Anwesend: Präsident Prof. Dr. U. Cavelti; Verwaltungsrichter Dr. E. Oesch-Frischkopf, lic. iur. A. Linder, Dr. B. Heer, lic. iur. A. Rufener; Gerichtsschreiber lic. iur. Th. Vögeli
In Sachen
Y.Y.,
Beschwerdeführer,
vertreten durch Rechtsanwalt P.,
gegen
Justiz- und Polizeidepartement des Kantons St. Gallen,
Oberer Graben 32, 9001 St. Gallen,
Vorinstanz,
betreffend
Familiennachzug für Sengül Y.
hat das Verwaltungsgericht festgestellt:
A./ Y.Y., geb. 1955, ist türkischer Staatsangehöriger. Er reiste 1980 in die Schweiz ein. Im selben Jahr heiratete er in R. seine Landsfrau Emine U. 1981, 1983 und 1986 wurden die Kinder A., B. und C. geboren. Am 21. Januar 2004 reichten die Eheleute Y. dem Kreisgericht Rheintal ein gemeinsames Scheidungsbegehren ein. Mit Entscheid vom 3. August 2004 wurde die Ehe geschieden. Die Eheleute Y. verzichteten gegenseitig auf Unterhaltsbeiträge. Der Sohn C. wurde in der gemeinsamen elterlichen Sorge belassen, und er wohnte bei der Mutter. Y.Y. verpflichtete sich, die IV-Zusatzrente für C. vollumfänglich an diesen auszuzahlen.
Am 25. August 2005 heiratete Y.Y. in der Türkei seine Landsfrau Sengül Y., geboren 1969. Am 4. Januar 2006 stellte Y.Y. beim Ausländeramt ein Gesuch um Familiennachzug für seine Ehefrau. Mit Verfügung vom 3. Oktober 2006 wies das Ausländeramt dieses Gesuch ab mit der Begründung, es bestehe die Gefahr einer fortgesetzten und erheblichen Fürsorgeabhängigkeit.
B./ Mit Eingaben seines Rechtsvertreters vom 18. Oktober und 14. November 2006 erhob Y.Y. Rekurs, der vom Justiz- und Polizeidepartement mit Entscheid vom 23. März 2007 abgewiesen wurde.
C./ Mit Eingaben seines Rechtsvertreters vom 23. April und 10. Mai 2007 erhob Y.Y. Beschwerde beim Verwaltungsgericht mit dem Antrag, der Rekursentscheid vom 23. März 2007 sei aufzuheben und der Familiennachzug für seine Ehefrau Sengül Y. sei zu bewilligen, unter Kosten- und Entschädigungsfolge. Zur Begründung wird im wesentlichen vorgebracht, der Beschwerdeführer habe einen Rechtsanspruch, mit seiner Ehefrau in der Schweiz zusammenleben zu können. Es bestehe keine Fürsorgeabhängigkeit. Der Beschwerdeführer sei seinen finanziellen Verpflichtungen immer nachgekommen und habe bewiesen, dass er bereit und in der Lage sei, auch mit bescheidenen Einkünften auszukommen. Er beziehe eine ganze Invalidenrente der IV, welche durch Ergänzungsleistungen ergänzt werde. Die Sicherung des Existenzbedarfs mit Ergänzungsleistungen erfolge auf einem höheren Niveau als dasjenige durch die Sozialhilfe. Die IV-Rente decke zusammen mit den Ergänzungsleistungen von Verfassungs wegen den Existenzbedarf. Auf die einzelnen Vorbringen in der Beschwerde wird, soweit wesentlich, in den nachstehenden Erwägungen eingegangen.
Die Vorinstanz schliesst in ihrer Vernehmlassung vom 16. Mai 2007 unter Hinweis auf die Erwägungen des angefochtenen Entscheids auf Abweisung der Beschwerde.
Darüber wird in Erwägung gezogen:
Die sachliche Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts ist gegeben (Art. 59bis Abs. 1 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege, sGS 951.1, abgekürzt VRP). Der Beschwerdeführer ist zur Ergreifung des Rechtsmittels legitimiert (Art. 64 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 45 Abs. 1 VRP). Die Beschwerdeeingaben vom 23. April und 10. Mai 2007 entsprechen zeitlich, formal und inhaltlich den gesetzlichen Anforderungen (Art. 64 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 47 Abs. 1 und Art. 48 Abs. 1 und 2 VRP). Auf die Beschwerde ist einzutreten.
Der Beschwerdeführer verfügt über eine Niederlassungsbewilligung. Nach Art. 17 Abs. 2 des Bundesgesetzes über Aufenthalt und Niederlassung der Ausländer (SR 142.20, abgekürzt ANAG) hat daher seine Ehefrau grundsätzlich Anspruch auf Erteilung und Verlängerung einer Aufenthaltsbewilligung, solange die Ehegatten zusammen wohnen.
2.1. Der in Art. 17 Abs. 2 ANAG verankerte Anspruch auf Familiennachzug erlischt, wenn der Anspruchsberechtigte gegen die öffentliche Ordnung verstossen hat (Art. 17 Abs. 2 letzter Satz ANAG). Der Familiennachzug kann auch dann verweigert werden, wenn ein Ausweisungsgrund besteht. Ein solcher liegt u.a. vor, wenn nach Art. 10 Abs. 1 lit. d ANAG konkret die Gefahr einer fortgesetzten und erheblichen Fürsorgeabhängigkeit besteht (BGE 122 II 8). Die Voraussetzungen für ein Erlöschen des Anspruchs sind bei Ehen von Ausländern weniger streng als im Fall des ausländischen Ehegatten eines Schweizers, bei dem nach Art. 7 Abs. 1 ANAG ein Ausweisungsgrund vorliegen muss (BGE 122 II 390). Auch bei einem Anspruch nach Art. 17 Abs. 2 ANAG genügen aber bloss finanzielle Bedenken für die Abweisung eines Gesuchs um Familiennachzug nicht; es muss konkret die Gefahr einer fortgesetzten und erheblichen Fürsorgeabhängigkeit im Sinn von Art. 10 Abs. 1 lit. d ANAG gegeben sein (BGE 125 II 641 mit Hinweisen auf frühere Urteile).
Im weiteren gewährleisten Art. 8 Ziff. 1 der Europäischen Menschenrechtskonvention (SR 0.101, abgekürzt EMRK) und Art. 13 Abs. 1 der Schweizerischen Bundesverfassung (SR 101, abgekürzt BV) die Achtung des Privat- und Familienlebens. Auch aufgrund dieser Bestimmungen kann ein Niedergelassener den Nachzug des Ehegatten beanspruchen. Besteht eine erhebliche und fortgesetzte Gefahr einer Fürsorgeabhängigkeit, so lässt sich die Verweigerung des Familiennachzugs auf Art. 8 Ziff. 2 EMRK stützen, wonach das Recht auf Privat- und Familienleben unter anderem dann eingeschränkt werden kann, wenn es für das wirtschaftliche Wohl eines Landes notwendig ist. Dies ist der Fall, wenn aufgrund des Familiennachzugs die konkrete Gefahr einer erheblichen und fortgesetzten Fürsorgeabhängigkeit besteht.
Bei der Beurteilung der Gefahr einer Fürsorgeabhängigkeit ist von den aktuellen Voraussetzungen auszugehen; die wahrscheinliche finanzielle Entwicklung ist aber auf längere Sicht abzuwägen (BGE 122 II 8). Dabei darf nicht einzig auf das Einkommen des hier anwesenden Familienangehörigen abgestellt werden, sondern es sind - dem Gesetzeszweck der Vereinigung der Gesamtfamilie entsprechend - die finanziellen Möglichkeiten aller Familienmitglieder über eine längere Sicht abzuwägen (BGE 122 II 8). Das Einkommen des Angehörigen, der an die Lebenshaltungskosten der Familie beitragen soll, ist daran zu messen, ob und in welchem Umfang es tatsächlich realisierbar ist. In diesem Sinn müssen die Erwerbsmöglichkeit und das damit verbundene Zusatzeinkommen konkret belegt und mit gewisser Wahrscheinlichkeit auf mehr als nur kurze Frist erhärtet sein, um Berücksichtigung zu finden (BGE 122 II 9).
2.2. Nach den unbestrittenen Feststellungen im angefochtenen Entscheid erhält der Beschwerdeführer eine Invalidenrente von Fr. 1'506.-- sowie Ergänzungsleistungen von Fr. 1'176.-- pro Monat, womit ihm für den Lebensunterhalt Fr. 2'682.-- pro Monat zur Verfügung stehen. Das Ausländeramt ermittelte einen monatlichen Bedarf im Fall des Familiennachzugs von Fr. 3'379.75 (Wohnung Fr. 970.--, Grund- und Ergänzungsbedarf für zwei Personen Fr. 1'869.--, Krankenversicherung Fr. 540.75). Daraus ergibt sich ein monatlicher Fehlbetrag von Fr. 697.75, um den der Bedarf das Einkommen des Beschwerdeführers übersteigt.
2.3.
2.3.1. Der Beschwerdeführer macht geltend, die IV-Rente decke mit den Ergänzungsleistungen von Verfassungs wegen den Existenzbedarf (Uebergangsbestimmung zu Art. 112 BV), wobei darunter nicht ein Existenzminimum verstanden werde, unter dessen Grenzen ein Mensch an Leben und Gesundheit bedroht wäre, sondern ein den heutigen Gegebenheiten entsprechender höherer Betrag, der erforderlich sei, um einen einfachen, aber menschenwürdigen Lebensstil zu ermöglichen. Die Sicherung des Existenzbedarfs mit den Ergänzungsleistungen erfolge auf einem höheren Niveau als diejenige durch die Sozialhilfe, welche das unterste Netz des sozialen Sicherheitssystems darstelle, in dem grundsätzlich alle Hilfsbedürftigen aufgefangen werden müssten.
Diese Ausführungen sind nachvollziebar, solange sie sich allein auf den Beschwerdeführer beziehen, der eine volle IV-Rente sowie Ergänzungsleistungen erhält. Nach Art. 112 Abs. 2 lit. b BV haben die AHV/IV-Renten den Existenzbedarf angemessen zu decken. Die Uebergangsbestimmung zu Art. 112 BV regelt die Ausrichtung von Bundesbeiträgen an die Kantone für die Finanzierung der Ergänzungsleistungen, solange die AHV/IV den Existenzbedarf nicht deckt. Vorliegend ist aber entscheidend, ob unter Berücksichtigung des Nachzugs der Ehefrau von einer fortgesetzten und erheblichen Gefahr der Fürsorgeabhängigkeit auszugehen ist. Der Bedarf der Ehegattin des Beschwerdeführers wird nicht vollumfänglich von Leistungen der IV und von Ergänzungsleistungen gedeckt. Nach den Angaben der Sozialversicherungsanstalt würde bei einem Nachzug der Ehefrau für diese ein hypothetisches Einkommen angerechnet, womit eine Reduktion der Ergänzungsleistungen eintreten würde. Unter diesen Umständen kann nicht geltend gemacht werden, die IV-Rente und die Ergänzungsleistungen deckten von Verfassungs wegen den gemeinsamen Bedarf der Ehegatten.
2.3.2. Im weiteren ist es nach der Rechtsprechung zulässig, bei der Ermittlung der Lebenshaltungskosten von den SKOS-Richtlinien für die Bemessung von Sozialhilfeleistungen abzuweichen. Die SKOS-Richtlinien wurden auf 2006 modifiziert, indem gewisse Pauschalansätze im Hinblick auf den Anreiz für die Aufnahme einer Erwerbstätigkeit festgelegt wurden. Das Ausländeramt hat nicht Richtlinien für die Ausrichtung von Sozialhilfeleistungen zu erlassen oder zu übernehmen, sondern das künftige Fürsorgerisiko zu beurteilen. Dabei ist zu berücksichtigen, dass eine erhöhte Gefahr der Fürsorgeabhängigkeit besteht, wenn der Familiennachzug bei Personen bewilligt wird, die aus eigener Kraft ein genügendes Einkommen nur mit Mühe erreichen können oder deren Einkommen die Grenze zum Existenzminimum nur geringfügig übersteigt. In diesen Fällen besteht die Gefahr, dass schon relativ kleine Schwankungen des Einkommens oder der Auslagen zur Folge haben, dass der Unterhalt der Familie nicht mehr bestritten werden kann (vgl. VerwGE B 2006/48 vom 16. September 2006 mit Hinweisen auf frühere Urteile, in: www.gerichte.sg.ch). Es ist daher zulässig, bei der Bemessung des Lebensunterhalts von höheren Ansätzen auszugehen, als sie in den SKOS-Richtlinien festgelegt sind. Insbesondere ist aufgrund der angeführten Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts auch die Berufung auf die im Jahr 2001 geltende Praxis unbehelflich. Der Einwand des Beschwerdeführers, er sei seinen finanziellen Verpflichtungen immer nachgekommen und habe bewiesen, dass er auch mit bescheidenen Einkünften auskommen könne, geht an der Sache vorbei. Diese Ausführungen mögen für den Beschwerdeführer allein zutreffen. Zu berücksichtigen ist aber wie erwähnt, dass die künftigen Verhältnisse zu beurteilen sind, und zudem lebte der Beschwerdeführer während längerer Zeit mit seinem Sohn zusammen. Auf den 1. Mai 2006 mietete er eine Wohnung an der L-strasse 25. In der Beschwerde gab er als Adresse aber wieder L-strasse 19 an, wo seine Söhne zwei Wohnungen besitzen. Ob er aus finanziellen Gründen wieder zu seinem Sohn zurückkehrte, ist offen, aber naheliegend. Ueber die Wohnungen der Söhne wurde übrigens ein betreibungsamtliches Steigerungsverfahren eröffnet (ABl 2007, S. 1716 f.).
2.3.3. In der Beschwerde wird weiter geltend gemacht, die Anrechnung eines entsprechenden Eigenverdienstes der Ehefrau dürfe im ausländerrechtlichen Verfahren nicht unterbleiben, wenn die Sozialversicherungen von einem zumutbaren Eigenverdienst der Ehefrau ausgehen würden. Zwar verfüge die Ehefrau des Beschwerdeführers bis heute über keine Arbeitsstelle, was ohne weiteres dadurch erklärbar sei, dass sie nicht über eine Aufenthaltsbewilligung verfüge. Sie sei aber bereit, einer Erwerbstätigkeit nachzugehen, sobald sie regulär in der Schweiz bleiben und arbeiten dürfe.
Wie erwähnt, muss die Erwerbsmöglichkeit und das damit verbundene Zusatzeinkommen der nachzuziehenden Person zumindest konkret belegt und mit einer gewissen Wahrscheinlichkeit erhärtet sein, um Berücksichtigung zu finden (BGE 122 II 9). Die Anrechnung eines hypothetischen Einkommens bei der Sozialversicherung erfolgt ungeachtet der konkreten Aussichten des nachzuziehenden Ehegatten auf Erzielung eines Einkommens. Die Anrechnung eines hypothetischen Einkommens im Bereich der Sozialversicherung hat daher nicht zur Folge, dass ein solches generell auch im ausländerrechtlichen Verfahren anerkannt werden muss. Ob im vorliegenden Fall die Ehefrau des Beschwerdeführers ein nennenswertes Zusatzeinkommen erzielen kann, ist fraglich. Die Ehefrau lebte noch nie in der Schweiz. Es ist daher nicht anzunehmen und wird in der Beschwerde auch nicht geltend gemacht, dass sie der deutschen Sprache mächtig ist. Sodann ist nicht ersichtlich, dass sie über eine Berufsausbildung verfügt. Damit hat sie nur geringe Aussichten, eine Arbeitsstelle zu finden. Weiter ist zu berücksichtigen, dass der Beschwerdeführer eine volle IV-Rente bezieht und somit gesundheitlich erheblich beeinträchtigt ist. Er ist nach eigenen Angaben nicht imstande, zu kochen und den Haushalt zu führen und hielt fest, er habe mehrere Operationen hinter sich und sei auf einige Hilfen angewiesen. Dies bedeutet, dass die Ehefrau in erheblichem Masse mit der Betreuung des Beschwerdeführers und der Führung des Haushalts beschäftigt sein wird. Hinzu kommt, dass die Ehefrau weder ein Gesuch um Erteilung einer provisorischen Bewilligung zum Stellenantritt eingereicht noch eine Zusicherung eines Arbeitgebers für eine Anstellung im Falle der Bewilligung des Familiennachzugs vorgelegt hat. Unter diesen Umständen kann nicht davon ausgegangen werden, dass die Ehefrau konkrete und hinreichend wahrscheinliche Aussichten für die Erzielung eines nennenswerten zusätzlichen Erwerbseinkommens während längerer Zeit hat.
Aus den vorstehenden Erwägungen ergibt sich, dass beim Beschwerdeführer im Falle eines Nachzugs der Ehefrau davon ausgegangen werden muss, dass die notwendigen Lebenshaltungskosten der Eheleute die voraussichtlichen Einkünfte um rund Fr. 700.-- pro Monat überschreiten werden und keine hinreichenden Aussichten bestehen, dass die Ehefrau künftig dauernd ein nennenswertes Einkommen erzielen kann oder die Ergänzungsleistungen wesentlich erhöht werden. Bei dieser Sachlage ist es im Lichte der bundesgerichtlichen Rechtsprechung zulässig, den Familiennachzug aufgrund einer konkreten Gefahr einer fortgesetzten und erheblichen Fürsorgeabhängigkeit zu verweigern (BGE 2A.443/2006 vom 26. Oktober 2006).
2.3.4. Selbst wenn aufgrund des Zuzugs der Ehefrau eine gewisse Erhöhung der Ergänzungsleistungen gewährt würde, vermöchte dies an der konkreten Gefahr einer fortgesetzten und erheblichen Fürsorgeabhängigkeit nichts zu ändern. Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung erfasst der Begriff der "öffentlichen Wohltätigkeit" gemäss Art. 10 Abs. 1 lit. d ANAG nur Fürsorgeleistungen im "technischen Sinn", nicht aber Sozialversicherungsleistungen, zu denen auch die Ergänzungsleistungen zählen (BGE 2A.443/2006 vom 26. Oktober 2006; BGE 2P.101/2006 vom 16. Mai 2006 mit Hinweis auf BGE 2A.397/2001 vom 17. Januar 2002 und BGE 2A.495/2005 [richtig: 2004] vom 13. Januar 2005). Eine Begründung für diese Unterscheidung findet sich in den genannten Urteilen sowie im dort angeführten Schrifttum (A. Zünd, in: Uebersax/Münch/Geiser/Arnold, Ausländerrecht, Basel 2002, Rz. 6.31) nur insoweit, als mitunter hervorgehoben wird, dass auf Sozialversicherungs- und Ergänzungsleistungen ein gesetzlicher Anspruch bestehe. Das Kriterium des gesetzlichen Anspruchs kann aber aufgrund der heutigen Rechtslage nicht mehr von entscheidender Bedeutung sein. Art. 12 BV verschafft einer Person, die in Not gerät und nicht selbst in der Lage ist, für sich zu sorgen, einen individuellen und richterlich durchsetzbaren Anspruch auf Hilfe und Betreuung in Notlagen. Auch in Art. 9 des Sozialhilfegesetzes (sGS 381.1) ist der Anspruch auf finanzielle Leistungen für Personen, die für ihren Lebensunterhalt nicht hinreichend aufkommen können, gesetzlich verankert. Zudem sind sowohl Ergänzungsleistungen als auch Sozialhilfeleistungen grundsätzlich bedarfsabhängig. Das Kriterium des Rechtsanspruchs ist daher nicht geeignet, um bei der Anwendung von Art. 10 Abs. 1 lit. d ANAG zwischen bedarfsdeckenden Ergänzungsleistungen und ebenfalls bedarfsabhängiger Sozialhilfe zu differenzieren. Eine solche Unterscheidung würde bei der Beurteilung der Gefahr einer fortgesetzten und erheblichen Fürsorgeabhängigkeit im Rahmen der Behandlung von Gesuchen um Bewilligung des Familiennachzugs nach Art. 17 Abs. 2 ANAG zu einer stossenden Ungleichbehandlung führen. Gesuchsteller, die wie der Beschwerdeführer eine volle Invalidenrente sowie Ergänzungsleistungen beziehen und deren anerkannte Ausgaben somit durch Leistungen aus Sozialversicherungswerken gedeckt sind, würden gegenüber Gesuchstellern privilegiert, die einer Erwerbstätigkeit nachgehen und deren Einkommen nicht ausreicht, um die Alltagsbedürfnisse in der Schweiz zu decken (sog. Working poor) und die deshalb regelmässig auf Sozialhilfeleistungen angewiesen sind (vgl. VerwGE 2006/48 vom 14. September 2006 i.S. N. und D.A.). Das Bundesgericht hat zwar wie erwähnt festgehalten, dass der Begriff der öffentlichen Wohlfahrt im technischen Sinn zu verstehen sei und dies bedeute, dass darunter die traditionelle Sozialhilfe unter Ausschluss der Leistungen der Sozialversicherung, wie Arbeitslosengelder, zu verstehen sei (BGE 2A.11/2001 vom 5. Juni 2001). Gleichzeitig erwog es jedoch, es sei den gesamten Umständen Rechnung zu tragen und es sei die finanzielle Situation auf längere Sicht zu prüfen, um abzuklären, ob jemand der öffentlichen Wohlfahrt zur Last falle (BGE 2A.11/2001 E. 3a). Während zudem die Unterscheidung zwischen Sozialhilfe- und Sozialversicherungsleistungen bei Arbeitslosengeldern oder ordentlichen AHV/IV-Leistungen gerechtfertigt erscheinen mag, weil diese in der Regel eigene Beiträge des Versicherten voraussetzen, kommt dieses Unterscheidungskriterium bei den bedarfsabhängigen Ergänzungsleistungen nicht zum Tragen.
2.4. Aufgrund der vorstehenden Erwägungen hat die Vorinstanz das Vorliegen einer konkreten Gefahr einer erheblichen und fortgesetzten Fürsorgeabhängigkeit zu Recht bejaht.
2.5. Weiter prüfte die Vorinstanz, ob es für den Beschwerdeführer zumutbar wäre, mit seiner Ehefrau in die Türkei zurückzukehren.
Dem Beschwerdeführer wird durch die Verweigerung des Familiennachzugs der Aufenthalt in der Schweiz nicht untersagt. Aufgrund seiner finanziellen Verhältnisse durfte er nicht damit rechnen, dass er seine in der Türkei geheiratete Ehefrau, die in der Schweiz nicht über eine Aufenthaltsbewilligung verfügt, ohne weiters nachziehen kann. Zu Recht hielt die Vorinstanz ausserdem fest, dass die Heirat Zeichen der Verbundenheit mit dem Herkunftsstaat ist und trotz des langjährigen Aufenthalts in der Schweiz eine Rückkehr nicht als unzumutbar betrachtet werden kann. Es fragt sich vielmehr, ob nicht eine Rückkehr nach der Türkei für den Beschwerdeführer viel eher zumutbar ist als eine Uebersiedlung der Ehefrau von der Türkei in die Schweiz, denn die Ehefrau lebte bisher noch nie in der Schweiz, während der Beschwerdeführer die ersten 25 Jahre seines Lebens in der Türkei verbrachte und noch heute Kontakte mit der Türkei pflegt.
2.6. Zusammenfassend ergibt sich, dass die Beschwerde als unbegründet abzuweisen ist.
Ausseramtliche Entschädigungen sind nicht zuzusprechen (Art. 98bis VRP).
Demnach hat das Verwaltungsgericht zu Recht erkannt:
1./ Die Beschwerde wird abgewiesen.
2./ Die amtlichen Kosten des Beschwerdeverfahrens von Fr. 2'000.-- bezahlt der Beschwerdeführer unter Verrechnung mit dem geleisteten Kostenvorschuss in gleicher Höhe.
3./ Ausseramtliche Kosten werden nicht entschädigt.
V. R. W.
Der Präsident: Der Gerichtsschreiber:
Versand dieses Entscheides an:
am:
Rechtsmittelbelehrung:
Sofern eine Rechtsverletzung nach Art. 95 ff. BGG geltend gemacht wird, kann gegen diesen Entscheid gestützt auf Art. 82 lit. a BGG innert 30 Tagen nach Eröffnung beim Schweizerischen Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde erhoben werden.