Anwesend: Präsident Prof. Dr. U. Cavelti; Verwaltungsrichter Dr. E. Oesch-Frischkopf, lic. iur. A. Linder, Dr. B. Heer; Ersatzrichterin lic. iur. D. Gmünder Perrig; Gerichtsschreiberin lic. iur. R. Haltinner-Schillig
In Sachen
Politische Gemeinde Rorschach,
vertreten durch den Stadtrat, 9400 Rorschach,
Beschwerdeführerin,
dieser vertreten durch Rechtsanwalt lic.iur. S. C., V-strasse 00, Postfach 000, 9000 St. Gallen,
gegen
Baudepartement des Kantons St. Gallen,
Lämmlisbrunnenstrasse 54, 9001 St. Gallen,
Vorinstanz,
und
Z. K.,H-strasse 0, 0000 L. SG,
Beschwerdegegner,
vertreten durch Rechtsanwalt lic.iur. M.
F., B-strasse 00, Postfach 000, 0000 L.,
betreffend
Baugesuch (Verkürzung der Schliessungszeiten)
hat das Verwaltungsgericht festgestellt:
A./ Z. K., L., ist Eigentümer des Grundstücks Nr. 00, Grundbuch Rorschach, X-strasse 2. Die Parzelle ist mit einem dreigeschossigen Gebäude (Vers.-Nr. 000) mit ausgebautem Dachstock überbaut. Im südlichen Teil des Erdgeschosses befindet sich die Bar "Q." mit 35 Sitzplätzen, im nördlichen Teil die Bar "P." mit 33 Sitzplätzen. Im ersten Obergeschoss befinden sich eine 3-Zimmer-Wohnung, ein separates Gästezimmer und die ehemalige Restaurantküche, im zweiten Obergeschoss eine 4-Zimmer-Wohnung mit separatem Abstellraum und im Dachgeschoss eine 5-Zimmer-Wohnung.
Südlich des Grundstücks Nr. 00 liegt der Kreuzungsbereich der Kantonsstrassen St. Gallerstrasse/X-strasse, östlich davon verläuft die K-strasse und im Norden liegt das SBB-Trassee. An seiner Westseite ist das Gebäude Vers.-Nr. 000 mit einem fünfgeschossigen Wohn- und Gewerbehaus (Vers.-Nr. 0000) auf dem Grundstück Nr. 00 zusammengebaut. Eigentümerin dieser Parzelle ist B. T.
Nach dem Zonenplan der Politischen Gemeinde Rorschach vom 5. September 1981 liegen die Grundstücke Nrn. 00 und 00, wie das gesamte westlich und südlich angrenzende, entlang der Kantonsstrassen liegende Quartier, in der Kernzone für fünfgeschossige Bauten (K5; Lärmempfindlichkeitsstufe III). Die östlich angrenzenden Liegenschaften befinden sich in der Kernzone Altstadt (KA; Lärmempfindlichkeitsstufe III). Nördlich des Bahntrassees liegen die Seeanlagen, die der Grünzone zugewiesen sind.
B./ Mit Gesuch vom 12. Juli 2006 und Ergänzungen vom 16. und 18. Juli 2006 beantragte Z. K. dem Stadtrat Rorschach, es sei die Baubewilligung für den Einbau einer rund 2 m2 grossen Tanzbühne für Toplessauftritte, Striptease- und ähnliche Vorführungen in der Bar "P." zu erteilen. Sodann ersuchte er darum, es seien das Anbringen zusätzlicher Aussenreklamen an der Fassade des Gebäudes Vers.-Nr. 000 und verkürzte Öffnungszeiten (Montag - Donnerstag 15.00 bis 01.00 Uhr, Freitag und Samstag 15.00 bis 02.00 Uhr) zu bewilligen.
Innert der vom 21. Juli bis 3. August 2006 dauernden Auflagefrist erhob unter anderen B. T. Einsprache beim Stadtrat Rorschach. Sie stellte den Antrag, das Baugesuch sei abzuweisen. Am 19. Dezember 2006 wies der Stadtrat Rorschach das Baugesuch ab und hiess die Einsprache von B. T. gut. Gegen diesen Beschluss erhob Z. K. am 10. Januar 2007 Rekurs beim Baudepartement. Er stellte die Rechtsbegehren, der angefochtene Entscheid sei aufzuheben und dem Baugesuch sei zu entsprechen. Sodann sei die Einsprache von B. T. abzuweisen. Eventuell sei das Verfahren an die Gemeindebehörde zur korrekten Durchführung des Baubewilligungsverfahrens zurückzuweisen. Im weiteren teilte er mit, er habe das Gesuch betreffend Reklameeinrichtungen zurückgezogen. Das Baudepartement hiess den Rekurs am 20. Dezember 2007 im Sinn der Erwägungen gut, hob den Beschluss des Stadtrats Rorschach vom 19. Dezember 2006 auf und wies die Streitsache zur neuen Entscheidung im Sinn der Erwägungen an die Vorinstanz zurück. Der Rekursentscheid wird damit begründet, die Vorinstanz habe elementare Verfahrensvorschriften verletzt. Im Sinn einer Eventualbegründung wird zudem ausgeführt, der Rekurs sei auch in materieller Hinsicht berechtigt und hätte folglich gutgeheissen werden müssen. Am 17. Juni 2008 wies das Verwaltungsgericht eine von der Politischen Gemeinde Rorschach gegen den Entscheid des Baudepartements vom 20. Dezember 2007 erhobene Beschwerde ab (B 2008/10).
C./ Am 13. Januar 2009 fasste der Stadtrat Rorschach folgenden Beschluss:
"1. Die Baubewilligung für den Einbau und Betrieb einer Tanzbühne für Topless, Striptease und ähnliche Vorführungen in der Bar "P.", X-strasse 00, Grundstück Nr. 00 Grundbuch Rorschach, wird erteilt
mit folgenden Auflagen:
a) bezüglich Lärmimmissionen:
- Die Fenster und Türen der Bar "P." gegen die Strasse und die Aussenterrasse sind zu den Betriebszeiten geschlossen zu halten;
- der auf dem von Z. K. eingereichten Plan eingezeichnete Eingangsbereich mit 2 Türen und Zwischenraum ist baulich zu erhalten.
Für den Fall, dass sich im Betrieb erweisen sollte, dass trotz der beiden Auflagen Musiklärm von der Bar "P." nach aussen dringt, bleibt die nachträgliche Verfügung von zusätzlichen Auflagen ausdrücklich vorbehalten.
. . . . . . . . ..
c) . . . . . .
2. Das Gesuch um Bewilligung der Verkürzung der Schliessungszeiten wird abgewiesen.
3. . . . . .
4. Die Einsprache von B. T. wird abgewiesen, soweit sie allein den Einbau und den Betrieb der Tanzbühne für Topless, Striptease und ähnliche Vorführungen sowie die Parkplätze zum Gegenstand hat.
5. Die Einsprache von B. T. wird geschützt, soweit sie die Verkürzung der Schliessungszeiten zum Gegenstand hat.
6. Z. K. bezahlt eine Entscheidgebühr von 1'500 Franken.
7. Ausseramtliche Kosten werden nicht zugesprochen."
Am 5. Februar 2009 erhob Z. K. gegen Ziff. 2 und 5 dieses Beschlusses Rekurs beim Baudepartement. Er beantragte, diese Anordnungen seien aufzuheben (Ziff. 1). Sodann sei das Gesuch um Verkürzung der Schliessungszeiten (unter der Woche von 01.00 bis 05.00 Uhr) sowie in den Nächten Freitag/Samstag und Samstag/Sonntag von 02.00 bis 05.00 Uhr gutzuheissen (Ziff. 2). Das Baudepartement hiess den Rekurs am 25. Mai 2009 im Sinn der Erwägungen gut und hob Ziffern 2 und 5 des Beschlusses des Stadtrats Rorschach vom 13. Januar 2009 auf. Die Streitsache wurde zur umgehenden Bewilligung der verkürzten Schliessungszeiten an den Stadtrat Rorschach zurückgewiesen.
D./ Am 9. Juni 2009 erhob die Politische Gemeinde Rorschach, vertreten durch Rechtsanwalt S. C., gegen den Entscheid des Baudepartements vom 25. Mai 2009 Beschwerde beim Verwaltungsgericht. Innert erstreckter Frist stellte sie am 3. Juli 2009 die Rechtsbegehren, der angefochtene Entscheid sei aufzuheben und die Ziffern 2 und 5 des Beschlusses des Stadtrats Rorschach vom 13. Januar 2009 seien zu bestätigen (Ziff. 1). Eventuell sei der angefochtene Entscheid aufzuheben und zur Ergänzung des Sachverhalts sowie zur neuen Entscheidung an die Vorinstanz zurückzuweisen (Ziff. 2). Das Baudepartement nahm am 9. Juli 2009 Stellung und beantragte, die Beschwerde sei abzuweisen. Z. K., damals vertreten durch Rechtsanwalt E. N., liess sich am 23. Juli 2009 vernehmen und beantragte, der Beschwerde sei keine Folge zu geben. Am 31. Juli 2009 teilte B. T., vertreten durch Rechtsanwalt Othmar Somm, mit, sie sehe davon ab, sich am Beschwerdeverfahren zu beteiligen. Am 18. August 2009 machte die Politische Gemeinde Rorschach von der Möglichkeit Gebrauch, sich zu neuen tatsächlichen und rechtlichen Argumenten zu äussern. Am 24. August 2009 teilte Rechtsanwalt E. N. mit, dass er Z. K. nicht mehr vertrete und am 14. Dezember 2009 gab Rechtsanwalt M. F. bekannt, dass er neu der Rechtsvertreter von Z. K. sei.
Darüber wird in Erwägung gezogen:
1.1. Das Verwaltungsgericht ist zum Entscheid in der Sache zuständig (Art. 59bis Abs. 1 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege, sGS 951.1, abgekürzt VRP). Ferner entsprechen die Beschwerdeeingabe vom 9. Juni 2009 und ihre Ergänzung vom 3. Juli 2009 zeitlich, formal und inhaltlich den gesetzlichen Anforderungen (Art. 64 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 47 Abs. 1 und Art. 48 Abs. 1 und 2 VRP).
1.2. Nach Art. 57 des Umweltschutzgesetzes (SR 814.01, abgekürzt USG) sind die Gemeinden berechtigt, gegen Verfügungen der kantonalen und der Bundesbehörden in Anwendung dieses Gesetzes die Rechtsmittel des eidgenössischen und des kantonalen Rechts zu ergreifen, sofern sie dadurch berührt werden und ein schutzwürdiges Interesse an der Aufhebung oder Änderung haben. Nach Art. 64 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 45 Abs. 2 VRP steht das Beschwerderecht sodann der zuständigen Behörde einer öffentlich-rechtlichen Körperschaft zur Wahrung öffentlicher Interessen zu (vgl. dazu Cavelti/Vögeli, Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kanton St. Gallen, St. Gallen 2003, Rz. 450 ff. mit Hinweisen; F. Rüdisüli, Die Legitimation der öffentlich-rechtlichen Körperschaften im Beschwerdeverfahren, in: 20 Jahre Verwaltungsgericht des Kantons St. Gallen, Nr. 12 der Schriftenreihe "Der Kanton St. Gallen heute und morgen", St. Gallen 1986, S. 42). Die Politische Gemeinde Rorschach will die Schliessungszeiten der Bar "P." nicht verkürzen, um die Nachtruhe der Bewohner zu schützen und die Innenstadt wieder zu beleben. Insoweit ist sie deshalb zur Beschwerde legitimiert.
1.3. Die Politische Gemeinde Rorschach beantragt indessen, der Entscheid des Baudepartements vom 25. Mai 2009 sei als ganzes aufzuheben, somit auch soweit B. T., R., die Entscheidgebühr von Fr. 2'500.--auferlegt worden ist (Ziff. 2), und soweit sie Z. K. mit Fr. 2'700.-- zuzüglich MWSt ausseramtlich zu entschädigen hat. Dazu ist sie mangels Beschwer nicht berechtigt.
1.3. Auf die Beschwerde ist im Sinn der Erwägungen einzutreten.
Nach Art. 87 Abs. 1 BauG ist die Baubewilligung zu erteilen, wenn keine im öffentlichen Recht begründeten Hindernisse vorliegen. Zum öffentlichen Recht gehört u.a. das gesamte Umweltschutzrecht (B. Heer, St. Gallisches Bau- und Planungsrecht, Bern 2003, Rz. 850 mit Hinweis auf ZBl 2000 437 ff.).
2.1. Nach Art. 16 Abs. 1 des Gastwirtschaftsgesetzes (sGS 553.1, abgekürzt GWG) dauert die Schliessungszeit von Mitternacht bis 05.00 Uhr, wobei die Schliessungszeit für Samstag und Sonntag auf 01.00 Uhr festgelegt werden kann (Art. 17 Abs. 1 GWG). Sodann wird die Schliessungszeit für einen einzelnen Betrieb gestützt auf Art. 18 Abs. 1 GWG auf Gesuch verkürzt oder aufgehoben, wenn bestimmte Voraussetzungen erfüllt sind. Dazu gehört, dass der verlängerten Offenhaltung keine berechtigten Interessen der Nachbarschaft entgegenstehen. Nach Art. 3 lit. b des Unterhaltungsgewerbegesetzes (sGS 554.4) dürfen Veranstaltungen und Anlagen die Nachbarschaft nicht übermässig belästigen.
2.2. Seit dem Erlass des USG und seiner Ausführungsvorschriften, so auch der Lärmschutzverordnung (SR 814.41, abgekürzt LSV), wird das in einer Zone konkret zulässige Immissionsmass weitgehend durch öffentliches Bundesrecht bestimmt. Die kantonalrechtlichen Lärmschutzvorschriften haben ihre eigenständige Bedeutung verloren, soweit sich ihr materieller Gehalt mit dem Bundesrecht deckt oder weniger weit geht als dieses (BGE 118 Ib 595 E. 3a mit Hinweisen).
2.2.1. Die Zonenkonformität einer Baute oder Anlage gewährleistet lediglich einen abstrakt wirkenden Immissionsschutz. Erst in einer zweiten Stufe ist die konkrete Beurteilung einer Baute oder Anlage vorzunehmen. Dabei ist namentlich zu prüfen, ob der Betrieb Immissionen zur Folge hat, die das zulässige Mass überschreiten. Die zweistufige Beurteilung von Bauten und Anlagen auf ihre immissionsrechtliche Zulässigkeit wird durch Art. 43 LSV bestätigt. Nach dieser Bestimmung sind den Nutzungszonen nach dem Raumplanungsgesetz (SR 700) Empfindlichkeitsstufen zugeordnet.
Die Liegenschaft des Beschwerdegegners liegt in der Kernzone für fünfgeschossige Bauten. Kernzonen sind der Empfindlichkeitsstufe III zugeteilt, in der mässig störende Betriebe zugelassen sind (Art. 43 Abs. 1 lit. c LSV in Verbindung mit Art. 6 Abs. 1 des Grossratsbeschlusses über den Lärmschutz, sGS 672.43). Dies bedeutet, dass die Lärmgrenzen auch mit Rücksicht auf die Wohnnutzung so festzulegen sind, dass die Wohnbevölkerung in ihrem Wohlbefinden nicht erheblich gestört wird. Bei regelmässigen Lärmimmissionen über der Weckschwelle nach Mitternacht kann nicht geschlossen werden, die Wohnbevölkerung werde in ihrem Wohlbefinden, das namentlich eine im Wesentlichen ungestörte Nachtruhe voraussetzt, nicht bedeutend beeinträchtigt (BGE 126 III 229 E. 4b).
2.2.2. Unbestritten ist, dass es sich bei der Bar "P.", für die neu eine Tanzbühne für Erotik-Veranstaltungen bewilligt worden ist und für die eine Verkürzung der Schliessungszeiten in die Nacht hinein zur Diskussion steht, um eine ortsfeste Anlage im Sinn von Art. 7 Abs. 7 USG und Art. 2 Abs. 1 LSV handelt, die den bundesrechtlichen Bestimmungen über den Lärmschutz unterliegt (vgl. GVP 2005 Nr. 27 und F. Bellanger, Das Schweizerische Umweltschutzrecht, Rechtsprechung von 1995 bis 1999, in: URP 2001, S. 619 ff., S. 653). Davon wird grundsätzlich der direkt mit dem Betrieb einer Anlage verbundene "Verhaltenslärm" von Menschen erfasst (BGE 123 II 74 ff.). Soweit diese Emissionen nach aussen dringen (Aussenlärmemissionen), fallen sie in den Regelungsbereich der LSV (Art. 1 Abs. 2 lit. a LSV). Der Innenlärm wird davon teilweise erfasst (Art. 1 Abs. 2 lit. d und Abs. 3 lit. a LSV). Sodann sind Sekundärimmissionen zu berücksichtigen, d.h. Geräusche, die durch die bestimmungsgemässe Nutzung der Anlage ausserhalb des Gebäudes entstehen. Neben dem von den Besuchern beim Betreten oder Verlassen des Lokals erzeugten Lärm zählt insbesondere auch der auf den Besucherparkplätzen verursachte Lärm dazu (URP 1999, S. 269, BGE 123 II 79, URP 1997, S. 197 ff. und URP 1997, S. 498 mit Hinweisen, Urteil des Bundesgerichts vom 24. Juni 1997 1A.86/1996, teilweise publiziert in: URP 1997, S. 495; vgl. auch Bellanger, a.a.O., in: URP 2001, S. 663). Im weiteren darf der Betrieb neuer oder wesentlich geänderter Anlagen nicht dazu führen, dass durch die Mehrbeanspruchung einer Verkehrsanlage die Immissionsgrenzwerte überschritten werden (Art. 9 lit. a LSV).
Nach Art. 25 Abs. 1 USG dürfen neue ortsfeste Anlagen nur errichtet werden, wenn die durch die Anlagen erzeugten Lärmimmissionen die Planungswerte in der Umgebung nicht überschreiten. Zudem sind nach Art. 11 Abs. 2 USG die Immissionen im Rahmen der Vorsorge so weit zu begrenzen, als dies technisch und betrieblich möglich sowie wirtschaftlich tragbar ist. Die Immissionsbegrenzung kann dabei auch durch den Erlass von Betriebsvorschriften erfolgen (Art. 12 Abs. 1 USG).
2.2.3. Für die Beurteilung der schädlichen und lästigen Einwirkungen legt der Bundesrat gemäss Art. 13 Abs. 1 USG Immissionsgrenzwerte fest. Immissionsgrenzwerte für Lärm und Erschütterungen sind gemäss Art. 15 USG so festzulegen, dass nach dem Stand der Wissenschaft oder der Erfahrung Immissionen unterhalb dieser Werte die Bevölkerung in ihrem Wohlbefinden nicht erheblich stören. Für verschiedene Lärmimmissionen enthält die LSV indessen keine Belastungsgrenzwerte (vgl. dazu Anhänge 3-8). Fehlen solche Werte, so müssen die Lärmimmissionen im Einzelfall nach den Kriterien von Art. 15, 19 und 23 USG bewertet werden. Ob im Einzelfall eine unzumutbare Störung vorliegt, ist neben der zonenmässigen Zuordnung und der entsprechenden Empfindlichkeitsstufe auch nach dem Charakter des Lärms, Zeitpunkt und Häufigkeit seines Auftretens sowie der Lärmempfindlichkeit bzw. Lärmvorbelastung der Zone, in der die Immissionen auftreten, zu beurteilen (GVP 2005 Nr. 27 mit Hinweis auf BGE 130 II 36 und BGE 123 II 335; vgl. auch Heer, a.a.O., Rz. 788 mit Hinweis). Mitentscheidend ist weiter, ob es sich um eine Neuanlage oder um die Änderung einer bestehenden Anlage handelt. Während die Lärmimmissionen neuer Anlagen die Planungswerte grundsätzlich nicht überschreiten dürfen (Art. 25 USG, Art. 7 Abs. 1 LSV), müssen wesentlich geänderte Anlagen die Immissionsgrenzwerte einhalten (Art. 8 Abs. 2 LSV). Die entsprechende Qualifikation der Baute bzw. Anlage gibt Aufschluss über das zulässige Mass der Immissionen, auch wenn für die interessierende Art von Immissionen weder Planungswerte noch Immissionsgrenzwerte bestehen (GVP 2005 Nr. 27 mit Hinweis auf BGE 123 II 328 und 335).
2.2.4. Durch einen gastwirtschaftlichen Betrieb mit erotischer Ausrichtung verursachte Sekundärimmissionen sind keinen Belastungsgrenzwerten zugeordnet. Somit ist anhand der beschriebenen Kriterien individuell zu prüfen, ob die Vorinstanz mit Recht von zumutbaren Störungen ausgeht oder ob die Bevölkerung durch die Verkürzung der Schliessungszeiten der Bar "P." in ihrem Wohlbefinden erheblich gestört würde. Unbestritten ist dabei, dass den mit den örtlichen Verhältnissen vertrauten Bewilligungsbehörden bei der einzelfallweisen Beurteilung im Bereich des Immissionsschutzes ein erheblicher Beurteilungsspielraum zusteht, wobei dieser Beurteilung die jeweils konkreten Verhältnisse zu Grunde gelegt werden müssen (URP 2001, S. 929, Urteil des Bundesgerichts vom 20. Februar 2009, 2C_456/2008 E. 3.2, BGE 126 III 228 E. 4a und GVP 2005 Nr. 27).
Das Verwaltungsgericht ist nach der gesetzlichen Ordnung lediglich zur Rechtskontrolle befugt. Eine Überprüfung der Ermessensbetätigung steht ihm dagegen nicht zu (Art. 61 Abs. 1 und 2 VRP). Im Streitfall kann somit nur geprüft werden, ob die Vorinstanz ihr Ermessen überschritten oder missbraucht und damit rechtswidrig gehandelt hat, indem sie Ziff. 2 und 5 des Beschlusses der Beschwerdeführerin vom 13. Januar 2009 aufgehoben und die Streitsache zur umgehenden Bewilligung der verkürzten Schliessungszeiten an diese zurückgewiesen hat.
2.3. Die Beschwerdeführerin geht mit den Ausführungen der Vorinstanz zur Rechtslage einig. Sie rügt aber, die Vorinstanz habe bei der Beurteilung der Lärmvorbelastung des Gebiets und der durch die Verkürzung der Schliessungszeiten der Bar "P." verursachten Sekundärimmissionen den erheblichen Ermessenspielraum, der dem Stadtrat Rorschach als örtlich zuständiger Behörde zustehe, nicht respektiert und deshalb ihr Ermessen missbraucht. Sodann sei die Vorinstanz zu Unrecht zum Ergebnis gelangt, es sei keine strengere Bewilligungspraxis des Stadtrats Rorschach bezüglich Verkürzung der Schliessungszeiten zwecks Verbesserung der Wohnqualität feststellbar.
2.3.1. Von grundsätzlicher Bedeutung ist, dass in Bezug auf die zur Diskussion stehende Verkürzung der Schliessungszeiten der Bar "P." von einer wesentlichen Änderung der Anlage auszugehen ist. Das zulässige Immissionsmass ist folglich höher, als wenn es sich um eine Neuanlage handeln würde. Wie ausgeführt, liegt die Liegenschaft des Beschwerdegegners, wie die umliegenden Gebäude auch, in der Kernzone und ist unbestrittenermassen zonenkonform. Die Kernzone ist der Empfindlichkeitsstufe III zugeteilt, wo mässig störende Betriebe zugelassen sind. Unter diesen Gesichtspunkten ist somit von einer verhältnismässig geringen Lärmempfindlichkeit auszugehen.
2.3.2. Die Beschwerdeführerin begründet ihren Standpunkt damit, die Vorinstanz lege nicht näher dar, wie sie, ungeachtet der tatsächlichen Lärmvorbelastung, feststellen könne, "dass das Grundstück Nr. 47 wie auch seine unmittelbare Umgebung im Vergleich zum restlichen Stadtgebiet über 24 Stunden ausgesprochen grossen Verkehrslärmimmissionen ausgesetzt" sei (vgl. E. 2.6.3 des angefochtenen Entscheids). Die in diesem Zusammenhang getroffene Annahme, "dass es in der Stadt Rorschach und namentlich im Zentrumsbereich kaum vergleichbare Liegenschaften gibt, die ungünstiger in Bezug auf bestehende Verkehrslärmimmissionen liegen", sei ohne konkrete Untersuchungen oder andere fachkundige Beurteilungen erfolgt. Zudem sei kein Augenschein durchgeführt worden. Sodann könne es entgegen der Annahme der Vorinstanz nicht darauf ankommen, dass im Bereich der zur Diskussion stehenden Liegenschaft "zumindest während der wärmeren Jahreszeit auch abends reger Fussgängerverkehr mit den damit verbundenen Gesprächsimmissionen" herrsche (vgl. E. 2.6.3 des angefochtenen Entscheids). Entgegen den Schlussfolgerungen der Vorinstanz seien die konkreten Verhältnisse im Gebiet, in dem die Bar "P." liege, wichtig. Aus diesem Grund habe sie die Zahlen betreffend Bahnverkehr, Strassenverkehr und Bevölkerung im Rahmen des Rekursverfahrens nochmals aufarbeiten lassen. Sie halte an diesen Zahlen sowie an den Beweisanträgen - Verkehrserhebungen durch das kantonale Tiefbauamt, Amtsbericht SBB - soweit als erforderlich betrachtet, fest.
Die Vorinstanz hat die Lärmvorbelastung des Gebiets anhand der tatsächlichen Verhältnisse vor Ort geprüft und begründet, warum sie aus ihrer Sicht als erheblich einzustufen ist. Sie hat erwogen, das Gebäude des Beschwerdegegners liege an einer stark befahrenen Kantonsstrasse, die das Zentrum von Rorschach durchquere. Unmittelbar südlich der Liegenschaft befinde sich zudem eine Kantonsstrassenkreuzung. Hinzu komme, dass der nördliche Teil des Zentrums von Rorschach und somit auch die Liegenschaft des Beschwerdegegners unmittelbar zwischen dieser Kreuzung und der Bahnlinie liege. Im weiteren grenze das Grundstück an die K-strasse, die zur Bahnlinie hin verlaufe. Die exponierte Lage des Betriebs in unmittelbarer Nähe von Hauptverkehrsachsen und Gleisanlagen spricht zwar dafür, dass die Liegenschaft X-strasse 0 bezüglich Strassenverkehrs- und Bahnlärm ungünstig liegt. Eine andere Frage ist, ob die Vorinstanz aus dieser Tatsache ohne weiteres folgern durfte, dies gelte ungeachtet dessen, dass die Immissionen tagsüber grösser seien als während der Nacht, oder ob sie den Sachverhalt in dieser Hinsicht näher hätte abklären müssen. In diesem Zusammenhang ist von Bedeutung, dass die Vorinstanz im angefochtenen Entscheid selber feststellt, die Lärmvorbelastung des Gebiets werde ganz unterschiedlich dargestellt (Ziff. 2.6.2). Es wird ausgeführt, die Beschwerdeführerin habe im inzwischen aufgehobenen Beschluss des Stadtrats vom 19. Dezember 2006 die Ansicht vertreten, das Quartier um die Bar "P." weise eine hohe Lärmvorbelastung auf, weshalb die Anwohner auf die Einhaltung der gesetzlichen Ruhezeiten angewiesen seien. Im Beschluss des Stadtrats vom 13. Januar 2009 sei demgegenüber von einer nachweisbar geringen Lärmvorbelastung durch Strasse und Schiene die Rede und die Beschwerdeführerin halte nun unter Berufung auf eine Verkehrszählung der T. AG vom 14./15. Januar 2008 und eine Auskunft des Projektmanagements der SBB in Zürich vom 5. März 2009 dafür, die durch eine Verkürzung der Schliessungszeiten verursachten Sekundärimmissionen würden namentlich zwischen 00.00 Uhr und 02.00 Uhr wahrnehmbar stärker. Sodann vertrete der Beschwerdegegner den Standpunkt, die Beschwerdeführerin verniedliche die Auswirkungen des Strassenverkehrs. In Tat und Wahrheit fänden im Bereich seiner Liegenschaft zwischen Mitternacht und 05.00 Uhr im Jahresmittel wesentlich mehr Fahrzeugbewegungen statt, als die Beschwerdeführerin behaupte.
Es ergibt sich somit, dass unter den Verfahrensbeteiligten umstritten ist und auch nicht feststeht, wie hoch die Lärmvorbelastung im Gebiet um die Bar "P." nach 00.00 Uhr tatsächlich ist. In Anbetracht der Tatsache, dass nach Mitternacht auftretende Sekundärimmissionen nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung als besonders störend wahrgenommen werden, ist fraglich, ob die Vorinstanz den Beweisantrag der Beschwerdeführerin - Verkehrszählungen durch das kantonale Tiefbauamt - mangels Relevanz abweisen und festzustellen durfte, es sei offensichtlich, dass es im Zentrum von Rorschach kaum Liegenschaften gebe, die bezüglich Verkehrslärm ungünstiger liegen würden. Es kann indessen offen bleiben, ob der angefochtene Entscheid auf einem unrichtig und unvollständig festgestellten Sachverhalt beruht und den Ermessensspielraum der Beschwerdeführerin verletzt. Wie noch zu zeigen sein wird (Ziff. 2.3.4. hienach), ist die Beschwerde aus einem anderen Grund teilweise zu schützen.
2.3.3. Die Beschwerdeführerin macht weiter geltend, die Vorinstanz unterscheide zu Unrecht nicht zwischen einem Lokal mit Tanzbühne für erotische Darbietungen, wie es hier zur Diskussion stehe, und einem bordellähnlichen Betrieb (Kontaktbar), der seinerseits bewilligungspflichtig wäre. Entgegen den Ausführungen im angefochtenen Entscheid bestehe kein Grund zur Annahme, die Herkunft und das Verhalten der Besucher der Bar "P." würden sich seit dem Einbau und dem Betrieb der Tanzbühne wesentlich verändern bzw. es würden weniger Sekundärimmissionen entstehen. Vielmehr sei anzunehmen, dass gerade in den Stunden nach Mitternacht vorwiegend Besucher das Lokal aufsuchen würden, die den Abend in geselliger Runde, vielfach unter regelmässigem Konsum von Alkohol, verbracht hätten. Dies senke die Hemmschwelle zum Besuch solcher Betriebe. Weil vor Ort keine Parkplätze vorhanden seien, würden sodann praktisch alle Besucher das Lokal zu Fuss aufsuchen.
Die Beschwerdeführerin bestreitet die Feststellung der Vorinstanz nicht, wonach für die Beurteilung der immissionsmässigen Auswirkungen von verkürzten Schliessungszeiten der Bar "P." von entscheidender Bedeutung ist, dass der Eingang des Lokals und der eine Teil der Fenster zur K-strasse hin ausgerichtet sind. Auf der gegenüberliegenden Strassenseite liegt das Grundstück Nr. 000, das mit einem kleinen Garagentrakt (Vers.-Nr. 0000) und einem Gebäude, das ausschliesslich gewerblichen Zwecken dient (Vers.-Nr. 000), überbaut ist. Die Beschwerdeführerin stellt sodann nicht in Abrede, dass diese gewerblichen Nutzungen immissionstolerant sind bzw. dass nächtliche Ruhestörungen dadurch, dass das Lokal länger geöffnet ist, zum vornherein nicht befürchtet werden müssen. Die Vorinstanz hat weiter erwogen, die anderen Fenster der Bar "P." seien gegen Norden, zum Bahn-Trassee und zu den Seeanlagen hin, ausgerichtet. Unwidersprochen geblieben sind die Ausführungen im angefochtenen Entscheid, wonach allfällige Primär- und Sekundärimmissionen durch die längere Offenhaltung des Betriebs auch hier nicht ins Gewicht fallen würden. Im weiteren hält die Beschwerdeführerin selber fest, dass "praktisch alle Gäste das Lokal zu Fuss" aufsuchen, weil keine Parkplätze vorhanden seien. Auch wenn nicht ausgeschlossen werden kann, dass die zeitliche Ausdehnung der Öffnungszeiten der Bar "P." einige zusätzliche Fahrzeugbewegungen verursacht, hat dies keine unzumutbare Störung der Nachtruhe durch Fahrzeuggeräusche und Geräusche beim Ein- und Aussteigen zur Folge, zumal das Lokal mit 33 Sitzplätzen klein ist und sich dort nur eine geringe Zahl von Besuchern aufhalten kann. Bei dieser Sachlage ist nicht von entscheidender Bedeutung, ob das neue erotische Angebot der Bar "P." dazu führt, dass die Zusammensetzung und damit das Verhalten der Besucher auf dem Weg ins Lokal ändert bzw. dass das Immissionsniveau sinkt, wie die Vorinstanz annimmt. Die Frage, ob sich die Besucher des Betriebs nun wesentlich diskreter verhalten bzw. ob sie weniger laut sprechen und lachen, kann deshalb offenbleiben, zumal die Beschwerdeführerin nicht geltend macht, die Sekundärimmissionen, die vor der Ausstattung des Betriebs mit einer Tanzbühne durch Besucher des Lokals verursacht worden sind, seien für die Anwohner unzumutbar gewesen. Festzuhalten ist aber, dass die Annahme der Vorinstanz, Besucher von gastgewerblichen Betrieben mit erotischer Ausrichtung würden sich in der Regel nicht nur zu Fuss ins Lokal begeben, sondern zudem auch leiser verhalten als Besucher von anderen Betrieben, nicht aus der Luft gegriffen ist.
Zusammenfassend ergibt sich somit, dass der Vorwurf, die Vorinstanz habe die Intensität der Sekundärimmissionen, die mit den verlängerten Öffnungszweiten der Bar "P." durch das Verhalten von Besuchern ausserhalb des Betriebs verbunden sind, in willkürlicher Weise anders beurteilt als der Stadtrat, unbegründet ist.
2.3.4. Die Beschwerdeführerin vertritt weiter die Auffassung, die Vorinstanz sei zu Unrecht zum Ergebnis gelangt, es sei keine strengere Praxis des Stadtrats bezüglich der Verkürzung von Schliessungszeiten gastgewerblicher Betriebe im Zentrum von Rorschach zwecks Verbesserung der Wohnqualität feststellbar bzw. der Beschwerdegegner werde im Verhältnis zu Konkurrenten rechtsungleich behandelt. Sie begründet dies damit, es liege dem Stadtrat daran, die Innenstadt verkehrsmässig zu beruhigen und wieder zu beleben. Die Nachtruhe der Bevölkerung werde besonders auch in diesem Gebiet sehr hoch gewertet. Wenn der angefochtene Entscheid nicht aufgehoben werde, habe der Stadtrat keine Handhabe mehr, die zu erwartende Flut von Gesuchen um Verkürzung von Schliessungszeiten abzuweisen. Den vor kurzem abgewiesenen Gesuchen betreffend das L.-Pub an der Hauptstrasse 00 und der H. Bar an der Hauptstrasse 00 müsste ohne weiteres entsprochen werden.
2.3.4.1. Bewilligungen zur Verkürzung der Schliessungszeit ermöglichen eine Ausnahme von der allgemeinen Regelung, wonach gastgewerbliche Betriebe in der Zeit von Mitternacht bis 05.00 Uhr geschlossen zu halten sind (Art. 16 Abs. 1 GWG). Auf Gesuch hin kann gestattet werden, dass ein einzelner Betrieb länger offen gehalten werden darf, wenn konkrete Voraussetzungen erfüllt sind (Art. 18 Abs. 1 GWG). In diesem Zusammenhang kommt der für die Erteilung von Bewilligungen zuständigen kommunalen Behörde (Art. 6 GWG) ein erheblicher Ermessensspielraum zu. Diese hat indessen vom Ermessen in allen gleich gelagerten Fällen in gleicher Weise Gebrauch zu machen. Sie verletzt den Gleichheitssatz, wenn sie zwei gleiche tatsächliche Situationen ohne sachlichen Grund unterschiedlich beurteilt (Häfelin/Müller/Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 5. Aufl., Zürich/Basel/Genf 2006, Rz. 507 mit Hinweisen). Einer eingelebten Praxis von Verwaltungsbehörden kommt somit grosses Gewicht zu. Das Gleichheitsprinzip und der Grundsatz der Rechtssicherheit verlangen, dass an einer Praxis in der Regel festgehalten wird. Sie stehen einer Praxisänderung aber nicht entgegen, sofern diese auf sachlichen Gründen beruht. Die Änderung einer bestehenden Praxis ist mit der Rechtsgleichheit vereinbar, wenn sie grundsätzlich erfolgt. Es darf sich nicht bloss um eine singuläre Abweichung handeln, sondern die neue Praxis muss für die Zukunft wegleitend sein für alle gleichartigen Sachverhalte (Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O., Rz. 510 ff.).
2.3.4.2. Die Vorinstanz hat sich im angefochtenen Entscheid mit dem Vorgehen der Beschwerdeführerin bezüglich der Verkürzung von Schliessungszeiten gastgewerblicher Betriebe im Zentrum von Rorschach auseinandergesetzt (Stadthof, Seerestaurant, Marabu Night-Club, Münzhof-Bar, Bireweich, Baja Beach Bar, Wunderbar, Kulturbrauerei Mariaberg, Europa-Bar, Löwen-Pub und Havanna Cocktail Bar) und ist zum Ergebnis gelangt, der verfassungsrechtlichen Schranke des Gleichbehandlungsgebots werde nur ungenügend Rechnung getragen, weshalb die Verweigerung verkürzter Schliessungszeiten für die Bar "P." in rechtsungleicher und willkürlicher Weise erfolgt sei.
Die Beschwerdeführerin beruft sich darauf, es sei ihr ein Anliegen, das Zentrum von Rorschach, das eine hohe Dichte gastgewerblicher Betriebe aufweise, verkehrsmässig zu beruhigen und wieder zu beleben, weshalb seit Beginn des Jahres 2004 strikt auf die Einhaltung umwelt- und gastwirtschaftsrechtlicher Vorschriften geachtet werde. Der Stadtrat gewichte das öffentliche Interesse an der Gewährleistung des Lärmschutzes und den Schutz der Anwohner vor möglichen Störungen der Nachtruhe höher als das Interesse von Gastwirten an zusätzlichen Einnahmen durch verlängerte Öffnungszeiten.
Zutreffend ist, dass es im Interesse der Aufwertung eines städtischen Gebiets mit hohem Wohnanteil liegen kann, die Bewilligungspraxis zu ändern und die Verkürzung von Schliessungszeiten gastgewerblicher Betriebe anhand der vom Gesetz vorgesehenen Kriterien nur noch restriktiv zuzulassen. Wie ausgeführt, setzt dies indessen voraus, dass dem Rechtsgleichheitsgrundsatz bei der Beurteilung der einzelnen Gesuche Rechnung getragen wird. Mit der Zielsetzung der Beschwerdeführerin in Widerspruch steht sodann die Tatsache, dass alle gastgewerblichen Betriebe in der Stadt Rorschach in den Nächten von Freitag auf Samstag und von Samstag bis Sonntag bis 01.00 Uhr offen gehalten werden dürfen, ohne dass eine individuelle Bewilligung erforderlich wäre. Die Beschwerdeführerin hat von der in Art. 17 Abs. 1 GWG vorgesehenen Kompetenz Gebrauch gemacht, den Beginn der Schliessungszeit für Freitag auf Samstag und Samstag auf Sonntag generell später in die Nacht hinein zu verlegen. Nach Art. 5 des Gastwirtschaftsreglements der Stadt Rorschach (abgekürzt GR) wird die Schliessungszeit für Freitag auf Samstag und Samstag auf Sonntag auf 01.00 Uhr festgelegt.
Fest steht, dass es der Stadtrat abgelehnt hat, die längere Offenhaltung des L.-Pub und der H. Bar zu bewilligen. Diese Lokale befinden sich an der Hauptstrasse 00 bzw. an der Hauptstrasse 00, somit in der näheren Umgebung der Bar "P.". Aus der vom Beschwerdegegner am 23. Juli 2009 eingereichten "Übersicht Gastwirtschaftsbetriebe" ergibt sich sodann, dass in der Nachbarschaft der Bar "P." keine gastgewerblichen Betriebe bestehen, die über die ordentlichen Schliessungszeiten nach kantonalem und kommunalem Recht hinaus offen gehalten werden dürfen. Insoweit kann der Beschwerdeführerin nicht vorgeworfen werden, sie habe das Gesuch des Beschwerdegegners unter Verletzung des Rechtsgleichheitsgrundsatzes abgewiesen. Unbestritten geblieben ist weiter, dass bezüglich der Europa-Bar eine Verkürzung der Schliessungszeiten verweigert worden ist. Auch wenn dieses Lokal bezüglich Standort mit der Bar "P." nicht vergleichbar ist, weil die Pestalozzistrasse 11, wo sie sich befindet, unmittelbar an eine Wohnzone angrenzt, bringt dieses Vorgehen doch zum Ausdruck, dass die Beschwerdeführerin das öffentliche Interesse an der Nachtruhe höher gewichtet als das private Interesse des Gewerbetreibenden an der Möglichkeit, durch längere Öffnungszeiten höhere Einnahmen zu erzielen.
Gemäss Art. 9 Abs. 2 GR wird eine Bewilligung für die allgemeine Verkürzung und Aufhebung der Schliessungszeit für längstens ein Kalenderjahr erteilt. Auch wenn ein Betrieb auf Grund einer Bewilligung für eine bestimmte Zeitspanne länger geöffnet bleiben durfte, hat der dafür zuständige Stadtrat (vgl. Art. 9 Abs. 1 GR) somit in regelmässigen kurzen Abständen zu prüfen, ob die Voraussetzungen für die Erneuerung der Bewilligung erfüllt sind. Fest steht, dass der Stadtrat die Verkürzung von Schliessungszeiten für den Stadthof, das Seerestaurant, den Marabu Night-Club, die Münzhof-Bar, das Bireweich, die Baja Beach Bar, die Wunderbar und für die Kulturbrauerei Mariaberg bewilligt und die Bewilligungen jeweils erneuert hat. Diese Betriebe liegen nicht in der näheren Umgebung der Bar "P.". Sie befinden sich allerdings auch direkt im oder unmittelbar am Zentrum von Rorschach und sind mehrheitlich deutlich grösser als das Lokal des Beschwerdegegners. In ihrer Stellungnahme an die Vorinstanz vom 17. August 2007 hält die Beschwerdeführerin in diesem Zusammenhang folgendes fest: bezüglich des Stadthofs und des Seerestaurants werde von der Bewilligung wenig Gebrauch gemacht, bezüglich des Marabu Night-Club seien nie Reklamationen seitens der Anwohner eingegangen, bezüglich der Münzhof-Bar, die gesellschaftlicher Treffpunkt von Gästen mittleren Alters sei, gelte "im Sinn der strengeren Praxis des Stadtrats die heute geltende Regelung" und bezüglich des Restaurants Bireweich, der Baja Beach Bar und der Wunderbar könne "von einem öffentlichen Bedürfnis des Stadtlebens gesprochen werden". Offen ist indessen, ob der Stadtrat im Zusammenhang mit der Erneuerung der Bewilligungen jeweils im Einzelfall geprüft hat bzw. prüft, ob mit der Verkürzung der Schliessungszeit in die Nacht hinein unzumutbare Primär- und/oder Sekundärimmissionen verbunden sind. Aus den Akten ergibt sich nicht, ob der Stadtrat die strenge Bewilligungspraxis, auf die er sich beruft, seit dem Jahr 2004 konsequent handhabt bzw. ob Gesuchen um Erneuerung von Bewilligungen nur entsprochen wird, wenn sie mit den einschlägigen umwelt- und gewerberechtlichen Vorschriften und dem Ziel, das innerstädtische Gebiet aufzuwerten, in Einklang stehen. Die Beschwerdeführerin hat deshalb in Form allgemeiner Richtlinien festzulegen und bekannt zu machen, anhand welcher einschlägigen Kriterien Gesuche um Verkürzung von Schliessungszeiten künftig beurteilt werden, was nicht ausschliesst, dass dem Vertrauensschutz gegenüber Betrieben, für die um Erneuerung einer Bewilligung nachgesucht wird, im Einzelfall Rechnung getragen werden kann. In diesem Zusammenhang wird auch zu prüfen sein, ob Art. 5 GR, wonach die Schliessungszeit für Freitag auf Samstag und Samstag auf Sonntag für alle Betriebe verkürzt und auf 01.00 Uhr festgelegt wird, mit der Zielsetzung, die Wohnqualität im Stadtzentrum zu verbessern, in Einklang steht. Nur so wird es künftig möglich sein, eine rechtsgleiche Praxis konsequent einzuhalten.
3.1. Dem Ausgang des Verfahrens entsprechend sind die amtlichen Kosten des Beschwerdeverfahrens der Beschwerdeführerin und dem Beschwerdegegner je zur Hälfte aufzuerlegen (Art. 95 Abs. 1 VRP). Eine Entscheidgebühr von Fr. 3'000.-- ist angemessen (Art. 13, Ziff. 622 des Gerichtskostentarifs, sGS 941.12). Auf die Erhebung der auf die Beschwerdeführerin entfallenden Gebühr von Fr. 1'500.-- wird verzichtet (Art. 95 Abs. 3 VRP). Der Beschwerdegegner hat Fr. 1'500.-- zu bezahlen.
Bei vollständiger oder teilweiser Gutheissung eines Rechtsmittels ist zugleich von Amtes wegen über die amtlichen Kosten des vorinstanzlichen Verfahrens zu entscheiden (R. Hirt, Die Regelung der Kosten nach st. gallischem Verwaltungsrechtspflegegesetz, Diss. St. Gallen 2004, S. 103). Im vorliegenden Fall entfällt dies indessen, weil Ziff. 2 des angefochtenen Entscheids, wonach B. T., R., die Entscheidgebühr von Fr. 2'500.-- zu tragen hat, in Rechtskraft erwachsen ist.
3.2. Der Beschwerdeführerin wird keine Parteientschädigung zugesprochen. Abgesehen davon, dass sie nicht mehrheitlich obsiegt, haben Gemeinwesen keinen Anspruch auf Kostenersatz (vgl. Hirt, a.a.O., S. 176). Der Beschwerdegegner kann im Beschwerdeverfahren keine ausseramtliche Entschädigung beanspruchen (Art. 98 Abs. 1 und Art. 98bis VRP) und Ziff. 3a des angefochtenen Entscheids, wonach B. T., R., den Beschwerdeführer mit Fr. 2'700.-- zuzüglich MWSt ausseramtlich zu entschädigen hat, ist in Rechtskraft erwachsen.
Demnach hat das Verwaltungsgericht
zu Recht erkannt:
1./ Die Beschwerde wird teilweise gutgeheissen, soweit darauf eingetreten wird. Ziff. 1a des angefochtenen Entscheids vom 25. Mai 2009 (Nr. 24/2009) wird aufgehoben und Ziff. 1b insoweit, als die Vorinstanz die Streitsache zur umgehenden Bewilligung der verkürzten Schliessungszeiten an die Beschwerdeführerin zurückgewiesen hat.
Die Beschwerdeführerin wird im Sinn der Erwägungen angewiesen, das Gesuch des Beschwerdegegners anhand allgemeiner Richtlinien, die sie festzulegen hat, neu zu beurteilen.
Im übrigen wird die Beschwerde abgewiesen.
2./ Die amtlichen Kosten des Beschwerdeverfahrens von Fr. 3'000.-- werden der Beschwerdeführerin und dem Beschwerdegegner je zur Hälfte auferlegt. Auf die Erhebung des Kostenanteils der Beschwerdeführerin von Fr. 1'500.-- wird verzichtet. Der Beschwerdegegner bezahlt Fr. 1'500.--.
3./ Ausseramtliche Kosten werden nicht entschädigt.
V. R. W.
Der Präsident: Die Gerichtsschreiberin:
Versand dieses Entscheides an:
- die Beschwerdeführerin (durch Rechtsanwaltlic. iur. S. C., 9000 St, Gallen)
- die Vorinstanz
- den Beschwerdegegner (durch Rechtsanwalt lic.iur. M. F., 0000 L.)
- Bundesamt für Umwelt BAFU, 3003 Bern
am:
Rechtsmittelbelehrung:
Sofern eine Rechtsverletzung nach Art. 95 ff. BGG geltend gemacht wird, kann gegen diesen Entscheid gestützt auf Art. 82 lit. a BGG innert 30 Tagen nach Eröffnung beim Schweizerischen Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde erhoben werden.