Anwesend: Präsident Prof. Dr. U. Cavelti; Verwaltungsrichter Dr. E. Oesch-Frischkopf, lic. iur. A. Linder, Dr. B. Heer, lic. iur. A. Rufener; Gerichtsschreiber lic. iur. Th. Vögeli
In Sachen
M. A., V. A. und E. A.,
Beschwerdeführer,
unentgeltlich vertreten durch E. ,
sowie
F. A.,
Beschwerdeführer,
gesetzlich vertreten durch seine Eltern M. A. und V. A.,
diese unentgeltlich vertreten durch E.,
gegen
Departement des Innern des Kantons St. Gallen, Regierungsgebäude, 9001 St. Gallen,
Vorinstanz,
und
Politische Gemeinde Z., vertreten durch den Gemeinderat, Z.
Beschwerdegegnerin,
betreffend
Einbürgerung
hat das Verwaltungsgericht festgestellt:
A./ Die Eheleute M. und V. A. sind türkische Staatsangehörige. Sie kamen 1973 bzw. 1978 in die Schweiz und wohnten zunächst im Kanton Tessin. Dort wurden 1979 die Tochter B. und 1981 bzw. 1983 die Söhne C. und D. geboren. 1986 zog die Familie nach Z. 1987 wurde die Tochter E. und 1991 der Sohn F. geboren.
1994 stellte M. A. ein Einbürgerungsgesuch. In dieses waren die Ehefrau und die Kinder einbezogen. Am 20. Juli 1998 zogen M. und V. A. das Gesuch zurück. Für B., C. und D. A. wurde in der Folge erneut ein Einbürgerungsgesuch gestellt. Die Bürgerschaft lehnte dieses am 5. März 1999 ab. Dagegen erhoben die Gesuchsteller Kassationsbeschwerde. Das Departement des Innern trat darauf mit Entscheid vom 30. Juli 1999 wegen Fristversäumnis und fehlender Legitimation nicht ein, hob aber die angefochtenen Beschlüsse wegen Fehlens einer eidgenössischen Einbürgerungsbewilligung aufsichtsrechtlich auf.
Am 23. Juni 2003 stellte M. A. erneut ein Einbürgerungsgesuch. In dieses waren die Ehefrau V. und die Tochter E. sowie der Sohn F. einbezogen. Nach verschiedenen Abklärungen beurteilte der Einbürgerungsrat das Gesuch positiv und stellte an der Bürgerversammlung der Politischen Gemeinde Z. vom 26. März 2007 der Bürgerschaft den Antrag, dem Gesuch zuzustimmen. Die Bürgerschaft lehnte das Einbürgerungsgesuch ab, nachdem an der Bürgerversammlung bekannt geworden war, dass gegen die Eheleute A. eine Strafuntersuchung wegen Drohung geführt worden war.
B./ Gegen den Beschluss der Bürgerschaft erhoben M., V., E. und F. A. mit Eingabe ihres Vertreters vom 10. April 2007 Kassationsbeschwerde, die vom Departement des Innern mit Entscheid vom 6. August 2007 abgewiesen wurde. Das Departement erwog, gegen den Gesuchsteller und seine Ehefrau sei bis kurz vor der Bürgerversammlung infolge eines familiären Konflikts ein Strafverfahren hängig gewesen. Gestützt auf diese Tatsache habe die Bürgerschaft den Beschwerdeführern die Eignung zur Einbürgerung absprechen dürfen. Dem Anspruch auf rechtliches Gehör sei damit Genüge getan, und der ablehnende Einbürgerungsentscheid sei rechtmässig.
C./ Mit Eingabe ihres Vertreters vom 21. August 2007 erhoben M., V., E. und F. A. Beschwerde beim Verwaltungsgericht. In der Beschwerdeergänzung vom 10. September 2007 stellten sie den Antrag, der Entscheid des Departements des Innern vom 6. August 2007 sei aufzuheben und der Abstimmungsentscheid der Bürgerschaft Z. vom 26. März 2007 sei mangels Begründung und somit wegen Rechtsverletzung für ungültig zu erklären bzw. aufzuheben und zur neuerlichen Abstimmungsvorlage zurückzuweisen, unter Kosten- und Entschädigungsfolge.
Die Vorinstanz und die Beschwerdegegnerin beantragten in ihren Vernehmlassungen vom 1. Oktober bzw. 11. Oktober 2007 die Abweisung der Beschwerde. Die Beschwerdeführer erhielten Gelegenheit, sich zu diesen Vernehmlassungen zu äussern. Sie nahmen mit Eingabe ihres Vertreters vom 31. Oktober 2007 Stellung und hielten an ihrem Antrag fest.
Auf die Erwägungen des angefochtenen Entscheids sowie auf die von den Verfahrensbeteiligten zur Begründung ihrer Anträge gemachten Ausführungen wird, soweit wesentlich, in den nachstehenden Erwägungen näher eingegangen.
Darüber wird in Erwägung gezogen:
1.1. Die Beschwerdeführer äussern sich ausführlich zu den in den Jahren 1994 und 1998 gestellten Einbürgerungsgesuchen. Diese sind nicht Gegenstand des angefochtenen Entscheids der Vorinstanz. Daher ist auf die entsprechenden Vorbringen der Beschwerdeführer nicht weiter einzutreten. Soweit jene Gesuche die Beschwerdeführer betrafen, sind sie zufolge Rückzugs gegenstandslos. Die Gesuche, welche Gegenstand des Departementsentscheids vom 30. Juli 1999 waren, betrafen nicht die Beschwerdeführer.
1.2. Soweit die Beschwerdeführer eine schleppende Durchführung des Einbürgerungsverfahrens beanstanden, kann ebenfalls nicht darauf eingetreten werden. Die Beschwerdeführer hatten die Möglichkeit, eine solche Rüge vor dem Entscheid der Bürgerversammlung vorzubringen. Nachdem ein Sachentscheid ergangen ist, sind sie nicht mehr legitimiert, eine Rechtsverzögerung zu rügen (vgl. R. Hotz, St. Galler Kommentar zur Bundesverfassung, N 20 zu Art. 29 BV). Auch in diesem Punkt ist somit auf die Vorbringen in der Beschwerde nicht näher einzugehen.
1.3. Weiter machen die Beschwerdeführer geltend, der Einbürgerungsbeschluss vom 26. März 2007 sei ihnen nicht rechtskonform eröffnet worden. Diese Rüge hatten sie bereits in der Kassationsbeschwerde an das Departement des Innern vorgebracht. Dieses hielt ausdrücklich fest, der Beschluss vom 26. März 2007 sei den Beschwerdeführern nicht in Form einer Verfügung eröffnet worden, und wies den Gemeinderat Z. darauf hin, dass er für die rechtskonforme Eröffnung der Einbürgerungsbeschlüsse besorgt sein müsse. Die Beschwerdeführer hatten aber Kenntnis vom Entscheid, und das Departement trat auf ihre Kassationsbeschwerde ein. Den Beschwerdeführern erwuchs somit aus der mangelhaften Eröffnung kein Nachteil. Der Eröffnungsfehler wurde somit im Verfahren vor dem Departement geheilt.
1.4. Streitgegenstand ist nach dem Gesagten einzig die Frage, ob der ablehnende Einbürgerungsentscheid vom 26. März 2007 rechtmässig ist bzw. die Vorinstanz die Kassationsbeschwerde zu Recht abgewiesen hat.
2.1. Nach der gesetzlichen Ordnung besteht, abgesehen von hier nicht interessierenden Sonderfällen, kein Rechtsanspruch auf Einbürgerung. Nach Art. 104 Abs. 1 der Kantonsverfassung (sGS 111.1, abgekürzt KV) entscheiden die Stimmberechtigten der Politischen Gemeinde über die Erteilung des Gemeindebürgerrechts. Dies bedeutet, dass entweder das Gemeindeparlament, wo ein solches besteht, oder die Stimmberechtigten an der Bürgerversammlung über Einbürgerungsgesuche entscheiden.
Aufgrund der bundesgerichtlichen Rechtsprechung hat der Kantonsrat ein neues Bürgerrechtsgesetz verabschiedet (vgl. ABl 2004, S. 2213 ff.). Dieses wurde aber in der Volksabstimmung vom 24. November 2004 abgelehnt. In der Folge hat die Regierung eine befristete Verordnung (sGS 121.12) erlassen, welche das bestehende kantonale Bürgerrechtsgesetz (sGS 121.1, abgekürzt BüG) den Vorgaben der Kantonsverfassung und der Rechtsprechung des Bundesgerichts anpasst (vgl. GVP 2005 Nr. 1; VerwGE B 2007/35 vom 9. Mai 2007, publiziert in: www.gerichte.sg.ch).
2.2. Einbürgerungsentscheide stehen in einem Spannungsverhältnis verschiedener sich zum Teil tangierender und widersprechender Rechtsnormen und Rechtsgrundsätze. Einerseits ist nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung wie erwähnt der Einbürgerungsentscheid als Verwaltungsakt bzw. als Verfügung zu qualifizieren, wobei in formeller Hinsicht das rechtliche Gehör und die Begründungspflicht und materiell das Diskriminierungs- und das Willkürverbot zur Anwendung kommen. Dem gegenüber stehen die verfassungsrechtlichen Grundsätze, dass der Entscheid über Einbürgerungen in einem direktdemokratischen Verfahren getroffen wird, dass kein Anspruch auf Einbürgerung besteht und dass sich die Stimmenden auf die grundrechtlich gewährte Garantie der politischen Rechte und die freie Willensbildung (Art. 34 BV) berufen können (vgl. GVP 2005 Nr. 1; VerwGE B 2007/35 vom 9. Mai 2007, publ. in: www.gerichte.sg.ch).
2.4. Ablehnende Einbürgerungsentscheide unterliegen gemäss der Rechtsprechung der Begründungspflicht. Es besteht keine feste Praxis, wie der aus Art. 29 Abs. 2 BV fliessenden Begründungspflicht, inbesondere bei Einbürgerungsbeschlüssen der Gemeindeversammlung, nachzukommen ist (BGE 131 I 18 E. 3.1 mit Hinweis auf BGE 130 I 140 ff.). Problematisch sind vor allem diejenigen Gemeindeversammlungsbeschlüsse, die von der Empfehlung des Gemeinderats oder einer vorberatenden Kommission abweichen (vgl. BGE 131 Ia 18 E. 3.1). Werden an der Gemeindeversammlung selbst Gründe für die Ablehnung einer konkreten Einbürgerung genannt und wird darüber unmittelbar im Anschluss an die Diskussion abgestimmt, so kann angenommen werden, dass die ablehnenden Gründe von der Mehrheit der Abstimmenden mitgetragen werden. In der Regel wird damit ein ablehnender Gemeindeversammlungsbeschluss hinreichend begründet werden können, so dass der abgelehnte Bewerber weiss, weshalb sein Gesuch abgewiesen wurde, und der Entscheid gegebenenfalls in einem Rechtsmittelverfahren überprüft werden kann (BGE 132 I 196 ff. E. 3.1; BGE 130 I 154 mit Hinweis auf Thürer/Frei, Einbürgerungen im Spannungsfeld zwischen direkter Demokratie und Rechtsstaatlichkeit, in: ZSR 2004 I S. 225 f., und Hangartner, a.a.O., S. 3 ff., insbesondere S. 16 f.). Die Begründungspflicht soll im Sinne einer Selbstkontrolle zur Rationalisierung der Entscheidfindung beitragen und verhindern, dass sich die Behörde von unsachlichen Erwägungen leiten lässt. Der Abgewiesene soll wissen, aus welchen Gründen sein Gesuch abgewiesen worden ist; die Begründung muss so abgefasst sein, dass der Betroffene den Entscheid sachgerecht anfechten kann. In diesem Sinne müssen wenigstens kurz die Ueberlegungen genannt sein, die dem Entscheid zugrunde liegen. Eine sachgerechte Ueberprüfung von Ermessensentscheiden ist nur möglich, wenn die zuständige Instanz die Gründe für ihren Entscheid darlegt (BGE 129 I 232 E. 3.2. und 3.3).
2.5. An der Bürgerversammlung vom 26. März 2007 stellte der Einbürgerungsrat den Antrag, den Gesuchstellern das Bürgerrecht zu erteilen. Hierauf äusserte ein Mitglied der Bürgerschaft, er habe gehört, dass noch ein Strafverfahren im Gange sei. Diese Aeusserung war als Frage gestellt. Der Versammlungsleiter anwortete, es handle sich um ein Delikt innerhalb der Familie. Das Verfahren sei vom Untersuchungsrichter eingestellt worden, da die Anzeige zurückgezogen worden sei. In der Folge wurde der Antrag des Einbürgerungsrates mit 36 Ja- zu 70 Nein-Stimmen abgelehnt.
2.5.1. Der Umstand, dass ein Strafverfahren hängig gewesen war, welches ein Delikt innerhalb der Familie betraf, war im vorliegenden Fall ausschlaggebend für die Ablehnung des Einbürgerungsantrags. Nach der Bestätigung des Versammlungsleiters wurde die Diskussion nicht fortgesetzt. Insbesondere wurden auch nach dem Beschluss keine weiteren Gründe genannt, welche für die Ablehnung des Gesuchs ausschlaggebend waren. Dies war namentlich deshalb bemerkenswert, weil an der Versammlung die übrigen elf Gesuche gutgeheissen wurden. Ob die Begründung zutreffend ist oder nicht, spielt im Rahmen der Erfüllung der Begründungspflicht keine entscheidende Rolle. Ausschlaggebend ist vielmehr, dass die Begründung erkennen lässt, weshalb die Bürgerschaft dem Antrag des Einbürgerungsrates nicht gefolgt ist und das Gesuch abgewiesen hat. In der anschliessenden Diskussion über den Rückkommensantrag wurde bestätigt, dass es sich um ein Antragsdelikt gehandelt habe, wobei der Antrag zurückgezogen worden sei. Der Versammlungsleiter wollte aus Gründen des Persönlichkeitsschutzes keine Details ausführen. Entgegen den Vorbringen in der Beschwerde ist darin eine hinreichende Begründung des ablehnenden Entscheides zu erblicken. Ob derjenige, der die Frage nach dem Strafverfahren aufwarf, oder ob die übrigen Stimmbürger genaue Kenntnis von den näheren Umständen hatten, ist nicht entscheidend. Der Versammlungsleiter hatte sich entschlossen, aus Gründen des Persönlichkeitsschutzes auf weitere Detailangaben zu verzichten. Dies war nachvollziehbar und durchaus im Interesse der Beschwerdeführer, nachdem die Strafanzeige darauf zurückzuführen ist, dass die Eheleute A. mit der Partnerwahl ihrer ältesten Tochter nicht einverstanden waren. Dem Versammlungsleiter kann in diesem Zusammenhang kein willkürliches Handeln vorgeworfen werden. Entscheidend ist, dass die Information bestätigt wurde, und sie wird auch in der Beschwerde nicht bestritten. Es besteht kein Zweifel, dass die Tatsache, dass gegen die Eheleute A. eine Strafuntersuchung wegen Drohung innerhalb der Familie geführt wurde, für die Ablehnung des Gesuchs kausal war. Dies anerkennen denn auch die Beschwerdeführer selbst, wenn sie davon ausgehen, durch die Aeusserung des Versammlungsleiters dürfte die Meinung der Stimmberechtigten beeinflusst worden sein. Von einer fehlenden Begründung des Einbürgerungsentscheids kann daher nicht gesprochen werden. Ob in den nachträglich geäusserten Voten noch zusätzliche Begründungselemente ersichtlich sind, ist nicht massgebend. Auch ist nicht ersichtlich, inwiefern die früheren Gesuche eine Rolle spielten. Entsprechende Voten wurden jedenfalls nicht geäussert.
2.5.2. Zu prüfen bleibt im folgenden, ob die Begründung der Bürgerschaft sachlich haltbar ist. Die Vorinstanz erwog, ein Strafverfahren sei als Tatsache geeignet, um den Gesuchstellern die Eignung zur Einbürgerung abzusprechen. Die Beschwerdeführer seien mit der Rechtsordnung in Konflikt geraten. Zwar sei das Strafverfahren kurz vor der Bürgerversammlung eingestellt worden. Dies sei auf den Rückzug des Strafantrags zurückzuführen. Dem Strafverfahren sei ein innerfamiliärer Konflikt zugrunde gelegen, der offenbar nicht ohne Beizug der Polizei habe gelöst werden können. Diese Ueberlegungen als Ablehnungsgrund heranzuziehen möge streng erscheinen, doch verfüge die Bürgerschaft bei der Einbürgerung über einen erheblichen Handlungsspielraum. Unter diesen Umständen sei die Berücksichtigung des Strafverfahrens nicht zu beanstanden. Dieses sei ein zulässiger Grund, die Gesuchsteller als nicht zur Einbürgerung geeignet zu betrachten.
In der Beschwerde wird dagegen eingewendet, die Tatsache allein, dass ein Strafverfahren hängig gewesen sei, bedeute noch keineswegs, dass auch eine strafbare Handlung vorliege. Bis zu einem rechtskräftigen Abschluss des Strafverfahrens gelte der Angeschuldigte grundsätzlich als unschuldig, und dementsprechend könne den Beschwerdeführern daraus auch keine fehlende Eignung zur Last gelegt werden. Es habe sich so verhalten, dass die älteste Tochter der christlichen Eheleute A. ohne jegliches Wissen der gesamten Familie im Dezember 2006 einen Mann moslemischen Glaubens geheiratet habe. Es sei sicher mehr als verständlich, dass die Eltern über diese heimliche Eheschliessung der Tochter auf Anhieb keine Begeisterung hätten zeigen können. Die Eltern hätten von der Eheschliessung anfang Februar 2007 rein zufällig erfahren. Bei einem Spaziergang seien sie ihrer Tochter begegnet, welche ihnen dabei ihren Ehemann vorgestellt habe. Dass sie sich dabei massiv vor den Kopf gestossen fühlten, dürfte auf der Hand liegen. Sie seien verunsichert gewesen, ob ihre Tochter aus freiem Willen geheiratet habe. In diesem Zusammenhang hätten sie mehrmals das Gespräch mit der Tochter gesucht. Deren Ehemann habe sich hierauf jedoch belästigt und gekränkt gefühlt, dass er nicht einfach als Schwiegersohn akzeptiert werde. Die Tochter habe dann auch die Strafanzeige ausschliesslich auf Drängen ihres Ehemannes erstattet und deshalb auch wieder zurückgezogen. Von Drohungen und dergleichen könne nicht die Rede sein, weshalb das Strafverfahren ohnehin eingestellt worden wäre.
Ob sich die Eheleute A. strafbar machten oder nicht, spielt keine ausschlaggebende Rolle. Fest steht, dass die Tochter gegen ihre Eltern Strafklage wegen Drohung erhob. Die Partnerwahl der Tochter führte offenbar dazu, dass die Mutter und ein Bruder zwei Wochen nach der Hochzeit bei der Tochter bzw. Schwester intervenierten und verlangten, sie solle nach Hause zu ihren Eltern zurückkehren, und dass die Tocher und deren Ehemann hierauf Strafklage gegen die Eltern bzw. Schwiegereltern erhoben. Das Verhalten der Eltern zeugt von einer Haltung gegenüber der erwachsenen Tochter, die im Widerspruch zu deren persönlichkeitsbezogenen Rechten steht. Wenn die Bürgerschaft aufgrund solcher Umstände und Verhaltensweisen ein Einbürgerungsgesuch abweist, kann ihr kein rechtswidriges oder gar willkürliches Handeln vorgehalten werden.
2.6. Weiter wird in der Beschwerde geltend gemacht, der Beschluss sei mit Bezug auf die Kinder E. und F. willkürlich. Diese seien von den Gegebenheiten im Zusammenhang mit dem Strafverfahren nicht betroffen. Dagegen wendet die Vorinstanz ein, die Beschwerdeführer hätten sich gemeinsam einbürgern lassen wollen. Dies stehe mit der geltenden Praxis und der Förderung der Familieneinheit im Einklang und sei zulässig. Werde eine solche Vorlage abgelehnt, seien davon sämtliche Personen betroffen. Die Begründungspflicht der Stimmbürgerschaft gehe nicht so weit, dass sie gegenüber allen in einer Einbürgerungsvorlage erfassten Personen einzeln die Ablehnung begründen müsste. Es genüge, wenn sie dies in rechtsgenüglicher Form gegenüber einer der betroffenen Personen tue. Wenn diesem Verfahren ausgewichen werden wolle, bestehe die Möglichkeit, ein separates Einbürgerungsverfahren anzubegehren.
Die Kantonsverfassung und das BüG sowie die Einbürgerungsverordnung enthalten keine spezifischen Vorschriften zur gemeinsamen Einbürgerung von Eltern und Kindern. Es entspricht der Praxis, Einbürgerungsgesuche von Eheleuten und Familien in einer einzigen Vorlage und damit als einheitliches Gesuch zu behandeln.
Im vorliegenden Fall hat ausschliesslich M. A. ein Einbürgerungsgesuch gestellt. Die Ehefrau sowie die Kinder E. und F. wurden als Personen, die in das Gesuch einbezogen sind, aufgeführt. Somit gilt ausschliesslich M. A. als Gesuchsteller. Ob die Einbürgerungsvoraussetzungen bei Ehegatten individuell zu prüfen sind (vgl. BGE 131 I 18), ist - wie nachstehend dargelegt - im vorliegenden Fall nicht entscheidend. Die Kinder waren jedenfalls in das Gesuch von M. A. einbezogen.
Der Einbürgerungsrat machte nach Bekanntwerden des Strafverfahrens M. und E. A. am 22. März 2007 den Vorschlag, für die Kinder das besondere Einbürgerungsverfahren durchzuführen. Die Betroffenen stimmten einem solchen Vorgehen nicht zu, sondern hielten fest, sie würden bis zur Bürgerversammlung versuchen, einen Rückzug der Strafklage zu erwirken. Der Einwand der Beschwerdeführer, dies sei unzutreffend, ist nicht nachvollziehbar. Der Sekretär der Einbürgerungskommission hielt in einer Aktennotiz fest, was er anlässlich der Besprechung am 22. März 2007 M. und E. A. sowie deren Bruder C. eröffnete. Es besteht kein Anlass, an der Richtigkeit der Darstellung der Beschwerdegegnerin zu zweifeln. Der Einbürgerungsrat versuchte also, den Kindern die Möglichkeit zu eröffnen, dass ihr Einbürgerungsgesuch unbelastet von demjenigen der Eltern behandelt werden konnte. Die Betroffenen verzichteten somit auf ein selbständiges Einbürgerungsgesuch der Kinder, obwohl sie nach Art. 106 KV und Art. 8ter BüG die Möglichkeit dazu gehabt hätten. Da auf eine individuelle Prüfung der Gesuche der Kinder verzichtet wurde, war keine gesonderte Begründung für die Ablehnung des Gesuchs mit Bezug auf die einzelnen Personen erforderlich (vgl. BGE 131 I 18 E. 3.4).
2.7. Aus dem Gesagten ergibt sich, dass die Beschwerde als unbegründet abzuweisen ist, soweit darauf eingetreten werden kann.
Ausseramtliche Entschädigungen sind nicht zuzusprechen. Die Beschwerdeführer sind unterlegen (Art. 98bis VRP), und die Beschwerdegegnerin hat keinen Anspruch auf Kostenersatz (R. Hirt, Die Regelung der Kosten nach st. gallischem Verwaltungsrechtspflegegesetz, Diss. St. Gallen 2004, S. 176).
Demnach hat das Verwaltungsgericht zu Recht erkannt:
1./ Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf eingetreten wird.
2./ Die amtlichen Kosten des Beschwerdeverfahrens von Fr. 2'000.-- bezahlen die Beschwerdeführer unter Verrechnung mit dem geleisteten Kostenvorschuss in gleicher Höhe.
3./ Ausseramtliche Kosten werden nicht entschädigt.
V. R. W.
Der Präsident: Der Gerichtsschreiber:
Versand dieses Entscheides an:
am:
Rechtsmittelbelehrung:
Sofern das gänzliche Fehlen einer Begründung gerügt wird, kann gegen diesen Entscheid gestützt auf Art. 113 ff. BGG innert 30 Tagen nach Eröffnung beim Schweizerischen Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, subsidiäre Verfassungsbeschwerde erhoben werden.