Anwesend: Präsident Prof. Dr. U. Cavelti; Verwaltungsrichter lic. iur. A. Linder, Dr. B. Heer, lic. iur. A. Rufener, Dr. S. Bietenharder-Künzle; Gerichtsschreiber lic. iur. Th. Vögeli
In Sachen
B.,
Beschwerdeführerin,
vertreten durch Rechtsanwalt lic. iur. D.
gegen
Verwaltungsrat der Spitalverbunde,Davidstrasse 27, 9001 St. Gallen,
Vorinstanz,
betreffend
Kündigung
hat das Verwaltungsgericht festgestellt:
A./ B., geboren 1964, trat auf den 15. Juni 2002 als Teilzeitmitarbeiterin der Cafeteria in das Spital X. ein. 2007 wurde die Anstellung im Stundenlohn in eine solche im Monatslohn umgewandelt und der Beschäftigungsgrad auf unverändert 70 % festgelegt.
Das Kantonale Spital X. ist Teil der Spitalregion St. Gallen bzw. des Kantonsspitals St. Gallen. Am 22. Februar 2010 sprach die Direktion des Kantonsspitals St. Gallen gegen B. eine schriftliche Verwarnung wegen fehlbaren Verhaltens gegenüber Kunden und Vorgesetzten aus. Dabei wurden verschiedene Vorfälle, namentlich im November 2009, beanstandet. B. wurde darauf hingewiesen, dass ihre Verhaltensweise befremde und nicht tragbar sei und im Wiederholungsfall die Kündigung eingeleitet werde.
Am 11. März 2010 weigerte sich B., am 5. April 2010 den Dienst 72 (Abwasch Küche) zu übernehmen. In der Folge teilte ihr der Küchenchef mit, dies werde als Arbeitsverweigerung bzw. Kündigungsgrund betrachtet. Am 5. April 2010 erschien B. nicht zur Arbeit. Auf telefonische Nachfrage hin hielt sie an ihrem Entscheid fest, den Dienst 72 nicht zu übernehmen.
Am 6. April 2010 gewährte das Kantonsspital St. Gallen B. im Hinblick auf die vorgesehene Kündigung das rechtliche Gehör. Ausserdem sprach sie eine weitere Verwarnung aus und hielt fest, B. habe mit der fristlosen Kündigung zu rechnen, falls sie bis zum Ende der Kündigungsfrist erneute Pflichtverletzungen begehe. B. wurde Gelegenheit gegeben, sich bis 16. April 2010 zu äussern.
Mit Schreiben ihres Rechtsschutzversicherers vom 15. April 2010 nahm B. Stellung.
Mit Verfügung vom 19. April 2010 löste das Kantonsspital St. Gallen das Angestelltenverhältnis unter Einhaltung einer dreimonatigen Kündigungsfrist per 31. Juli 2010 auf. Zur Begründung wurden die Verwarnung vom 22. Februar 2010 und die Arbeitsverweigerung vom 5. April 2010 angeführt.
B./ Mit Eingabe ihres Rechtsschutzversicherers vom 3. Mai 2010 erhob B. Rekurs beim Verwaltungsrat der Spitalverbunde und beantragte, die Verfügung vom 19. April 2010 sei aufzuheben.
Am 8. Juli 2010 entzog das Kantonsspital dem Rekurs die aufschiebende Wirkung. Daraufhin beantragte B. mit Eingabe ihres Rechtsvertreters vom 20. Juli 2010, die Verfügung vom 8. Juli 2010 sei aufzuheben und dem Rekurs vom 3. Mai 2010 sei die aufschiebende Wirkung zu erteilen bzw. zu gewähren.
Mit Entscheid vom 10. August 2010 hob der Verwaltungsrat der Spitalverbunde die Verfügung vom 8. Juli 2010 auf und stellte die aufschiebende Wirkung des Rekurses vom 3. Mai 2010 gegen die Kündigung wieder her.
Mit Präsidialentscheid vom 2. September 2010 wies der Verwaltungsrat der Spitalverbunde den Rekurs von B. ab.
C./ Mit Eingabe ihres Rechtsvertreters vom 17. September 2010 erhob B. Beschwerde beim Verwaltungsgericht mit dem Antrag, der Entscheid des Verwaltungsrats der Spitalverbunde vom 2. September 2010 und die Kündigungsverfügung vom 19. April 2010 seien aufzuheben und sie sei im Kantonsspital weiter zu beschäftigen, unter Kosten- und Entschädigungsfolge. Zur Begründung wird im wesentlichen vorgebracht, es liege keine Arbeitsverweigerung vor. Auch verstosse das Verhalten des Kantonsspitals gegen Treu und Glauben. Ihr Verhalten und ihre Leistung seien überwiegend positiv qualifiziert worden. Schliesslich habe das Kantonsspital keine andere Massnahme geprüft, was eine Verletzung des Willkürverbots darstelle. Auch sei eine Weiterbeschäftigung problemlos möglich. Auf die weiteren Vorbringen in der Beschwerde wird, soweit wesentlich, in den nachstehenden Erwägungen eingegangen.
Die Vorinstanz beantragte in ihrer Vernehmlassung vom 26. Oktober 2010 die Abweisung der Beschwerde.
Die Beschwerdeführerin erhielt Gelegenheit, sich zur Vernehmlassung der Vorinstanz zu äussern. Mit Eingabe ihres Rechtsvertreters vom 11. November 2010 teilte sie mit, auf eine Vernehmlassung werde verzichtet.
Darüber wird in Erwägung gezogen:
Die sachliche Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts ist gegeben (Art. 59bis Abs. 2 lit. a Ziff. 4 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege, sGS 951.1, abgekürzt VRP). Die Beschwerdeführerin ist zur Ergreifung des Rechtsmittels legitimiert (Art. 64 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 45 Abs. 1 VRP). Die Beschwerdeeingabe vom 17. September 2010 entspricht zeitlich, formal und inhaltlich den gesetzlichen Anforderungen (Art. 64 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 47 Abs. 1 und Art. 48 Abs. 1 VRP). Auf die Beschwerde ist daher einzutreten.
Die Beschwerdeführerin hält fest, im Rekursverfahren seien die verschiedenen formellen Fehler in Bezug auf den Erlass der Verfügung erwähnt worden. Es werde an dieser Stelle auf weitere Ausführungen verzichtet, unter Verweis auf die Offizialmaxime. Es sei nicht einmal klar, welche Verfügung mit welcher Begründung Anfechtungsgegenstand sei.
2.1. Nach Art. 15 VRP und Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung (SR 101, abgekürzt BV) haben die Betroffenen Anspruch auf rechtliches Gehör. Aus diesem Grundsatz leitet das Bundesgericht in konstanter Rechtsprechung die Pflicht der Behörden ab, ihre Verfügungen und Entscheide zu begründen (BGE 129 I 236 E. 3.2.; BGE 126 I 102 E. 2b; BGE 112 Ia 109 E. 2b; G. Steinmann, in: St. Galler Kommentar zur BV, Zürich 2008, Rz. 27 zu Art. 29 Abs. 2 BV). Diese Verpflichtung ergibt sich für kantonale Behörden zudem aus Art. 24 Abs. 1 VRP. Diese Bestimmung schreibt als Inhalt einer Verfügung oder Entscheidung die Nennung der Tatsachen, der Vorschriften und der Gründe vor, auf die sich der Verwaltungsakt stützt. Diese Regelung dient auch der Akzeptanz, denn die Betroffenen sollen wissen, welche Gründe für die Behörde massgebend waren. Eine Verfügung muss deshalb so begründet und abgefasst sein, dass die betroffene Person sie gegebenenfalls sachgerecht anfechten kann. Dies ist nur möglich, wenn sowohl sie wie auch die Rechtsmittelinstanz sich über die Tragweite der Entscheidung ein Bild machen können. In diesem Sinne müssen wenigstens kurz die Überlegungen genannt werden, von denen sich die Behörde leiten liess und auf welche sich ihr Entscheid stützt (BGE 129 I 236 E. 3.2.; BGE 112 Ia 109 E. 2b). Indessen wird nicht gefordert, dass sich die Behörde in ihren Erwägungen mit allen Standpunkten der Verfahrensbeteiligten einlässlich und bis in jede Einzelheit befasst (vgl. Cavelti/Vögeli, Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kanton St. Gallen, St. Gallen 2003, Rz. 1053 ff. mit Hinweisen).
2.2. Anfechtungsobjekt im Rekursverfahren war die Kündigungsverfügung vom 19. April 2010, wie sie der Beschwerdeführerin und deren Vertreterin schriftlich zugestellt wurde. Unbestritten ist, dass in den vom Kantonsspital der Vorinstanz übermittelten Akten kein Doppel jener Verfügung liegt, sondern ein Entwurf, in dem vermerkt ist, dass innert der angesetzten Frist vom rechtlichen Gehör kein Gebrauch gemacht worden sei. Bei diesem Schriftstück handelt es sich offenbar um einen Entwurf, aber nicht um eine Kopie jene Verfügung, welche der Beschwerdeführerin eröffnet wurde und daher allein das Anfechtungsobjekt war. Dies ergibt sich insbesondere daraus, dass die Beschwerdeführerin bzw. deren Rechtsvertreterin die Stellungnahme vom 15. April 2010 nicht schriftlich, sondern per E-Mail dem Kantonsspital übermittelte, wie dem entsprechenden Vermerk in der eingereichten Kopie zu entnehmen ist. Bei der Gewährung des rechtlichen Gehörs am 6. April 2010 wurde vermerkt, dass eine allfällige Stellungnahme bis 16. April 2010 beim Kantonsspital einzugehen hat. Dafür bestand bei einer Postaufgabe am 15. April 2010 keine Gewähr mehr. Daher nahm das Kantonsspital die Stellungnahme entgegenkommenderweise per E-Mail entgegen. Zuvor war offenbar eine Verfügung vorbereitet worden, in der das Fehlen einer Stellungnahme vermerkt war. Diese Fassung wurde aber nicht verwendet, sondern es wurde in der der Beschwerdeführerin eröffneten Verfügung ausdrücklich auf die Stellungnahme vom 15. April 2010 verwiesen. Inwiefern darin ein Formfehler bzw. eine Missachtung von Verfahrensvorschriften zu erblicken ist, ist nicht ersichtlich und wird in der Beschwerde auch nicht näher dargelegt. Die Beschwerdeführerin beschränkt sich im übrigen zur Begründung von angeblichen formellen Fehlern auf einen Verweis auf die Offizialmaxime. Solche Hinweise genügen dem im Beschwerdeverfahren massgebenden Rügeprinzip (vgl. Cavelti/Vögeli, a.a.O., Rz. 921 ff.) nicht. Insbesondere genügen auch pauschale Hinweise auf Eingaben in früheren Verfahrensstadien nicht, um das Erfordernis der Begründung eines Rechtsmittels im Sinn von Art. 64 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 48 Abs. 1 VRP zu erfüllen (Cavelti/Vögeli, a.a.O., Rz. 921 mit Hinweis auf GVP 2000 Nr. 49). Festzuhalten bleibt allerdings, dass in der Verfügung des Kantonsspitals auf die Vorbringen in der Stellungnahme der Beschwerdeführerin vom 15. April 2010 inhaltlich mit keinem Wort eingegangen wurde. Es wurde lediglich vermerkt, dass die Stellungnahme zur Kenntnis genommen worden sei und das Kantonsspital an seiner Position festhalte. Der Rest der Begründung entsprach den Ausführungen, wie sie in der Gewährung des rechtlichen Gehörs enthalten waren. Diese Begründung war offensichtlich unzureichend. Selbst wenn es sich so verhielt, dass die verfügende Instanz von der Stellungnahme der Beschwerdeführerin Kenntnis nahm, so kam dies in der Begründung der Verfügung in keiner Art und Weise zum Ausdruck. Darin lag offensichtlich eine Verletzung des rechtlichen Gehörs. Die Gehörsverletzung wurde allerdings im Rekursverfahren geheilt, wie die Vorinstanz zutreffend festhielt. Die Vorinstanz hatte dieselbe Kognition wie die verfügende Behörde, und die Beschwerdeführerin konnte sich zu sämtlichen Tat- und Rechtsfragen äussern. In der Beschwerde wird denn auch nicht konkret ausgeführt, inwiefern die Vorinstanz zu Unrecht eine Heilung der Gehörsverletzung angenommen hat. Allerdings ist der Umstand, dass die Gehörsverletzung erst im Rekursverfahren geheilt wurde, im Rahmen des Kostenspruchs zu berücksichtigen (Art. 95 Abs. 2 VRP).
2.3. Bei öffentlich-rechtlichen Arbeitsverhältnissen hat die vom Arbeitgeber ausgesprochene Kündigung den Charakter einer Verfügung und bedarf nicht nur einer formalen, sondern auch einer sachlichen, materiellen Begründung. Das st. gallische Recht enthält keine Regelung über die materiellen Anforderungen an eine Kündigung. Indes ist in Lehre und Rechtsprechung unbestritten, dass Kündigungen, welche gemäss Obligationenrecht missbräuchlich wären, im öffentlichen Dienstrecht als willkürlich im Sinne von Art. 9 BV gelten (vgl. M. Michel, Beamtenstatus im Wandel, Diss. Zürich 1998, S. 299; ZBl 96/1995, S. 384 f.). Gestützt auf den Verweis von Art. 83 des Staatsverwaltungsgesetzes (sGS 140.1, abgekürzt StVG) sind die Bestimmungen des Obligationenrechts (SR 220, abgekürzt OR) sachgemäss anwendbar (VerwGE vom 26. August 2003 i.S. E.Z.). Sachgemässe Anwendung bedeutet, dass ergänzend die verfassungsrechtlichen Minimalanforderungen an staatliches Handeln heranzuziehen sind, weil sich der öffentlich-rechtliche Kündigungsschutz nicht auf die Missbrauchstatbestände des Obligationenrechts beschränkt, sondern weiter geht (vgl. Michel, a.a.O., S. 299). Demnach bemisst sich die sachliche Rechtfertigung der Kündigung an verfassungsrechtlichen Vorgaben wie dem Willkürverbot, dem Verhältnismässigkeitsprinzip sowie Treu und Glauben. Die Gründe, die zur Kündigung Anlass geben, müssen von einem bestimmten Gewicht sein. Allerdings ist nicht erforderlich, dass sie die Fortsetzung des Arbeitsverhältnisses als geradezu unzumutbar erscheinen lassen, so dass von wichtigen Gründen im Sinn von Art. 82 Abs. 1 Satz 2 StVG gesprochen werden kann. Es müssen sachliche, vertretbare Gründe sein, so dass die Beendigung des Arbeitsverhältnisses nicht als Willkürakt erscheint; es reicht aus, wenn die Weiterbeschäftigung des betreffenden Arbeitnehmers dem öffentlichen Interesse, insbesondere demjenigen an einer gut funktionierenden Verwaltung, widerspricht (vgl. statt vieler VerwGE B 2008/4 vom 16. Juni 2009, in: www.gerichte.sg.ch; Michel, a.a.O., S. 299).
2.4. Die Beschwerdeführerin macht geltend, es liege keine Arbeitsverweigerung vor. Weder im Funktionsbeschrieb noch im Arbeitsvertrag werde die Tätigkeit des Abwaschens in der Küche als vertraglich abgemachte Tätigkeit erwähnt. Das Verwaltungsgericht kann diese Auffassung nicht teilen. In der Stellenbeschreibung 2008, welche von der Beschwerdeführerin am 20. Oktober 2008 unterzeichnet wurde, ist ausdrücklich festgehalten, dass die Stelleninhaberin verpflichtet ist, auch weitere, in der Stellenbeschreibung nicht aufgeführte Aufgaben auszuführen, die dem Wesen nach zu ihrer Tätigkeit gehören bzw. sich aus der betrieblichen Notwendigkeit ergeben. Zutreffend ist, dass die Beschwerdeführerin als Mitarbeiterin in der Cafeteria angestellt wurde. Bei einer solchen Tätigkeit kann das Abwaschen in der Küche als Tätigkeit, die dem Wesen nach zur Tätigkeit als Mitarbeiterin der Cafeteria gehört, qualifiziert werden. Wohl wird in der Stellenbeschreibung nicht genau festgehalten, welche Tätigkeiten "dem Wesen" nach zur Tätigkeit einer Mitarbeiterin in der Cafeteria gehören. Immerhin lässt die Formulierung darauf schliessen, dass dieser Begriff weit auszulegen ist. Es wurde nicht festgelegt, dass nur Tätigkeiten, die in einem unmittelbaren oder engen Zusammenhang zur Tätigkeit einer Mitarbeiterin in der Cafeteria stehen, damit gemeint sind. Der Umstand, dass für das Abwaschen eine besondere Kategorie von Mitarbeiterinnen besteht und die Beschwerdeführerin organisatorisch der Chefin Oekonomie und nicht der Küchenabteilung unterstellt ist, ändert daran nichts. Von einer unzulässigen Erweiterung des Pflichtenhefts kann bei dieser Sachlage nicht gesprochen werden, solange es sich nicht um regelmässige und häufige Einsätze handelt. Auch ist nicht ersichtlich, in welchem Rahmen der Beschwerdeführerin zugesichert wurde, dass ein seinerzeitiger angeblich einmaliger Einsatz in der Küche eine Ausnahme darstellte, der ausschliesslich durch einen damals bestehenden einmaligen personellen Engpass in der Abwaschküche begründet gewesen war. Diese Behauptung ist nicht belegt. Unerheblich ist sodann, ob die Beschwerdeführerin zuvor bereits weitere Einsätze in der Abwaschküche geleistet hatte. Schliesslich blieb unbestritten, dass auch andere Mitarbeiterinnen in der Cafeteria ausnahmsweise zur Leistung des Dienstes 72 (Abwasch in der Küche) eingesetzt wurden. Es liegt daher keine Änderung des Aufgabenbereichs vor, welche aus nicht nachvollziehbaren Gründen nur die Beschwerdeführerin betraf.
Aus dem Gesagten folgt, dass das Verhalten der Beschwerdeführerin am 5. April 2010 einer Arbeitsverweigerung entsprach. Nachdem die Beschwerdeführerin am 22. Februar 2010 schriftlich verwarnt und sie ausdrücklich darauf hingewiesen wurde, dass bei einem erneuten Fehlverhalten die Kündigung eingeleitet werde, ist das Verhalten der Beschwerdeführerin als triftiger Grund für die Auflösung des Angestelltenverhältnisses zu betrachten. Fehl geht der Einwand, die Kündigung sei unverhältnismässig. Dem Grundsatz der Verhältnismässigkeit wurde dadurch Rechnung getragen, dass aufgrund der verschiedenen fehlerhaften Verhaltensweisen im November 2009 am 22. Februar 2010 eine Verwarnung ausgesprochen wurde. Damit wurde eine gegenüber der Kündigung mildere Massnahme ausgesprochen. In der schriftlichen Verwarnung wurde die Kündigung im Falle eines erneuten Fehlverhaltens ausdrücklich angekündigt. Bei dieser Sachlage war das Kantonsspital nicht verpflichtet, eine zweite Verwarnung auszusprechen, um dem Grundsatz der Verhältnismässigkeit Rechnung zu tragen. Fehl geht auch der Einwand, es sei kein klärendes Gespräch mit der Beschwerdeführerin geführt worden. Bereits beim Mitarbeitergespräch im September 2008 wurde seitens der Arbeitgeberin festgehalten, dass die Beschwerdeführerin mit ihrer Persönlichkeit auch im Kundenkontakt oft aneckt. Am 19. November 2009 verweigerte die Beschwerdeführerin ein Gespräch und verliess den Arbeitsplatz. Auch wurde die Beschwerdeführerin noch am Tag der Arbeitsverweigerung telefonisch angerufen, wobei sie dennoch auf ihrem Entscheid beharrte. Von der Arbeitgeberin wurde daher das Gespräch mehrmals gesucht, weshalb der Vorwurf der Verletzung der Fürsorgepflicht ins Leere stösst. Im übrigen wäre es aufgrund des Verhaltens der Beschwerdeführerin nicht angezeigt gewesen, sie in einer anderen Abteilung oder an einem anderen Standort einzusetzen. Aufgrund ihres Verhaltens war zu erwarten, dass ein Einsatz der Beschwerdeführerin auch an einem anderen Standort oder in einer anderen Abteilung zu Problemen führen kann.
2.5. Zusammenfassend ergibt sich aus den vorstehenden Erwägungen, dass die Kündigung rechtmässig und verhältnismässig ist. Folglich ist die Beschwerde gegen die Kündigung als unbegründet abzuweisen.
Aufgrund der Verletzung des rechtlichen Gehörs durch die ungenügende Begründung der Kündigungsverfügung war die Beschwerdeführerin gezwungen, das Rekursverfahren einzuleiten, um Kenntnis von den Motiven der verfügenden Behörde zu erlangen (vgl. oben E. 2.2.). Daher ist der Kostenspruch in Ziff. 5 des angefochtenen Entscheids aufzuheben, und die Hälfte der amtlichen Kosten des Rekursverfahrens von Fr. 1'000.-- ist dem Kantonsspital aufzuerlegen (Art. 95 Abs. 2 VRP). Auf die Erhebung der Kosten ist nicht zu verzichten (Art. 95 Abs. 3 VRP).
Die Beschwerde wird lediglich im Kostenspruch des Rekursentscheids und damit in einem untergeordneten Punkt teilweise gutgeheissen. Dementsprechend sind die amtlichen Kosten des Beschwerdeverfahrens der Beschwerdeführerin aufzuerlegen (Art. 95 Abs. 1 VRP). Eine Entscheidgebühr von Fr. 2'000.-- ist angemessen (Art. 7 Ziff. 222 der Gerichtskostenverordnung, sGS 941.12). Sie ist mit dem geleisteten Kostenvorschuss in gleicher Höhe zu verrechnen.
Ausseramtliche Kosten sind weder im Rekursverfahren noch im Beschwerdeverfahren zu entschädigen (Art. 98bis VRP; Hirt, a.a.O., S. 183).
Demnach hat das Verwaltungsgericht
zu Recht erkannt:
1./ Ziff. 5 des Entscheids des Verwaltungsrates der Spitalverbunde vom 2. September 2010 wird aufgehoben und die amtlichen Kosten des Rekursverfahrens von Fr. 1'000.-- je zur Hälfte der Beschwerdeführerin und dem Kantonsspital auferlegt, wobei auf die Erhebung der Kosten nicht verzichtet wird; im übrigen wird die Beschwerde abgewiesen.
2./ Die amtlichen Kosten des Beschwerdeverfahrens von Fr. 2'000.-- werden der Beschwerdeführerin auferlegt, unter Anrechnung des geleisteten Kostenvorschusses in gleicher Höhe.
3./ Ausseramtliche Kosten werden nicht entschädigt.
V. R. W.
Der Präsident: Der Gerichtsschreiber:
Versand dieses Entscheides an:
- die Beschwerdeführerin (durch Rechtsanwalt lic.iur. D.)
- die Vorinstanz
am:
Rechtsmittelbelehrung:
Sofern eine Rechtsverletzung nach Art. 95 ff. BGG geltend gemacht wird, kann gegen diesen Entscheid gestützt auf Art. 82 lit. a und Art. 85 BGG innert 30 Tagen nach Eröffnung beim Schweizerischen Bundesgericht, Schweizerhofquai 6, 6004 Luzern, Beschwerde erhoben werden.