Anwesend: Präsident Prof. Dr. U. Cavelti; Verwaltungsrichter lic. iur. A. Linder, Dr. B. Heer, lic. iur. A. Rufener, Dr. S. Bietenharder-Künzle; Gerichtsschreiber Dr. H. Fenners
In Sachen
X. Y.,
Beschwerdeführer,
vertreten durch Rechtsanwalt Dr.iur. A. B.,
gegen
Versicherungsgericht des Kantons St. Gallen, Wassergasse 44, 9001 St. Gallen,
Vorinstanz,
und
Sozialversicherungsanstalt des Kantons St. Gallen, Brauerstrasse 54, 9016 St. Gallen,
Beschwerdegegnerin,
betreffend
individuelle Prämienverbilligung 2009
hat das Verwaltungsgericht festgestellt:
A./ Am 16. November 2009 ersuchte X. Y. die Sozialversicherungsanstalt des Kantons St. Gallen (nachfolgend SVA) um eine individuelle Prämienverbilligung (nachfolgend IPV) für sich und seine Ehefrau für das Jahr 2009. Die SVA wies das Gesuch mit Verfügung vom 9. Dezember 2009 ab. Begründet wurde die Ablehnung damit, das anrechenbare Einkommen sei zu hoch. Dabei stellte die SVA auf das Reineinkommen von Fr. 65'565.-- gemäss Veranlagung der Staats- und Gemeindesteuern 2007 ab.
B./ X. Y., vertreten durch Rechtsanwalt Dr. iur. A. B., erhob am 7. Januar 2010 Einsprache gegen die Verfügung vom 9. Dezember 2009. Am 19. Januar 2010 reichte er die Begründung nach. Er beantragte, dass für die Anspruchsberechnung die Einkommensverhältnisse des Jahres 2008 zu berücksichtigen seien, da sich die Einkommensverhältnisse gegenüber dem Jahr 2007 wesentlich verändert hätten. Seit das Krankentaggeld der Ehefrau am 13. Juni 2008 erloschen sei, verfügten sie gemeinsam nur noch über ein Einkommen von Fr. 2'740.10 pro Monat.
Am 3. Februar 2010 reichte X. Y. auf Anforderung der SVA die definitive Veranlagung für das Jahr 2008 und die vorläufige Steuerrechnung für das Jahr 2009 ein.
Mit Entscheid vom 3. Februar 2011 wies die SVA die Einsprache von X. Y. ab. Zur Begründung führte sie aus, dass es an einer dauerhaften Einkommensveränderung fehle. Gemäss dem rechtskräftigen Entscheid der SVA vom 1. Oktober 2010 habe die Ehefrau keinen Anspruch auf den Bezug einer Invalidenrente.
C./ Am 11. Februar 2011 liess X. Y. Rekurs gegen den Einspracheentscheid beim Versicherungsgericht erheben. Mit Entscheid vom 12. September 2011 wies die Rekursinstanz das Rechtsmittel ab. Das Versicherungsgericht ging zwar von einer wesentlichen Einkommensverminderung aus, verneinte jedoch deren Dauerhaftigkeit. Bei Berücksichtigung des von der Ehefrau erzielbaren Einkommens seien die Voraussetzungen für eine IPV nicht gegeben.
D./ Gegen den Rekursentscheid liess X. Y. mit Eingabe vom 24. Oktober 2011 Beschwerde beim Verwaltungsgericht erheben und beantragen, es sei der Entscheid des Versicherungsgerichts aufzuheben und dem Beschwerdeführer die individuelle Prämienverbilligung für das Jahr 2009 zu gewähren, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen für beide Verfahren zu Lasten der Beschwerdegegnerin; eventualiter sei der angefochtene Entscheid aufzuheben und die Streitsache an die Vorinstanz zwecks Neuabklärung und Neuentscheidung zurückzuweisen.
Die Vorinstanz erklärte mit Schreiben vom 9. November 2011 Verzicht auf eine Vernehmlassung. Die SVA beantragt in ihrer Vernehmlassung vom 15. November 2011 die Abweisung der Beschwerde unter Verweis auf den angefochtenen Entscheid sowie die Rekursantwort vor Versicherungsgericht.
Auf die Begründungen des Beschwerdeführers sowie die Ausführungen im angefochtenen Entscheid wird, soweit notwendig, in den folgenden Erwägungen eingegangen.
Darüber wird in Erwägung gezogen:
(…).
Beschwerdegegenstand bildet die Frage, ob der Beschwerdeführer und seine Ehefrau für das Jahr 2009 einen Anspruch auf IPV haben. Einschlägig sind in diesem Zusammenhang Art. 65 des Bundesgesetzes über die Krankenversicherung (SR 832.10, abgekürzt KVG), Art. 10-16 des Einführungsgesetzes zur Bundesgesetzgebung über die Krankenversicherung (sGS 331.11, abgekürzt EG-KVG) sowie Art. 9-17bis der Verordnung zum Einführungsgesetz zur Bundesgesetzgebung über die Krankenversicherung (sGS 331.111, abgekürzt V-EG-KVG).
Gemäss Art. 65 Abs. 1 KVG gewähren die Kantone Versicherten in bescheidenen wirtschaftlichen Verhältnissen Prämienverbilligungen. Nach Abs. 3 der gleichen Bestimmung haben sie dafür zu sorgen, dass bei der Überprüfung der Anspruchsvoraussetzungen, insbesondere auf Antrag der versicherten Person, die aktuellsten Einkommens- und Familienverhältnisse berücksichtigt werden. Der Bundesrat hielt hierzu in der Botschaft zur Teilrevision des KVG vom 21. September 1998 fest, das Abstützen auf Steuerdaten zur Ermittlung der IPV habe bei erheblichen Veränderungen der Veranlagung zur Folge, dass nicht flexibel genug reagiert werden könne, was in Einzelfällen zu einer nicht unerheblichen Benachteiligung der Betroffenen führe. Es gehe dabei aber nicht um den Verzicht auf die Steuerdaten als Bemessungsgrundlage, sondern vielmehr um die Schaffung von Möglichkeiten, die es erlaubten, bei einer Verschlechterung der wirtschaftlichen Verhältnisse oder der Änderung der Familienverhältnisse von Versicherten für die Prüfung der Anspruchsberechtigung auf aktuellste Daten zurückzugreifen (BBl 1999 844 f.). Das Parlament schloss sich dem Vorschlag des Bundesrates an und ergänzte ihn um den Wortlaut "insbesondere auf Antrag der versicherten Person".
Der Vollzug der Prämienverbilligung obliegt den Kantonen. In den kantonalen Ausführungsbestimmungen sind insbesondere die Anspruchsberechtigung und das Verfahren für die Ermittlung der Berechtigten zu regeln. Die Kantone geniessen dabei eine erhebliche Freiheit. Gemäss dem Bundesgericht dürfen jedoch die kantonalen Bestimmungen nicht gegen den Sinn und Geist des Bundesrechts verstossen und dessen Zweck nicht beeinträchtigen (BGer 8C_212/2009 vom 15. April 2010 E. 6.1 mit Hinweisen). Dies folgt aus dem Grundsatz der derogatorischen Kraft des Bundesrechts.
4.1. Im Kanton St. Gallen regelt Art. 11 EG-KVG das massgebende Einkommen für eine Prämienverbilligung. Danach setzt die Regierung das die Prämienverbilligung auslösende Einkommen unter teilweiser Berücksichtigung des steuerbaren Vermögens durch Verordnung fest (Abs. 1). Grundlage bildet in der Regel die letzte definitive Steuerveranlagung (Abs. 2). Entspricht das ermittelte Einkommen offensichtlich nicht der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit, wird auf diese abgestellt (Abs. 3).
Das Gesetz delegiert somit an die Regierung, bis zu welcher Einkommenshöhe ein Anspruch auf IPV besteht. Es sieht sodann vor, dass Grundlage der Anspruchsprüfung beziehungsweise Bemessung grundsätzlich die letzte definitive Steuerveranlagung bilden soll. Nur wenn das in der entsprechenden Veranlagung festgesetzte Einkommen der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit offensichtlich nicht (mehr) entspricht, ist auf aktuellere (Steuer-)Daten abzustellen.
4.2. Die regierungsrätliche Verordnung zum EG-KVG enthält ergänzende Bestimmungen zur Anspruchsberechtigung. Gemäss Art. 12 Abs. 1 V-EG-KVG bildet Grundlage für die Berechnung des massgebenden Einkommens das nach kantonalem Steuerrecht ermittelte Reineinkommen der Steuerperiode des vorletzten Jahres, und zwar wird bei noch nicht definitiv veranlagten Personen auf die Steuerdeklaration (lit. a) und bei den andern auf die definitive Veranlagung (lit. b) abgestellt. Art. 12quater V-EG-KVG sieht sodann vor, dass auf die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit anstelle des ermittelten Einkommens abgestellt wird, wenn sich die Einkommensgrundlagen dauerhaft verändert haben (Abs. 1), wobei die Abweichung im Bezugsjahr wenigstens einen Viertel des massgebenden Einkommens des vorletzten Jahres betragen muss.
Auffallend ist, dass Art. 12 Abs. 1 V-EG-KVG im Unterschied zu Art. 11 Abs. 2 EG-KVG vorsieht, dass Bemessungsgrundlage für den Prämienverbilligungsanspruch durchwegs das (aus der Steuerdeklaration oder der definitiven Steuerveranlagung hervorgehende) Reineinkommen der vorletzten Steuerperiode bildet. Dies führt zu einer Abweichung vom übergeordneten Recht in dem Fall, da im Zeitpunkt der Antragstellung bereits die definitive Veranlagung der vorangehenden Steuerperiode vorliegt. Diesfalls ist gemäss der Vorschrift von Art. 11 Abs. 2 EG-KVG auf diese ("letzte") definitive Veranlagung abzustellen. Offensichtlich ging der Verordnungsgeber davon aus, dass die Antragstellung jeweils zu Beginn des Anspruchsjahres erfolgt und in diesem Zeitpunkt die definitive Veranlagung des vorangehenden Jahres noch nicht vorliegt. Art. 23 Abs. 1 V-EG-KVG sieht zwar vor, dass der Anspruch bis zum 31. März des Jahres der Prämienverbilligung geltend zu machen ist, wobei diese Frist aus wichtigen Gründen bis 31. Dezember verlängert werden kann. Offensichtlich wird in der Praxis aber generell eine Antragstellung bis 31. Dezember des Anspruchsjahres akzeptiert. So enthält nämlich das von der Beschwerdegegnerin herausgegebene Anmeldeformular den Hinweis, dass die Anmeldung bis am 31. Dezember einzureichen ist. Auch im hier zu beurteilenden Fall erfolgte die Anmeldung (erst) am 16. November 2009. Gleichwohl wurde ihre Rechtzeitigkeit im gesamten Verfahren nicht in Frage gestellt. Erfolgt nun aber eine Anmeldung für die IPV - zulässigerweise - erst am oder gegen Ende des Anspruchsjahres und liegt dannzumal bereits die definitive Veranlagung des vorangehenden Jahres vor, so ist gemäss dem klaren Wortlaut von Art. 11 Abs. 2 EG-KVG diese Veranlagung der Anspruchsprüfung zu Grunde zu legen. Art. 12 Abs. 1 V-EG-KVG kann somit nur dann einschlägig sein, wenn im Zeitpunkt der Anspruchsprüfung beziehungsweise am Ende des Anspruchsjahres die definitive Veranlagung des vorangehenden Jahres noch nicht vorliegt. Ein generelles Abstellen auf die Steuerdaten der vorletzten Steuerperiode steht hingegen nicht im Einklang mit Art. 11 Abs. 2 EG-KVG. Dies widerspricht zudem Art. 65 Abs. 3 KVG, wonach die aktuellsten Einkommensverhältnisse zu berücksichtigen sind. Schliesslich ist auch kein Grund ersichtlich, der gebieten würde, auf die Steuerdaten der vorletzten Steuerperiode abzustellen, obschon im Zeitpunkt der Anspruchsprüfung bereits die definitive Steuerveranlagung des vorangehenden Jahres vorliegt.
Eine Klarstellung ist sodann mit Bezug auf Art. 12quater Abs. 1 V-EG-KVG anzubringen, welcher bestimmt, dass auf die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit anstelle des ermittelten Einkommens abgestellt wird, wenn sich die Einkommensgrundlagen dauerhaft verändert haben. Diese Bestimmung kann gesetzeskonform nur so gedeutet werden, dass auf (noch) aktuellere Steuerdaten als im Regelfall von Art. 11 Abs. 2 EG-KVG abzustellen ist, wenn im Zeitpunkt der Anspruchsprüfung eine dauerhafte Veränderung der Einkommensgrundlagen offensichtlich ist. Alsdann ist die Anspruchsprüfung – selbst wenn schon die definitive Steuerveranlagung aus der vorangehenden Steuerperiode vorliegt – anhand der aktuellen wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit vorzunehmen.
Entgegen dem Beschwerdeführer liegt hingegen eine dauerhafte Veränderung der Einkommensgrundlagen im Sinn von Art. 12quater Abs. 1 V-EG-KVG nicht vor. Hierfür fehlt es an der erforderlichen erheblichen Veränderung der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit. Das Einkommen des Beschwerdeführers ist konstant; es besteht aus einer IV- und einer SUVA-Rente. Die im Jahr 2008 eingetretene Einkommenseinbusse ist ausschliesslich auf den Wegfall der Krankentaggelder zu Gunsten der Ehefrau des Beschwerdeführers zurückzuführen. Die Einstellung der Krankentaggelder erfolgte per 12. Juni 2008. In der Folge ging die Ehefrau des Beschwerdeführers keiner Erwerbstätigkeit nach. Sie erhielt auch kein Ersatzeinkommen. Am 1. Oktober 2010 erging die Verfügung betreffend Rentenleistungen der Invalidenversicherung. Die Beschwerdegegnerin nahm darin einen Einkommensvergleich vor. Dabei kam sie zum Schluss, dass es der Ehefrau des Beschwerdeführers zumutbar sei, ein Erwerbseinkommen von Fr. 41'094.-- zu generieren, was im Vergleich zum erzielbaren Einkommen ohne Invalidität einer Erwerbseinbusse von 20% entspreche (Beilage Nr. 25 zur Rekursvernehmlassung vom 1. März 2011). Die Verfügung vom 1. Oktober 2010 erwuchs offensichtlich in Rechtskraft. Aufgrund dessen ist davon auszugehen, dass die Ehefrau des Beschwerdeführers grundsätzlich nach wie vor in der Lage ist, ein Einkommen zu erzielen. Unter diesen Umständen ist eine offensichtliche Beeinträchtigung der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit nicht gegeben.
Es liegt an der Beschwerdegegnerin, die Bemessung der IPV aufgrund der definitiven Steuerveranlagung für das Jahr 2008 vorzunehmen. Die Streitsache ist in diesem Sinn an die Beschwerdegegnerin zurückzuweisen.
Demnach hat das Verwaltungsgericht
zu Recht erkannt:
1./ Die Beschwerde wird gutgeheissen, und der Entscheid der Vorinstanz vom 12. September 2011 wird aufgehoben.
2./ Die Streitsache wird zur Festsetzung der Prämienverbilligung für das Anspruchsjahr 2009 im Sinn der Erwägungen an die Beschwerdegegnerin zurückgewiesen.
3./ Auf die Erhebung amtlicher Kosten wird verzichtet. Der Kostenvorschuss von Fr. 1'500.-- wird dem Beschwerdeführer zurückerstattet.
4./ Der Staat hat den Beschwerdeführer für das Beschwerde- und Rekursverfahren mit Fr. 2'500.-- (zuzüglich MWST) ausseramtlich zu entschädigen.
V. R. W.
Der Präsident: Der Gerichtsschreiber:
Versand dieses Entscheides an:
- den Beschwerdeführer (durch Rechtsanwalt Dr. iur. A. B.)
- die Vorinstanz
- die Beschwerdegegnerin
am:
Rechtsmittelbelehrung:
Sofern eine Rechtsverletzung nach Art. 95 ff. BGG geltend gemacht wird, kann gegen diesen Entscheid gestützt auf Art. 82 lit. a BGG innert 30 Tagen nach Eröffnung beim Schweizerischen Bundesgericht, Schweizerhofquai 6, 6004 Luzern, Beschwerde erhoben werden.