Anwesend: Präsident Prof. Dr. U. Cavelti; Verwaltungsrichter lic. iur. A. Linder, Dr. B. Heer, lic. iur. A. Rufener, Dr. S. Bietenharder-Künzle; Gerichtsschreiber Dr. M. Looser
In Sachen
M. B.,
Beschwerdeführer,
gegen
Baudepartement des Kantons St. Gallen, Lämmlisbrunnenstrasse 54, 9001 St. Gallen,
Vorinstanz,
und
Politische Gemeinde S., vertreten durch den Gemeinderat,
betreffend
Gesuch um Akteneinsicht wegen Baurechtsverletzung
hat das Verwaltungsgericht festgestellt:
A./ D. und E. S., wohnhaft an der Strada de C. xx in R., sind gemäss Angaben von M. B. Eigentümer der Grundstücke Nrn. 1111 und 2222 am S-berg, M. in der Gemeinde S. D. und E. S. sind die Eltern von M. B., der sie in Baustreitigkeiten mit der Gemeinde S. jeweils vertritt. Die Anschrift von M. B. bezieht sich auf das Grundstück Nr. 2222, sodass er ebenfalls ein Bewohner des Quartiers S-berg ist.
B./ M. B. verlangte mit Schreiben vom 1. September 2011 bei der Gemeindeverwaltung S. im eigenen Namen um Einsicht in die folgenden Akten:
1. Messurkunde Nr. 0.xxxxx;
2. Sämtliche Strassenpläne S-berg ab 1973;
3. Bauabnahme Parzelle Nr. 1222;
4. Bauabnahme Parzellen Nrn. 1223, 1224, 1111, 1225, 1226 und 1227.
Der Gemeinderat S. erwog mit seinem Beschluss vom 19. September 2011, dass die verlangte Messurkunde Nr. 0.xxxxx im Archiv der Gemeindeverwaltung nicht vorhanden sei, weswegen M. B. an das zuständige Grundbuchamt B.-K.-S. verwiesen werde. Der aktuelle sowie der im bewilligten Erschliessungsprojekt "S-berg" enthaltene Strassenplan würden am 23. November 2011 unter Beisein von Gemeinderat P. S. und Gemeinderatsschreiber D. F. R. zur Einsicht bereitgelegt. Über Bauabnahmen der Parzelle Nr. 1225 seien keine Akten vorhanden, was M. B. bereits mit Beschluss des Gemeinderates vom 20. Juni 2011 mitgeteilt worden sei. Die übrigen Parzellen Nrn. 1223, 1224, 1111, 1226 und 1227 stünden im Eigentum privater Dritter, weswegen er zur Einsicht nicht berechtigt sei.
C./ Mit Eingabe vom 25. September 2011 erhob M. B. Rekurs beim Baudepartement und machte geltend, dass der Beschluss des Gemeinderats vom 19. September 2011 nicht zu akzeptieren sei. Als Begründung brachte er vor, dass etwa 80 Prozent der Quartierbauten am S-berg nicht den Bauvorschriften entsprechen würden. Mit Schreiben vom 1. September 2011 habe er Akteneinsicht verlangt. Am in Aussicht gestellten Termin solle er nun lediglich eine Teileinsicht erhalten, was eine Verschleppung darstelle und seine Bürgerrechte verletze.
Der Gemeinderat S. entschied mit Beschluss vom 18. Oktober 2011, dass die Offenlegung der Bauabnahmeakten über die im Einsichtsgesuch bezeichneten Grundstücke Dritter entgegen den Erwägungen im angefochtenen Beschluss vom 19. September 2011 verantwortbar wäre. Doch seien keine Bauabnahmeakten über die nachgesuchten Liegenschaften vorhanden. Deshalb ändere sich am Umfang der einsehbaren Akten nichts. Der zur Verfügung gestellte Einsichtstermin vom 23. November 2011 gelte nach wie vor.
Nach Abschluss des Schriftenwechsels reichte M. B. am 21. November 2011 eine erneute Eingabe samt Beilagen ein. Darin stellte er insbesondere die Forderung, die Gemeinde, deren Geschäftsprüfungskommission sowie der Kanton seien für ihre "Ludrigkeit" im Zusammenhang mit den geltend gemachten Baurechtswidrigkeiten im Quartier S-berg zu ahnden. Das Baudepartement überwies diese Eingabe am 24. November 2011 gestützt auf Ar. 11 Abs. 3 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege (sGS 951.1, abgekürzt VRP) zuständigkeitshalber an das Departement des Innern zur Prüfung im Hinblick auf die Entgegennahme als aufsichtsrechtliche Anzeige.
Mit Eingabe vom 23. November 2011 bestätigte M. B., dass die verlangte Akteneinsicht am 23. November 2011 pünktlich stattgefunden habe, bemängelte aber gleichzeitig die Vollständigkeit und Qualität der zur Verfügung gestellten Unterlagen und verlangte Einsicht in weitere Akten, insbesondere in das gesamte Einzonungsprojekt beim "kantonalen Bauamt".
Das Departement des Innern hielt im Schreiben vom 29. November 2011 zuhanden von M. B. fest, dass das Aufsichtsverfahren für ungenügende Akteneinsicht nicht zur Verfügung steht, da der Rekurs der aufsichtsrechtlichen Anzeige vorgehe. Soweit die Kritik präzisiert werde, sei eine Eingabe betreffend Baurechtsverletzungen durch die Gemeinde an das Baudepartement resp. betreffend Verletzungen der Aufsichtspflichten durch das Baudepartement an die Regierung als Aufsichtsbehörden möglich.
Das Baudepartement entschied am 5. Dezember 2011, dass das Gesuch um Einsicht in die Akten betreffend Einzonung und Erschliessung des Quartiers S-berg zur Behandlung an den Gemeinderat S. überwiesen werde. Der Rekurs werde als gegenstandslos abgeschrieben, soweit darauf eingetreten werden könne. M. B. habe die Hälfte der Entscheidgebühr von Fr. 2'400.-- zu bezahlen. Der Entscheid wurde hauptsächlich damit begründet, dass aufgrund der erfolgten Akteneinsicht kein aktuelles Interesse mehr bestehe und auf den Rekurs nicht eingetreten werden könne resp. dass aufgrund des Fehlens der Bauabnahmeakten über die Nachbargrundstücke der Rekurs gegenstandslos sei.
D./ Mit Eingabe vom 12. Dezember 2011 erhebt M. B. Beschwerde beim Verwaltungsgericht und beantragt die generelle Zurückweisung des Entscheids des Baudepartements. Als Begründung wird im Wesentlichen vorgebracht, dass das Baudepartement die Sachlage nicht verstanden habe, da es sich nicht um eine Klage in privater Angelegenheit handele, sondern um eine Klage gegen die Baubehörde des Kantons St. Gallen sowie gegen das Bauamt der Gemeinde S. Als Anwohner, Schweizerbürger und Mitglied des Souveräns der Schweiz habe er ein Recht auf unbeschränkte Akteneinsicht. Weiter zeigt die Beschwerdeeingabe hauptsächlich angebliche Rechtsverletzungen und Verfehlungen der kommunalen und kantonalen Baubehörden bei der Erschliessungsstrasse zum Quartier S-berg sowie bei der Bautätigkeit im Quartier S-berg auf.
Das Baudepartement sowie der Gemeinderat S. beantragen in ihren Vernehmlassungen vom 3. resp. 11. Januar 2012 ein Nichteintreten auf die Beschwerde und eventualiter die Abweisung der Beschwerde. Mit Schreiben vom 6. Januar 2012 reichte M. B. eine Kopie des Rekurses gegen die Baubewilligung Nr. 0001 betreffend die Parzelle Nr. 3333 im Quartier S-berg, S., beim Verwaltungsgericht ein, den er als Vertreter für D. und E. S. erhoben hatte. Die Vernehmlassungen wurden M. B. mit Schreiben vom 16. Januar 2012 zugestellt. Er nahm innert angesetzter vierzehntägiger Frist dazu nicht Stellung. Mit Schreiben vom 7. Februar 2012 stellte er hingegen dem Verwaltungsgericht eine Kopie seiner Aufsichtsbeschwerde an die Regierung vom 3. Februar 2012 zu. Darin beantragt er unter anderem einen sofortigen Baubewilligungsstopp für das Quartier S-berg sowie eine externe Untersuchung über die Baubewilligungsverfahren betreffend das Quartier S-berg seit dem Jahr 1970. Die Aufsichtsbeschwerde wird im Wesentlichen mit angeblichen Baurechtsverletzungen am S-berg, Amtspflichtverletzungen und Verstössen gegen die Dokumentations- und Archivführungspflicht durch die Gemeinde S. sowie der ungenügenden Aufsicht durch das Baudepartement begründet.
Auf die weiteren von den Verfahrensbeteiligten vorgebrachten Ausführungen wird, soweit wesentlich, in den nachstehenden Erwägungen eingegangen.
Darüber wird in Erwägung gezogen:
1.1. Die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts ist grundsätzlich gegeben (Art. 59bis Abs. 1 VRP). Die Zuständigkeit geht aber nur soweit, als sich der Streitgegenstand auf den vorinstanzlichen Rekursentscheid gegen das Gesuch vom 1. September 2011 um Akteneinsicht in eine Messurkunde, in die Strassenpläne S-berg sowie in diverse Bauabnahmen von Nachbarparzellen der Eltern des Beschwerdeführers beschränkt. Auf die Ausführungen zu den angeblichen Rechtsverletzungen und Versäumnissen der kantonalen und kommunalen Baubehörden im Zusammenhang mit der Erschliessung und den Bauabnahmen am S-berg ist mangels Zuständigkeit nicht einzutreten. Dies ist Gegenstand der aufsichtsrechtlichen Anzeige, welche die öffentlichrechtlichen und privatrechtlichen Tätigkeiten der Gemeinden (Art. 162 Abs. 1 des Gemeindegesetzes, sGS 151.2) und der kantonalen Departemente umfasst. Der Beschwerdeführer hat mit Schreiben vom 3. Februar 2012 eine Aufsichtsbeschwerde bei der Regierung eingereicht. Im Falle einer begründeten Zuständigkeit der Regierung wird diese über die angeblichen Rechtsverletzungen und Versäumnisse der kantonalen und kommunalen Baubehörden entscheiden müssen, sofern die Rügen über eine eigentliche Popularbeschwerde hinausgehen. Soweit der Beschwerdeführer die Klassifikation der angeblichen Güterstrasse zwischen M. und dem Quartier S-berg rügen will, kann er bei Vorliegen der Voraussetzungen gemäss Art. 14 Abs. 3 des Strassengesetzes (sGS 732.1) eine Änderung der Einteilung der Erschliessungsstrasse bei der zuständigen politischen Gemeinde beantragen.
1.2. Gemäss Art. 64 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 45 Abs. 1 VRP setzt die Legitimation zur Beschwerde ein eigenes schutzwürdiges Interesse an der Änderung oder Aufhebung des angefochtenen Aktes voraus. Nach der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts muss das Interesse des Beschwerdeführers "eigen" sein, da die Verwaltungsgerichtsbarkeit vorab dem Schutz des Bürgers verpflichtet ist. Gegen behördliches Handeln soll nur einschreiten können, wer auch davon betroffen ist. Damit wird die unerwünschte Popularbeschwerde ausgeschlossen. Die Schutzwürdigkeit des Rechtsschutzinteresses verlangt, dass der Beschwerdeführer in einer besonderen, beachtenswerten, nahen Beziehung zur Streitsache stehen muss. Zudem muss das Rechtsschutzinteresse einen praktischen Nutzen beinhalten, d.h. eine erfolgreiche Beschwerde muss zur Abwendung materieller, ideeller oder sonstiger Nachteile führen, die der angefochtene Akt mit sich bringen würde. Dabei hat das Anfechtungsinteresse stets aktuell zu sein, d.h. die rechtliche oder tatsächliche Situation des Beschwerdeführers muss durch den Ausgang des Verfahrens beeinflusst werden (vgl. anstatt vieler VerwGE B 2011/134 vom 14. Februar 2012 E. 1.1 mit diversen Hinweisen, abrufbar unter www.gerichte.sg.ch).
Der Beschwerdeführer ist nach eigenen Angaben weder Eigentümer des Grundstückes Nr. 1225 noch desjenigen Nr. 2222, sondern beide Grundstücke gehören seinen Eltern, die er in verschiedenen behördlichen und gerichtlichen Verfahren betreffend Auseinandersetzungen mit der Gemeinde S. vertritt. Im Gesuch vom 1. September 2011 verlangte er bei der Gemeinde S. im eigenen Namen als Bewohner des Quartiers S-berg um Einsicht in verschiedene planungs- und baurechtliche Unterlagen betreffend das Quartier S-berg. Gegen die teilweise Verweigerung der Akteneinsicht durch die Gemeinde S. erhob er im eigenen Namen Rekurs beim Baudepartement und dessen Entscheid hat er an das Verwaltungsgericht weitergezogen. Wie bei Erw. 1.1 erörtert, beschränkt sich der Streitgegenstand im vorliegenden Verfahren auf die Einsichtnahme in die im Schreiben vom 1. September 2011 bezeichneten Unterlagen. In diesem Zusammenhang rügt der Beschwerdeführer Missstände, da ihm nicht vollumfänglich Akteneinsicht gewährt worden sei. Deshalb besitzt er grundsätzlich ein eigenes schutzwürdiges Interesse an der Beschwerdeerhebung gegen den Rekursentscheid, soweit dieses nicht bereits durch die vorinstanzlichen Entscheide resp. Beschlüsse weggefallen ist. Die Eltern des Beschwerdeführers sind im vorliegenden Verfahren wie auch im Rekursverfahren nicht als Rechtsmittelkläger zu betrachten, da ihr Sohn um Akteneinsicht bat und nicht sie selbst.
Aufgrund des Gesagten ist der Beschwerdeführer alleine zur Ergreifung der Beschwerde an das Verwaltungsgericht legitimiert.
1.3. Art. 64 in Verbindung mit Art. 47 Abs. 1 und Art. 48 Abs. 1 VRP stellt zeitliche, sachliche und inhaltliche Anforderungen an eine Beschwerde. Rechtzeitigkeit und Schriftlichkeit der Beschwerdeeingabe vom 12. Dezember 2011 sind unbestritten. Die Vorinstanz sowie die Beschwerdegegnerin machen hingegen geltend, dass auf die Beschwerde nicht einzutreten sei, da sie weder einen Antrag noch ein einziges Wort darüber enthalte, inwieweit der angefochtene Entscheid fehlerhaft sein solle.
An eine Beschwerde von einem Laien dürfen keine allzu hohen Anforderungen gestellt werden (VerwGE B 2011/202 vom 20. März 2012 E. 1, abrufbar unter www.gerichte.sg.ch). Wie die Vorinstanz selbst ausführte, ist der Inhalt des Antrags, soweit er sich nicht von selbst versteht, durch Auslegung zu ermitteln. Dazu ist neben dem Wortlaut vor allem auch die Begründung heranzuziehen (Cavelti/Vögeli, Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kanton St. Gallen - dargestellt an den Verfahren vor dem Verwaltungsgericht, 2. Aufl., St. Gallen 2003, Rz. 916). Der Beschwerdeführer verlangt die generelle Zurückweisung des Entscheids der Vorinstanz und verweist neben dem Hinweis auf die Rechtsverletzung durch die Gemeinde sowie den Kanton insbesondere auf die fehlerhafte Sachverhaltsdarstellung des vorinstanzlichen Entscheids und erachtet diesen als "Elaborat voll von hanebüchensten Fehlern". Daraus lässt sich entnehmen, dass der Beschwerdeführer mit dem Entscheid der Vorinstanz nicht einverstanden ist und dessen Aufhebung verlangt. Zurückweisung ist im Sinne von Aufhebung zu verstehen.
Hinsichtlich der Sachverhaltsdarstellung gelten noch geringere Anforderungen. Es genügt bereits der Hinweis auf die Sachverhaltsdarstellung der Vorinstanz resp. auf die Akten (vgl. Cavelti/Vögeli, a.a.O., Rz. 927). Der Beschwerdeführer rügt eine falsche Sachverhaltsdarstellung durch die Vorinstanz und präzisiert diese. Zudem wird aus der Eingabe vom 12. Dezember 2011 der Hintergrund der Beschwerde ersichtlich, sodass die Sachverhaltsdarstellung den gesetzlichen Anforderungen entspricht.
Sodann verlangt Art. 64 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 48 Abs. 1 VRP, dass die Beschwerde eine Begründung enthalten muss. Auch an ihre Qualität und Ausgestaltung sollen keine grossen Anforderungen gestellt werden. Eine Begründung ist daher ausreichend, wenn Argumente vorgebracht werden, nach denen ein Entscheid oder eine Verfügung auf einer fehlerhaften Sachverhaltsfeststellung oder Rechtsanwendung beruht. Um den Anforderungen zu genügen, muss die Begründung weder richtig noch vollständig sein (Cavelti/Vögeli, a.a.O., Rz. 921 f. mit Hinweisen). Der Beschwerdeführer begründet seinen Rekurs unter anderem mit der fehlerhaften Sachverhaltsdarstellung durch die Vorinstanz. Diesbezüglich liegt eine genügende Begründung vor. Hinsichtlich des Streitgegenstands der Einsicht in die bezeichneten Unterlagen verzichtet der Beschwerdeführer auf eine Begründung, da dies rechtlich hinreichend klar sei. Er bringt lediglich vor, dass er als Anwohner und Schweizerbürger ein Recht auf unbeschränkte Akteneinsicht habe. Zudem würden die Missstände im Quartier S-berg ihn zur Einsichtnahme berechtigen. Mit diesen pauschalen Verweisen auf die angeblich lückenlose rechtliche Zusicherung der Einsicht in Akten und Pläne kommt der Beschwerdeführer den Anforderungen an die Begründetheit einer Beschwerde nicht nach. Er setzt sich nicht damit auseinander, inwiefern die Ausführungen der Vorinstanz über die Akteneinsicht eine fehlerhafte Sachverhaltsfeststellung oder Rechtsanwendung beinhalten. Er macht hinsichtlich Akteneinsicht lediglich geltend, dass er einen Anspruch habe. Der vorinstanzliche Entscheid hat indessen den Anspruch auf Akteneinsicht grundsätzlich nicht verneint, obwohl das schutzwürdige Interesse des Beschwerdeführers, ausserhalb des Verfahren in die Akten über abgeschlossene Bauabnahmen privater Grundstücke Dritter Einsicht zu nehmen, nicht als offensichtlich erscheint (vgl. Cavelti/Vögeli, a.a.O., Rz. 1124 und 1137). Die Vorbringen des Beschwerdeführers hinsichtlich Akteneinsicht beziehen sich somit nicht auf den angefochtenen Entscheid und legen nicht dar, inwiefern der vorinstanzliche Entscheid über das Fehlen eines aktuellen Rechtsschutzinteresses sowie über die Gegenstandslosigkeit des Rekurses falsch ist (vgl. Cavelti/Vögeli, Rz. 922 mit Hinweis). Deshalb liegt keine begründete Beschwerde gemäss Art. 64 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 48 Abs. 1 VRP vor.
Aber selbst wenn auf die Vorbringen betreffend Akteneinsicht eingetreten werden würde, wäre die Rechtslage klar. Wie die Vorinstanz zutreffend ausführte, ist der Beschwerdeführer hinsichtlich der Akten über die Einzonung und Erschliessung des Quartiers S-berg an die Gemeinde S. zu verweisen, da die Ortsplanung und örtliche Baupolizei sowie die Planung und Durchführung der Erschliessung von Bauzonen der politischen Gemeinde obliegt (Art. 2 Abs. 1 und Art. 50 des Baugesetzes, sGS 731.1). Weiter fehlt dem Beschwerdeführer das aktuelle Rechtsschutzinteresse (vgl. Erw. 1.2) für die Einsicht in die Messurkunde Nr. 0.xxxxx und in die Strassenpläne von S-berg, da er an die zuständige Behörde, Grundbuchamt B.-K.-S., verwiesen wurde resp. am 23. November 2011 in die Strassenpläne Einsicht nehmen konnte. Auch der Entscheid der Vorinstanz bezüglich Einsichtnahme in die Bauabnahmen der Parzellen Nrn. 1222, 1223, 1224, 1111, 1225, 1226 und 1227 ist richtig, da mangels Vorliegens der entsprechenden Bauabnahmeakten im Gemeindearchiv keine Akteneinsicht möglich ist. Es bestehen keine Anhaltspunkte, dass die Beschwerdegegnerin entgegen ihrer Äusserung nach wie vor die Akten über die Bauabnahmen der fraglichen Grundstücke besitzt, auch wenn dies als bedenklich erscheint. Allfällige Pflichtverletzungen hinsichtlich Aktenführung und -aufbewahrung sind – wie von der Vorinstanz zu Recht festgehalten –nicht Gegenstand des vorliegenden Verfahrens wegen Akteneinsicht, sondern sind im Rahmen einer aufsichtsrechtlichen Anzeige geltend zu machen.
1.4 Aus dem Gesagten folgt, dass vorliegend auf die Beschwerde nur insofern eingetreten werden kann, als der Beschwerdeführer eine fehlerhafte Sachverhaltsfeststellung durch die Vorinstanz geltend macht. Auf die Vorbringen betreffend Rechtsverletzungen und Versäumnissen durch kantonale und kommunale Baubehörden ist mangels Zuständigkeit sowie auf den Streitgegenstand hinsichtlich der Akteneinsicht ist mangels Begründetheit nicht einzutreten.
Der Beschwerdeführer rügt, dass die Vorinstanz den Sachverhalt falsch festgestellt habe, da er nicht Eigentümer eines der Grundstücke Nrn. 1225 und 2222 sei, sondern beide Grundstücke würden seinen Eltern gehören. Vor Verwaltungsgericht belegt der Beschwerdeführer indessen die Eigentumsverhältnisse nicht durch grundbuchliche Auszüge. Eine Abklärung des Verwaltungsgerichts über die Eigentumsverhältnisse im Sinne von Art. 12 Abs. 2 VRP kann unterbleiben, da der Beschwerdeführer keine Beweisofferten machte und die gerichtliche Feststellung, dass der Beschwerdeführer nicht Eigentümer eines Grundstücks am S-berg ist, keine rechtlichen Auswirkungen für das vorliegende Beschwerdeverfahren hat. Wie in Erw. 1.2 dargestellt, ist der Beschwerdeführer im vorliegenden Verfahren ohnehin als Bewohner des Quartiers S-berg legitimiert. Zudem hatte die möglicherweise falsche Feststellung durch die Vorinstanz keine Auswirkungen auf ihren Entscheid über die Akteneinsicht. Der Beschwerdeführer legt auch nicht dar, inwiefern sich diese falsche Sachverhaltsfeststellung im vorinstanzlichen Entscheid zu seinen Ungunsten auswirkt. Der Fehler der Vorinstanz in der Sachverhaltsfeststellung bleibt ohne Auswirkungen und ist deswegen unbeachtlich.
Zusammengefasst lässt sich festhalten, dass auf die Beschwerde wegen angeblicher Verweigerung der Akteneinsicht nicht einzutreten ist, die pauschalen und unpräzisen Ausführungen über Rechtsverletzungen und Verfehlungen durch die kantonalen und kommunalen Baubehörden nicht in die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts fallen und der Vorwurf der fehlerhaften Sachverhaltsfeststellung durch die Vorinstanz keine rechtlichen Folgen aufweist.
(…).
Demnach hat das Verwaltungsgericht
zu Recht erkannt:
1./ Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf eingetreten wird.
2./ Der Beschwerdeführer hat die amtlichen Kosten des Beschwerdeverfahrens von Fr. 2'000.-- unter Verrechnung des geleisteten Kostenvorschusses in gleicher Höhe zu bezahlen.
3./ Ausseramtliche Kosten werden nicht entschädigt.
V. R. W.
Der Präsident: Der Gerichtsschreiber:
Versand dieses Entscheides an:
- den Beschwerdeführer
- die Vorinstanz
- die Beschwerdegegnerin
am:
Rechtsmittelbelehrung:
Sofern eine Rechtsverletzung nach Art. 95 ff. BGG geltend gemacht wird, kann gegen diesen Entscheid gestützt auf Art. 82 lit. a BGG innert 30 Tagen nach Eröffnung beim Schweizerischen Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde erhoben werden.