Anwesend: Präsident Prof. Dr. U. Cavelti; Verwaltungsrichter Dr. E. Oesch-Frischkopf, lic. iur. A. Linder, Dr. B. Heer, lic. iur. A. Rufener; Gerichtsschreiber lic. iur. S. Schärer
In Sachen
E.K.
Beschwerdeführerin,
vertreten durch Rechtsanwalt Dr. H.B.
gegen
Baudepartement des Kantons St. Gallen,Lämmlisbrunnenstrasse 54, 9001 St. Gallen,
Vorinstanz,
und
Politische Gemeinde A.
Beschwerdegegnerin,
betreffend
Teilzonenplan "Freihof"/Nichteintreten
hat das Verwaltungsgericht festgestellt:
A./ Die Politische Gemeinde A. strebt im Rahmen des Stadtentwicklungsprojekts "Freihof-Rathaus" eine neue Zentrumsüberbauung für die Stadtverwaltung und weitere Dienstleistungsbetriebe sowie Wohnungen und Parkierungsmöglichkeiten an. Gleichzeitig sollen das städtische Verkehrsregime geändert, die Strassenräume umgestaltet und damit die Sicherheit der Verkehrsteilnehmer und des Verkehrssystems verbessert werden. Das Entwicklungsgebiet schliesst direkt an die östliche Altstadt an. Es umfasst eine Fläche von knapp 10'000 m2 und liegt nach dem Zonenplan der Stadt A. vom 11. Juni 1996 in der Kernzone Vorstadt (KV) bzw. in der Zone für öffentliche Bauten und Anlagen (Oe). Nach der kommunalen Schutzverordnung vom 11. Juni 1996 (abgekürzt SchVO) liegt es zudem im Ortsbildschutzgebiet Altstadt und Vorstadt. Elf der 14 betroffenen Grundstücke bzw. 7'770 m2 gehören der Stadt.
Für das Überbauungskonzept wurde im Jahr 2007 ein Wettbewerb durchgeführt. Nach dem Siegerprojekt sollen das in den Jahren 1959/60 erbaute Rathaus und die gesamte Freihof-Überbauung abgebrochen und mit einem unterirdisch zusammenhängenden Gebäudekomplex ersetzt werden. Im fünfeckigen Gebäude am Rathausplatz ist neben der Verwaltung ein Restaurant geplant. Zwischen dem Rathaus und der Kirche soll ein grosser, offener Platz entstehen. Auch der Grundriss des Freihof-Gebäudekomplexes ist polygonal geplant, worin unter anderem ein Grossverteiler angesiedelt werden soll. Die Gebäude östlich davon sollen ebenfalls abgebrochen und mit neuen Wohn- und Geschäftshäusern ersetzt werden. Gleichzeitig soll die Churer Strasse (Kantonsstrasse 2. Klasse) um rund 50 m nach Osten verschoben werden. Für die Einmündung in die Rorschacher Strasse (Kantonsstrasse 2. Klasse) ist ein Kreisel geplant. Im Bereich der heutigen Churer Strasse sollen die heutigen Bushaltestellen an der Trogener Strasse (Kantonsstrasse 2. Klasse) und beim Rathaus in einem Bushof zusammengefasst werden. Dabei ist vorgesehen, die beiden Gebäudekomplexe des Rathauses und des Freihofs mit der katholischen Kirche und dem Bushof in einen Kontext zu stellen.
Für diese innerstädtische Gesamterneuerung beschloss der Stadtrat am 6. August 2008 den Teilzonenplan "Freihof". Demnach soll ein Teil der innerhalb seines Perimeters liegenden Bauzone (Oe, Kernzone Altstadt [KA] und verschiedene als Verkehrsflächen ausgeschiedene Gebiete) planerisch neu abgegrenzt werden. Dabei wird einerseits die Zonenordnung auf die vorgesehenen Strassenführungen abgestimmt, anderseits soll die KA zu Lasten der Oe und der KV vergrössert werden. Der Teilzonenplan lag vom 20. August bis 18. September 2008, das Strassenprojekt und die Gestaltungspläne "Churer Strasse/Städlenstrasse" und "Freihof-Rathaus" lagen im November 2008 öffentlich auf.
Gegen die zonenmässige Neuordnung erhob unter anderem E.K. am 16. September 2008 beim Stadtrat Einsprache mit dem sinngemässen Begehren, auf den Erlass des Teilzonenplans sei zu verzichten. Sie ist Miteigentümerin des Grundstücks Nr. 461, Grundbuch A. Dieses liegt im östlichsten Teil des Teilzonenplangebiets und ist mit einem Wohnhaus überbaut, das auf der Liste der erhaltenswerten Kulturobjekte gemäss Art. 6 SchVO aufgeführt ist. Der Stadtrat wies ihre Einsprache mit Beschluss vom 27. Oktober 2008 ab, soweit er darauf eintrat, und unterstellte den Teilzonenplan vom 4. November 2008 bis 5. Januar 2009 dem fakultativen Referendum. Am 6. Januar 2009 gab das Bauamt A. der Einsprecherin von der stillschweigenden Zustimmung der Bürgerschaft Kenntnis und eröffnete die vierzehntägige Rekursfrist.
B./ Mit Eingaben vom 21. Januar und 6. Februar 2009 erhob die Einsprecherin beim Baudepartement Rekurs und verlangte, dass der Einspracheentscheid aufgehoben und auf die Änderung des Zonenplans verzichtet werde. Gleichzeitig beantragte sie eine Stellungnahme der kantonalen Denkmalpflege und des Heimatschutzes des Kantons St. Gallen. Die Rekursinstanz trat mit Entscheid vom 6. Mai 2009 auf den Rekurs mit der Begründung nicht ein, dass die Rekurrentin mit den erhobenen Rügen nicht rekursberechtigt sei. Im Sinn einer subsidiären Begründung hielt sie überdies fest, dass der Rekurs auch abgewiesen werden müsste, nachdem die umstrittenen Umzonungen im Plangebiet keine Beeinträchtigung des Stadtbildes bewirken könnten und deshalb nicht zu beanstanden seien.
C./ Gegen den Nichteintretensentscheid erhob E.K. mit Eingaben ihres Rechtsvertreters vom 20. Mai und 9. Juni 2009 beim Verwaltungsgericht mit folgenden Anträgen Beschwerde:
"1. Der angefochtene Entscheid Nr. 21/2009 vom 6. Mai 2009 sei aufzuheben.
2. Die Streitsache sei zur materiellen Entscheidung an die Vorinstanz zurückzuweisen.
Unter Kosten- und Entschädigungsfolge."
Zur Begründung bringt sie im wesentlichen vor, der Erlass des umstrittenen Teilzonenplans erfolge in erster Linie im Hinblick auf die Realisierung des Stadtentwicklungskonzepts "Freihof-Rathaus". Dieses habe im betroffenen Bereich den Neubau eines Gewerbezentrums zum Inhalt. Zudem werde die Verkehrsführung in die Innenstadt neu geregelt. Davon, vom veränderten Passantenaufkommen und den damit verbundenen Immissionen sei sie stärker betroffen als irgendein Dritter oder die Allgemeinheit, auch wenn ihr Grundstück nicht unmittelbar an das Stadtentwicklungsprojekt angrenze. Die Auswirkungen des Projekts würden in einem Umkreis von mehreren hundert Metern spürbar sein. Die Vorinstanz sei deshalb zu Unrecht auf den Rekurs nicht eingetreten. Inhaltlich stehe der Teilzonenplan, der in erster Linie den Abbruch von Alt- und die Erstellung von Neubauten ermöglichen soll, im Widerspruch zum Zonenzweck der KA, der auf Erhaltung der bestehenden Baustruktur ausgerichtet sei. Die Zuweisung des Standortes des neuen Rathauses zur KA sei zudem unzulässig und inkonsequent. Öffentliche Bauten seien grundsätzlich nur in der Oe zonenkonform. Die Zuteilung des Rathauses zur KA sei deshalb widersprüchlich, weil die historisch und für das Ortsbild bedeutsame katholische Kirche in der Oe bleibe.
Die Vorinstanz liess sich mit Eingabe vom 16. Juni 2009 vernehmen. Sie beantragt die Abweisung der Beschwerde. Sie teilte zudem mit, dass die Beschwerdeführerin gegen die Verlegung der Kantons- und Gemeindestrassen in der Altstadt keine Einsprache erhoben habe. Der beim Baudepartement hängige Rekurs gegen die Abweisung der Einsprache betreffend die Gestaltungspläne "Rathaus-Freihof" und "Churer-/Städlenstrasse" sei am 8. Juni 2009 zurückgezogen worden.
Die Beschwerdegegnerin verlangt mit Vernehmlassung vom 3. Juli 2009 die Abweisung der Beschwerde und erinnert ebenfalls daran, dass die Beschwerdeführerin sich weder gegen die Strassenprojekte des Kantons und der Stadt, noch gegen die Gestaltungspläne oder die Abbruchgesuche gewehrt habe.
Die Beschwerdeführerin erhielt am 6. Juli 2009 Gelegenheit, zu den Vernehmlassungen Stellung zu nehmen. Sie verzichtete auf eine weitere Eingabe.
Auf die weiteren von den Verfahrensbeteiligten vorgebrachten Ausführungen wird, soweit wesentlich, in den Erwägungen eingegangen.
Darüber wird in Erwägung gezogen:
1.1. Das Verwaltungsgericht ist gemäss Art. 59bis Abs. 1 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege (sGS 951.1, abgekürzt VRP) zur Behandlung der gegen einen Entscheid des Baudepartementes erhobenen Beschwerde zuständig.
1.2. Die Beschwerdeeingabe vom 20. Mai 2009 und ihre Ergänzung vom 9. Juni 2009 wurden rechtzeitig eingereicht und entsprechen formal und inhaltlich den gesetzlichen Voraussetzungen (Art. 64 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 47 Abs. 1 und Art. 48 Abs. 1 und 2 VRP). Die Beschwerdeführerin ist Adressatin des angefochtenen Entscheids. Indem dieser ihr die Rekursbefugnis abspricht, ist sie durch ihn beschwert und in ihren schutzwürdigen Interessen betroffen (Art. 64 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 45 Abs. 1 VRP). Auf die Beschwerde ist einzutreten.
2.1. Der Augenschein ist die unmittelbare sinnliche Wahrnehmung von Tatsachen durch die entscheidende Instanz. Er dient dem besseren Verständnis des Sachverhalts. Ob ein Augenschein durchzuführen ist, liegt im pflichtgemässen Ermessen der urteilenden Instanz. Unbestrittene Tatsachen brauchen nicht durch einen Augenschein überprüft zu werden, sofern eine Nachprüfung nicht durch öffentliche Interessen geboten erscheint (Cavelti/Vögeli, Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kanton St. Gallen, St. Gallen 2003, Rz. 966).
2.2. Die tatsächlichen Verhältnisse ergeben sich vorliegend aus den massgeblichen Plänen und übrigen Verfahrensakten, insbesondere der unbestrittene Umstand, dass das Plangebiet unmittelbar an die Altstadt angrenzt und dass sich die katholische Kirche "St. Niklaus", nach dem Ortsbildinventar der Stadt A. ein schützenswertes Kulturobjekt gemäss Art. 6 SchVO, im Perimeter des angefochtenen Teilzonenplans befindet und im Gebiet des massgeblichen Stadtentwicklungsgebiets liegt. Auf die beantragte Durchführung eines Augenscheins ist folglich zu verzichten.
3.1. Zur Einsprache bzw. zur Erhebung des Rekurses ist berechtigt, wer ein eigenes schutzwürdiges Interesse dartut (Art. 83 Abs. 2 des Baugesetzes [sGS 731.1, abgekürzt BauG] bzw. Art. 45 Abs. 1 VRP). Schutzwürdig ist es, wenn der Betroffene rechtlich geschützte Interessen geltend macht oder wenn eine Verfügung oder ein Entscheid seine tatsächliche Interessenlage mehr berührt als irgendeinen Dritten oder die Allgemeinheit (Cavelti/Vögeli, a.a.O., Rz. 390 mit Hinweisen). Das schutzwürdige Interesse besteht dabei im "praktischen Nutzen", den ein erfolgreich geführtes Rechtsmittel dem Betroffenen in seiner rechtlichen oder tatsächlichen Situation einträgt, bzw. in der Abwendung materieller, ideeller oder sonstiger Nachteile, den ein Bestand der angefochtenen Verfügung oder des Entscheids mit sich bringen würde (Cavelti/Vögeli, a.a.O., Rz. 391). Das Rechtsschutzinteresse muss hinsichtlich aller Gründe, die der Rekurrent oder Beschwerdeführer vorbringt, gegeben sein und geprüft werden (Cavelti/Vögeli, a.a.O., Rz. 394; B. Heer, St. Gallisches Bau- und Planungsrecht, Bern 2003, Rz. 934 mit weiteren Hinweisen; GVP 2006 Nr. 32). Die Stellung als Bewohner oder Grundeigentümer in einem bestimmten Gebiet bzw. in der Nachbarschaft oder das allgemeine Interesse an der Einhaltung der Rechtsordnung allein begründen kein schutzwürdiges Interesse an der Anfechtung einer Baubewilligung oder Nutzungsänderung. Soweit einzig die Wahrung öffentlicher Interessen in Frage steht, sind dazu in erster Linie die zuständigen Behörden berufen (GVP 1981 Nr. 67).
3.2. Das Grundstück Nr. 461 an der Kreuzung Bahnhofstrasse/Städlenstrasse (Gemeindestrassen 1. und 2. Klasse) wird vom angefochtenen Teilzonenplan erfasst. Damit ist die Beschwerdeführerin von der Planänderung grundsätzlich in ihren eigenen Interessen betroffen. Tatsächlich hat der Teilzonenplan "Freihof" aber auf die Nutzungsmöglichkeiten ihres Grundstücks – wie auch auf das gesamte, westlich angrenzende, von der Churer-, Rorschacher-, Bahnhof- und Städlenstrasse umgrenzte Quartier – keinerlei Auswirkungen. Der sehr weitläufige Teilzonenplan umfasst mehrere grossflächige Stadtteile, die zum Teil von der Zonenplanänderung nicht betroffen sind. Gemäss Planungsbericht zum Teilzonenplan "Freihof" vom 4. August 2008 wurde der Geltungsbereich deshalb so grosszügig und nicht exakt entlang der Zonenplanänderungen geführt, weil die Zonenabgrenzung zum Teil nur geringfügig angepasst werden soll und ein detailliert, nur auf die Änderungen fixierter Geltungsbereich den Teilzonenplan unleserlich gemacht hätte.
Die Einsprache- und Rekursberechtigung hängt, gleichgültig, ob sich das Rechtmittel gegen eine Baubewilligung oder gegen einen Nutzungsplan richtet, nur davon ab, ob und inwiefern sich die bewilligte Baute oder Anlage bzw. die festgesetzte Nutzung nachteilig auf das Grundstück des Betroffenen auswirken kann. Aus diesem Grund ist näher zu prüfen, worin die besondere Beziehungsnähe der Beschwerdeführerin zu den von den Nutzungsänderungen betroffenen Gebieten besteht bzw. ob ihr Rechtsschutzinteresse hinsichtlich der einzelnen Rechtsbehauptungen gegeben ist, die sie vorbringt. Dabei ist zum einen der Abstand zwischen den Grundstücken, zum anderen die Art und Intensität der befürchteten Auswirkungen entscheidend (BGE 1A.266/2006 vom 25. April 2007 E. 3).
3.3 Mit der Beschwerdeergänzung vom 9. Juni 2009 bringt die Beschwerdeführerin vor, das Stadtentwicklungskonzept, das dem Teilzonenplan zu Grunde liege, werde die bisherigen tatsächlichen Verhältnisse in der näheren Umgebung hinsichtlich Verkehr, Passantenaufkommen und Immissionen nachhaltig verändern. Auf Grund seiner Grösse werde das Entwicklungsprojekt in einem Umkreis von einigen hundert Metern Auswirkungen haben. Ihre tatsächlichen Interessen würden damit trotz der Distanz zum geplanten Projekt stärker betroffen als jene eines Dritten oder der Allgemeinheit.
3.3.1 Zur Immissionseinrede ist der Nachbar befugt, wenn er von Lärm-, Staub- und anderen Einwirkungen direkt betroffen oder wenn dies zumindest wahrscheinlich ist. Das gilt insbesondere für den Nachbarn einer neuen Erschliessungsstrasse. Nicht berechtigt dagegen ist er zur Rüge, die zu erwartenden Immissionen beeinträchtigten die Interessen in einem weiteren Bereich der Wohnzone oder des Gemeindegebiets. Ein schutzwürdiges Interesse eines Strassenanwohners wird namentlich dann verneint, wenn ein Bauvorhaben – sofern die vorgegebenen Grenzwerte eingehalten sind - zu einem Mehrverkehr von höchstens zehn Prozent führt (Cavelti/Vögeli, a.a.O., Rz. 417 mit Hinweisen).
3.3.2. Der Teilzonenplan "Freihof" sieht erst rund 100 m westlich des Grundstücks der Beschwerdeführerin, auf der anderen Seite der zu verlegenden Churer Strasse, eine Änderung der Nutzungsordnung vor. Hier soll das Quartier von der KV in die KA umgeteilt werden. Beide Kernzonen gelten als geschützte Ortsbilder nach Art. 98 BauG, letztere soweit sie mit der Ortsbildschutzzone im Schutzplan identisch ist. Die beiden Zonen bezwecken die Erhaltung der baulichen Einheit und Eigenart der Altstadt sowie den Schutz geschichtlich, architektonisch oder für das Altstadtbild wertvoller Bauten und Anlagen (Art. 13 Abs. 1 des Baureglementes der Stadt A. vom 11. Juni 1996, abgekürzt BauR) bzw. die Erhaltung, Erneuerung und Ergänzung der baulichen Einheit und Eigenart der Vorstädte sowie einen Umgebungsschutz der KA (Art. 14 Abs. 1 BauR). Ansonsten gelten für beide Zonen die gleichen Schutzbestimmungen (Art. 5 SchVO). Der Teilzonenplan sieht zudem vor, das ungefähr 200 m entfernt liegende Rathaus, das heute in der Oe liegt, ebenfalls der KA zuzuscheiden. In dieser Zone sind nebst öffentlichen Gebäuden unter anderem auch Gaststätten und andere Dienstleistungsbetriebe zulässig (Art. 15 Abs. 1 BauG).
3.3.3. Mit dem östlich der Altstadt gelegenen Stadtentwicklungsgebiet soll insbesondere der historische Stadtkern mit der zentralen Hauptgasse zwischen dem Freihof und dem stark frequentierten Gegenpunkt bei der Migros im Westen der Altstadt aufgewertet werden. Das Grundstück der Beschwerdeführerin dagegen liegt weit östlich von der Freihofüberbauung an der Peripherie der KV angrenzend zur Wohn-Gewerbezone (WG3). Es ist somit nicht ersichtlich – und wird von der Beschwerdeführerin auch nicht näher begründet – weshalb die umstrittenen Umzonungen im Stadtzentrum von der KV und Oe in die KA bei ihrem Grundstück zusätzliche Passantenströme auslösen sollen. Von der beträchtlichen Distanz abgesehen kommt allen drei Zonenarten (KA, KV und Oe) eine zentrumsbildende Funktion zu. Für beide Kernzonen gilt die Empfindlichkeitsstufe III, für die Oe, wo das heutige Rathaus steht, Stufe II. Die entsprechende Abstufung der Empfindlichkeitsstufe hat auf das Grundstück der Beschwerdeführerin jedoch keinen Einfluss, weil dazwischen ein grosses Gebiet liegt, das wie das Grundstück der Beschwerdeführerin bereits in einer weniger lärmempfindlichen Kernzone liegt. Hier befindet sich unter anderem auch das zonenkonforme Restaurant Freihof, wo regelmässig Konzerte und Partys veranstaltet werden. Mit anderen Worten vermag die zonenmässige Umteilung des Stadtentwicklungsgebiets von der KV und Oe zur KA auf das 100 m bis 200 m entfernt liegende Grundstück der Beschwerdeführerin keine Beeinträchtigung zu bewirken. Sie hat in erster Linie eine Verschärfung der ästhetischen Ansprüche zu Folge, wovon das Grundstück Nr. 461 jedoch nicht betroffen ist.
3.3.4. Ausserdem verfügen sämtliche, tatsächlich von den planerischen Änderungen betroffenen Stadtteile eine vom Grundstück der Beschwerdeführerin völlig unabhängige Erschliessung, wie die Vorinstanz zu Recht ausgeführt hat. Während sich das Entwicklungsgebiet "Freihof-Rathaus" im Stadtzentrum an der Rorschacher-, Churer- und Trogener Strasse befindet und über diese Kantonsstrassen sowie die zu verlängernde Ringgasse (Gemeindestrasse 2. Klasse) erschlossen wird, liegt das Grundstück Nr. 461 am Rand der Vorstadt an der Bahnhof- und Städlenstrasse.
3.3.5. Aus dem Gesagten folgt, dass allein mit der geringfügigen Nutzungsverschiebung keine Voraussetzungen geschaffen werden, die für das Grundstück der Beschwerdeführerin zusätzliche Immissionen zur Folge hätten. Ob das konkrete Bauprojekt beim Grundstück Nr. 461 zu relevanten Beeinträchtigungen führen könnte, wäre in den entsprechenden Sondernutzungsplan- und Baubewilligungsverfahren zu prüfen.
3.4. Zusammenfassend ergibt sich, dass der Beschwerdeführerin unter den konkreten Umständen die erforderliche enge räumliche Beziehung zu den Plangebietsteilen, die tatsächlich planerischen Änderungen unterworfen sind, fehlt. Die zonenmässigen Änderungen berühren sie in ihren eigenen schutzwürdigen Interessen nicht. Die Vorinstanz hat die Rekurslegitimation daher zu Recht verneint. Damit erweist sich die Beschwerde als unbegründet, weshalb sie abzuweisen ist.
Ausseramtliche Entschädigungen sind nicht zuzusprechen (Art. 98 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 98bis VRP).
Demnach hat das Verwaltungsgericht
zu Recht erkannt:
1./ Die Beschwerde wird abgewiesen.
2./ Die amtlichen Kosten des Beschwerdeverfahrens von Fr. 2'000.-- bezahlt die Beschwerdeführerin unter Verrechnung des geleisteten Kostenvorschusses in gleicher Höhe.
3./ Ausseramtliche Kosten werden nicht entschädigt.
V. R. W.
Der Präsident: Der Gerichtsschreiber:
Versand dieses Entscheides an:
- die Beschwerdeführerin (durch Rechtsanwalt Dr. Hubert Bühlmann, 9000 St. Gallen)
- die Vorinstanz
- die Beschwerdegegnerin
am:
Rechtsmittelbelehrung:
Sofern eine Rechtsverletzung nach Art. 95 ff. BGG geltend gemacht wird, kann gegen diesen Entscheid gestützt auf Art. 82 lit. a BGG innert 30 Tagen nach Eröffnung beim Schweizerischen Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde erhoben werden.