei lediglich um den Wert, der für den Reinigungsgrad optimal sei. Die Beschwerdegegnerin ihrerseits empfehle in der öffentlich zugänglichen Produktespezifikation sogar eine Wasserhärte von lediglich 3 °dH.
5.5.4.2. Ob das Angebot der Beschwerdeführerin eine Entsalzungs- und Enthärtungsanlage voraussetzt, wie die Vorinstanz behauptet, geht aus den Akten nicht schlüssig hervor. Hätte die Beschwerdeführerin den maximal angegebenen Wert von 5 °dH jedoch tatsächlich als blossen Idealwert verstanden haben wollen, hätte sie dies entsprechend vermerken müssen, zumal nicht der Ideal-, sondern ausdrücklich der Maximalwert gefragt war. Klar ist zudem, dass beim Produkt der Beschwerdeführerin bei nicht enthärtetem Trinkwasser mehr Spülgänge mit einer höheren Konzentration an Reinigungsmitteln nötig sein werden, was im Rahmen des Qualitätskriteriums unter dem Unterkriterium Verbrauch durchaus berücksichtigt werden darf. Zumindest beim CWA-Gerät empfiehlt die Beschwerdeführerin beim letzten Spülgang selbst ausdrücklich vollentsalztes Wasser, um eine Verschleppung auf dem Spülgut zu verhindern. Zudem musste der Beschwerdeführerin auf Grund des auszufüllenden Leistungsverzeichnisses klar sein, dass die ausschreibende Behörde die benötigte Wasserhärte bewerten werde. Mit Blick auf das Leistungsverzeichnis ist es daher grundsätzlich zulässig und sachgerecht, dass im Rahmen des Zuschlagskriteriums Qualität Geräte mit einer grösseren Toleranzspannweite bei der Wasserhärte bzw. beim Salzgehalt besser bewertet wurden als Geräte, die auf Grund der Offerte auf eine weniger hohe Wasserhärte ausgelegt sind. Es ist nicht sachwidrig, wenn einzelne Eigenschaften eine höhere Einstufung zur Folge haben, die aber die Mindestvoraussetzungen ebenfalls erfüllen. Insbesondere ist es unnötig, in der Ausschreibung bei sämtlichen Kriterien darauf aufmerksam zu machen, dass eine bessere Qualifikation in einzelnen Bereichen zu einer höheren Bewertung führen werde. Andernfalls müsste die Vorinstanz ausdrücklich darauf hinweisen, dass die Erfüllung gewisser Mindestanforderungen ohne weiteres eine maximale Bewertung zur Folge habe (vgl. dazu VerwGE B 2010/165 vom 9. November 2010, E. 4.6.5., in: www.gerichte.sg.ch). Ein solcher Hinweis fehlt hier aber. Die entsprechende Schlechterbewertung des Angebots der Beschwerdeführerin betreffend das Unterkriterium Verbrauch ist deshalb nicht missbräuchlich, selbst wenn das verwendete Trinkwasser nicht vorgängig speziell enthärtet und entsalzen werden müsste.
5.5.4.3. Die Beschwerdeführerin gibt in ihrer Offerte den geschätzten Verbrauch von Warmwasser an, während die Beschwerdegegnerin an gleicher Stelle ausführt, dass ihre CWA-Geräte nur über Kaltwasser laufen würden. Somit ist es nicht willkürlich, dass die Vergabestelle diese Angaben entsprechend gewürdigt hat, auch wenn die Beschwerdeführerin nun nachträglich geltend macht, dass auch ihr Gerät nicht zwingend Warmwasser brauche.
5.5.5. Die Beschwerdeführerin bestreitet, dass ihr Angebot betreffend Funktionalität gegenüber demjenigen der Beschwerdegegnerin abfalle. Bei den bewerteten Unterkriterien handle es sich einzig um unbedeutende Unterschiede.
5.5.5.1. Die Vorinstanz zieht die ausgewählten Geräte der Beschwerdegegnerin unter anderem deshalb vor, weil sie die farbige Touch Screen-Bedienung als benutzerfreundlicher einstuft als das Bedienpanel mit Folientastatur mit hinterlegten Drucktasten, welche die Beschwerdeführerin angeboten hat. Diese Einschätzung liegt in ihrem Ermessen. Dass sie Wert auf farbige Displays legen würde, ging bereits aus den entsprechenden Fragen in den Ausschreibungsunterlagen hervor.
5.5.5.2. Nebstdem, dass die Vorinstanz begründet hat, dass die Bedienung der Geräte auf Grund des Gesagten einfacher sei, bewertet sie die Produkte der Beschwerdegegnerin auch deshalb besser, weil diese kompakter seien und keine platzintensiven Zusatzinstallationen erfordern würden. Wieso die 20 cm schmäleren Geräte einfacher zu bedienen sein sollen, erklärt sie aber nicht und ist auch sonst nicht nachvollziehbar, wie die Beschwerdeführerin zu Recht einwendet. Sodann wurde bereits gesagt, dass auf Grund der Unterlagen nicht feststeht, dass beim Angebot der Beschwerdeführerin eine Entkalkungs- und Entsalzungsanlage notwendig sei. Feststeht nur, dass bei ihren Geräten mehr Spülgänge und eine höhere Konzentration an Reinigungsmittel nötig sind, was aber bereits beim Verbrauch gewürdigt wurde. Somit erweist sich auch der Abzug wegen der schlechteren Bedienung und allfälliger Zusatzinstallationen bzw. der Unterschied beim Los 1 von 7 Punkten (RDG) bzw. 6 Punkten (CWA) nicht im vollen Umfang als gerechtfertigt.
5.5.5.3. Bei den Chargenzeiten handelt es sich sowohl bei den Angaben der Beschwerdeführerin als auch der Beschwerdegegnerin um ungefähre Zeiten, weil diese insbesondere vom Verschmutzungsgrad und von der Art des Beladungsgutes abhängen. Während die Beschwerdeführerin bei ihren Angaben ausdrücklich darauf hingewiesen hat, dass sich ihre Zeiten auf Kunststoffteile beziehen, die fürs Trocknen augenscheinlich mehr Zeit brauchen als Metallteile, hat die Beschwerdegegnerin eine Spannweite angenommen, die insgesamt unter den Zeiten der Beschwerdeführerin liegen. Die Vorinstanz durfte somit zu Recht annehmen, dass die Laufzeiten bei den Geräten der Beschwerdegegnerin entsprechend ihren Angaben in jedem Fall kürzer sein würden. Die Vorinstanz hat sodann beim Angebot der Beschwerdegegnerin als besondere Zeitersparnis gewertet, dass ihre Offerte einen zentralen Vorlagebehälter beinhaltet, der die Verwendung von unterschiedlichen Gebinden mit unterschiedlichen Fassungsvermögen überflüssig macht. Dagegen wendet die Beschwerdeführerin zwar ein, dass auch sie einen solchen Behälter, den so genannten Boostertank, offeriert habe. Im Leistungsverzeichnis finden sich dazu aber keine Angaben bzw. die Beschwerdeführerin hat dort lediglich ausgeführt, dass ihre Vorlagedosierbehälter fünf bis sechs Liter umfassen würden, was von der Form und Grösse abhänge. Somit erweist sich die Besserbewertung des Angebots der Beschwerdegegnerin auch bezüglich der Chargenzeiten als nachvollziehbar.
5.5.5.4. Zur Schlechterbewertung betreffend Lärmbelästigung führt die Beschwerdeführerin aus, sie habe die Ausschreibungsunterlagen so verstanden, dass mit dem Maximalpegel der maximale Gerätewert bzw. ohne Abdeckung gemeint sei. Mit Abdeckung weise auch ihr Gerät bloss einen Maximalpegel von 55 dB auf. Dazu ist aber zu sagen, dass sie in ihrer Offerte selber angegeben hat, dass ihre Geräte schallisoliert seien. Die Vergabestelle durfte somit zu Recht annehmen, dass sich der in diesem Zusammenhang angegebene Schallpegel von 62 +/- 3 dB auf schallisolierte Geräte bezieht, weshalb der Punkteabzug nicht zu beanstanden ist.
5.6. Schliesslich wehrt sich die Beschwerdeführerin dagegen, dass die Beschwerdegegnerin auch beim Zuschlagskriterium Service besser abgeschnitten hat.
5.6.1. Die Vergabestelle kam in diesem Zusammenhang zum Schluss, dass bei den RDG-Geräten der Beschwerdegegnerin der Servicezugang auf der Vorderseite unterhalb der Kammer sowie der Auszug für den Zugang zu Steuerung und Elektronik sie im Betrieb weniger stark einschränke als das beim Gerätetyp der Beschwerdeführerin der Fall wäre. Diese bestreitet, dass die meisten Servicearbeiten von der Seite her ausgeführt werden müssten. Mithin ist offen, ob der Unterschied von fünf Punkten für die Wartung bei den RDG-Geräten gerechtfertigt ist. Bei den CWA-Geräten erhielt die Beschwerdeführerin für die Wartung einen Punkt mehr. Beim Los 2 verlangte die Vergabestelle ausdrücklich einen Wartungsplan, damit sie sich ein Bild über die Wartungsarbeiten und -kosten machen konnte. Diese Begründung ist nachvollziehbar, weshalb nicht zu beanstanden ist, dass das Angebot der Beschwerdeführerin wegen der wenig aussagekräftigen Unterlagen entsprechend schlechter bewertet wurde als dasjenige der Beschwerdegegnerin mit ihrem gut dokumentierten Wartungsplan.
5.6.2. Die Beschwerdeführerin rügt beim Los 2, dass die Kosten für die Validierung/Revalidierung und Schulung statt beim Preiskriterium im Rahmen der Serviceleistungen beurteilt wurden. Nachdem die Vergabestelle vorab bekannt gegeben hatte, dass sie die Life Cycle Kosten auf eine Betriebsdauer von fünf Jahren berechnen und im Rahmen des Preises bewerten werde, ist der Einwand der Beschwerdeführerin begründet. Dies gilt allerdings auch für das Los 1, wo die Beschwerdeführerin den gleichen Einwand dank ihrer Besserbewertung nicht vorgebracht hat.
5.6.3. Die Beschwerdeführerin erachtet auch die Bewertung der Servicestellen und des Fachpersonals als willkürlich. Die Vergabestelle hat das Angebot der Zuschlagsempfängerin diesbezüglich deshalb besser beurteilt, weil diese die höhere Anzahl an Kundendienststellen und den grösseren Bestand an qualifiziertem Fachpersonal in der näheren Umgebung hat. Diese Bewertung ist sachlich nachvollziehbar, auch wenn die Beschwerdeführerin den beschriebenen Leistungsumfang und den verlangten Service mit ihren Technikern, die im nahen Gossau stationiert sind, ebenfalls zu erfüllen vermag und im Bedarfsfall sogar auf über 800 qualifizierte Mitarbeiter ihrer Unternehmensgruppe zurückgreifen könnte, die regelmässig in Deutschland trainiert werden.
Aus dem Gesagten folgt, dass die Bewertungen der Verfahrensbeteiligten bis auf die erwähnten Ausnahmen im Rahmen des Ermessensspielraums der Vorinstanz liegen. Zu korrigieren ist beim Los 1 das Zuschlagskriterium Preis, das die Vorinstanz hinsichtlich des Verbrauchs vergaberechtswidrig ohne Bezug zu den vorab festgelegten Zuschlagskriterien unterteilt bzw. im Rahmen der Qualität nochmals bewertet hat. Dafür hat die Vergabestelle die (Re-)Validierungs- und Schulungskosten bei den Serviceleistungen taxiert, obwohl diese auf Grund der Ausschreibungsunterlagen beim Preis bzw. beim Unterkriterium Life Cycle Kosten hätten berücksichtigt werden müssen. Dies ist beim Los 2 bezüglich des Servicekriteriums entsprechend anzupassen. Beim Qualitätskriterium wäre die Vergabestelle gehalten gewesen, beim Angebot der Beschwerdeführerin betreffend die RDG-Geräte die offensichtlich falsche Abluftmenge zu berichtigen und entsprechend zu bewerten. Beim Unterkriterium Funktion ist der Punkteabzug nur bezüglich der farbigen Touch Screen-Bedienung und -Anzeige gerechtfertigt, nicht aber bezüglich der kompakteren Bauweise der Geräte und allfälliger platzintensiven Zusatzinstallationen. Dementsprechend ist bei beiden Losen das Qualitätskriterium hinsichtlich der Funktion zu überprüfen.
Nachdem feststeht, in welchen Punkten die Vergaben fehlerhaft sind, stellt sich die Frage, ob die entsprechenden Korrekturen am Gesamtergebnis etwas ändern könnten. Dies wäre namentlich dann der Fall, wenn die Beschwerdeführerin die Beschwerdegegnerin überrunden würde, wenn sie bei den fehlerhaften (Unter-)Kriterien die Maximalpunktezahl erreichen würde.
7.1. Zur entsprechenden Überprüfung ist die Bewertung der Angebote der Beschwerdeführerin bei den nachfolgenden Unterkriterien wie folgt zu korrigieren bzw. anzupassen:
Los 1:
RDG Qualität Verbrauch 25 statt 9,6
Funktion 10 statt 6,1
Preis Verbrauch 5 statt 1,9
CWA Qualität Funktion 10 statt 2,5
Preis Verbrauch 5 statt 3,5
Los 2:
9STE Qualität Funktion 10 statt 5,7
Service Serviceleistung 10 statt 7
18STE Qualität Funktion 10 statt 5,7
Service Serviceleistung 10 statt 7
7.2. Dies führt zu folgendem theoretischen Gesamtergebnis:
Los 1:
RDG Qualität 41 (statt 22)
Service 15
Preis 30 (statt 27)
Total 86 (statt 64, Beschwerdegegnerin aber 81)
CWA Qualität 31 (statt 23)
Service 13
Preis 28
Total 72 (statt 64, Beschwerdegegnerin aber 91)
158 (Beschwerdegegnerin aber 172)
Los 2:
9STE Qualität 41 (statt 37)
Service 14 (statt 11)
Preis 30 (statt 25)
Total 85 (statt 73, Beschwerdegegnerin aber 95)
18STE Qualität 48 (statt 43)
Service 14 (statt 11)
Preis 25
Total 87 (statt 79, Beschwerdegegnerin aber 91)
172 (Beschwerdegegnerin aber 186).
7.3. Aus dieser Aufstellung folgt somit, dass die Beschwerdegegnerin die wirtschaftlich günstigeren Angebote eingereicht hat, selbst wenn die Offerten der Beschwerdeführerin in den fehlerhaften Bereichen mit der höchst möglichen Punktzahl bewertet werden.
Zusammengefasst ergibt sich, dass sich die angefochtenen Zuschlagsverfügungen insgesamt als rechtmässig erweisen. Die Beschwerden sind demnach als unbegründet abzuweisen.
(…).
Demnach hat das Verwaltungsgericht
zu Recht erkannt:
1./ Die Beschwerden werden abgewiesen.
2./ Die amtlichen Kosten der Beschwerdeverfahren von insgesamt Fr. 15'000.-- werden je zur Hälfte der Beschwerdeführerin und der Vorinstanz auferlegt. Die Vorinstanz bezahlt zusätzlich die Kosten der Verfügung vom 11. Mai 2011 von Fr. 2'000.--. Der Anteil der Beschwerdeführerin von Fr. 7'500.-- wird mit dem Kostenvorschuss von Fr. 16'000.-- verrechnet und im Mehrbetrag von Fr. 8'500.-- der Beschwerdeführerin zurückerstattet. Auf die Erhebung des Anteils der Vorinstanz von insgesamt 9'500.-- wird nicht verzichtet.
3./ Die Beschwerdeführerin und die Vorinstanz haben die Beschwerdegegnerin unter solidarischer Haftbarkeit mit je 1'500.-- ausseramtlich zu entschädigen.
V. R. W.
Der Präsident: Der Gerichtsschreiber:
Versand dieses Entscheides an:
- die Beschwerdeführerin (durch die Rechtsanwälte Dr. Andreas Güngerich, und/oder Anita Buri, beide in Bern)
- die Vorinstanz (durch die Rechtsanwälte Prof. Dr. Hans Rudolf Trüeb und/oder Julia Bhend, Seefeldstrasse beide in Zürich)
- die Beschwerdegegnerin (durch Rechtsanwältin lic. iur. Christina Nossung, 8280 Kreuzlingen)
am:
Rechtsmittelbelehrung:
Die Rechtsmittelberechtigung gegen diesen Entscheid richtet sich nach Art. 82 ff., insbesondere Art. 83 lit. f und Art. 113 ff. BGG. Das Rechtsmittel ist innert dreissig Tagen nach der Eröffnung beim Schweizerischen Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.