Anwesend: Präsident Prof. Dr. U. Cavelti; Verwaltungsrichter lic. iur. A. Linder, Dr. B. Heer, lic. iur. A. Rufener, Dr. S. Bietenharder-Künzle; Gerichtsschreiberin lic. iur. R. Haltinner-Schillig
In Sachen
A. B.,
Beschwerdeführer,
vertreten durch Rechtsanwalt lic.iur. F.
gegen
Gesundheitsdepartement des Kantons St. Gallen,Davidstrasse 27, 9001 St. Gallen,
Vorinstanz,
und
Politische Gemeinde Z.,
Beschwerdegegnerin,
betreffend
Hundehaltung
hat das Verwaltungsgericht festgestellt:
A./ A. und K. B. sind Miteigentümer der Grundstücke Nrn. 0000 mit Wohnhaus und 0000 mit Unterstand an der C-strasse 2b in Z., wo sie auch wohnen. A. B. ist Halter des Rüden "X.", eines Deutschen Wachtelhundes, der auf das Stöbern und Apportieren von Wild spezialisiert ist.
Am 14. Juli 2009 beschwerte sich S. bei der Politischen Gemeinde Z. darüber, ihr kleiner Hund "J." sei am 9. Juli 2009 auf der Höhe der Liegenschaft C-strasse 2b von "X." gebissen worden, als er von ihrem Sohn auf dem unmittelbar an diese Liegenschaft angrenzenden öffentlichen Weg an der Leine spazieren geführt worden sei. "X." sei aus dem Verborgenen (hinter der Buchenhecke) aufgetaucht, als "J." dort geschnüffelt habe. Ihr Hund habe folgende Verletzungen erlitten: Zahnverlust, Zahnfleischverletzung und Bruch im äusseren Zeh des linken Vorderfusses. "J." habe tierärztlich behandelt werden müssen (Röntgenuntersuchung, Antibiotika, Schmerzmittel). Nach dem Vorfall habe A. B. seinen Hund zurückgerufen, ohne sich indessen darum zu kümmern, ob Mensch oder Tier zu Schaden gekommen seien. Im weiteren wies S. darauf hin, es sei nicht das erste Mal gewesen, dass sich "X." nicht angeleint auf dem nicht eingezäunten Grundstück aufgehalten habe.
Nachdem A. B., vertreten durch die CAP Rechtsschutz-Versicherungsgesellschaft AG, am 13. August 2009 Stellung genommen hatte, äusserte sich S. am 9. September 2009 und reichte Bestätigungen verschiedener Personen ein, wonach A. B. "X." bei Spaziergängen oft nicht an der Leine führt und wonach der Hund, wenn er sich nicht im Zwinger befindet, unbegleitet auf dem öffentlichen Weg und auf der angrenzenden Wiese angetroffen worden ist. Am 25. September 2009 ordnete der Gemeinderat Z. gegenüber A. B. an, der Hund "X." sei ausserhalb des eigenen Grundstücks und innerhalb der Bauzonen und in unmittelbar an die Bauzonen angrenzenden Gebieten/Wegen an der Leine zu führen (Ziff. 4.1). Sodann verpflichtete er A. B., das Grundstück an der C-strasse 2b so einzuzäunen, dass der Hund das Grundstück nicht selbständig verlassen und Hunde von aussen nicht eindringen könnten (Ziff. 4.2). Einem allfälligen Rekurs gegen diesen Entscheid wurde die aufschiebende Wirkung entzogen.
B./ Am 12. Oktober 2009 erhob A. B., vertreten durch die CAP Rechtsschutz-Versicherungsgesellschaft AG, gegen den Entscheid des Gemeinderates Z. vom 25. September 2009 Rekurs beim Gesundheitsdepartement. Er beantragte, der angefochtene Entscheid sei aufzuheben (Ziff. 1) und die Angelegenheit sei zur Neubeurteilung an die Vorinstanz zurückzuweisen (Ziff. 2). Sodann sei dem Rekurs aufschiebende Wirkung zu erteilen (Ziff. 3). Er rügte, der Sachverhalt sei zu wenig abgeklärt und sein rechtliches Gehör sei verletzt worden. Sodann seien die angeordneten Massnahmen unverhältnismässig.
Am 16. November 2009 wies das Gesundheitsdepartement das Gesuch von A. B. um Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung bezüglich Ziff. 4.1 des angefochtenen Entscheids ab und hiess es bezüglich Ziff. 4.2 gut. Am 4. März 2010 wies das Gesundheitsdepartement den Rekurs ab und passte Ziff. 4.2 des angefochtenen Entscheids insofern an, als A. B. angewiesen wurde, sein Grundstück an der C-strasse 2b, Z., bis Ende Mai 2010 so einzuzäunen, dass der Hund "X." das Grundstück nicht selbständig verlassen könne.
C./ Am 22. März 2010 erhob A. B., vertreten durch Rechtsanwalt lic. iur. F. G., R., Beschwerde beim Verwaltungsgericht. Er stellte das Rechtsbegehren, der Entscheid des Gesundheitsdepartements vom 4. März 2010 sei aufzuheben und der Beschwerdeführer sei gestützt auf Art. 9 Abs. 2 lit. c des Hundesgesetzes (sGS 456.1, abgekürzt HG) anzuweisen, den Hund "X." ausserhalb des Zwingers und innerhalb der Bauzonen und unmittelbar an die Bauzonen angrenzenden Gebieten und Wegen an der Leine zu führen. Das Gesundheitsdepartement nahm am 30. April 2010 Stellung und beantragte, die Beschwerde sei abzuweisen. Die Politische Gemeinde Z. liess sich am 7. Mai 2010 vernehmen und hielt ebenfalls dafür, der Beschwerde sei keine Folge zu geben. Sie reichte eine Stellungnahme von S. vom 20. Februar 2010 ein, wonach "X." immer wieder unangeleint im Quartier unterwegs sei und wonach er sich teilweise auch ohne Begleitung auf dem öffentlichen Weg und der angrenzenden Wiese aufhalte. Ebenfalls zu den Akten gegeben wurde ein mail von L. vom 24. Februar 2010, mit welchem sich diese darüber beklagt, "X." werde das ganze Jahr über im Zwinger gehalten, wo er tagelang heule. A. B. machte am 4. Juni 2010 von der Möglichkeit Gebrauch, sich zu neuen tatsächlichen und rechtlichen Argumenten zu äussern. Er legte eine Bestätigung von Personen bei, wonach "X." ein gutmütiger Hund sei, dem es nichts ausmache, im Zwinger zu leben und wonach er seit einigen Monaten im Quartier und unmittelbar daran angrenzend an der Leine geführt werde.
Am 16. Juni 2010 reichte die Politische Gemeinde Z. die Stellungnahme einer Hundehalterin vom 6. Juni 2010 ein, die sich über das Verhalten von A. B. beim Spazieren mit "X." beklagt. Dieser machte am 9. Juli 2010 von der Möglichkeit Gebrauch, sich dazu zu äussern und hielt insbesondere fest, aus dem mail gehe hervor, dass er seinen Hund an der Leine führe.
Darüber wird in Erwägung gezogen:
1.1. Die sachliche Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts ist gegeben (Art. 59bis Abs. 1 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege, sGS 951.1, abgekürzt VRP). Der Beschwerdeführer ist unter Vorbehalt von Ziff. 1.2. hienach zur Beschwerde legitimiert (Art. 64 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 45 Abs. 1 VRP). Sodann erfüllt die Beschwerdeeingabe vom 22. März 2010 zeitlich, formal und inhaltlich die gesetzlichen Anforderungen (Art. 64 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 47 Abs. 1 und Art. 48 Abs. 1 VRP).
1.2. Nach Art. 64 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 45 Abs. 1 VRP ist zur Beschwerde berechtigt, wer an der Änderung oder Aufhebung der Verfügung ein eigenes schutzwürdiges Interesse dartut.
Der Beschwerdeführer beantragt, der Entscheid der Vorinstanz vom 4. März 2010 sei aufzuheben und er sei anzuweisen, "X." ausserhalb des Zwingers und innerhalb der Bauzonen und in unmittelbar an die Bauzonen angrenzenden Gebieten und Wegen an der Leine zu führen. Mit diesem Entscheid wurde der Rekurs des Beschwerdeführers aber auch bezüglich der Anordnung der Beschwerdegegnerin vom 25. September 2009 abgewiesen, wonach die Leinenpflicht für den Hund ausserhalb des Grundstücks des Beschwerdeführers und innerhalb der Bauzonen und in unmittelbar an die Bauzonen angrenzenden Gebieten und Wegen besteht. Mit dem Rechtsbegehren im Rahmen des Beschwerdeverfahrens bringt der Beschwerdeführer zum Ausdruck, dass er die Recht- und Verhältnismässigkeit dieser Massnahme nicht in Frage stellt. Auf die Beschwerde ist deshalb nicht einzutreten, soweit die Leinenpflicht, wie sie von der Beschwerdegegnerin angeordnet und von der Rekursinstanz bestätigt worden ist, zur Diskussion steht.
1.3. Der Zwinger mit Hundehütte befindet sich gemäss Angaben des Beschwerdeführers auf dem Grundstück Nr. 1497, im Bereich eines gedeckten Autounterstands für drei Fahrzeuge. Bezüglich der Leinenpflicht verlangt er mit der Beschwerde somit eine weitergehende Anordnung, als diejenige, zu der er verpflichtet worden ist. Das Verwaltungsgericht darf die angefochtene Verfügung oder den angefochtenen Entscheid aber nicht zum Nachteil des Beschwerdeführers abändern (Art. 63 VRP; vgl. dazu auch Cavelti/Vögeli, Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kanton St. Gallen, St. Gallen 2003, Rz. 648).
1.4. Auf die Beschwerde ist im Sinn der Erwägungen einzutreten.
Nicht Gegenstand des Verfahrens ist die Frage, ob der Beschwerdeführer "X." entsprechend den Vorgaben der Tierschutzgesetzgebung hält (vgl. Tierschutzgesetz, SR 455, Tierschutzverordnung SR 455.1 und Vollzugsverordnung zur Bundesgesetzgebung über den Tierschutz, sGS 645.1).
Die Beschwerdegegnerin hat den Beschwerdeführer am 25. September 2009 gestützt auf Art. 9 Abs. 2 lit. f HG verpflichtet, das Grundstück an der C-strasse 2b bis Ende des Jahres 2009 so einzuzäunen, dass es der Hund "X." nicht selbständig verlassen kann und keine fremden Hunde von aussen eindringen können (Ziff. 4.2.). Die Vorinstanz hat den dagegen erhobenen Rekurs abgewiesen und die Frist neu auf Ende Mai 2010 festgesetzt.
Aus Sicht des Beschwerdeführers ist diese Anordnung untauglich, unnötig und unverhältnismässig. Er stellt zwar nicht in Abrede, dass er den Hund "ausnahmsweise auf dem Grundstück frei herumlaufen" lasse, allerdings nur, wenn er sich in unmittelbarer Nähe aufhalte und "X." jederzeit zu sich rufen könne. Der Beschwerdeführer stellt sich indessen auf den Standpunkt, der Hund befinde sich das ganze Jahr über mehrheitlich im grossen Zwinger mit Hundehütte. "X." werde dreimal am Tag während mindestens einer Stunde spazieren geführt. Sodann verbringe er seine Freizeit mit dem Hund in verschiedenen ihm zugeteilten Jagdrevieren. "X." habe somit sehr viel Auslauf, weshalb er im Zwinger meistens schlafe.
3.1. Gemäss Art. 6 HG sind Hunde so zu halten, dass sie Menschen und Tiere nicht gefährden oder belästigen und fremdes Eigentum nicht beschädigen. Kommt der Hundehalter seinen unter anderem im Art. 6 HG statuierten Pflichten nicht nach, ordnet die politische Gemeinde die erforderlichen Massnahmen an (Art. 9 Abs. 1 HG). Sie kann gemäss Art. 9 Abs. 2 HG insbesondere verfügen, dass der Hund ausserhalb der Wohnung an der Leine zu führen sei (lit. d) und dass der Hund ausserhalb der Wohnung einen Maulkorb zu tragen hat (lit. d). Weiter kann sie bauliche Massnahmen verlangen, welche Dritte vor Angriffen des Hundes schützen (lit. f). Dazu gehören in erster Linie Umzäunungen (Botschaft und Entwurf der Regierung vom 5. März 2002 zum Nachtragsgesetz zum Hundegesetz, ABl 2002, S. 594). Eine hundepolizeiliche Verfügung wird meistens aufgrund eines Vorfalls (z.B. Angriff eines Hundes, Bissverletzung) erlassen, der auf eine pflichtwidrige Hundehaltung schliessen lässt (ABl 2002, S. 593). Dabei ist nach dem Grundsatz der Verhältnismässigkeit (Art. 5 Abs. 2 der Bundesverfassung, SR 101) vorzugehen.
3.2. Wie ausgeführt, bestreitet der Beschwerdeführer nicht, dass er "X." auf dem nicht umzäunten Grundstück frei herumlaufen lässt. Wie in der Rekursschrift vom 12. Oktober 2009 festgehalten wird, grenzt das Grundstück mit einer Hecke unmittelbar an einen öffentlichen Weg. Im weiteren wird dort ausgeführt, "X." sei am 9. Juli 2009 auf den Rüden aufmerksam geworden, der auf der anderen Seite der Hecke (auf dem öffentlichen Weg) an der Leine geführt worden sei. Der Hund des Beschwerdeführers sei durch die Hecke auf den Spazierweg geschlüpft, wo es zu einer Beschnupperung bzw. zu einem "gewöhnlichen Hundegeplänkel" gekommen sei. Er könne sich einzig vorstellen, dass "X." gegenüber dem kleinen Hund von S. seine Position habe verteidigen wollen und deshalb nach ihm geschnappt habe.
Es entspricht allgemeiner Lebenserfahrung, dass Hunde ihr "Revier" gegenüber anderen Hunden verteidigen. Der Beschwerdeführer kommt seiner Sorgfaltspflicht als Hundehalter deshalb nicht nach, wenn er es seinem Hund ermöglicht, sich vom privaten Grundstück zu entfernen und sein Revier gegebenenfalls auf dem unmittelbar angrenzenden öffentlichen Weg gegenüber anderen Hunden, insbesondere gegenüber anderen Rüden, die dort an der Leine spazieren geführt werden, zu verteidigen. Dabei spielt es keine Rolle, ob sich "X." nur selten ausserhalb seines Zwingers frei bewegen kann, wie der Beschwerdeführer behauptet, oder ob dies häufig der Fall ist. Unerheblich ist ebenfalls, wie schwer die Verletzungen sind, die der andere Hund gegebenenfalls erleidet. An dieser Beurteilung ändert nichts, dass "X." unbestrittenermassen ein friedliches Wesen hat und dass der Beschwerdeführer geltend macht, sein Hund habe noch nie einen Menschen angegriffen und verschiedene Jagdprüfungen bestanden, was einen gefestigten Charakter und unbedingten Gehorsam voraussetze. Fest steht, dass es dem Beschwerdeführer am 9. Juli 2009 nicht gelungen ist, seinen Hund davon abzuhalten, auf den Spazierweg zu gelangen. Eine Anordnung, wonach sich "X." nur in umzäunten Bereichen der Parzellen Nrn. 1442 und 1497 frei bewegen darf, ist deshalb grundsätzlich sachgerecht, zumal eine Umzäunung "X." daran hindert, die Grundstücke eigenmächtig zu verlassen.
3.3. Zu prüfen ist weiter, ob die Anordnung, wonach der Beschwerdeführer seinen Hund durch bauliche Massnahmen daran hindern muss, die Grundstücke Nrn. 1442 und 1497 aus eigenem Antrieb zu verlassen, verhältnismässig ist.
Der Grundsatz der Verhältnismässigkeit fordert, dass die Verwaltungsmassnahmen zur Verwirklichung des im öffentlichen Interesse liegenden Ziels geeignet und notwendig sind. Sie hat zu unterbleiben, wenn eine gleich geeignete, mildere Massnahme für den angestrebten Erfolg ausreichen würde (Häfelin/Müller/Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 5. Aufl., Zürich/Basel/Genf 2006, Rz. 591 ff.).
Im Rahmen des Beschwerdeverfahrens erklärt sich der Beschwerdeführer bereit, sich zu verpflichten, "X." ausserhalb des Zwingers an der Leine zu führen. Er hält ausdrücklich fest, er verzichte in Zukunft darauf, seinen Hund "auf dem eigenen Grundstück" frei herumlaufen zu lassen. Mit diesem Vorgehen kann ebenfalls gewährleistet werden, dass der Hund des Beschwerdeführers die Grundstücke Nrn. 0000 und 0000 nicht aus eigenem Antrieb verlässt. Die Anordnung, wonach dies mit einer Umzäunung verhindert werden muss, erweist sich unter diesem Gesichtspunkt deshalb als unverhältnismässig. Der Beschwerdeführer wird aber auf seiner Zusicherung behaftet. Für den Fall, dass sich "X." auch künftig ausserhalb der Grundstücke Nrn. 0000 und 0000 frei bewegen sollte, hat der Beschwerdeführer damit zu rechnen, dass er erneut zur Umzäunung von Flächen verpflichtet wird, auf denen sich sein Hund auf den Grundstücken Nrn. 0000 und 0000 frei bewegen darf.
Nach Art. 95 Abs. 1 VRP erfolgt die Verlegung der amtlichen Kosten nach Obsiegen und Unterliegen. Nach Art. 95 Abs. 2 VRP gilt das Verursacherprinzip, wenn Begehren, Tatsachen oder Beweismittel nachträglich vorgebracht werden, wenn deren rechtzeitige Geltendmachung dem Betroffenen möglich und zumutbar gewesen wäre. Der Beschwerdeführer hat im Rahmen des Beschwerdeverfahrens erstmals geltend gemacht, er sei bereit, "X." ausserhalb des Zwingers an der Leine zu führen bzw. seinen Hund nicht mehr frei auf den nicht eingezäunten Grundstücken herumlaufen zu lassen. Es ist deshalb gerechtfertigt, dem Beschwerdeführer die amtlichen Kosten des Beschwerdeverfahrens trotz seines teilweisen Obsiegens aufzuerlegen. Eine Entscheidgebühr von Fr. 2'000.-- ist angemessen (Art. 13, Ziff. 622 Gerichtskostentarif, sGS 941.12). Sie wird mit dem Kostenvorschuss in gleicher Höhe verrechnet.
Ausseramtliche Kosten sind aus demselben Grund nicht zu entschädigen (Cavelti/Vögeli, a.a.O., Rz. 832).
Demnach hat das Verwaltungsgericht
zu Recht erkannt:
1./ Die Beschwerde wird gutgeheissen, soweit darauf eingetreten werden kann.
Der angefochtene Entscheid der Vorinstanz vom 4. März 2010 und der Entscheid des Gemeinderats der Beschwerdegegnerin vom 25. September 2009 werden aufgehoben, soweit sie die Pflicht zur Umzäunung betreffen.
2./ Der Beschwerdeführer wird auf seiner Zusicherung behaftet, dass er seinen Hund "X." auf den Grundstücken Nrn. 0000 und 0000 nicht frei herumlaufen lässt bzw. dass er ihn ausserhalb des Zwingers auf diesen Grundstücken und zudem innerhalb der Bauzonen sowie in unmittelbar an die Bauzonen angrenzenden Gebieten und Wegen an der Leine führt.
3./ Die amtlichen Kosten des Beschwerdeverfahrens von Fr. 2'000.-- bezahlt der Beschwerdeführer durch Verrechnung mit dem geleisteten Kostenvorschuss in gleicher Höhe.
4./ Ausseramtliche Kosten werden nicht entschädigt.
V. R. W.
Der Präsident: Die Gerichtsschreiberin:
Versand dieses Entscheides an:
- den Beschwerdeführer (durch Rechtsanwalt lic. iur. F.)
- die Vorinstanz
- die Beschwerdegegnerin
am:
Rechtsmittelbelehrung:
Sofern eine Rechtsverletzung nach Art. 95 ff. BGG geltend gemacht wird, kann gegen diesen Entscheid gestützt auf Art. 82 lit. a BGG innert 30 Tagen nach Eröffnung beim Schweizerischen Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde erhoben werden.